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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 13 mai 2015

- Présidence de Mme Michèle André, présidente -

Accueil d'un nouveau commissaire

La réunion est ouverte à 9 h 32.

Mme Michèle André, présidente. - Mes chers collègues, avant de vous présenter le bilan de l'application des lois, je vous informe de la nomination d'un nouveau sénateur au sein de notre commission. Il s'agit de M. Nuihau Laurey, sénateur de Polynésie française, à qui nous souhaitons la bienvenue parmi nous.

Application des lois - Communication

La commission entend une communication de Mme Michèle André, présidente, sur l'application des lois.

Mme Michèle André, présidente. - Le Bureau du Sénat a entériné la disparition de la commission sénatoriale pour le suivi de l'application des lois. Pour autant, cela ne signifie pas que notre assemblée renonce à sa tradition ancienne de suivi de l'application des lois. Cette semaine et la semaine prochaine, tous les présidents de commission présenteront un bilan de l'application des lois examinées au fond par leur commission entre le 1er octobre 2013 et le 30 septembre 2014, les « compteurs » pour l'élaboration des statistiques relatives à la mise en application des lois ayant été arrêtés au 31 mars 2015. Un débat devrait être organisé le jeudi 11 juin à 11 heures.

Premier point de cette présentation : quel est le champ de notre contrôle ?

Au cours de la période de référence, six lois promulguées ont été examinées par la commission des finances, étant entendu qu'il n'est pas tenu compte des conventions fiscales et des traités. C'est un retour à l'étiage classique, après deux années de pointe à neuf lois.

Sur ces six lois, deux étaient d'application directe (la loi de règlement et celle relatives aux emprunts structurés) et une (la loi relative aux comptes bancaires et aux contrats d'assurance vie en déshérence) n'entrera pour l'essentiel en vigueur qu'en 2016, ce qui doit conduire à en tenir compte dans les statistiques.

Bien entendu, il n'y a pas forcément de corrélation entre le nombre de lois et le nombre de textes réglementaires attendus pour les mettre en oeuvre. Depuis quelques années, environ 20 à 30 % des textes réglementaires attendus au cours d'une année concernent les lois traitées par la commission des finances. L'année dernière, avec la loi bancaire, cette proportion est même montée à 37 %.

Deuxième point de cette présentation : un bilan statistique rapide.

Les résultats ne sont pas les mêmes selon que l'on prend en compte ou non la loi sur les comptes en déshérence, dont l'absence de publication des 14 textes d'application attendus n'est pas critiquable puisque la majorité des dispositions n'entrera en vigueur qu'2016.

Si l'on exclut cette loi, nous attendions 101 mesures d'application des lois adoptées en 2013-2014, contre 190 l'année dernière et 118 l'année précédente. Le taux de mise en application s'élève à 67 %, soit plus que l'année dernière (58 %) mais moins que l'année précédente (76 %).

Il faut relever une baisse de la proportion de textes publiés dans le délai de six mois prescrit par la circulaire du Premier ministre du 1er juillet 2004 : 44 %, contre 73 % l'année dernière et 62 % il y a deux ans.

Notre contrôle porte sur les mesures réglementaires mais aussi sur les rapports au Parlement. Nous attendions onze rapports thématiques et nous n'en avons reçu que deux, parfois pour de bonnes raisons et parfois sans explication. Manque par exemple un rapport sur les axes d'une éventuelle réforme du taux effectif global (TEG), que nous avions demandé lors de notre examen de la loi sur les emprunts structurés. Manque également le rapport qui devait explorer la piste du remplacement d'une partie des aides fiscales à l'investissement outre-mer par des prêts bonifiés servis par la Caisse des dépôts et consignations. Sur 202 rapports demandés depuis 2001, seuls 81 ont été déposés.

Troisième point : quelques remarques plus qualitatives.

On peut renouveler cette année les constats formulés les années précédentes et j'évoquerai à nouveau l'exemple de la TGAP sur les sacs plastiques, votée par le Parlement en 2010 mais qui n'a jamais été mise en oeuvre car, en dépit de la volonté clairement exprimée du législateur, aucun gouvernement n'a pris le décret nécessaire. Cette TGAP ne verra sans doute jamais le jour puisque la loi sur la transition énergétique prévoit l'interdiction des sacs plastiques à usage unique à compter de 2016.

Après cet exemple de non application d'une mesure décidée par le législateur, on peut relever plusieurs exemples de mesures fiscales qui ne sont pas appliquées comme l'avait souhaité le législateur en raison de l'absence de texte réglementaire. Le crédit d'impôt développement durable a été réformé par la loi de finances pour 2012 mais l'éco-conditionnalité prévue par cette réforme n'a été appliquée qu'en 2014 en l'absence du décret attendu.

De même, alors que la loi instituant le dispositif « Pinel » d'aide à l'investissement locatif prévoit qu'un immeuble neuf d'au moins cinq logements n'est éligible à l'avantage fiscal que si un pourcentage de logements fixé par décret, et au minimum de 20 %, est acquis sans pouvoir ouvrir droit au bénéfice de la réduction d'impôt. En pratique, cette condition n'est pas appliquée en raison de difficultés, notamment techniques, pour contrôler la destination du bien.

Le droit européen et notamment la procédure de contrôle des aides d'État, peut aussi retarder de manière importante l'entrée en vigueur de dispositions votées par le Parlement. C'est ainsi que la réforme des dispositifs d'aide fiscale à l'investissement outre-mer votée fin 2013 n'a été rendue applicable que par un décret de mars 2015.

Autre cas lié au droit européen, les textes réglementaires qui, à peine entrés en vigueur, devront être modifiés voire élevés au niveau législatif pour des raisons de transposition de texte européen. Il en va ainsi du décret sur les contributions des banques au Fonds de garantie des dépôts et de résolution, pris en application de la loi bancaire de 2013, qui devra être abrogé et remplacé, au niveau législatif, par les mesures de transposition des accords entre États dans le cadre de la mise en oeuvre du Mécanisme de résolution unique.

Pour finir, je voudrais évoquer plus spécifiquement deux sujets auxquels notre commission a consacré des travaux importants.

Tout d'abord, puisque j'évoquais à l'instant la loi bancaire de 2013, je dirai un mot de la mise en oeuvre de la règle de séparation des activités bancaires, qui était l'objet initial de la loi du 26 juillet 2013. Vous savez que la séparation doit être effective au 1er juillet 2015, c'est-à-dire dans moins de deux mois. Pour nous rendre compte des conditions dans lesquelles se prépare ce changement, nous avons organisé des auditions le 18 février dernier.

