II. LES DISPOSITIONS RELATIVES AU SURENDETTEMENT
S'agissant des dispositions relatives au traitement des
situations de surendettement
dont votre commission s'est saisie pour avis,
la plupart des amendements soumis à l'approbation de la commission
visent à supprimer des dispositions votées par l'Assemblée
nationale dont l'objet paraît louable à première vue mais
qui,
in fine
, risquent d'aboutir au résultat contraire de
l'objectif recherché. Les amendements adoptés par la commission
s'ordonnent autour de cinq objectifs :
•
Ne pas interdire aux créanciers et aux débiteurs de
rémunérer la personne de leur choix pour les aider
dans la
procédure de surendettement devant la commission, sous prétexte
de vouloir lutter contre les officines de dettes (article 44 et à
article 48). En effet, les dispositions votées par l'Assemblée
nationale conduiraient en réalité à empêcher la
rémunération d'un avocat. Conscient toutefois du problème
soulevé par les cabinets de gestion des dettes, la commission a
adopté un amendement créant un article additionnel avant
l'article 42 et visant à interdire
de facto
les activités
de ces derniers.
• Ne pas restreindre les pouvoirs de la commission en cas
d'échec de la conciliation
en rétablissant la
possibilité, pour les commissions, de recommander le report d'une partie
des dettes (article 47). Votre commission a également craint que la
disposition votée par l'Assemblée nationale qui consiste à
abaisser automatiquement le taux d'intérêt des prêts au taux
légal en phase de recommandation conduise au rejet systématique
par les débiteurs de la phase amiable au profit de la phase de
recommandation, puisque cette dernière leur est plus favorable. Elle a
donc adopté un amendement de suppression de cette disposition (article
47).
•
Eviter la banalisation des dettes fiscales, parafiscales et envers
les organismes de sécurité sociale
(article 48) tout en
s'assurant que les recommandations des commissions soient
systématiquement prises en compte par tous les directeurs des services
fiscaux (article additionnel après l'article 48).
•
Prendre en compte la situation respective des créanciers
pour, en équité, prendre les mesures de réduction ou
d'effacement des dettes (article 48).
•
Eviter que la cause de l'endettement détermine les
décisions de moratoire
, qui ne doivent tenir compte que de la
gravité de la situation financière des débiteurs (article
48).
EXAMEN
DES ARTICLES
TITRE PREMIER
DE L'ACCÈS AUX DROITS
CHAPITRE II
ACCÈS AU LOGEMENT
Section 1
Mise en oeuvre du droit au logement
ARTICLE 25
Exonération de la taxe d'habitation pour certains
logements en sous-location
Commentaire : cet article consistait initialement en une
exonération de la taxe d'habitation pour certains logements en
sous-location bénéficiant à des personnes
défavorisées, à laquelle l'Assemblée nationale a
substitué le principe d'un dégrèvement qui garantit la
compensation par l'Etat des pertes de recettes résultant pour les
collectivités locales de la présente disposition.
Initialement, ce dispositif prévoyait de compléter la
rédaction du II de l'article 1408 du code général des
impôts relatif aux personnes exonérées de taxe d'habitation
par un 4° destiné à faire bénéficier de cette
exonération certains logements en sous-location occupés par des
personnes défavorisées.
A cet égard, si l'Assemblée nationale a approuvé cet
objectif, elle a cependant considéré que les pertes de recettes
pour les collectivités locales résultant de cette disposition
devaient être compensées par l'Etat et, par conséquent,
elle a " transformé " cette exonération en un
dégrèvement d'office inscrit à l'article 1414 du code
général des impôts.
I. - LE DISPOSITIF INITIAL
Le présent article vise
en premier lieu
à dispenser de
l'acquittement de la taxe d'habitation,
les gestionnaires de foyers de
jeunes travailleurs migrants et des résidences-foyers
dénommés résidences sociales
, que l'article
R. 351-55 du code de la construction et de l'habitation définit
comme étant destinés aux personnes ou familles éprouvant
des difficultés particulières pour accéder à un
logement décent et indépendant
10(
*
)
, pour les logements situés dans
ces foyers.
