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II. LES DISPOSITIONS RELATIVES AU SURENDETTEMENT

S'agissant des dispositions relatives au traitement des situations de surendettement dont votre commission s'est saisie pour avis, la plupart des amendements soumis à l'approbation de la commission visent à supprimer des dispositions votées par l'Assemblée nationale dont l'objet paraît louable à première vue mais qui, in fine, risquent d'aboutir au résultat contraire de l'objectif recherché. Les amendements adoptés par la commission s'ordonnent autour de cinq objectifs :

· Ne pas interdire aux créanciers et aux débiteurs de rémunérer la personne de leur choix pour les aider dans la procédure de surendettement devant la commission, sous prétexte de vouloir lutter contre les officines de dettes (article 44 et à article 48). En effet, les dispositions votées par l'Assemblée nationale conduiraient en réalité à empêcher la rémunération d'un avocat. Conscient toutefois du problème soulevé par les cabinets de gestion des dettes, la commission a adopté un amendement créant un article additionnel avant l'article 42 et visant à interdire de facto les activités de ces derniers.

· Ne pas restreindre les pouvoirs de la commission en cas d'échec de la conciliation en rétablissant la possibilité, pour les commissions, de recommander le report d'une partie des dettes (article 47). Votre commission a également craint que la disposition votée par l'Assemblée nationale qui consiste à abaisser automatiquement le taux d'intérêt des prêts au taux légal en phase de recommandation conduise au rejet systématique par les débiteurs de la phase amiable au profit de la phase de recommandation, puisque cette dernière leur est plus favorable. Elle a donc adopté un amendement de suppression de cette disposition (article 47).

· Eviter la banalisation des dettes fiscales, parafiscales et envers les organismes de sécurité sociale (article 48) tout en s'assurant que les recommandations des commissions soient systématiquement prises en compte par tous les directeurs des services fiscaux (article additionnel après l'article 48).

· Prendre en compte la situation respective des créanciers pour, en équité, prendre les mesures de réduction ou d'effacement des dettes (article 48).

· Eviter que la cause de l'endettement détermine les décisions de moratoire, qui ne doivent tenir compte que de la gravité de la situation financière des débiteurs (article 48).

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PREMIER
DE L'ACCÈS AUX DROITS

CHAPITRE II
ACCÈS AU LOGEMENT

Section 1
Mise en oeuvre du droit au logement


ARTICLE 25

Exonération de la taxe d'habitation pour certains logements en sous-location

Commentaire : cet article consistait initialement en une exonération de la taxe d'habitation pour certains logements en sous-location bénéficiant à des personnes défavorisées, à laquelle l'Assemblée nationale a substitué le principe d'un dégrèvement qui garantit la compensation par l'Etat des pertes de recettes résultant pour les collectivités locales de la présente disposition.

Initialement, ce dispositif prévoyait de compléter la rédaction du II de l'article 1408 du code général des impôts relatif aux personnes exonérées de taxe d'habitation par un 4° destiné à faire bénéficier de cette exonération certains logements en sous-location occupés par des personnes défavorisées.

A cet égard, si l'Assemblée nationale a approuvé cet objectif, elle a cependant considéré que les pertes de recettes pour les collectivités locales résultant de cette disposition devaient être compensées par l'Etat et, par conséquent, elle a " transformé " cette exonération en un dégrèvement d'office inscrit à l'article 1414 du code général des impôts.

I.  - LE DISPOSITIF INITIAL

Le présent article vise en premier lieu à dispenser de l'acquittement de la taxe d'habitation, les gestionnaires de foyers de jeunes travailleurs migrants et des résidences-foyers dénommés résidences sociales, que l'article R. 351-55 du code de la construction et de l'habitation définit comme étant destinés aux personnes ou familles éprouvant des difficultés particulières pour accéder à un logement décent et indépendant10(*), pour les logements situés dans ces foyers.

A cet égard, il convient de rappeler les termes de l'article R. 351-55 précité, qui figure parmi les dispositions consacrées aux conditions d'assimilation des logements-foyers à des logements à usage locatif : " Sont considérés comme logements-foyers des établissements à caractère social qui assurent le logement dans des immeubles comportant à la fois des locaux privatifs et des locaux communs meublés ainsi que, le cas échéant, diverses prestations annexes telles que blanchissage, service de soins ou services sociaux éducatifs moyennant une redevance ".

En second lieu, cette exonération doit bénéficier aux organismes à but non lucratif agréés par le préfet, pour les logements qu'ils sous-louent aux personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement. Sur ce point, il convient de noter que l'agrément du préfet est accordé dans les conditions prévues à l'article 92 L du code général des impôts qui vise les agréments donnés en vue d'obtenir l'exonération de l'impôt sur le revenu pendant trois ans des produits des sous-locations consenties à des personnes défavorisées.11(*)

Il convient de noter que ce dispositif est cohérent par rapport à celui approuvé récemment par le Sénat à l'article 111 de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

Ce dernier vise en effet à étendre le dispositif voté dans les lois de finances pour 1997 et 1998 en faisant entrer les logements-foyers de jeunes travailleurs et les logements-foyers assimilés dans le champ du taux réduit de TVA.12(*)

II. - UNE SUBSTITUTION D'UN DÉGRÈVEMENT À UNE EXONÉRATION QUI RESTE À CONFIRMER

A. LE DISPOSITIF INITIAL


Dans son texte initial, le Gouvernement avait choisi de satisfaire cet objectif dans le cadre des dispositions de l'article 1408 du code général des impôts dont le II comporte une liste de personnes exonérées ès qualité de la taxe d'habitation :

1° Les établissements publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance ;

2° Les habitants reconnus indigents par la commission communale des impôts directs, d'accord avec l'agent de l'administration fiscale ;

3° Les ambassadeurs et autres agents diplomatiques de nationalité étrangère dans la commune de leur résidence officielle et pour cette résidence seulement, dans la mesure où les pays qu'ils représentent concèdent des avantages analogues aux ambassadeurs et agents diplomatiques français.