Tout d'abord, il faut rappeler qu'un décret du 8 juillet 2014 a établi le seuil à partir duquel un établissement doit opérer la filialisation de ses activités bancaires pour compte propre, autrement dit séparer ses activités. Le seuil a été fixé de manière à ce que cette obligation s'applique aux principales banques françaises, conformément à ce que le Gouvernement avait annoncé lors de l'examen du projet de loi.

Ensuite, un arrêté portant application de l'ensemble du titre 1er de la loi, relatif à la séparation des activités, a été publié le 9 septembre 2014.

L'essentiel des dispositions de cet arrêté concerne les activités de négociation non filialisées. En effet, par construction, les activités pour compte propre sont cantonnées dans une filiale qui se voit appliquer des règles prudentielles renforcées. Les risques qu'elle porte sont donc bien circonscrits.

En revanche, il convient de surveiller les activités de négociation non filialisées, afin de s'assurer que des risques systémiques ne s'y développent pas. En particulier, certaines activités pour compte propre, telles que la tenue de marché, bénéficient d'une exception et ne sont pas filialisées. Dès lors, l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) doit vérifier que les établissements ne profitent pas de ces exceptions pour développer des activités pour compte propre qui devraient normalement être filialisées.

Lors de l'audition conjointe, organisée par la commission des finances le 18 février, Edouard Fernandez-Bollo, secrétaire général de l'ACPR, avait insisté sur le fait que, « en nous offrant un niveau de granularité plus important, la loi française nous donne une arme supplémentaire. En France, comme en Europe, nous avons fait le choix d'une supervision renforcée et plus intrusive, qui entre dans le détail ».

Au total, la loi va conduire à la création d'entités spécialisées, mais leur nombre et leur taille seront réduits. En revanche, la loi va aussi renforcer la capacité de surveillance du superviseur sur l'ensemble des activités de négociation, y compris et surtout celles qui ne sont pas filialisées.

Pour clore ce chapitre sur la loi bancaire, on peut signaler qu'un décret du 29 décembre 2014 rend applicable les dispositions relatives à la transparence des activités bancaires établies dans chaque État ou territoire. Cette transparence « pays par pays » avait fait l'objet d'une vigilance particulière lors de l'examen et les banques ont d'ores et déjà commencé à publier ces informations au cours de l'année 2014.

On peut aussi relever qu'un arrêté du 28 août 2014 a homologué les modifications apportées par l'Autorité des marchés financiers en application de l'article 17 de la loi, afin notamment d'améliorer la traçabilité des transactions issues d'une négociation automatisée et à haute fréquence. Nous aurons sans doute l'occasion d'interroger le Président de l'Autorité des marchés financiers sur l'efficacité de ces mesures lors d'une audition prochaine.

Je souhaiterais conclure en évoquant le processus de révision des valeurs locatives des locaux professionnels, engagé en application d'une loi de 2010 mais relancé de manière énergique par notre commission en 2012, en particulier à l'initiative de François Marc.

Il manque aujourd'hui trois mesures réglementaires d'application de cette disposition adoptée en 2010 ; elles n'auront toutefois vocation à s'appliquer qu'une fois la révision rendue effective.

Cette communication sur l'application des lois fournit donc une bonne occasion de nous interroger sur les conditions de mise en oeuvre de la loi de 2010 et de nous demander si les reports successifs que nous avons votés dans plusieurs loi de finances traduisent un empressement modéré de l'exécutif à réviser les valeurs locatives.

Mon analyse est qu'il n'en est rien.

Depuis 2013, la direction générale des finances publiques (DGFiP) a entrepris un travail considérable de collecte des données concernant la totalité des 3 millions de locaux professionnels concernés.

En janvier 2014, elle a présenté aux commissions départementales des valeurs locatives des locaux professionnels des avant-projets de grille tarifaire, de sectorisation, etc. Toutefois, en raison de la tenue des élections municipales, il a été décidé de décaler d'un an le calendrier, afin que les nouveaux exécutifs locaux puissent être représentés dans ces commissions, dont le rôle est particulièrement important. La seconde loi de finances rectificative pour 2014 a donc reporté d'un an, à 2016, la pleine entrée en vigueur de la réforme.

En mars dernier, le Gouvernement a annoncé un nouveau report d'un an de l'entrée en vigueur de la réforme ; le Parlement sera amené à se prononcer sur ce point lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016.

Le Gouvernement justifie ce report par la nécessité de permettre aux commissions locales de disposer des documents les plus fiables et exhaustifs possibles afin qu'elles puissent mesurer les effets de la réforme sur chaque local.

La DGFiP réalisera, à l'été 2015, une simulation des effets de la réforme à l'échelle de chaque département ; elle sera rendue publique à l'automne si les commissions locales parviennent à achever leurs travaux dans les délais. Autrement dit, bien que repoussé d'un an, le calendrier reste très ambitieux et nécessite d'avancer à un rythme soutenu.

J'insiste sur ce point car certains éléments communiqués par la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME) en mars dernier, suivis de l'annonce du nouveau report, ont pu laisser penser que le chantier était interrompu. En tout état de cause, je vous incite à regarder avec beaucoup de méfiance ou d'esprit critique les éléments qui pourraient être diffusés sur ce sujet car, à ce jour, la DGFIP elle-même ne dispose pas d'un diagnostic global stabilisé des effets de la réforme.

Au total, l'application des dispositions de la loi de 2010 repose autant sur la publication des textes réglementaires que sur les travaux conduits dans les territoires, qui nous permettront de faire le point en PLF 2016, sur la base de simulations que l'on peut espérer de plus en plus fiables.

M. Richard Yung. - En ce qui concerne la loi de séparation et de régulation des activités bancaires, je formulerai deux remarques.

Tout d'abord s'agissant du volet séparation des activités, la France a choisi de fixer le niveau des activités sur fonds propres qui doivent être filialisées, par la voie d'un décret en Conseil d'État. Mais des difficultés risquent de se présenter prochainement car au niveau européen, il semblerait que la Commission européenne soit en train de préparer ses propres propositions en matière de séparation des activités bancaires, qui, sans rentrer dans le détail, seront sans doute différentes des nôtres. Nous serons fixés sur ce point à l'été prochain.

En second lieu, s'il est important d'évoquer les décrets pris pour l'application de cette loi, il convient de ne pas oublier de mentionner toutes les mesures qui ne l'ont pas encore été. Le champ de cette loi était très vaste et pour ce qui concerne, par exemple, le domaine de la protection du consommateur, il me semble qu'il reste du travail à accomplir.

Mme Michèle André, présidente. - En effet, il reste 18 mesures en attente de publication sur cette seule loi.

M. François Marc. - Je remercie notre présidente d'avoir particulièrement insisté sur la révision des valeurs locatives adoptée en 2010 et relancée avec détermination en 2012. Même si j'entends les motifs et les arguments techniques avancés pour justifier le report de l'application de ce dispositif, j'estime nécessaire de mettre en oeuvre rapidement et énergiquement ce processus dont le but est tout de même de corriger des injustices.

