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II. UN PROBLÈME MÉTHODOLOGIQUE

A. UNE CONFUSION ENTRE LE PROJET DE LOI ET LE PROGRAMME

Soucieux de clarté et de rigueur, votre rapporteur pour avis regrette la confusion volontairement entretenue par le gouvernement entre le projet de loi d'orientation et le "programme de prévention et de lutte contre les exclusions" qui a été présenté en conseil des ministres le 4 mars 1998.

En effet, le programme auquel fait référence le gouvernement comprend, outre le projet de loi d'orientation, des "mesures déjà annoncées" notamment dans le cadre de la loi de finances pour 1998, mais pas toujours détaillées ou précisées, ainsi que des projets de loi non encore déposés par le gouvernement, notamment ceux relatifs à la couverture maladie universelle (CMU) et à l'accès au droit1(*).

Le gouvernement a joué de cette confusion. L'exposé des motifs du présent projet de loi, ainsi que le tableau général recensant les moyens financiers affectés figurant à la fin de l'étude d'impact annexée au projet, font référence au "programme de prévention et de lutte", tandis que le contenu même de l'étude d'impact ne concerne que le projet de loi stricto sensu.

De la même façon, présentant ce texte à l'Assemblée nationale, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a fait référence au programme pour évoquer son coût financier, négligeant ainsi le montant réel de l'engagement budgétaire de l'Etat au titre du présent projet de loi.


Déroulement dans le temps du programme de prévention
et de lutte contre les exclusions

Automne 1997 : Mesures déjà annoncées notamment dans le cadre de la loi de finances pour 1998

Printemps 1998 : Projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions

Automne 1998 : Mesures à venir notamment dans le cadre des projets de loi sur la CMU et l'accès au droit

Votre rapporteur pour avis s'étonne de cette confusion et tient à la dissiper : conformément à sa mission2(*), il n'analysera donc ici que le seul coût budgétaire du projet de loi dont a été saisi le Sénat, qu'il s'agisse des charges directement ou indirectement supportées par l'Etat. Ce projet de loi est un effet un "projet de loi d'orientation" : il aura donc nécessairement des mesures réglementaires d'application.

Cet examen précis et détaillé apparaît d'autant plus indispensable que le rapport présenté à l'Assemblée nationale au nom de la commission spéciale3(*) ne semble pas de nature à dissiper cette ambiguïté. Il contribue, en effet, à entretenir la confusion entre le projet et le programme et n'y consacre que de brefs commentaires financiers4(*), bien que le rapporteur ait tenu à relever le caractère "peu précis" de certains financements.

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