A cette liste venait donc s'adjoindre un 4° faisant bénéficier de cette exonération les gestionnaires de foyers de jeunes travailleurs migrants et des résidences-foyers dénommés résidences sociales ainsi que les organismes à but non lucratif agréés par le préfet, pour les logements qu'ils sous-louent aux personnes défavorisées.

A cet égard, il convient de rappeler que le Conseil d'Etat possédait une jurisprudence restrictive au sujet de l'interprétation des conditions de l'imposition de ce type de logements à la taxe d'habitation. Dans un arrêt du 24 mars 1982, il avait en effet rappelé " qu'aux termes de l'article 1407 du code général des impôts " la taxe d'habitation est due : 1°) pour tous les locaux meublés affectés à l'habitation " ; qu'aux termes de l'article 1408 du même code " la taxe est établie au nom des personnes qui ont, à quelque titre que ce soit, la disposition ou la jouissance des locaux imposables " ; que l'association gère un centre où elle met à la disposition de jeunes travailleurs des chambres ou des studios individuels, moyennant le paiement d'un loyer et l'engagement de respecter les dispositions du règlement intérieur de l'établissement ; que si le règlement intérieur de la résidence prévoyait certaines dispositions destinées à préserver l'ordre, la tranquillité et la sécurité des locataires, ces dispositions n'étaient pas de nature à retirer à chacun des intéressés la disposition personnelle du logement qui lui était attribué ; qu'ainsi les locataires doivent être regardés comme ayant eu a leur disposition un logement meublé ; qu'en conséquence, ils étaient passibles, pour ce logement, de la taxe d'habitation. "

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE


Contestant l'absence de compensation des pertes de recettes résultant pour les collectivités locales de cette disposition, l'Assemblée nationale, sur l'initiative de M. Jean-Pierre Brard reprise par sa commission spéciale, a " transformé " cette exonération en un dégrèvement d'office inscrit à l'article 1414 du code général des impôts, disposition à laquelle le présent article se rattache beaucoup plus logiquement qu'à l'article 1408 du même code.

Il convient en effet de noter que l'article 1414 du code général des impôts, prévoit notamment l'exonération de taxe d'habitation d'un certain nombre de contribuables que le niveau de revenu rend non-imposables. Il s'agit de ceux âgés de plus de 60 ans (I, 2°), ainsi que les veufs et veuves et les contribuables " atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence " (I, 3°). Il inclut en outre les titulaires de l'ex Fonds national de solidarité (I, 1°) ainsi que les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion.

Sur ce dernier point, il faut rappeler les termes du III et du IV de l'article 1414 du code général des impôts qui disposent : " III Les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion sont dégrevés d'office de la taxe d'habitation afférente à leur habitation principale lorsqu'ils occupent cette habitation dans les conditions prévues à l'article 1390. IV Les contribuables visés au 2° du I ci-dessus sont également dégrevés de la taxe d'habitation afférente à leur habitation principale lorsqu'ils occupent cette habitation avec leurs enfants majeurs lorsque ceux-ci sont inscrits comme demandeurs d'emploi et ne disposent pas de ressources supérieures au revenu minimum d'insertion. "

Outre le caractère logique de ce rattachement, votre commission des finances, soucieuse de la protection des ressources des collectivités locales, ne peut qu'approuver la " transformation " par l'Assemblée nationale de l'exonération de taxe d'habitation initialement proposée en un dégrèvement permettant aux collectivités locales d'obtenir la compensation des pertes de recettes qui résulteraient pour elles de l'application de cette disposition. Cette modification était d'autant plus nécessaire que cet allégement entrait en vigueur de façon rétroactive au 1er janvier 1998.

Dans cette démarche cependant, l'absence d'accord du Gouvernement a conduit l'Assemblée nationale à voter la présente disposition accompagnée du gage dont elle était assortie pour ne pas contrevenir aux règles de la recevabilité financière.

A cet égard, votre commission des finances souhaite voir le Gouvernement donner son accord de principe au vote de l'Assemblée nationale. C'est pourquoi elle donnera un avis favorable à l'adoption du présent article tout en déposant un amendement destiné à supprimer le gage retenu par les députés dont l'objet est de permettre au Gouvernement de lever le gage involontairement voté à l'Assemblée nationale.

Faisant droit aux observations de M. Michel Charasse, la commission a en effet jugé que cet amendement, prévoyant la suppression du gage que comporte le présent article, ne méconnaissait pas les exigences de la recevabilité financière. A cet égard, elle a estimé que la compensation de cet allégement de taxe d'habitation n'était pas de nature à créer une charge pour le budget de l'Etat, dans la mesure où les contribuables susceptibles d'en bénéficier font l'objet de décisions individuelles de remises gracieuses dont le coût est déjà supporté par le budget de l'Etat. De ce fait la suppression du gage ne saurait être à l'origine d'une perte de recettes pour l'Etat.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

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