Mme Michèle André, présidente. - Nous devrions être destinataires d'un rapport sur le sujet, avant l'examen du projet de loi de finances pour 2016.

M. Charles Guené. - En complément de ces observations, sachez que la commission des finances de l'Association des maires de France (AMF) recevait hier la sous-directrice « Missions foncières, de la fiscalité du patrimoine et des statistiques » de la DGFIP. Au cours de cette réunion, l'administration a présenté son mea culpa et il semble qu'elle ait pris toute la mesure de l'imperfection de ces textes. Un travail est donc actuellement en cours dans les services de Bercy, notamment sur le calcul des moyennes, afin de nous proposer des améliorations lors de la prochaine loi de finances.

M. François Marc. - Nous resterons vigilants.

La commission donne acte à Mme Michèle André, présidente, de sa communication.

Désignation d'un membre du Bureau de la commission

La commission nomme M. Richard Yung vice-président de la commission en remplacement de M. Jean Germain.

Questions diverses

Mme Michèle André, présidente. - Notre collègue Philippe Adnot souhaite intervenir au titre des questions diverses.

M. Philippe Adnot. - Le Sénat examine cet après-midi la proposition de résolution du président Gérard Larcher portant réforme du Sénat, dont certaines dispositions concernent le temps de présence des sénateurs. Je suis chagriné par le fait que les travaux parlementaires que nous menons, et notamment, s'agissant de notre commission, les contrôles sur pièces et sur place, ne soient pas comptabilisés, contrairement à la présence aux séances de questions d'actualité au Gouvernement. Or il me semble que notre valeur ajoutée se situe davantage dans le travail effectué que dans la seule présence. J'ai donc suggéré hier soir au Président du Sénat d'ajouter à ce texte une disposition visant à prendre en compte le temps de travail dévolu à la préparation de nos rapports de contrôles, qu'il s'agisse d'auditions ou de réunions. Jean-Jacques Hyest, rapporteur sur le texte, devrait l'évoquer en séance.

M. Jean-Claude Requier. - Je crains que cette proposition n'ajoute des obligations et des contraintes supplémentaires.

M. Philippe Dallier. - Ce travail serait pris en compte en cas de télescopage avec les réunions de commission ? Car ce sont les absences aux réunions obligatoires qui sont comptabilisées et non pas le temps d'activité.

Mme Michèle André, présidente. - Pour le calcul du temps de présence en commission, ne sont prises en considération que les réunions de commission du mercredi matin.

M. Roger Karoutchi. - Je suis hostile à une segmentation excessive, et à la prise en compte d'une quatrième catégorie pour le calcul des présences, qui s'ajouterait aux réunions de commission, aux séances de questions et aux votes solennels. Cela reviendrait à complexifier le système. En revanche, si la proposition de notre collègue Philippe Adnot consiste à permettre à un sénateur menant un contrôle sur pièces et sur place de déroger à la règle des 50 % de présence obligatoire en commission le mercredi matin, comme cela est prévu pour les missions à l'international, je suis bien sûr d'accord.

M. Philippe Adnot. -  Pour dissiper tout malentendu, il ne s'agit en aucun cas de complexifier le dispositif mais plutôt de prendre en considération que le travail qualitatif prime sur la présence.

M. Michel Bouvard. - Il est problématique qu'à ce jour, le cas des parlementaires en mission n'ait pas été prévu dans le dispositif. Les absences d'un parlementaire menant sa mission pour le compte du Gouvernement, seront comptabilisées alors même que le parlementaire est tributaire des contraintes calendaires des ministères. Ce système revient finalement à davantage considérer et rémunérer les activités de figuration que le travail lui-même.

M. Roger Karoutchi. - Je me suis opposé à un système de décompte des présences en séance « à l'européenne », c'est-à-dire avec une table de pointage à l'entrée de l'hémicycle, qui présente l'inconvénient de permettre de partir juste après avoir signé ! Il faut néanmoins mettre en place des règles, dont je rappelle qu'elles sont à l'appréciation du Bureau du Sénat. Dans le cas spécifique d'un parlementaire en mission, il y a tout lieu de penser que le Bureau examinera avec bienveillance ce genre de situation.

Mme Michèle André, présidente. - Je rappelle que l'éventualité d'une réduction de l'indemnité parlementaire n'interviendrait qu'au-delà de 50 % d'absence aux réunions de commission du mercredi matin. Mes chers collègues, à vous voir si nombreux tous les mercredis depuis le mois d'octobre, je ne doute pas que notre commission ne sera que très faiblement impactée par cette mesure ! À mon sens, la tâche la plus vraisemblablement difficile incombera au président de séance lorsqu'il devra faire respecter les nouvelles durées de temps de parole sur les amendements !

Gouvernance et pilotage de la politique immobilière de l'État - Audition de M. Jean-Pierre Bayle, président de chambre à la Cour des comptes, M. Olivier Debains, président-directeur général de la SOVAFIM, Mme Nathalie Morin, chef du service France Domaine et M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques

Mme Michèle André, présidente. - L'audition de ce matin est consacrée à la gouvernance et au pilotage de la politique immobilière de l'État. Notre commission a souvent eu à connaître de ces sujets mais, cette fois-ci, il ne s'agit pas de s'intéresser à telle ou telle opération, ou à tel ou tel ministère, mais bien plutôt de conduire une réflexion transversale sur la cohérence de la politique immobilière de l'État dans son ensemble. Les sujets ne manquent pas : quelles sont les finalités de cette politique ? Ses outils sont-ils adaptés ? Sa gouvernance est-elle efficace ? Les opérations successives - cessions, restructurations, prises à bail etc. - procèdent-elles d'une analyse stratégie d'ensemble, ou cèdent-elles à la facilité du cas par cas ?

Une question particulièrement intéressante est celle du recours, par le service France Domaine, à des prestataires extérieurs. Leur expertise est reconnue. Mais l'audition du 4 mars 2015 consacrée au recours par l'État à des conseils extérieurs, à la suite de l'enquête que nous avions demandée à la Cour des comptes, a également suggéré qu'il pouvait y avoir là un risque durable de dépendance. Qu'en est-il dans ce cas précis ?

Afin de nous éclairer sur ces sujets d'une grande importance pour la modernisation de la gestion publique, nous avons donc le plaisir de recevoir : Jean-Pierre Bayle, président de chambre maintenu à la Cour des comptes et qui a présidé la formation inter-chambres ; Bruno Parent, directeur général des finances publiques, accompagné de Nathalie Morin, chef du service France Domaine ; Olivier Debains, président-directeur général de la de la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM). Je passe sans plus attendre la parole à Jean-Pierre Bayle, qui nous présentera les conclusions et recommandations du référé du 30 décembre 2014 de la Cour des comptes sur le bilan de la politique immobilière de l'État.

