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TITRE II
DE LA PRÉVENTION DES EXCLUSIONS
CHAPITRE PREMIER
PROCÉDURE DE TRAITEMENT
DES SITUATIONS DE SURENDETTEMENT

Ce premier chapitre du volet du projet de loi relatif à la prévention des exclusions contenait initialement onze articles modifiant le dispositif de la loi n° 89-1010 du 31 décembre 1989 relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles, communément appelée " loi Neiertz ".

Lors de son examen par l'Assemblée nationale, cette partie du projet de loi a été enrichie de six nouveaux articles et a subi d'importantes modifications résultant de l'adoption de plus d'une trentaine d'amendements.

Avant d'examiner dans le détail les dispositions du projet de loi tendant à modifier la procédure résultant de la " loi Neiertz " et s'inspirant sur de nombreux points des conclusions du groupe de travail sénatorial figurant dans un rapport d'information5(*) publié à l'automne 1997, pour l'adapter aux nouvelles formes du surendettement des ménages, votre rapporteur exposera les évolutions de ce phénomène au cours des dernières années et rappellera corrélativement en quoi une révision de la procédure s'avérait nécessaire.

I. UNE ÉVOLUTION DU PHÉNOMÈNE DU SURENDETTEMENT IMPOSANT UNE ADAPTATION DES PROCÉDURES EN VIGUEUR

Le phénomène du surendettement a connu depuis 1990, première année de mise en oeuvre de la procédure de traitement instaurée par la loi Neiertz, une profonde évolution en termes quantitatif et qualitatif.

D'un point de vue quantitatif, le nombre de dépôts annuels de dossiers devant les commissions de surendettement, après avoir connu une relative stagnation jusqu'en 1990, a enregistré une forte augmentation à partir de 1995 retracée dans le tableau ci-après :

Dépôts annuels de dossiers de surendettement en phase amiable

auprès des 119 commissions

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

90.174

68.075

68.830

68.863

68.608

70.112

86.806

95.756

Source : Banque de France

La progression enregistrée semble encore s'accentuer au premier trimestre 1998 avec quelque 30.000 dépôts de dossiers (contre environ 25.000 au premier trimestre 1997).

Ainsi, en données cumulées au 31 mars 1998, les commissions de surendettement ont été saisies de près de 650.000 dossiers depuis 1990.

Si cette progression peut en partie s'expliquer par la meilleure connaissance que peuvent avoir les particuliers en difficulté des procédures existantes et, pour la période la plus récente, par l'effet d'appel dû à l'annonce du projet de loi, l'évolution résulte pour l'essentiel d'un fort accroissement de la précarité qui a provoqué un changement de nature du phénomène du surendettement.

Concernant cette évolution qualitative du surendettement, les observateurs estiment que la période charnière se situe en 1993-1994. A compter de cette période, ils constatent une décrue du nombre de dossiers comportant exclusivement des dettes bancaires et, simultanément, une forte croissance du nombre de dossiers de surendettement dit " passif ", lié à la survenance d'accidents de la vie provoquant une forte et brutale contraction des ressources, en particulier le chômage.

Si, géographiquement, le surendettement continue à marquer le plus fortement les régions industrialisées où le taux de chômage est particulièrement élevé tels que le Nord-Pas-de-Calais, la Haute Normandie et la Picardie, le profil sociologique du surendetté a subi de profondes transformations, les situations se caractérisant cependant par une grande diversité.

Le surendettement passif touche de plus en plus les classes moyennes, parfois même les cadres et les professions libérales et les personnes seules ou isolées à la suite, pour la majorité d'entre elles, d'un éclatement de la famille.

La structure de l'endettement de ces personnes révèle un poids croissant des dettes fiscales et des dettes de la vie courante. A défaut de données statistiques qualitatives établies au niveau national, les secrétariats des commissions ne disposant pas des outils adaptés pour observer l'évolution du phénomène, des exemples ponctuels peuvent illustrer ce propos.

Sur les 123 dossiers présentés le 5 décembre 1996 devant la commission de Melun aux fins d'examen de leur recevabilité, 75,6 % d'entre eux contenaient des dettes fiscales et 52,8 % des dettes de la vie courante (factures EDF-GDF, factures de téléphone... non acquittées). La commission a constaté que 26,8 % de ces dossiers présentaient une capacité de remboursement nulle.

Dans son étude publiée en janvier 1997, l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS)6(*) indiquait que la capacité de remboursement par ménage était, en 1995, négative dans 32 % des cas et inférieure à 500 francs par mois dans 41 % des cas.

Si les mécanismes de traitement du surendettement mis en place par la loi du 31 décembre 1989, modifiée par la loi n° 95-125 du 8 février 1995 pour renforcer le rôle pivot des commissions, se sont révélés globalement efficaces, les procédures existantes paraissent aujourd'hui inadaptées au traitement des cas, de plus en plus nombreux, de surendettement dit " passif ".

