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II. GENÈSE ET ÉCONOMIE DE LA RÉFORME PROPOSÉE

La réflexion et la concertation en vue de l'élaboration d'un nouveau projet de loi a été engagée par les pouvoirs publics dès l'été 1997.

Un consensus s'est rapidement dessiné autour de plusieurs axes qui correspondent aux orientations préconisées par le rapport du groupe de travail sénatorial :

- le rôle des commissions de surendettement, dont l'efficacité est unanimement reconnue8(*), est conforté. Les commissions doivent rester le point d'entrée de tous les dossiers ;

- l'évolution qualitative du phénomène du surendettement doit être prise en considération avec l'instauration d'une phase différente de celle du plan amiable et des mesures recommandées, ménageant " une issue de secours en faveur des cas les plus désespérés "9(*) ;

- il est exclu de créer un fichier positif de l'endettement, comportant des risques pour les libertés individuelles et le respect de la vie privée, et d'étendre à l'ensemble du territoire le régime de la faillite civile applicable en Alsace-Moselle, considéré à la fois comme dangereux, inutile et pourvoyeur d'exclusion au plan juridique et économique.10(*)

Le projet de réforme de la procédure de traitement du surendettement, plus ambitieux que celui adopté en 1995 dont l'objet était essentiellement de décharger le juge en renforçant le rôle des commissions a recueilli, pour l'essentiel, l'approbation des consommateurs et des professionnels, qui s'est traduite par un avis du Conseil national de la consommation publié le 19 décembre 1997 rendant compte d'une position commune des deux collèges concernés.

Le projet de loi adapte et complète le dispositif existant :

- il ne remet pas en cause le déroulement de la procédure : après s'être prononcée sur la recevabilité du dossier, la commission tente d'élaborer un plan amiable de règlement du passif accepté par le débiteur et les créanciers. En cas d'échec de cette phase amiable, la commission formule des recommandations auxquelles le juge confère force exécutoire après avoir vérifié la régularité de la procédure. Toutefois, pour les cas de surendettement passif caractérisé, le projet de loi innove en rendant possible le recours au moratoire dont la durée maximale est fixée à trois ans. Ce " gel " de la situation du débiteur peut être suivi d'un effacement ou d'une réduction de la dette ou d'une reprise de la procédure de recommandation. Moratoires et mesures d'effacement font l'objet d'une homologation par le juge.

- le " reste à vivre " correspondant au minimum incompressible pour subvenir aux besoins de la vie courante, fait l'objet d'une définition légale.

- la durée maximale des plans amiables d'apurement est portée de cinq à huit ans.

- la composition de la commission est modifiée afin d'améliorer la coordination des différentes interventions.

- une procédure de contestation de l'état du passif du débiteur dressé par la commission est aménagée aux fins de vérification des créances par le juge.

- possibilité est ouverte au président de la commission, en cas d'urgence, de saisir le juge de l'exécution pour demander la suspension des poursuites.

- l'effacement d'une créance dans le cadre de la nouvelle procédure vaut régularisation de l'incident de paiement au sens du régime applicable aux chèques et aux cartes de paiement.

- l'inscription des débiteurs surendettés au fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP) intervient dès la déclaration de recevabilité du dossier par la commission de surendettement afin de prévenir une aggravation de la situation.

Lors de l'examen du volet du projet de loi relatif au surendettement les 14 et 18 mai derniers, l'Assemblée nationale a apporté de nombreuses modifications au projet du Gouvernement. Pour l'essentiel, elle a :

- supprimé la présence, ajoutée par le projet de loi, du Président du conseil général au sein de la commission de surendettement et a ajouté un représentant des locataires ;

- modifié la définition du " reste à vivre " pour faire à la fois référence à la quotité saisissable et au revenu minimum d'insertion (RMI) ;

- précisé que l'assistance du débiteur devant la commission par une personne de son choix serait gratuite ;

- ramené de 45 à 30 jours le délai imparti aux créanciers pour justifier de leurs créances ;

- exigé que les créanciers indiquent les créances ayant donné lieu à caution ;

- étendu au représentant local de la Banque de France et au débiteur la faculté de saisir, en cas d'urgence, le juge aux fins de suspension des procédures d'exécution ;

- plafonné le taux d'intérêt applicable aux échéances rééchelonnées dans le cadre des mesures recommandées au taux légal ;

- prévu que le produit de la vente d'un bien de la personne surendettée s'imputerait sur le principal restant dû ;

- étendu le principe du moratoire aux cas dans lesquels l'état de surendettement est exclusivement dû à la mise en oeuvre d'un cautionnement ;

- prévu que le moratoire et la décision d'effacement pourraient concerner les dettes fiscales, parafiscales ou envers la Sécurité sociale et que le moratoire entraînerait la suspension du paiement des intérêts ;

- exclu la possibilité d'une nouvelle mesure d'effacement ou de réduction de dettes similaires avant l'expiration d'un délai de huit ans ;

- ramené à huit ans la durée d'inscription au FICP pour les mesures de réduction ou d'effacement de la dette ;

- renvoyé à un décret la définition des tarifs pratiqués par les huissiers de justice lorsque la procédure concerne une personne surendettée :

- autorisé les cautions à présenter leurs observations à la commission de surendettement lorsque le débiteur principal fait l'objet d'une procédure devant celle-ci ;

- prévu que le contrat de cautionnement devrait, à peine de nullité, porter mention du montant maximum pour lequel il est consenti à l'égard de la personne cautionnée.

A la suite de cet aperçu synthétique du dispositif adopté par l'Assemblée nationale, votre commission des Lois vous propose un examen détaillé de chaque disposition nouvelle.

Article additionnel avant l'article 42
(Article L.321-1 du code de la consommation)
Nullité des conventions conclues entre un débiteur et un intermédiaire pour les besoins de la procédure de surendettement

L'article L. 331-10 du code de la consommation prévoit que les parties peuvent être assistées devant la commission de surendettement par toute personne de leur choix. L'Assemblée nationale a complété cette disposition en précisant que cette assistance serait nécessairement gratuite (article 48 III bis).

Si cette modification partait de l'intention louable de protéger le débiteur surendetté et désemparé contre les offres de services d'officines de recouvrement ou de conseil pratiquant des tarifs prohibitifs, l'objectif poursuivi semble être dépassé. Il convient en effet de ne pas priver le débiteur d'avoir recours, selon son souhait, à un avocat. L'ajout proposé aurait pour conséquence d'empêcher tout recours à une telle assistance même lorsque l'intéressé bénéficie de l'aide juridictionnelle.

Votre commission vous proposera donc, à l'article 48 du projet de loi, de supprimer cette mention. Soucieuse cependant de protéger le débiteur surendetté contre le démarchage d'intermédiaires peu scrupuleux susceptibles de profiter de son état de faiblesse en proposant une assistance à des conditions financières de nature à obérer encore davantage sa situation, elle vous soumet un amendement insérant un article additionnel avant l'article 42 tendant à compléter l'article L. 321-1 du code de la consommation pour interdire ce type de convention.

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