M. Jean-Pierre Bayle, président de chambre à la Cour des comptes. - Je suis accompagné de Jean-Christophe Chouvet, conseiller-maître à la première chambre, et de Claire Lignières-Counathe, rapporteure extérieure à la quatrième chambre, qui ont été respectivement rapporteur général et rapporteur général adjoint de cette enquête qui a mobilisé l'ensemble des chambres de la Cour des comptes.

La Cour des comptes a souhaité réaliser une synthèse de la politique immobilière de l'État pour trois séries de raisons. Tout d'abord, cette politique a été définie sous sa forme actuelle en 2009 : il existe désormais un recul suffisant pour tenter d'en dresser un bilan. Cette politique fait l'objet d'un suivi attentif par les assemblées parlementaires mais aussi par plusieurs institutions spécialisées, au premier chef le conseil de l'immobilier de l'État.

Deuxièmement, les enjeux sont importants en termes patrimoniaux, budgétaires, mais aussi en termes d'adaptation fonctionnelle, de conditions de travail des agents, d'image de l'État.

Troisièmement, la Cour des comptes a réalisé de nombreux contrôles au cours des années récentes qui lui ont donné une vision concrète de l'application effective de cette politique. Elle a ainsi publié depuis 2008 plusieurs insertions dans son rapport public sur des opérations immobilières du ministère des affaires étrangères, du ministère des affaires sociales, sur la SOVAFIM. Elle a effectué des contrôles d'ensemble sur la gestion immobilière de plusieurs ministères : finances, intérieur, écologie et développement durable. Elle a enfin analysé de nombreuses opérations particulières : du campus de Jussieu aux partenariats publics/privés (PPP) de l'administration pénitentiaire, en passant par la rénovation du site de Ségur-Fontenoy abritant l'administration centrale des ministères sociaux ou la gestion des parcs hospitaliers, avec un rapport de juin 2013 sur la gestion du patrimoine immobilier des centres hospitaliers universitaires (CHU) affecté aux soins, demandé par votre commission en application de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Ce référé est le produit de la synthèse de ces travaux. Il est assez long pour un référé de la Cour des comptes - vingt pages - en raison de l'importance des enjeux et de la complexité du sujet. Vous en avez eu connaissance, et je vais donc seulement en rappeler devant vous les principaux messages.

Quels sont les principes de la politique immobilière de l'Etat ? Celle-ci est fondée sur l'affirmation de l'État propriétaire, innovation par rapport à la situation antérieure où les ministères étaient affectataires et se comportaient chacun en quasi-propriétaire : ils sont désormais, en théorie du moins, simplement occupants, l'État décidant de la meilleure manière de satisfaire leurs besoins immobiliers. Dans ce cadre, le parc possédé et occupé par l'État doit faire l'objet d'une gestion rationnelle, davantage centralisée, impliquant l'abandon de certains sites, le choix de nouvelles implantations, dans la recherche d'une adaptation aux besoins, d'une maîtrise des coûts, d'une optimisation continue.

Cette orientation implique plusieurs exigences. Tout d'abord, et c'est évident en principe, moins évident en pratique, l'exigence d'une bonne connaissance de l'ensemble du parc de l'État, dans sa volumétrie, sa consistance, son état technique. Ensuite, une mesure correcte des coûts, actuels et à venir. La définition d'une doctrine d'emploi de l'immobilier adaptée aux caractéristiques de l'État, impliquant l'identification de critères d'arbitrage entre la propriété, la location, les formes intermédiaires, crédit-bail et autres, et la conformité à ces critères des mouvements du parc. Une analyse des besoins et la détermination de normes d'occupation, référence commune pour les ministères, notamment la norme des 12 mètres carrés de surface utile nette (SUN) par agent. Enfin, des outils administratifs et budgétaires appropriés et un pilotage affirmé.

Le référé vise à faire le point sur ces différents éléments. La Cour des comptes a d'abord relevé des progrès tangibles.

Ainsi, des efforts ont été faits dans la connaissance du parc. La surface de l'ensemble du parc occupé par l'État seul représente 67,2 millions de mètres carrés de surface utile brute (SUB) ; la surface des bureaux utilisés par l'État et ses opérateurs est de 22,6 millions de mètres carrés ; la valeur globale du patrimoine immobilier contrôlé par l'Etat a été estimée à 58,5 milliards d'euros. La Cour a par conséquent pu lever en 2013, dans le cadre de sa certification des comptes de l'État, la réserve qu'elle avait formulée sur le recensement et la valorisation du parc.

À la faveur du plan de relance, des audits techniques d'une certaine ampleur ont été conduits entre 2009 et 2012. L'identification de la dépense immobilière a progressé notamment avec l'élaboration d'un document de politique transversale visant à rassembler les données jusque-là éparses. Les outils de gestion, notamment les systèmes d'information, ont été améliorés. Le parc de l'État a été effectivement mis en mouvement, avec la création du compte d'affectation spéciale (CAS) et avec le développement des cessions. Une organisation a été mise en place au niveau déconcentré, avec la réalisation de schémas départementaux, la mise en chantier de schémas régionaux, la création des responsables de la politique immobilière de l'État (RPIE) et la confirmation de la région comme niveau d'animation de cette politique.

Si ces avancées sont réelles et bienvenues, il reste toutefois du chemin à parcourir, d'abord en ce qui concerne les instruments de gestion.

Tout d'abord, en ce qui concerne les éléments techniques, la connaissance des dépenses reste à préciser. Les chiffres fournis pour les dépenses de l'État font l'objet de deux évaluations qui les situent entre 6,6 milliards d'euros et 9 milliards d'euros, auxquels il faut ajouter environ 3 milliards d'euros pour les opérateurs. De même, les informations disponibles sur l'état des bâtiments sont toujours lacunaires, et les systèmes d'information doivent encore être perfectionnés.

Au-delà de ces problèmes techniques, les orientations mêmes de la politique immobilière de l'État ne sont qu'imparfaitement suivies. La norme d'occupation, pourtant de facto peu exigeante, n'est pas globalement respectée, et il existe de grandes disparités entre administrations. Le mécanisme des loyers budgétaires, qui a pour finalité de marquer les nouveaux rapports entre l'État propriétaire et les administrations occupantes et d'enclencher un cercle vertueux de réduction des coûts, subit des retards dans sa mise en oeuvre ; ce mécanisme soulève des critiques et doit faire l'objet d'une réévaluation.

Tant sur les progrès enregistrés que sur les nécessaires améliorations, il n'est pas surprenant que le Premier ministre ait, dans sa réponse, exprimé son accord avec les constats de la Cour des comptes.

