Mission "Conseil et contrôle de l'Etat"

M. Charles GUENÉ, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 165 « CONSEIL D'ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES »

LE CONSEIL D'ETAT ET LES AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES EN 2014

II. LE PROGRAMME 165 : « CONSEIL D'ETAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES »

A. LA FINALITÉ DU PROGRAMME : LE RESPECT DU DROIT PAR LES ADMINISTRATIONS

Le programme 165 « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » a pour objet le respect du droit par les administrations , au travers d' activités contentieuses, de conseil ou d'expertise . Il inclut, outre le Conseil d'Etat, 8 cours administratives d'appel (CAA) et 42 tribunaux administratifs (TA) ^{6 ( * )} , dont 11 dans les collectivités d'outre-mer ^{7 ( * )} .

L'activité de conseil du Conseil d'Etat comporte, notamment, l'examen des propositions ^{8 ( * )} et projets de loi, d'ordonnances, de décrets en Conseil d'Etat, ainsi que des projets d'actes communautaires. Le Conseil d'Etat peut être saisi par le Gouvernement, et les autres juridictions administratives peuvent l'être par les préfets, de toute difficulté d'ordre juridique ou administratif.

Par ailleurs, depuis le 1 ^er janvier 2009, le programme comprend également la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) , notamment compétente pour statuer sur les recours formés contre les décisions de l'Office français pour la protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), accordant ou refusant le droit d'asile, retirant ou mettant fin au bénéfice de ce droit.

Le responsable de ce programme est le vice-président du Conseil d'Etat, Jean-Marc Sauvé .

B. LA FONCTION JURIDICTIONNELLE MOBILISE PLUS DE 90 % DES MOYENS

Avant ventilation, l'action de soutien représente plus du quart du programme.

Toutefois, après ventilation des CP, il ressort que la fonction juridictionnelle représente plus de 90 % du présent programme. Les CP consacrés à cette fonction sont, par ailleurs, dédiés à 54,6 % aux TA.

Après ventilation, 0,3 million d'euros viennent abonder les crédits de la mission en provenance du programme 309 « Entretien des bâtiments de l'Etat » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Source : projet annuel de performances pour 2014 de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat »

C. L'ÉVOLUTION DES DOTATIONS : + 1,4 % DE CRÉDITS DE PAIEMENT

Ainsi que l'indique la « justification au premier euro » rendant compte dans le projet annuel de performances (PAP) des principales évolutions budgétaires du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », « l'exercice 2014 ne présentera pas d'évolutions très significative par rapport aux budgets alloués ces dernières années au programme 165 ».

Le présent programme comporte 386,4 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 374,9 millions d'euros en CP , en progression de 1,4 % par rapport à la loi de finances pour 2013.

Après plusieurs exercices de forte augmentation des crédits (+ 4,8 % en 2011, + 3,4 % en 2012 et + 5,9 % en 2013), cette hausse modérée reflète la contribution du présent programme à l'effort de maîtrise des finances publiques . Hors titre 2, les crédits sont en diminution de 1,2 million d'euros, soit - 1,8 %.

Depuis le PLF 2013, l'action n° 6 « Soutien » (103 millions d'euros) regroupe toutes les dépenses de fonctionnement (titre 3) et d'investissement (titre 5) du présent programme, ce qui n'était pas le cas auparavant. Votre rapporteur spécial considère que le choix ainsi opéré contribue à une meilleure lisibilité budgétaire du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » .

Au sein de cette enveloppe, les dépenses d'investissement (8,8 millions d'euros) reculent de 21,9 %, après une précédente baisse de 19,2 % en 2013.

Au titre des investissements à venir, il convient de relever que 5 millions d'euros en AE sont budgétés en vue du lancement de l'opération du nouveau bâtiment qui hébergera le TA de Basse-Terre .

Les dépenses de personnel (titre 2) ainsi que les dépenses de fonctionnement (titre 3) du programme progressent respectivement de 2,1 % (310,3 millions d'euros en 2014) et de 1,6 % (55,8 millions d'euros en 2014).

Parmi les dépenses de fonctionnement, la dotation relative aux frais de justice administrative (couvrant les frais postaux, les frais de papier et les frais de traduction) s'élève à 14,2 millions d'euros . Après avoir augmenté de 14,1 % en 2013, elle croît à nouveau de 10,1 % en 2014.

Le montant des frais de justice affecté au Conseil d'Etat, aux CAA et aux TA est de 9 millions d'euros , soit une hausse de 7,1 % par rapport à 2013.

