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B. LE NOUVEAU DISPOSITIF

Devant ce phénomène, le Gouvernement a présenté un nouveau dispositif qui tient compte de l'insolvabilité de certains débiteurs et en tire les conséquences.

Le dispositif proposé par le présent projet de loi maintient la phase amiable et la phase de recommandations. Toutefois, la nature des recommandations varie selon la situation du débiteur. Ainsi, lorsque la commission constate l'insolvabilité du débiteur caractérisée par l'absence de biens saisissables de nature à permettre d'apurer tout ou partie de ses dettes, elle peut recommander la suspension de l'exigibilité des créances autres qu'alimentaires pour une durée qui ne peut excéder trois ans.

A l'issue de cette période, la commission réexamine la situation du débiteur. Si sa situation le permet, la commission recommande tout ou partie des mesures prévues dans l'actuel dispositif : report ou rééchelonnement des dettes, imputation des paiements d'abord sur le capital, réduction des taux d'intérêt relatifs aux sommes correspondant aux échéances reportées ou rééchelonnées et, en cas de vente forcée, réduction du montant de la fraction des prêts immobiliers restant due aux établissements de crédit après la vente.

En revanche, si le débiteur reste insolvable, la commission recommande, par une proposition spéciale et motivée, la réduction et l'effacement de tout ou partie des dettes autres qu'alimentaires.

Ce dispositif doit donc permettre de résoudre les cas les plus désespérés. Il est cependant strictement encadré pour éviter tout détournement de la procédure. Ainsi, l'effacement des dettes n'intervient qu'après un double examen de la situation du débiteur à deux instants éloignés dans les temps. En outre, cette procédure est sous le contrôle du juge, qui doit homologuer la décision de la commission et peut revenir sur les propositions de celle-ci s'il estime qu'elles ne sont pas adaptées à la situation du débiteur. Enfin, le débiteur ayant bénéficié d'un effacement de dettes est inscrit au fichier des incidents de paiement pendant huit ans et ne peut bénéficier d'un nouvel effacement durant cette période.

Votre rapporteur tient à faire remarquer que le texte initial proposé par le gouvernement excluait les dettes fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale non seulement du moratoire, mais également de la réduction ou de l'effacement des dettes.

L'Assemblée nationale a supprimé cette mesure afin d'établir une égalité entre les créanciers, satisfaisant ainsi une revendication de longue date des établissements de crédit et des professions bancaires.

Votre rapporteur pour avis rejette cette banalisation des dettes fiscales alors même que celles-ci sont insignifiantes dans les dossiers des débiteurs susceptibles de bénéficier du nouveau dispositif et que l'administration fiscale dispose d'une procédure spécifique de remise gracieuse.

Votre rapporteur souhaiterait également présenter quelques remarques sur le présent projet de loi.

Tout d'abord, il se félicite que ce texte se soit largement inspiré du rapport sur le surendettement qu'il a rédigé avec notre collègue Jean-Jacques Hyest. Toutefois, ce constat n'empêche pas certaines critiques.

D'une part, la dimension sociale n'est pas assez prise en compte, aussi bien dans l'instruction des dossiers que dans le suivi du plan de redressement.

A cet égard, votre rapporteur souhaiterait rappeler certaines propositions faite dans le rapport précité :

· prévoir la présence d'un travailleur social siégeant aux réunions de la commission de surendettement avec voix consultative ;

· développer une coopération plus étroite entre les secrétariats des commissions de surendettement et l'ensemble des acteurs sociaux dans la phase d'instruction des dossiers de surendettement ;

· instaurer un mécanisme contractuel de suivi de la mise en oeuvre des plans confié à un conseiller en économie sociale et familiale.

En effet, un plan peut durer huit ans, et exige de gros sacrifices de la part des ménages. L'absence de suivi augmente de manière notable les risques d'incidents de paiement et, à terme, l'abandon du plan.

D'autre part, votre rapporteur pour avis s'étonne qu'aucune mesure ne soit prise pour remédier à l'absence de statistiques. Le rapport d'information avait soulevé le manque d'éléments statistiques en quantité et en qualité suffisantes. Or, les auditions menées pour analyser le présent projet de loi et rédiger ce rapport ont montré que cette lacune était loin d'être compensée et que le gouvernement prend des dispositions sans connaître véritablement leur impact, faute de statistiques fines et pertinentes.

Enfin, votre rapporteur est persuadé que ce texte aurait mérité de constituer un projet de loi à part entière.

A cet égard, votre rapporteur estime que son incorporation dans le projet de loi d'orientation sur la lutte contre les exclusions risque de conduire à des confusions. Certes, la nature du surendettement a évolué et le nombre de surendettés passifs a fortement augmenté. La réalité du surendettement reste cependant complexe et mêle les deux composantes, surendettement passif et actif.

Il résulte de ces considérations que les surendettés sont loin d'être tous des exclus, et que seuls 7 % des dossiers laissent apparaître un endettement non bancaire.

Dès lors, et même si votre rapporteur défend avec vigueur la nécessité d'aider les débiteurs surendettés à sortir de cette situation difficile, il ne faudrait pas confondre traitement du surendettement et assistanat. La procédure collective n'est pas un droit acquis et les débiteurs ont des devoirs, comme celui d'être de bonne foi, celui de n'accomplir aucun acte qui aggraverait leur insolvabilité et celui de faire preuve d'un esprit de compromis dans l'élaboration du plan.

En contrepartie, il est indispensable pour le succès de la procédure que les commissions de surendettement laissent à la disposition des débiteurs les ressources nécessaires aux dépenses courantes minimales du ménage.

CHAPITRE III

LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

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