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ARTICLE 30

Création d'une taxe sur les logements vacants

Commentaire : le présent article modifie l'article 232 du code général des impôts en instaurant une taxe sur les logements vacants depuis plus de deux ans, à l'exclusion des logements appartenant à des organismes d'habitations à loyer modéré ou à des sociétés d'économie mixte, dans les zones de plus de 200.000 habitants où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements.

I. PRÉSENTATION DU DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE


- le paragraphe I du nouvel article 232 du code général des impôts institue une nouvelle taxe annuelle sur les logements vacants à compter du 1er janvier 1999.

Le champ d'application géographique de la taxe est défini comme suit: il s'agit des communes appartenant à des zones d'urbanisation continue de plus de 200.000 habitants, où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements.

Un décret fixera les zones concernées et selon l'étude d'impact du projet de loi, les zones seront "calquées sur les listes de communes déjà établies pour la réglementation des rapports locatifs".

Les agglomérations potentiellement concernées par la nouvelle taxe sont : Paris, Lyon, Marseille, Aix-en-provence, Lille, Bordeaux, Toulouse, Nice, nantes, Toulon, Grenoble, Strasbourg, Rouen, Valenciennes, Antibes-Cannes, Grasse, Nancy, Lens, Saint-Etienne, Tours, Béthune, Clermont-Ferrand, Le Havre, Montpellier, Rennes, Orléans, Dijon, Mulhouse, Angers, Reims et Brest.

- le paragraphe II précise les catégories de logements vacants touchés par la nouvelle taxe.

Il s'agit des logements vacants depuis au moins deux ans à l'exclusion des logements appartenant à des organismes d'habitation à loyer modéré ou à des sociétés d'économie mixte et destinés à être attribués sous condition de ressources.

- le paragraphe III précise la personne redevable de la taxe : il s'agit du propriétaire, de l'usufruitier, du preneur à bail à reconstruction ou à réhabilitation ou de l'emphytéote.

- le paragraphe IV fixe l'assiette et le taux de la taxe.

L'assiette est constituée de la valeur locative du logement (article 1409 du code général des impôts).

Le taux est progressif suivant la durée de vacance : il est de 10 % la première année d'imposition, 12,5 % la deuxième année et 15 % la troisième année.

- le paragraphe V précise la définition des logements vacants depuis deux ans : il s'agit de logements n'ayant pas été occupés plus de trente jours au cours de chacune des deux années de référence. On peut s'interroger sur la pertinence de cette définition, notamment s'agissant des résidences secondaires dont l'occupation peut être légitimement inférieure à trente jours par an. Toutefois, il semble que les propriétaires de résidences secondaires, acquittant déjà la taxe d'habitation, ne seront, pour cette raison, pas touchés par la nouvelle taxe.

- le paragraphe VI indique que la taxe n'est pas due en cas de vacance indépendante de la volonté du contribuable. Aucune précision n'est donnée quant à l'application de cette disposition.

- le paragraphe VII précise les modalités de contrôle, de recouvrement et de contentieux liés à la taxe.

- le paragraphe VIII désigne l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) comme bénéficiaire du produit net de la taxe.

II. UN DISPOSITIF TROP COERCITIF, QUI NE TIENT PAS COMPTE DES RAISONS DE LA VACANCE DE LOGEMENTS

Le taux de vacance dans le parc immobilier français est élevé. C'est un phénomène contre lequel il faut évidemment lutter, mais en prenant en compte les caractéristiques et les raisons de cette vacance.


On ne peut donc que partager le souci de remettre en location des logements vacants. Mais la mise en place d'un dispositif contraignant doit, au minimum, être précédé d'études approfondies sur les modalités et les conséquences de sa mise en oeuvre et être accompagné de mesures positives, destinées à donner un signal encourageant aux propriétaires.