Le montant des frais de justice affecté à la CNDA correspond à 5,2 millions d'euros pour 2014, soit une augmentation de 15,5 % par rapport à 2013 . Cette évolution de la dotation s'explique par les effets du plan d'action de la CNDA pour l'amélioration des délais de jugement (qui entraîne une hausse des sorties et donc de l'activité de la juridiction) et de celui du déstockage des dossiers de l'OFPRA (qui conduit à une augmentation des recours contre les décisions de cet établissement public). Une part de cette augmentation intègre également l'augmentation du recours aux interprètes.

D. LA POURSUITE DU RENFORCEMENT DES EFFECTIFS

Au niveau des CAA et des TA, l'évolution du contentieux (+ 6 % en moyenne annuelle toutes juridictions confondues depuis près de quarante ans), ainsi que l'alourdissement des charges pesant sur le juge administratif (l'entrée en vigueur de la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité, le transfert d'une large part des compétences de premier ressort du Conseil d'Etat vers les TA, l'effet de la réforme du contentieux des étrangers intervenue en 2011...) justifient la poursuite de la politique de création d'emplois initiée par la loi précitée du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ).

Ainsi, 30 emplois de magistrat administratif ont été créés en 2009 et 20 l'ont été en 2010 puis en 2011. Ces créations d'emplois se sont poursuivies à hauteur de 5 en 2012 et de 17 en 2013. Pour 2014, il est prévu de créer 14 postes supplémentaires.

En outre, le pyramidage des âges des membres du corps laisse prévoir un nombre croissant de départs à la retraite dans les années à venir . La juridiction administrative mène donc une politique active de recrutement qui s'est concrétisée en 2012 par l'arrivée de 93 nouveaux magistrats dans le corps. Si en 2013, la juridiction a poursuivi son action en la matière, elle s'inscrit cependant dans le cadre des efforts demandés à l'ensemble de la collectivité nationale. Ainsi, les recrutements en 2013 se sont limités à 54 nouveaux magistrats (soit 24 de moins que prévus). En 2014, 42 nouveaux magistrats rejoindront le corps (dont 5 dans le cadre d'un détachement).

Par ailleurs, il est prévu en 2014 la création de 7 ETP d'agents de greffe destinés aux CAA et aux TA. A cet égard, il convient de souligner que le ratio agents de greffe / magistrat, après avoir diminué pendant quelques années, est stabilisé depuis 2012. Il s'établit désormais à 1,218.

Au total, il est prévu 35 emplois supplémentaires pour 2014. Cet effort de créations s'opère principalement en faveur du traitement du contentieux de l'asile ( cf. infra ).

Les créations d'emplois prévues initialement pour 2014 (+ 40 ETP) dans le budget triennal allant de 2013 à 2015 ont donc été diminuées de 5 ETP dans le PLF pour 2014. Il s'agit là à nouveau d'une conséquence de la contribution de la juridiction administrative au redressement des finances publiques.

Le plafond d'emplois s'établit ainsi à 3 738 ETPT .

E. LA MODERNISATION DE LA COUR NATIONALE DU DROIT D'ASILE (CNDA)

Depuis le 1 ^er janvier 2009, la CNDA est intégrée au présent programme (action n° 7) ^{9 ( * )} . Juridiction administrative spécialisée et anciennement dénommée « Commission des recours des réfugiés », elle doit sa nouvelle appellation à l'article 29 de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile.

Cette cour est compétente pour statuer :

- sur les recours formés contre les décisions de l'OFPRA accordant ou refusant le droit d'asile, retirant ou mettant fin au bénéfice de l'asile ;

- sur les recours en révision dans le cas où il est soutenu que la décision de la cour a résulté d'une fraude ;

- sur les recours formés contre les décisions portant rejet d'une demande de réexamen.

En 2012, la CNDA a connu, pour la quatrième année consécutive, une hausse des recours (+ 13,7 %) avec 36 362 recours enregistrés. Pendant la même période, la demande d'asile devant l'OFPRA n'augmentait que de 3,9 % ^{10 ( * )} . Comme en 2011, l'accroissement du nombre de recours a donc dépassé celui de la demande d'asile en France.

Ainsi que l'ont souligné vos rapporteurs spéciaux Jean-Claude Frécon, alors rapporteur spécial de la présente mission, et Pierre Bernard-Reymond, alors rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration » dans leur rapport d'information commun « La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) : une juridiction neuve, confrontée à des problèmes récurrents » ^{11 ( * )} , la Cour était confrontée au cours des dernières années à une dégradation alarmante de ses délais de jugement . Son pilotage est, en outre, rendu d'autant plus délicat qu'il dépend largement des fluctuations souvent imprévisibles de la demande d'asile et de la situation géopolitique internationale.

Afin de remédier à cette performance dégradée, la CNDA s'est engagée dans une démarche de modernisation passant notamment par un renforcement très significatif de ses moyens humains (présidents permanents et rapporteurs). Le tableau ci-dessous retrace l'effort de créations d'emploi en faveur de la CNDA.

