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B. DES ÉVALUATIONS AMBIGUËS

Le passage en revue des différentes mesures du présent projet de loi d'orientation fait apparaître des contradictions, à l'image de l'assouplissement de l'exonération de taxe foncière prévue par l'article 29 du projet de loi : cette "mesure n'a pas d'incidence financière pour l'Etat" selon l'étude d'impact alors que le dossier de presse du programme fait référence à un montant de 135 millions de francs sur trois ans.

De façon plus générale, cet examen fait ressortir des lacunes qui conduisent votre rapporteur pour avis à s'interroger sur les ambiguïtés de certaines évaluations de coûts.

La plupart des chiffrages reposent sur des hypothèses de limitation quantitative des bénéficiaires, qui semblent fragiles au regard de l'importance des besoins : 60.000 jeunes pour le programme TRACE ; 70.000 contrats emplois consolidés ; 30.000 emplois supplémentaires en entreprises d'insertion ; 25.000 contrats de formation en alternance pour adultes ; 20.000 logements aidés au titre de la médiation locative ; etc.

Même s'il ne s'agit pas, juridiquement, de dispositifs "à guichet ouvert", il sera difficile de refuser des demandes en cours d'année simplement parce que les crédits initialement prévus seront épuisés. Les dépenses à caractère social constituent traditionnellement de gros postes d'ajustement en lois de finances rectificative.

Certains dispositifs sont expérimentaux, mais leur généralisation n'est pas chiffrée bien que présentée comme certaine. C'est notamment le cas du dispositif de lutte contre l'illettrisme, et des antennes régionales de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion.

D'autres mesures sont réputées n'avoir aucun coût, alors même qu'elles tendent à créer des dispositifs nouveaux ou à élargir le champ de dispositifs existants. C'est notamment le cas de la nouvelle procédure de réquisition de logement avec attributaire, et de l'extension du champ des emplois jeunes dans les DOM.

De même, les charges de gestion supplémentaires pour les administrations publiques sont systématiquement minimisées, voire considérées comme nulles, alors qu'elles impliquent parfois des créations de postes. C'est notamment le cas du rétablissement des bourses des collèges et de la mise en place de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion. Dans ce dernier cas, l'étude d'impact estimait, en effet, que "la création de postes budgétaires est indispensable pour réaliser des recrutements de qualité".

Par ailleurs, votre rapporteur pour avis souligne qu'il ne faut pas sous-estimer l'effet potentiellement inflationniste de l'amélioration de l'information des populations concernées sur leurs droits. Dans son principe, cet objectif du projet de loi est tout à fait louable. Mais l'expérience prouve que, indépendamment de toute extension juridique, le seul renforcement de l'accès effectif aux droits sociaux existants contribue à accroître considérablement les dépenses afférentes.

Enfin, le présent projet de loi d'orientation propose d'harmoniser et d'étendre les mécanismes dits "d'intéressement", qui permettent de cumuler dans certaines limites une rémunération d'activité avec un minimum social. Ce dispositif est judicieux car il facilite les processus de réinsertion par l'emploi en corrigeant les effets pervers des "trappes à inactivité", créées par la faiblesse de l'écart entre les revenus de remplacement et les revenus d'activité en bas de l'échelle des salaires.

Néanmoins, il est susceptible de générer des effets d'aubaine et des fraudes pures et simples, tant de la part des bénéficiaires que de celle des entreprises qui les emploient. Le décret prévu devra donc le calibrer soigneusement, en prévoyant une réduction progressive du cumul, et des délais de carence entre deux cumuls. A cet égard, on peut s'inquiéter de la mesure votée par les députés contre l'avis du gouvernement, tendant à permettre le cumul d'un contrat emploi solidarité (CES) avec une activité à mi-temps. En effet, comme l'a fait observer avec raison Mme Martine Aubry, les CES devraient être, par définition, réservés aux personnes inaptes à assurer un emploi ordinaire, même à mi-temps.

Par ailleurs, ce mécanisme d'intéressement est considéré par le gouvernement comme n'ayant aucun coût, car l'accroissement des dépenses de minima sociaux généré dans un premier temps serait compensé, dans un second temps, par la sortie des bénéficiaires des dispositifs d'assistance. Ce raisonnement repose sur un pari dont on ne peut que souhaiter le succès, mais qui reste assez audacieux.

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