A. LES CARACTÉRISTIQUES DU PARC DE LOGEMENTS VACANTS N'ONT PAS ÉTÉ PRISES EN COMPTE DANS LES CRITÈRES RETENUS POUR LA TAXE

1. Un taux de vacance élevé, qui concerne l'ensemble du territoire, mais en relative stabilité sur les quinze dernières années


D'après la dernière étude en date du ministère de l'Equipement, des transports et du logement ("le compte du logement" 1996), le nombre de logements vacants s'élevait en 1994 à 2,08 millions sur un parc immobilier total de 27, 6 millions de logements, soit un taux de vacance de 7,56 %, bien supérieur à celui de 1954 (3,7%).

Depuis 15 ans, on constate toutefois une relative stabilité de ce taux de vacance. Il n'y donc pas d'aggravation importante du phénomène de la vacance, même si le retrait de 2 millions de logements du parc immobilier locatif pose évidemment toujours problème.



 

1984

1988

1992

1996

taux de vacance en %

7,8

8,4

7,4

7,9

Une analyse plus fine du phénomène de la vacance réalisée en 1992 montre en outre que le phénomène de la vacance touche davantage les unités urbaines de moins de 100.000 habitants et les communes rurales: le taux de vacance dépassait les 8 % dans ces communes en 1992, alors qu'il était de 6,75% dans les grandes agglomérations de plus de 100.000 habitants et de 6,3% dans l'agglomération parisienne23(*).

La taxe qui est proposée vise les zones d'urbanisation continue de plus de 200.000 habitants, alors même que si ces zones sont effectivement concernées, le phénomène de la vacance est plus général et mérite une attention particulière, notamment dans le cas des zones rurales.

Répartition des logements vacants suivant la localisation en 1992 (en milliers)

catégorie de commune

parc de résidences principales

parc total de logements

logements vacants

taux de vacance

% du parc vacant

agglomération parisienne

3 876

4 280

269

6,29%

13,47%

unités urbaines de 100.000 habitants et plus

6 422

7 231

488

6,75%

24,44%

unités urbaines de moins de 100.000 habitants

6 493

7 960

585

7,35%

29,29%

communes rurales

5 339

7 505

655

8,73%

32,80%

ensemble

22 130

26 976

1 997

7,40%

100,00%

(Enquête logement 1992, INSEE)

Par ailleurs, les études menées en 1995 et 1996 par l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat ont montré que les logements vacants présentaient un profil particulier : les petits logements sont sur-représentés dans cette catégorie (les 1 à 2 pièces représentent 40,9% du parc vacant), ainsi que les logements anciens (77% des logements vacants ont été construits avant 1948) et inconfortables (24% du parc vacant).

2. Une rupture de l'égalité entre les propriétaires

La taxe s'appliquera aux logements vacants depuis plus de deux ans à l'exclusion des logements détenus par des organismes d'habitation à loyer modéré et des sociétés d'économie mixte.


Il est vrai que le taux de vacance dans le parc HLM est sensiblement inférieur au taux de vacance des logements dans le parc privé. Toutefois, il est en augmentation continue depuis quelques années et représente de ce fait plusieurs dizaines voire centaines de milliers de logements.



Si l'objectif poursuivi par l'instauration d'une taxe sur les logements vacants est bien de remettre en location le plus rapidement possible des logements, il conviendrait de ne pas exclure de la taxe certaines personnes morales.

Il semble d'ailleurs que la distinction opérée ne corresponde pas strictement à un objectif d'intérêt général, ni à une différence de situation objective, qui légitimerait une rupture de l'égalité entre les contribuables : le principe d'égalité est un principe à valeur constitutionnelle qui s'applique en matière fiscale.

En effet, une des justifications données pour exclure du champ de la taxe les organismes d'HLM et les sociétés d'économie mixte réside dans le fait que la vacance de leurs logements se justifie très souvent par la programmation d'opérations de démolition ou de réhabilitation. Mais cet argument est irrecevable car, selon les termes mêmes de l'article, la vacance indépendante de la volonté du contribuable n'est pas pénalisée. Sinon, il faudrait supposer que des opérations de démolition pourraient entraîner une imposition des contribuables concernés par la nouvelle taxe.