Selon les informations délivrées par la Banque de France, plus de 580.000 dossiers ont été traités en phase amiable par les commissions depuis l'entrée en vigueur du dispositif jusqu'au 31 décembre 1997, et près de 95.000 pour la seule année 1997. La proportion de plans d'apurement conventionnels conclus par rapport aux constats de non-accord en phase amiable s'élève en moyenne sur la période à 64 %. Ce taux a connu une forte augmentation au fil des années et une importante accélération depuis 1995 pour atteindre 74 % en 1997.

BILAN NATIONAL DE L'ACTIVITÉ
DES COMMISSIONS DE SURENDETTEMENT
PAR ANNÉE CIVILE

 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Cumul depuis

le 01.03.1990

à la fin 1997


Dossiers déposés

en phase amiable......... A

90 174

68 075

63 830

68 863

68 608

70 112

86 999

95 756

612 417

Ouvertures de procédures

de conciliation

à la demande du juge....B

1 179

1 035

1 411


1 197

1 366

753

2

0

6 943

Dossiers estimés

irrecevables..................C

10 076

6 789

6 311

6 603

5 690

4 780

5 727

6 610

52 586

Dossiers recevables.........

64 320

60 240

55 067

57 003

59 000

56 400

71 588

80 161

503 779

Taux de recevabilité........

86

90

90

90

91

92

93

92

91

Plans conventionnels....D

13 662

36 866

35 755

32 934

37 280

32 131

43 357

55 971

287 956

Constats

de non-accord...............E

16 799

26 582

22 051

19 618

22 065

16 549

19 606

19 350

162 620

Taux de réussite (a)........

45

58

62

63

63

66

69

74

64

Dossiers clos.................F

6 334

14 029

10 470

9 317

8 895

6 847

10 865

12 859

79 648

Dossiers traités

en phase amiable...........

46 871

84 266

74 587

68 472

73 930

60 307

79 555

94 842

582 810

Taux de traitement

en phase amiable (b)......

51

122

114

98

106

85

91

99

94

Stock restant à traiter

en phase amiable

à la fin de l'année...........

44 482

28 147

19 980

21 568

17 612

28 170

35 616

36 550

 

Demandes

de recommandation........

 
 

-

 
 

9 381

16 262

15 798

41 441

Recommandations

élaborées........................

 
 
 
 
 

4 135

17 064

16 408

37 607

Recommandations

homologuées..................

 
 
 
 
 

1 062

11 246

11 131

23 439

Recommandations restant

à traiter à la fin de l'année

 
 
 
 
 

5 125

3 488

2 244

 

(a) D/(D + E)

(b) (C+D+E+F)/(A+B)

Source : tableau extrait du bulletin de la banque de France n° 51 de mars 1998

Toutefois, et comme l'a fait valoir le rapport d'information du groupe de travail sénatorial,7(*)l'efficacité du dispositif doit se mesurer à l'aune non seulement du taux de succès de la phase amiable, mais aussi et surtout en fonction du taux de réussite dans la mise en oeuvre des plans conventionnels. Or, en l'absence de système de suivi de l'exécution des plans, aucune étude statistique d'ensemble ne permet de procéder à une telle évaluation ". Seule une étude ponctuelle réalisée par le Centre de Recherche sur l'Épargne (CREP), en mai 1995, indique que le taux d'échec correspondant à la proportion de plans frappés de caducité du fait du non-respect par le débiteur des engagements souscrits est de l'ordre de 10 %. Ce chiffre semble corroboré par les statistiques du Fichier des Incidents de Crédit aux Particuliers (FICP) qui révèlent qu'au 31 mars 1997, seuls 13,2 % des plans ont fait l'objet d'un incident caractérisé postérieur à leur signature.

Si ces échecs peuvent, dans une partie des cas, être analysés comme le résultat du non-respect délibéré du plan par le débiteur, ils traduisent également la difficulté à élaborer des plans d'apurement viables du fait de la faible solvabilité des débiteurs. La Banque de France estime ainsi à environ 15 % la proportion de dossiers faisant l'objet d'un nouveau dépôt et d'un nouvel examen par la commission de surendettement. Ces dépôts renouvelés sont également dus à un recours croissant des commissions à la pratique des moratoires, seul instrument actuellement à leur disposition pour traiter les cas d'insolvabilité absolue dans la mesure où elles ne sauraient décliner leur compétence, l'absence de ressources ou de capacité de remboursement du débiteur ne constituant pas un motif d'irrecevabilité.

Comme le montre le tableau ci-après, la part des plans de surendettement comportant des moratoires tend à augmenter depuis un an en phase amiable, passant de 25,1 % en mars 1997 à 39,4 % en mars 1998 :


 

1997

1998

 

mars

2ème trimestre

3ème trimestre

4ème trimestre

1er trimestre

mars

phase amiable

25,1

32,8

32,9

35,4

36,7


39,4

phase de

recommandation

65,1

57

59,6

59,5

63

64,1

La part des plans recommandés incluant des moratoires reste quant à elle très élevée puisqu'elle s'élève à près des deux tiers.

L'ensemble de ces données révélant les limites du dispositif en vigueur a conduit le Gouvernement à proposer une nouvelle réforme qui, sans remettre en cause fondamentalement les procédures existantes vient les compléter et les adapter.

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