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N° 478

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 4 juin 1998

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions,

Par MM. Jacques OUDIN et Paul LORIDANT,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Jean-Pierre Camoin, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 780, 856 et T.A.136.

Sénat
 : 445, 450 (1997-1998).

Politique sociale.

AVANT-PROPOS

Votre commission des finances a confié à M. Jacques Oudin le soin d'apprécier le cadrage budgétaire général du présent projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions, ainsi que d'examiner certaines de ses dispositions à caractère fiscal ou financier, dont elle s'est saisie pour avis.

Par ailleurs, elle a chargé M. Paul Loridant d'examiner les dispositions du présent projet de loi relatives au surendettement des ménages.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

CHAPITRE PREMIER

ANALYSE DU FINANCEMENT DU PROJET DE LOI D'ORIENTATION

I. INTRODUCTION

A titre liminaire, votre rapporteur pour avis tient à rappeler que la politique de lutte contre les exclusions ne saurait se substituer à la politique de l'emploi. En effet, la privation durable d'emploi reste la principale cause d'exclusion. Le présent texte, aussi nécessaire soit-il, ne fait qu'apporter des solutions palliatives aux conséquences d'une politique de l'emploi impuissante, ou du moins insuffisamment efficace.

Or, les choix faits par le Gouvernement en matière de politique de l'emploi ne sont pas ceux de votre commission des finances, ni de la majorité du Sénat. Cette divergence d'appréciation s'est déjà exprimée sur trois sujets différents.

Premièrement, votre commission des finances a exprimé son désaccord, lors du dernier débat d'orientation budgétaire, avec la priorité donnée à l'emploi public. Cette priorité se traduit par l'arrêt du mouvement de réduction des effectifs de la fonction publique amorcé par le Gouvernement de M. Alain Juppé, le solde des créations et suppressions d'emplois civils redevenant positif en 1998.

Elle se traduit également par la création des emplois-jeunes, par la loi du 16 octobre 1997. Votre commission des finances admet l'urgence d'agir sur le chômage des jeunes, mais elle doute de la viabilité économique de ces emplois parapublics et craint qu'ils ne puissent être pérennisés à terme autrement que par une intégration dans la fonction publique.

Deuxièmement, votre commission des finances s'est opposée à la restriction du dispositif d'allégement des charges sociales sur les bas salaires résultant de l'article 115 de la loi de finances pour 1998. Ce mécanisme, bien que lourd pour les finances publiques, est vertueux car il modifie structurellement les comportements d'embauche des employeurs et a vraisemblablement contribué à enrichir le contenu de la croissance en emplois.

Le Gouvernement, qui a voulu gager par cette mesure d'économie le financement des emplois jeunes, reconnaît aujourd'hui implicitement son erreur en admettant les difficultés qui en sont résultées pour les entreprises d'aide à domicile. Mais beaucoup d'autres secteurs d'activité rémunérant leur personnel à des niveaux voisins du SMIC ont été touchés.

Troisièmement, votre commission des finances partage entièrement l'opinion de la commission des affaires sociales sur le caractère néfaste de l'imposition autoritaire d'une réduction de la durée du travail. L'impact effectif, en termes de créations d'emplois, de cette mesure antiéconomique est pour le moins douteux. Elle est rendue transitoirement incitative par un coûteux dispositif de primes, source d'inégalités entre entreprises et d'effets d'aubaine.

Votre rapporteur pour avis estime important de prendre date pour l'avenir sur chacune de ces trois orientations du Gouvernement, car la croissance actuellement retrouvée ne suffira pas toujours à en effacer les conséquences.

Si les choix de la politique de l'emploi sont sujets à débat, il existe indéniablement un consensus sur les modalités d'une action plus efficace en matière de lutte contre les exclusions.

A cet égard, il est significatif que le présent texte reprenne pour une large part les dispositions du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale présenté au nom de M. Alain Juppé par M. Jacques Barrot. L'audition de Mme Martine Aubry devant votre commission des finances a également confirmé une certaine convergence de vues.

Fort de ce consensus, le gouvernement a fait de la lutte contre l'exclusion l'une des priorités budgétaires, dans le cadre de la préparation de la prochaine loi de finances.

Toutefois, votre commission des finances estime être dans son rôle en rappelant que le consensus sur la nécessité d'agir plus efficacement en matière de lutte contre les exclusions ne saurait justifier n'importe quel niveau de dépense publique. La contrainte financière s'impose ici comme ailleurs, et il ne s'agit pas tant de dépenser plus, que de dépenser mieux.

D'autre part, ce serait une dangereuse facilité de penser qu'une dépense publique est justifiée du seul fait qu'elle a une finalité sociale. Votre rapporteur pour avis renvoie sur ce point aux observations critiques de la Cour des comptes dans ses derniers rapports publics, portant sur le revenu minimum d'insertion, les aides de l'Etat au maintien et à la création d'emplois, les contrats emplois solidarité, l'insertion des jeunes, et la politique d'intégration des populations immigrées.

Le récent rapport de Mme Join-Lambert au Premier ministre se montre également assez critique sur le fonds d'urgence sociale mis en place au début de cette année en faveur des chômeurs, qui a été abondé de 1 milliard de francs par un décret d'avance en date du 16 janvier 1998. Par le biais de ce fonds, des sommes importantes ont été dépensées en un temps record, sans critères d'attribution définis, sans examen sérieux des cas individuels et sans conditions, au risque de déstabiliser le travail de terrain accompli depuis des années par les intervenants sociaux.

Votre rapporteur pour avis n'hésite donc pas à affirmer que le présent projet de loi d'orientation doit aussi répondre à des préoccupations de bonne gestion des deniers publics.

L'accent mis sur la prévention des exclusions par des actions en amont devrait réduire les situations dramatiques nécessitant un traitement financièrement plus lourd.

La relance de l'insertion et l'encouragement à la sortie des dispositifs d'assistance visent à amorcer une décrue du nombre des bénéficiaires de minima sociaux.

L'évaluation et la mise en cohérence des actions devraient permettre d'éliminer certaines dépenses inutiles et limiter les possibilités d'optimisation ou de fraude à partir des dispositifs existants.

De manière plus générale, votre rapporteur pour avis considère que le financement de la lutte contre les exclusions doit être gagé sur une véritable rigueur budgétaire. C'est pourquoi, dans les développements qui suivent, il s'est attaché à évaluer le coût exact du présent projet de loi d'orientation et à examiner ses modalités de financement.

Le présent projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions représente un coût budgétaire pour l'Etat de 15,9 milliards de francs sur trois ans.

Eu égard à ses incidences financières, il appelle de la part de votre commission certaines précisions et observations tenant tant au fond qu'à la présentation qui en a été faite par le gouvernement.

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