Evolution des effectifs de la CNDA depuis 2009

(en ETPT)

Source : Conseil d'Etat

Au total, le plafond d'emplois de la Cour est fixé à 349 ETPT pour 2014, contre 341 ETPT en 2013.

Du point de vue budgétaire, l'enveloppe consacrée à la CNDA passe de 21,6 millions d'euros en 2013 à 22,2 millions d'euros en 2014 (+ 2,8 %).

Dans leur rapport précité, les rapporteurs spéciaux des missions « Conseil et contrôle de l'Etat » et « Immigration, asile et intégration » soulignaient la nécessité de rationaliser la procédure de demande d'aide juridictionnelle (AJ) s'appliquant aux requérants devant la CNDA . Afin d'éviter un allongement excessif des délais de jugement du fait de demandes d'AJ tardives, ils estimaient qu'un délai d'un mois à compter de la transmission au requérant de l'accusé de réception de son recours pouvait être imposé ^{12 ( * )} .

Un tel encadrement est désormais en vigueur via l'article 162 de la loi n° 2010-1657 de finances pour 2011 du 29 décembre 2010 , cet article résultant de l'adoption, avec l'avis favorable du Gouvernement, d'un amendement cosigné par Jean-Claude Frécon et Pierre Bernard-Reymond.

Selon le responsable de programme, les économies correspondantes à ce nouveau dispositif peuvent être chiffrées à 74 000 euros environ pour l'année d'entrée en vigueur de cette règle de forclusion.

Désormais, les enjeux de la CNDA sont doubles. D'une part, il s'agit de poursuivre la réduction de ses délais de jugement sans dégradation de la qualité de l'instruction ( cf. infra ). D'autre part, la Cour doit continuer de s'inscrire dans la voie de modernisation et de professionnalisation qu'elle a prise depuis 2009.

F. LA CONSOLIDATION DE LA PERFORMANCE

La particularité du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » réside, d'une part, dans l'impératif de réduction des délais de jugement et, d'autre part, dans la difficulté à évaluer la fonction consultative du Conseil d'Etat, des CAA et des TA.

Ainsi que l'a souligné Jean-Marc Sauvé, responsable du programme, auprès de votre rapporteur spécial lors de son audition ^{13 ( * )} , l'objectif pour 2014 consiste à « consolider le redressement de la juridiction administrative » .

La loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ) fixait en effet aux juridictions l'objectif de ramener leur délai de jugement à un an . Ce délai peut être désormais considéré comme globalement atteint. Le délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock (indicateur 1.1) est en effet de :

- 9 mois devant le Conseil d'Etat en 2013, avec une prévision identique pour 2014 ;

- 10 mois et 15 jours dans les CAA en 2013, avec une prévision identique pour 2013 ;

- 10 mois dans les TA en 2013, avec une prévision identique pour 2014.

Pour autant, le délai moyen pour les affaires ordinaires (indicateur 1.2) apporte un éclairage utile et complémentaire sur cette performance d'ensemble. En effet, l'indicateur 1.1 « Délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock » sous-estime largement le délai de jugement des affaires « ordinaires » et peut masquer des délais en réalité très élevés dans certaines matières, telles que les affaires au fond en matière de contentieux fiscal ou de contentieux des marchés publics. Il mêle des affaires réglées par simple ordonnance ou des affaires dont le jugement est enserré dans des délais particuliers ^{14 ( * )} avec les autres affaires.

Le délai moyen pour les affaires ordinaires prévu en 2014 est d'un an et neuf mois dans les TA , d'un an et deux mois dans les CAA et d'un an et quatre mois au Conseil d'Etat.

S'agissant du Conseil d'Etat, il convient de souligner que la maîtrise du délai de jugement des affaires s'opère malgré la charge de travail supplémentaire importante induite par le traitement des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) introduite par la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 ^{15 ( * )} .

Concernant les autres juridictions administratives, les résultats d'ensemble doivent faire l'objet d' une approche nuancée . En première instance, les difficultés rencontrées il y a encore quelques années dans les TA d'Ile-de-France ou du sud de la France (à Nice, par exemple) ont été surmontées grâce à la création de nouvelles juridictions (Montreuil, Nîmes et Toulon). Quelques situations restent malgré tout tendues (Nantes, Poitiers, Basse-Terre...). Au niveau des CAA, les délais sont encore excessifs à Marseille (entre dix-sept et dix-huit mois). L'ouverture au sein de cette CAA de nouvelles chambres et le transfert de certains dossiers sur la CAA de Lyon visent à remédier à ce problème.

Les progrès accomplis en termes de délais de jugement ne se sont pas effectués au détriment de la qualité des décisions rendues . Ainsi, les taux d'annulation des décisions juridictionnelles sont restés, au cours des dernières années, relativement stables : moins de 16 % des jugements rendus par les TA sont annulés par les CAA par exemple (prévision actualisée pour 2013).