B. UNE MISE EN OEUVRE INAPPLICABLE

1. Un possible effet de substitution avec la taxe d'habitation


Si le recensement de la population et l'enquête logement permettent une description physique du parc de logements vacants, aucune source d'information ne permet de connaître sur l'ensemble du territoire les causes de vacance et la part de logements susceptibles d'être remise sur le marché.

Or, la nouvelle taxe vise expressément les logements vacants depuis plus de deux ans.

Un des critères objectifs pourrait être l'exonération de taxe d'habitation. En vertu de l'article 1407 du code général des impôts, seuls les locaux meublés sont imposables à la taxe d'habitation.

On peut alors se demander pourquoi créer cette nouvelle taxe : les propriétaires pourront tout simplement payer la taxe d'habitation pour échapper à la nouvelle taxe.


Dans la région parisienne notamment, le montant de la taxe d'habitation devrait être inférieur à la nouvelle taxe créée. Loin d'aboutir à la remise en location de logements vacants, l'annonce d'une nouvelle taxe, de surcroît avec un taux progressif, devrait avoir pour effet d'augmenter le nombre de redevables de la taxe d'habitation.

2. Une incertitude totale sur la mise en application du critère de la vacance involontaire

Le paragraphe VI du nouvel article 232 du code général des impôts indique que la taxe n'est pas due en cas de vacance indépendante de la volonté du contribuable.

Il faut donc supposer que seule la vacance volontaire sera taxée mais la manière dont sera déterminée cette "vacance involontaire" n'est pas définie.

La notion de "vacance indépendante de la volonté du contribuable" figure déjà à l'article 1389 du code général des impôts24(*) : les contribuables peuvent obtenir le dégrèvement de la taxe foncière en cas de vacance d'une maison normalement destinée à la location, ou d'inexploitation d'un immeuble utilisé par le contribuable lui-même à usage commercial ou industriel.

Cependant, tous les cas de vacances involontaires ne sauraient être couverts par les dispositions d'un article ayant pour objet de compenser une perte de revenus. La vacance involontaire peut être interprétée plus restrictivement dans le cadre de l'octroi d'un avantage fiscal que pour une exonération de taxe spécifique.

D'une manière générale, la distinction entre vacance volontaire et involontaire ne va pas de soi. De nombreux événements peuvent amener un propriétaire à laisser son logement vacant : problèmes de succession, travaux d'amélioration, manque de locataires ou expériences malheureuses de location...

C. LA QUESTION DE L' AFFECTATION DES RESSOURCES

Le produit de la taxe doit être versé à l'ANAH.

Or, la taxe additionnelle au droit de bail, acquittée uniquement par les bailleurs privés, et dont le produit représente 3,5 milliards de francs par an, avait déjà cet objectif. Mais l'ANAH ne perçoit annuellement que 2,2 milliards de francs, si bien que plus d'un milliard de francs collecté originairement dans un objectif, sert à alimenter d'autres priorités du budget général.



Il résulte de cette situation que l'écart s'accroît entre les réalisations de l'ANAH et la contribution imposée aux propriétaires-bailleurs. En cinq ans, de 1991 à 1996, la taxe additionnelle au droit de bail a progressé de 50,78% alors que les subventions de l'ANAH n'ont que faiblement progressé.



D. LE RISQUE DE PORTER ATTEINTE A LA VOCATION LOCATIVE DES PROPRIÉTAIRES

1. Une mesure fiscale vexatoire en direction des propriétaires ne ferait qu'aggraver la crise de l'investissement locatif


L'idée de taxer l'inhabitation de logements n'est pas une idée nouvelle, mais elle avait jusqu'à présent été écartée pour son inadaptation aux réalités du phénomène de la vacance immobilière et pour ses difficultés de mise en pratique.

Un amendement de MM. Tardito, Thiémé, Brard, députés, et les membres du groupe communistes et apparenté à l'Assemblée Nationale, ayant pour objet d'introduire une taxe sur les logements vacants, avait été rejeté lors de la discussion de la loi de finances pour 1991.