Il faut mener maintenant la réflexion plus avant. Pour aller à l'essentiel, l'État se comporte-t-il aujourd'hui vraiment en propriétaire ? Et est-il un bon propriétaire ? Il n'est pas à ce jour possible de répondre par l'affirmative à ces deux questions.

L'État n'est pas totalement maître des décisions immobilières : les localisations et les modes d'occupation ne sont pas imposées mais les opérations sont négociées avec les ministères. En fait, l'État n'a pas vraiment de doctrine d'emploi de l'immobilier. Cette carence, à laquelle s'ajoute le partage du pouvoir avec les ministères, conduit à ce que les décisions soient prises au coup par coup, souvent en fonction d'opportunités de marché, et non en conformité avec une authentique vision stratégique.

Corrélativement, le suivi de la programmation et de la réalisation des opérations conduites par les ministères est insuffisant ; la direction du budget et France Domaine ont utilement développé leur coordination à cet égard, mais ce dispositif est encore quasi-expérimental.

Les crédits budgétaires, de fonctionnement comme d'investissement, sont toujours entre les mains des ministères. Les deux programmes budgétaires gérés par France Domaine, c'est-à-dire le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » et le programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État », ne représentent que 6 % du total des crédits consacrés à l'immobilier ; le reste est inscrit dans les programmes gérés par les ministères. Sur les produits de cession enregistrés par le CAS, la part consacrée au désendettement de l'État demeure marginale - elle n'a jamais dépassé 18 %. Si la mutualisation des recettes pour financer les opérations de restructuration immobilière a été renforcée, elle demeure partielle et les « taux de retour » au profit des ministères sont hétérogènes, certains bénéficiant d'un retour intégral.

Le bras armé de l'État, c'est France Domaine. Il serait donc logique et cohérent que son positionnement dans l'État manifeste cette vocation transversale et en affirme le caractère interministériel. Dans cette perspective, plusieurs formules ont été évoquées : transformation en agence, en établissement public, rattachement au Premier ministre. La Cour des comptes, qui n'ignore pas les pesanteurs administratives, a proposé pour sa part une solution a minima : tout en conservant à France Domaine son statut de service administratif, elle propose de le détacher d'une direction de Bercy, la DGFiP, pour le rattacher directement au ministre chargé du budget, responsable du domaine. Cette évolution permettrait d'envoyer un signal clair du caractère interministériel de cette politique. Ce choix n'a pas encore été fait, sans que la Cour des comptes perçoive les motifs qui s'opposent à cette démarche. En revanche, l'idée que l'action de France Domaine doive être concentrée sur les tâches les plus indispensables à la politique immobilière de l'Etat, en remettant en cause certaines attributions comme les évaluations au profit des collectivités territoriales, semble mieux admise. Encore reste-t-il à la mettre en pratique.

L'État est un propriétaire démuni. Il est d'abord impécunieux. Les actuelles et durables contraintes budgétaires le privent des ressources requises pour maintenir et mettre à niveau ses immeubles. Par conséquent, non seulement il n'est pas un propriétaire exemplaire, puisqu'il n'est pas en mesure d'assurer l'accessibilité ou la mise aux normes environnementales, mais il n'est même pas capable de gérer son patrimoine en « bon père de famille », n'ayant pas les moyens de procéder à l'entretien lourd selon les bonnes pratiques professionnelles.

L'État a également perdu ses capacités de maîtrise d'oeuvre. Il faut rappeler que dans les années 1980-1990, il avait pu conduire en direct la construction du ministère des finances à Bercy. Il en serait incapable aujourd'hui, faute d'avoir conservé des compétences techniques suffisantes en son sein. Cette carence l'entraîne dans des voies sous-optimales, comme cela a été constaté avec des partenariats publics-privés. La Cour des comptes a de même critiqué le recours au portage par la SOVAFIM, sur financement bancaire, pour procéder à la rénovation de l'îlot Fontenoy-Ségur destiné à accueillir les services du Premier ministre et des autorités administratives indépendantes. En termes budgétaires, ces artifices peuvent permettre d'éviter de détériorer le solde à court terme, mais engendrent des charges récurrentes et au total des coûts globaux supérieurs. Les financements bancaires sont en effet contractés avec un taux supérieur à celui auquel l'État lui-même peut emprunter, et les maîtres d'oeuvre prélèvent leur marge.

Alors que l'État ne dispose pas de moyens d'action suffisants, la politique immobilière de l'État doit traiter d'autres enjeux, et relever de nouveaux défis.

L'accent a jusqu'ici été mis sur l'immobilier de bureaux de l'État, surtout celui de ses services centraux et parisiens, exception faite des conséquences de la réorganisation de l'administration territoriale de l'État (RéATE). Corrélativement, d'autres secteurs ont été traités avec moins d'attention : pour l'État, l'immobilier dit « spécifique », qui est moins cher, plus dispersé, plus difficile à négocier, mais qui représente les emprises les plus étendues ; en dehors de l'État stricto sensu, l'immobilier des opérateurs. Cet état de choses et la multiplicité des dossiers doivent entraîner une concentration sur les questions majeures, avec un ciblage sur quelques ministères - défense, intérieur, finances - et, parmi les opérateurs, sur les universités.

Enfin, les changements à venir dans la configuration des collectivités territoriales et, par suite, des services déconcentrés de l'État vont conduire à anticiper de nouveaux mouvements ; ils peuvent fournir l'occasion de régler les problèmes liés à la mise à disposition de l'État de bâtiments appartenant aux collectivités territoriales, qui perdurent depuis les débuts de la décentralisation.

Pour conclure, l'État a admis la nécessité de se doter d'une véritable politique immobilière. Plusieurs étapes ont été franchies. Il existe désormais des outils, un cadre de réflexion. Cependant, il serait prématuré de considérer que cette politique a atteint le stade de la maturité. Il reste beaucoup à faire, le premier impératif étant de renforcer la cohérence de cette importante politique publique.

Mme Michèle André, présidente. - La parole est maintenant à Bruno Parent, directeur général des finances publiques, qui évoquera l'action du service France Domaine, chargé du pilotage de la politique immobilière de l'État. Le rattachement de France Domaine à la direction générale des finances publiques (DGFiP) est précisément l'une des questions que nous évoquerons ce matin.

M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques. - Je tiens tout d'abord à remercier la Cour des comptes pour ce rapport très riche et très complet, qui souligne notamment les progrès très tangibles qui ont été accomplis - pour reprendre l'expression employée. Nous avons maintenant le recul suffisant pour faire un point d'étape sur la politique immobilière de l'État, comme la Cour des comptes l'a fait et comme le Premier ministre l'a demandé à l'Inspection générale des finances. Pour autant, cette politique reste une politique jeune : à l'échelle de l'État et du domaine, 2009, c'est hier. Il n'est donc pas anormal de constater qu'il reste des progrès à faire.