A cet égard, il convient de rappeler les termes de l'article
R. 351-55 précité, qui figure parmi les dispositions
consacrées aux conditions d'assimilation des logements-foyers à
des logements à usage locatif :
" Sont
considérés comme logements-foyers des établissements
à caractère social qui assurent le logement dans des immeubles
comportant à la fois des locaux privatifs et des locaux communs
meublés ainsi que, le cas échéant, diverses prestations
annexes telles que blanchissage, service de soins ou services sociaux
éducatifs moyennant une redevance ".
En
second lieu
, cette exonération doit bénéficier
aux organismes à but non lucratif agréés par le
préfet, pour les logements qu'ils sous-louent aux personnes
défavorisées
mentionnées à l'article 1er de la
loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du
droit au logement. Sur ce point, il convient de noter que l'agrément du
préfet est accordé dans les conditions prévues à
l'article 92 L du code général des impôts qui vise les
agréments donnés en vue d'obtenir l'exonération de
l'impôt sur le revenu pendant trois ans des produits des sous-locations
consenties à des personnes défavorisées.
11(
*
)
Il convient de noter que ce dispositif est cohérent par rapport
à celui approuvé récemment par le Sénat à
l'article 111 de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique
et financier.
Ce dernier vise en effet à étendre le dispositif voté
dans les lois de finances pour 1997 et 1998 en faisant entrer les
logements-foyers de jeunes travailleurs et les logements-foyers
assimilés dans le champ du taux réduit de TVA.
12(
*
)
II. - UNE SUBSTITUTION D'UN DÉGRÈVEMENT À UNE
EXONÉRATION QUI RESTE À CONFIRMER
A. LE DISPOSITIF INITIAL
Dans son texte initial, le Gouvernement avait choisi de satisfaire cet
objectif dans le cadre des dispositions de l'article 1408 du code
général des impôts dont le II comporte une liste de
personnes exonérées
ès qualité
de la taxe
d'habitation :
1° Les établissements publics scientifiques, d'enseignement et
d'assistance ;
2° Les habitants reconnus indigents par la commission communale des
impôts directs, d'accord avec l'agent de l'administration fiscale ;
3° Les ambassadeurs et autres agents diplomatiques de nationalité
étrangère dans la commune de leur résidence officielle et
pour cette résidence seulement, dans la mesure où les pays qu'ils
représentent concèdent des avantages analogues aux ambassadeurs
et agents diplomatiques français.
A cette liste venait donc s'adjoindre un 4° faisant
bénéficier de cette exonération les gestionnaires de
foyers de jeunes travailleurs migrants et des résidences-foyers
dénommés résidences sociales ainsi que les organismes
à but non lucratif agréés par le préfet, pour les
logements qu'ils sous-louent aux personnes défavorisées.
A cet égard, il convient de rappeler que le Conseil d'Etat
possédait une jurisprudence restrictive au sujet de
l'interprétation des conditions de l'imposition de ce type de logements
à la taxe d'habitation. Dans un arrêt du 24 mars 1982, il avait en
effet rappelé
" qu'aux termes de l'article 1407 du code
général des impôts " la taxe d'habitation est due :
1°) pour tous les locaux meublés affectés à
l'habitation " ; qu'aux termes de l'article 1408 du même code
" la taxe est établie au nom des personnes qui ont, à
quelque titre que ce soit, la disposition ou la jouissance des locaux
imposables " ; que l'association gère un centre où elle
met à la disposition de jeunes travailleurs des chambres ou des studios
individuels, moyennant le paiement d'un loyer et l'engagement de respecter les
dispositions du règlement intérieur de
l'établissement ;
que si le règlement intérieur de
la résidence prévoyait certaines dispositions destinées
à préserver l'ordre, la tranquillité et la
sécurité des locataires, ces dispositions
n'étaient pas
de nature à retirer à chacun des intéressés la
disposition personnelle du logement
qui lui était attribué ;
qu'ainsi les locataires doivent être regardés comme ayant eu a
leur disposition un logement meublé ; qu'en conséquence, ils
étaient passibles, pour ce logement, de la taxe d'habitation. "
B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Contestant l'absence de compensation des pertes de recettes résultant
pour les collectivités locales de cette disposition, l'Assemblée
nationale, sur l'initiative de M. Jean-Pierre Brard reprise par sa
commission spéciale, a " transformé " cette
exonération en un dégrèvement d'office inscrit à
l'article 1414 du code général des impôts, disposition
à laquelle le présent article se rattache beaucoup plus
logiquement qu'à l'article 1408 du même code.