M. Alain Richard, alors rapporteur général à l'Assemblée nationale, avait clairement fait valoir les inconvénients de la création d'une taxe d'inhabitation : "de telles formules, tendant à inciter, voire à contraindre les propriétaires de logements temporairement vacants à les vendre ont démontré leur inconvénient : tendre à une réduction progressive du parc locatif, phénomène contre lequel nous devons lutter."

Le gouvernement précise que l'objet de la nouvelle taxe sera d'inciter les propriétaires de logements vacants à les remettre sur le marché, si bien qu'elle n'aurait, en définitive, aucun caractère pénalisant.

Or, le produit de la taxe est estimé par l'administration fiscale à 200 millions de francs par an, pour Paris et les trois départements de la petite couronne, ce qui démontre a contrario, que son application est bien envisagée.

De plus, il faut souligner que cette taxe entrant en vigueur à compter du 1er janvier 1999, elle pourra s'appliquer aux logements vacants depuis le 1er janvier 1997. Elle comportera donc une dimension rétroactive.

2. L'échec des mesures incitatives s'explique par leur inadaptation au problème de la vacance et nécessite une réflexion approfondie plutôt qu'un abandon

Jusqu'à présent, les mesures destinées à lutter contre la vacance de logements avaient toujours été incitatives.


On peut évidemment regretter qu'elles n'aient pas eu plus d'efficacité, mais cela tient à la modestie de leurs dispositions et surtout à leur méconnaissance des caractéristiques des logements vacants.

Des exonérations temporaires d'impôt sur le revenu sont prévues aux articles 15 ter et 15 quater du code général des impôts en faveur des logements vacants remis en location.

L'article 15 ter issu de la loi de finances rectificative pour 1991 et reconduit par l'article 55 de la loi n°95-115 du 4 février 1995 exonérait de l'impôt sur le revenu les produits des deux premières années de location des logements remis en location avant le 1er juillet 1996, lorsqu'ils étaient vacants depuis plus de deux ans et situés dans une commune de moins de 5.000 habitants. Le logement devait être loué pour 9 ans à des personnes répondant à des conditions de ressources et pour un loyer plafonné.

L'article 15 quater issu de la loi de finances pour 1993 et reconduit par les lois de finances pour 1995 et 1996 exonérait d'impôt sur le revenu les produits des deux premières années de location d'un local vacant depuis plus d'un an au 31 décembre 1995. La location devait avoir pris effet avant le 31 décembre 1996. Les conditions étaient plus souples que celles définies à l'article 15 ter : vacance requise d'un an seulement, engagement de location de six ans et non neuf ans, aucune condition relative au montant des loyers ou des ressources du locataires.

Le coût de ces deux dispositifs a été modeste : 30 millions de francs par an en 1995,1996 et 1997 pour l'article 15 ter, 60 millions de francs en 1996 et 50 millions de francs en 1997 pour l'article 15 quater.

Si ces dispositifs ont été limités dans leurs effets, cela tient à l'absence de prise en compte de certains éléments : de nombreux logements sont vacants parce qu'ils nécessitent des travaux de réparation ou d'amélioration, or l'exonération prévue aux articles 15 ter et 15 quater du CGI prive les contribuables de la possibilité de déduire les charges locatives afférentes au logement remis en location et d'imputer sur le revenu global l'éventuel déficit qui serait né de ces charges. Les déficits fonciers sont imputables sur le revenu global dans la limite de 70.000 francs et peuvent être reportés sur les revenus fonciers ultérieurs dans un délai porté de cinq à dix ans depuis l'imposition des revenus de 1996.

Si ces mesures n'ont pas été reconduites, c'est en raison de leur inadaptation aux difficultés rencontrées par les propriétaires de logements vacants et il n'est donc pas légitime de dire que toute mesure incitative serait, par construction, vouée à l'échec, à condition que celle-ci soit bien pensée.