Le service France Domaine, rattaché à la direction générale des finances publiques, est le bras armé de cette politique. Par moments, on peut avoir l'impression que le bras se trouve entre le marteau et l'enclume, ce qui peut être douloureux. En effet, les services rendus par France Domaine sont parfois critiqués - c'est normal, rien n'est parfait, même si nous essayons de tendre au meilleur service possible. Mais c'est parce que la loi est elle-même contestée : les compétences que le législateur donne à France domaine sont parfois mal comprises, sinon contournées. La première difficulté consiste donc à faire respecter les textes.

L'immobilier est une politique support, mais aussi le support de politiques. La Cour des comptes souligne bien que l'État a des objectifs multiples à cet égard, qu'il convient de concilier, ce qui peut créer des tensions. L'État souhaite à la fois maximiser les ventes, ce que chacun peut comprendre eu égard à la situation de nos finances publiques, mais en même temps favoriser la construction de logements sociaux, dans le cadre de la loi « Duflot » du 18 janvier 2013. L'État souhaite à la fois protéger le patrimoine et être exemplaire en matière environnementale, dans un contexte d'impécuniosité. Il existe donc une difficulté permanente de mise en cohérence de cette politique.

A-t-on pour autant à rougir de ce qui a été accompli ? Je ne le crois pas. Tout d'abord, il s'agit d'un travail collectif - « bras armé » n'est pas synonyme de solitude ni de monopole. Tous les services de l'État sont partie prenante de cette politique. Les ministères, dont relèvent l'essentiel des crédits de la politique immobilière de l'État, demeurent bien les occupants du domaine public. Au-delà des lignes directrices - la norme de 12 mètres carrés de surface utile nette par poste de travail, l'optimisation et la minimisation des coûts - il peut donc subsister l'impression d'une gestion immobilière au coup par coup, du fait de la multiplicité des acteurs et des intervenants. Mais cette multiplicité est-elle facteur de dysfonctionnements ? La démonstration ne me parait pas totalement avérée. Par exemple, lorsque l'on dit que les taux de retour vers le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » sont hétérogènes d'un ministère à l'autre, il s'agit d'une donnée incontestable. Toutefois cette hétérogénéité ne résulte pas d'une décision de France Domaine, mais bien de celle des pouvoirs publics de traiter différemment des situations différentes entre ministères.

S'agissant de la question posée par la présidente à propos de l'organisation de la gestion immobilière du patrimoine de l'État, Jean-Pierre Bayle a fait allusion à la proposition de la Cour des comptes de créer un service à compétence nationale qui serait rattaché au ministre du budget. Cette proposition me rend perplexe. Nous partageons un certain nombre de constats avec la Cour des comptes sur la politique immobilière de l'État. Il faut donc se demander, face à chacun de ces constats, en quoi un rattachement fonctionnel différent permettrait ou non de mieux accomplir une tâche ou de corriger un défaut. S'agissant par exemple du constat d'un État impécunieux, de l'hétérogénéité des taux de retour, ou de la mutualisation budgétaire perfectible, un rattachement de France Domaine au ministre ne changerait pas grand-chose. L'approche que je suggère serait, avant de se préoccuper de questions organisationnelles, de regarder d'abord les éventuels défauts du système, les progrès attendus et les améliorations qui tardent. Concernant l'argument selon lequel un changement de rattachement serait justifié par la vocation interministérielle de cette politique, je suis également perplexe. S'il fallait rattacher directement à un ministre toutes les politiques ayant une telle vocation, cela irait bien au-delà de France Domaine. Pour ne parler que de la direction générale des finances publiques, il faudrait alors rattacher d'autres missions au ministre, comme la tenue de la comptabilité de l'État, la paie des fonctionnaires ou encore le paiement des retraites.

Pourtant, il faut à l'évidence réfléchir sur la conduite de cette politique. Tout dispositif qui permettrait aux objectifs initiaux de la politique immobilière de l'État de pénétrer davantage les structures compétentes serait une bonne chose. Il faut pour cela une volonté politique. Cette volonté, nous la constatons. Ainsi, le Premier ministre a décidé l'année dernière de développer dans cinq régions des schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR), ce qui constitue un réel progrès. A la faveur des travaux que France Domaine conduira pour accompagner la réforme des régions, nous étendrons ce dispositif au-delà de ces cinq régions.

Mme Michèle André, présidente. - Je donne maintenant la parole à Olivier Debains, président-directeur général de la SOVAFIM. Il s'agit d'une entreprise chargée de la cession et de la valorisation de certains actifs publics, et qui n'est donc pas étrangère à la politique immobilière de l'État. Il pourra peut-être réagir aux observations formulées par Jean-Pierre Bayle, qui a notamment évoqué les coûts de financement de la SOVAFIM.

M. Olivier Debains, président de la SOVAFIM. - La SOVAFIM, constituée il y a neuf ans, est une entreprise publique ; ce n'est donc ni un opérateur de l'État, ni un prestataire de services. Elle propose à l'État des solutions, parfois originales, aux problèmes de valorisation de ses actifs immobiliers complexes. Cette valorisation s'effectue dans son bilan et donc à ses risques, et non à celui des anciens propriétaires de l'actif immobilier.

Le développement de cette activité de valorisation s'effectue sous le contrôle de la gouvernance de la SOVAFIM. Conformément au droit des sociétés, c'est l'État, actionnaire unique de l'entreprise, qui approuve ses statuts et en particulier son objet social, et qui décide de l'affectation de son résultat. C'est son conseil d'administration, où l'État est représenté majoritairement par six administrateurs - il y a par ailleurs trois personnalités qualifiées -, qui approuve la stratégie sur les opérations immobilières qui lui sont proposées, en se préoccupant à chaque fois de leur rentabilité compte tenu des risques qu'elles présentent. La SOVAFIM se préoccupe donc de dégager une rentabilité raisonnable. En tant qu'entreprise publique, elle contribue également à la mise en oeuvre de politiques publiques et notamment de deux politiques particulières. D'une part, elle participe à la politique de développement de l'offre de logement et en particulier de logement social, ce qui la conduit, chaque fois que cela est possible et nécessaire, à décider de la vente des biens qu'elle possède à des prix compatibles avec la réalisation de logements et de logements sociaux. D'autre part, elle contribue, de façon plus modeste, à la politique de développement des énergies renouvelables. La SOVAFIM a en effet été conduite à se développer sur le champ du renouvelable, à partir d'une opportunité de valorisation d'un bien militaire grâce à l'installation de panneaux photovoltaïques.