La productivité des magistrats de l'ordre administratif tend à se stabiliser. Ainsi, le nombre d'affaires réglées par magistrat dans les TA se situe à 240 en prévision actualisée pour 2013 et en cible pour 2014. Dans les CAA et au Conseil d'Etat, ce chiffre est respectivement de 116 et 80 en prévision actualisée pour 2013 et en cible pour 2014.

Les efforts réalisés dans la diffusion des nouvelles technologies au sein des juridictions administratives contribuent également à la performance de ces dernières. Ainsi, la dématérialisation en cours des procédures dans tous les niveaux de juridictions devrait contribuer à fluidifier le traitement des dossiers ainsi qu'à une meilleure maitrise des dépenses de frais de justice.

Concernant la fonction consultative du Conseil d'Etat , la proportion en 2013 des textes examinés en moins de deux mois s'établit à 95 % pour les lois et les ordonnances et à 80 % pour les décrets.

Dans ce tableau d'ensemble, la performance de la CNDA constitue un réel motif de satisfaction qu'il faut souligner . Alors qu'en 2009 le délai prévisible moyen de jugement devant cette Cour s'élevait à un an trois mois et neuf jours, il se situe selon la prévision actualisée pour 2013 à neuf mois. La prévision pour 2014 s'inscrit dans la continuité puisqu'elle fixe un délai de huit mois et quinze jours, avec une cible de huit mois en 2015.

Votre rapporteur spécial se félicite du redressement notable de la performance de la CNDA. Il estime qu'il faut y voir la récompense des choix stratégiques opérés depuis le rattachement de cette cour au présent programme ( cf. supra ).

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* ⁶ Le TA de Nîmes a été ouvert le 1 ^er novembre 2006, celui de Toulon le 1 ^er septembre 2008 et celui de Montreuil le 1 ^er septembre 2009.

* ⁷ Les TA de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin ont été créés en application de la loi n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

* ⁸ Depuis la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, l'article 39 de la Constitution prévoit, dans son dernier alinéa, que : « dans les conditions prévues par la loi, le président d'une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d'Etat, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l'un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s'y oppose ». Le décret n° 2009-926 du 29 juillet 2009 relatif à l'examen par le Conseil d'Etat des propositions de loi prévoit que la demande d'avis sur une proposition de loi est attribuée par le vice-président du Conseil d'Etat à l'une des cinq sections administratives suivantes : sections de l'intérieur, des finances, des travaux publics, section sociale et section de l'administration. La première proposition de loi soumise au Conseil d'Etat par le Président de l'Assemblée nationale a été, le 28 juillet 2009, la proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit présentée par notre collègue député Jean-Luc Warsmann. La première soumise par le Président du Sénat est la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales, présentée par notre collègue Eric Doligé. L'avis du Conseil d'Etat a été rendu le 10 octobre 2011.

* ⁹ Auparavant, la CNDA relevait du programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration ».

* ¹⁰ Hors mineurs accompagnants.

* ¹¹ Sénat, rapport d'information n° 9 (2010-2011).

* ¹² Cf . rapport d'information précité.

* ¹³ Audition en date du 16 octobre 2013.

* ¹⁴ Parmi ces affaires, on retrouve notamment les référés, les contentieux des reconduites à la frontière ou les contentieux des refus de titres de séjour accompagnés d'une obligation de quitter le territoire français (OQTF).

* ¹⁵ Le système de la QPC est organisé selon une logique de spécialisation et de coopération entre les juges. Lorsqu'une telle question est soulevée, le Conseil constitutionnel n'est pas directement saisi. Le juge devant lequel le procès se déroule doit procéder à un premier « filtrage » en vérifiant que la disposition législative critiquée est bien applicable au litige, que le Conseil constitutionnel ne l'a pas déjà jugée conforme à la Constitution et qu'elle n'est pas dénuée de tout caractère sérieux. Si ces conditions sont remplies, il transmet la question au juge suprême de l'ordre juridictionnel dont il relève (Conseil d'Etat pour les juridictions administratives, Cour de cassation pour les juridictions judiciaires). Celui-ci examine, en outre, si la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux. Il s'agit donc d'un second « filtrage », plus strict que le premier. Si tel est le cas, la question doit être renvoyée au Conseil constitutionnel, qui juge si la loi est conforme ou non aux droits et libertés garantis par la Constitution. A charge ensuite, pour le juge à l'origine de la QPC, de tirer les conséquences de cette décision sur le litige dont il est saisi. Cette procédure est rapide : en ce qui concerne le Conseil d'Etat, le juge dispose de trois mois seulement pour se prononcer sur la QPC.