Il faut d'ailleurs compter au nombre des dispositions incitatives les réalisations de l'ANAH.

3. Le rôle décisif de l'ANAH dans la remise en location de logements vacants, doit être développé

Jusqu'à fin 1991, les logements vacants, ainsi que les logements acquis depuis moins de deux ans, n'étaient recevables aux aides de l'ANAH qu'à titre dérogatoire.

En 1995, au total, 81.700 logements ont été améliorés grâce aux subventions de l'ANAH et 42.200 logements ont été remis sur le marché. Les logements vacants remis sur le marché font l'objet de travaux importants avec un montant minimum de travaux subventionnés de 166.000 F par logement.

Par ailleurs, dans le cadre du plan d'urgence en faveur des plus démunis, le gouvernement avait demandé à l'ANAH de développer une offre nouvelle de logements locatifs à vocation sociale.

Lors de son conseil d'administration du 11 juillet 1995, l'ANAH a pris des mesures plus favorables pour les logements vacants et les logements loués à des personnes défavorisées.

Ainsi, lorsqu'un propriétaire réalise des travaux d'amélioration dans un logement vacant qu'il s'engage à conventionner, la subvention qui lui est versée est majorée d'un montant forfaitaire de 20.000 francs, sous conditions.

Lorsque le propriétaire d'un logement vacant réhabilite un logement pour le louer dans le cadre d'un programme social thématique, en plus de la subvention de l'ANAH, il bénéficie également d'une prime de 20.000 francs.

En 1995, 2.541 logements vacants conventionnés ont bénéficié de ce dispositif et 2.078 logements vacants ont été financés dans le cadre des programmes sociaux thématiques.

A une petite échelle (environ 4.000 logements par an), l'expérience des programmes sociaux thématiques montre qu'il est possible de donner des réponses adaptées au problème de l'exclusion sociale sans recourir à des mesures coercitives. Les logements des PST étaient dans leur grande majorité vacants (85%) et très dégradés, nécessitant des travaux élevés. L'offre, constituée de petits logements, correspond bien à une demande caractéristique des populations fragilisées sur le plan social.

A contrario, la taxe sur les logements vacants est abusivement qualifiée de disposition destinée à la lutte contre l'exclusion car elle vise à contraindre les propriétaires à remettre en location ou à vendre des logements qui, une fois réhabilités, sont susceptibles de faire l'objet de loyers plus élevés et d'être occupés par des personnes sans condition de ressources particulière.

Très récemment encore, le rapport introductif du groupe de travail sur le parc privé et ses fonctions économiques et sociales, mis en place sous l'égide du Conseil national de l'habitat, présidé par M. Michel Delebarre, pour la rencontre nationale du logement le 5 juin 1998, a souligné le très faible potentiel que représente le parc vacant pour un éventuel accroissement de l'offre de logements en faveur des plus démunis.

Il a ajouté que "toute mesure coercitive de taxation a des effets psychologiques auprès des populations concernées désastreux et irrémédiables sur le volume d'activité".

Or, l'on oublie souvent que le parc immobilier privé loge des personnes défavorisées. Depuis quelques années, ce "parc social de fait" est en diminution : la politique de réhabilitation se traduit par un changement de la nature des occupants, et ce, en dépit des politiques de solvabilisation par les aides à la personne.

Dans le même temps, les loyers du secteur HLM augmentent plus rapidement que ceux du secteur locatif privé (avec un différentiel de 1,5% environ).

Il apparaît donc urgent, plutôt que de pénaliser les propriétaires par l'instauration d'une nouvelle taxe, de donner les moyens au parc immobilier privé de loger les personnes à faibles revenus en lui accordant des avantages en matière de fiscalité et de sécurité des loyers.

A cet égard, il est à espérer que le futur statut du bailleur privé puisse donner de véritables réponses au problème de l'exclusion en matière de logement.

Décision de la commission : votre commission émet un avis défavorable à l'adoption de cet article, et vous propose de le supprimer.

CHAPITRE IV

EXERCICE DE LA CITOYENNETÉ

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