Il convient en effet de noter que l'article 1414 du code
général des impôts, prévoit notamment
l'exonération de taxe d'habitation d'un certain nombre de contribuables
que le niveau de revenu rend non-imposables. Il s'agit de ceux
âgés de plus de 60 ans (I, 2°), ainsi que les veufs
et veuves et les contribuables
" atteints d'une infirmité ou
d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux
nécessités de l'existence "
(I, 3°). Il inclut
en outre les titulaires de l'ex Fonds national de solidarité
(I, 1°) ainsi que les bénéficiaires du revenu minimum
d'insertion.
Sur ce dernier point, il faut rappeler les termes du III et du IV de l'article
1414 du code général des impôts qui disposent :
" III Les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion
sont dégrevés d'office de la taxe d'habitation afférente
à leur habitation principale lorsqu'ils occupent cette habitation dans
les conditions prévues à l'article 1390. IV Les contribuables
visés au 2° du I ci-dessus sont également
dégrevés de la taxe d'habitation afférente à leur
habitation principale lorsqu'ils occupent cette habitation avec leurs enfants
majeurs lorsque ceux-ci sont inscrits comme demandeurs d'emploi et ne disposent
pas de ressources supérieures au revenu minimum d'insertion. "
Outre le caractère logique de ce rattachement, votre commission des
finances, soucieuse de la protection des ressources des collectivités
locales, ne peut qu'approuver la " transformation " par
l'Assemblée nationale de l'exonération de taxe d'habitation
initialement proposée en un dégrèvement permettant aux
collectivités locales d'obtenir la compensation des pertes de recettes
qui résulteraient pour elles de l'application de cette disposition.
Cette modification était d'autant plus nécessaire que cet
allégement entrait en vigueur de façon rétroactive au
1
er
janvier 1998.
Dans cette démarche cependant, l'absence d'accord du Gouvernement a
conduit l'Assemblée nationale à voter la présente
disposition accompagnée du gage dont elle était assortie pour ne
pas contrevenir aux règles de la recevabilité financière.
A cet égard, votre commission des finances
souhaite voir le
Gouvernement donner son accord de principe au vote de l'Assemblée
nationale
. C'est pourquoi elle donnera un avis favorable à
l'adoption du présent article tout en déposant un amendement
destiné à supprimer le gage retenu par les députés
dont l'objet est de permettre au Gouvernement de lever le gage involontairement
voté à l'Assemblée nationale.
Faisant droit aux observations de M. Michel Charasse, la commission a en
effet jugé que cet amendement, prévoyant la suppression du gage
que comporte le présent article, ne méconnaissait pas les
exigences de la recevabilité financière. A cet égard, elle
a estimé que la compensation de cet allégement de taxe
d'habitation n'était pas de nature à créer une charge pour
le budget de l'Etat, dans la mesure où les contribuables susceptibles
d'en bénéficier font l'objet de décisions individuelles de
remises gracieuses dont le coût est déjà supporté
par le budget de l'Etat. De ce fait la suppression du gage ne saurait
être à l'origine d'une perte de recettes pour l'Etat.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.