En ce qui concerne l'intervention de la SOVAFIM dans l'opération Fontenoy-Ségur, qui ne doit pas être confondue avec l'opération Ségur-Fontenoy portant sur l'immeuble précédent, il s'agit d'une opération originale. Un rapport du Sénat l'avait qualifiée d'« acrobatique ». Il faudra juger cette opération sur ses résultats. La SOVAFIM demande qu'il n'y ait pas de préjugés à son égard, et que l'on juge son activité une fois les opérations réalisées, en regardant les leçons que l'on peut en tirer. Dans cette opération, la SOVAFIM ne fait pas de « portage ». Nous sommes propriétaires d'un actif, que nous avons acheté à l'État pour 32 millions d'euros, et que nous sommes en train de restructurer. Nous allons faire réaliser des travaux pour près de 200 millions d'euros, que nous finançons sur le bilan de la SOVAFIM, grâce à ses fonds propres d'une part - la société a été constituée avec 100 millions d'euros de capital et, neuf ans plus tard, elle dispose de 185 millions d'euros de fonds propres - et grâce aux ressources qu'elle va pouvoir emprunter sur les marchés financiers d'autre part. Les travaux sur Fontenoy-Ségur ont commencé et, à ce jour, les délais et les coûts sont tenus.

Un raisonnement que l'on entend parfois consiste à dire que l'État fait une mauvaise opération en faisant réaliser des projets immobiliers par des opérateurs ou des structures qui empruntent plus cher que lui, donc pour un coût total plus important. Mais il faut rappeler que lorsqu'une entité différente de l'État finance une opération et assure la maitrise d'ouvrage, elle supporte également les risques et s'engage sur les coûts et les délais. À de nombreuses reprises, des critiques ont été faites sur la difficulté qu'ont les personnes publiques à maitriser les coûts et les délais dans leurs opérations immobilières. Avoir un intervenant qui s'engage sur ces coûts et ces délais et qui supporte le risque des opérations, cela a donc une valeur qu'il s'agit de prendre en compte.

Parmi les différents modes selon lesquels les personnes publiques peuvent conduire des opérations immobilières, outre la maitrise d'ouvrage directe ou déléguée et les contrats de partenariat public-privé, il existe également la possibilité de faire appel à une entreprise publique. La Caisse des dépôts et des consignations a de son côté mis en place des dispositifs analogues s'agissant des universités. L'idée est d'ouvrir le champ des outils dont disposent les propriétaires publics pour conduire de telles opérations.

Mme Michèle André, présidente. - Vous faisiez référence au rapport de notre collègue Philippe Dominati du 17 juillet 2013 intitulé « Le "Centre de Gouvernement" : réussir la rationalisation du parc immobilier d'entités rattachées au Premier ministre » ; l'expression « Centre de Gouvernement » est peut-être préférable pour éviter la confusion entre Fontenoy-Ségur et Ségur-Fontenoy ! Qui sont les administrateurs de la SOVAFIM ?

M. Olivier Debains. - Les administrateurs sont tous nommés intuitu personae par décret du Premier ministre. S'agissant des représentants de l'État, il s'agit des personnes suivantes : Nathalie Morin ici présente, Nadia Faure, issue de l'Agence des participations de l'État (APE), Mélanie Joder, sous-directrice de la synthèse à la direction du budget, Joëlle Le Mouël, ancienne responsable de la politique immobilière de l'État en Lorraine, Claude d'Harcourt, directeur général de l'Agence régionale de santé de Lorraine, et Thierry Wahl. S'y ajoutent trois administrateurs nommés en tant que personnalités qualifiées : Jean-Paul Dumortier, président d'une foncière publique et qui a été responsable de l'immobilier de la Caisse des dépôts et consignations pendant longtemps, Bernard Yoncourt, ancien banquier et ancien président de Locindus, et moi-même.

M. Michel Bouvard, rapporteur spécial du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». - Avec mon collègue Thierry Carcenac, nous suivons ce budget avec attention. Je remercie le président Jean-Pierre Bayle pour ce référé, qui nous permet de mieux comprendre un sujet central, qui a connu d'importantes évolutions depuis les nouvelles règles issues de la LOLF. Je partage avec le directeur général des finances publiques l'idée que des progrès ont été faits, mais je ne suis pas d'accord pour dire qu'il n'y aurait rien à faire en termes d'amélioration de l'organisation institutionnelle.

M. Bruno Parent. - Je n'ai pas dit ça !

M. Michel Bouvard, rapporteur spécial. - Les schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR) sont une nouveauté relative. Quelle nouveauté ces schémas, issus d'une récente circulaire, présentent-ils par rapport aux schémas actuels ?

La région Île-de-France présente une particularité : le préfet de région aura certes l'autorité conférée à tous les préfets de région, mais il n'aura qu'une vision partielle du parc immobilier de l'État, relatif aux seuls services déconcentrés, et non aux services centraux, nombreux dans la région.

S'agissant des opérateurs, la Cour des comptes a rappelé que leur parc immobilier représente une valorisation d'environ 3 milliards d'euros. La circulaire de 2007 obligeait au recensement de leur parc immobilier. Ce recensement est-il aujourd'hui achevé ? Leur stratégie immobilière est-elle désormais coordonnée avec celle de l'État ?

S'agissant de France Domaine, nous nous étonnions dans un premier temps qu'il y ait eu peu de recrutements de personnels ayant une expertise immobilière et issus du privé. Qu'en est-il aujourd'hui ? France Domaine dispose-t-il d'une expertise renforcée en interne, notamment avec des personnels issus de sociétés foncières ?

S'agissant des conseils extérieurs, je constate que BNP Paribas Real Estate a été sollicité par France Domaine et par l'État pour certaines expertises, principalement sur les plus-values liées à une réaffectation de certains biens.

Je n'ai pas d'obsession particulière sur la SOVAFIM. Je rappelle qu'elle a été créée contre l'avis de la représentation nationale, à l'issue me semble-t-il d'une seconde délibération à l'Assemblée nationale. À l'origine, cette société a été créée pour gérer les actifs fonciers de Réseau Ferré de France (RFF). Ces biens ayant disparu, on est en droit de s'interroger sur le modèle économique de la SOVAFIM, alors que le cadre légal a été modifié à trois reprises, que les opérations portées ont, pour certaines, connu des échecs, comme à Saint-Malo et à Nantes, et que 91 % des plus-values dégagées viennent de cinq opérations seulement entre 2009 et 2012.

Quelle est la valeur ajoutée de ce démembrement de l'État, par rapport à une mission confiée à un autre organisme public, voire au privé ?

L'accord tripartite entre France Domaine, la SOVAFIM et le ministère a-t-il abouti, et quel en est le contenu ?

Enfin, les valorisations réalisées via la SOVAFIM sont interdites à d'autres établissements publics. Je pense notamment à Voies navigables de France (VNF), qui ne peut pas - à l'exception du projet Confluences à Lyon, dont on ne peut que se féliciter - utiliser le foncier à proximité des canaux ou des rivières, car c'est l'État qui en demeure propriétaire.

M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». - Je partage ce qui vient d'être dit par Michel Bouvard. On voit, dans les interventions des uns et des autres, que c'est l'impécuniosité de l'Etat qui explique l'intérêt qui a émergé pour ce sujet depuis quelques années. On voit également que le démantèlement de l'État, en particulier des anciennes directions départementales de l'équipement (DDE) et de leurs ingénieurs, a eu une influence sur la vision du domaine de l'État. Quel est l'apport des schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR) par rapport aux schémas départementaux ? Quel est le rôle des secrétaires généraux des ministères dans la gestion du parc de chaque ministère ? Quelle est la valeur ajoutée de France Domaine ? Elle a des inspecteurs qui ont l'habitude de travailler sur des évaluations. Peut-on utiliser l'expertise d'autres services de l'Etat, par exemple ceux des anciennes DDE, qui pourraient assurer le suivi de l'immobilier ? Des partenaires privés sont-ils sollicités pour vous aider dans la conclusion de baux ou de cessions ?

M. Jean-Pierre Bayle. - En réponse au directeur général des finances publiques, les propositions que nous avons formulées ne sont pas liées à un goût particulier pour les questions institutionnelles, mais le Premier ministre lui-même a écrit qu'il fallait améliorer la « transversalité » de la politique immobilière de l'État.

Il s'agit d'un référé de synthèse ; la Cour s'était exprimée sur la SOVAFIM dans son rapport public annuel de 2014, en proposant la suppression de cet organisme en 2017, au terme de l'opération « Centre de gouvernement ». Nous ferons alors le bilan de cette opération. La Cour des comptes n'a pas de stratégie de contestation par principe, mais indique simplement que la plus-value de la SOVAFIM reste à démontrer.

M. Bruno Parent. - Je n'ai pas dit qu'il n'y avait rien à changer en ce qui concerne le rattachement de France Domaine. Je ne sais pas quelle solution il convient de choisir, et il faudra regarder toutes les options. J'indiquais simplement que je ne suis pas sûr que ce qui est proposé, à savoir le rattachement au ministre du budget, soit pertinent pour répondre au constat qui est formulé par l'ensemble des acteurs.

S'agissant du recensement du parc immobilier des opérateurs, il s'agit d'un travail de longue haleine. En raison de l'insuffisance de nos moyens, nous avons eu recours à des prestataires privés : nécessité a fait loi.

S'agissant de la professionnalisation de France Domaine, nous nous sommes adjoint des compétences que nous n'avions pas ; nous disposons de sept ou huit ingénieurs issus du ministère de l'écologie. L'un des deux sous-directeurs de France Domaine, que j'ai nommé il y a quelques mois, est un ingénieur de ce ministère, et a passé plusieurs années dans le secteur immobilier privé.

Mme Nathalie Morin, chef du service France Domaine. - Je voudrais revenir sur la nouveauté des schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR) par rapport aux schémas départementaux pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI).

La mise en place des SPSI a coïncidé avec la réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE), qui les a pour ainsi dire phagocytés. Ces schémas avaient plusieurs points positifs : la couverture de l'ensemble du territoire national par des schémas immobiliers ; une meilleure connaissance du parc immobilier de l'État, non seulement en superficie et en valorisation mais aussi dans son état technique ; la RéATE elle-même, que ces schémas ont contribué à rendre possible.

Les SPSI avaient également certains défauts. Tout d'abord, il s'agit d'outils hétérogènes, uniquement départementaux, ne permettant pas à l'État d'avoir une vision consolidée de son patrimoine au niveau national. En outre, alors que la RéATE visait à réaliser des économies, le bilan financier du point de vue immobilier est plutôt déséquilibré. En effet, la programmation des dépenses des opérations immobilières n'avait pas été assez travaillée, et les cessions avaient été anticipées de façon trop optimiste, en fonction d'une situation du marché de l'immobilier qui a ensuite sensiblement évolué. Enfin, les SPSI ont donné la priorité aux opérations pouvant se réaliser rapidement, et non aux opérations présentant la plus grande performance immobilière. Nous avons réalisé des opérations qui n'étaient pas optimales.

Tirant les leçons de ces constats, les SDIR présentent plusieurs innovations. Tout d'abord, ils sont établis au niveau régional, avec des priorités établies par le préfet de région. Ensuite, le SDIR prend en compte l'ensemble du parc immobilier, quel que soit le statut des biens. Les SPSI n'étaient pas mutualisés, sauf le SPSI « RéATE » ; mais il y avait, à côté, un SPSI « Justice », un SPSI « Défense », un SPSI pour chaque opérateur. Désormais, tous les ministères seront tenus de porter à la connaissance du préfet de région leurs opérations, afin de créer une forme de « bourse de l'immobilier » consolidée, au niveau régional, contrairement au système de tuyaux d'orgue qui préexistait. En outre, on commence désormais par établir un diagnostic, avant de passer aux opérations. On part d'une analyse du parc, pour évaluer au mieux les opérations à réaliser. Enfin, les SDIR doivent être opérationnels. Pour cela, ils doivent être assortis d'une programmation physico-financière ; on tient compte des crédits dont on dispose et de la performance économique des opérations que l'on souhaite faire. Cela permet de hiérarchiser les opérations pour mieux allouer des crédits devenus rares.

Il y a donc bien, au total, d'importantes différences entre SPSI et SDIR. Nous sommes certes rattrapés par la réforme territoriale ; il faut qu'elle soit l'occasion de rationaliser le parc, sans que cela conduise à réaliser des opérations au coup par coup, sans stratégie.

M. Michel Bouvard, rapporteur spécial. - Vous n'avez pas répondu à ma question concernant la spécificité de l'Île-de-France et les relations entre les services centraux et les services déconcentrés.

Mme Nathalie Morin. - Les principaux enjeux de la politique immobilière de l'État se situent effectivement en Île-de-France, dont la spécificité est liée à la présence des administrations centrales, qui ne sont pas sous l'autorité du préfet. La solution réside dans la coordination des différents acteurs. Concrètement, des comités de pilotage se tiennent depuis le début de l'année. Nous allons les multiplier afin de mutualiser les informations. Par ailleurs, dans le cadre de la généralisation des SDIR, nous allons réfléchir à l'élaboration d'un modèle d'organisation spécifique à l'Île-de-France afin de mutualiser le parc des opérateurs, le parc des administrations centrales et le parc des services déconcentrés de l'État. L'objectif est de parvenir à un modèle de SDIR adapté aux particularités de l'Île-de-France.

M. Michel Bouvard, rapporteur spécial. - Il n'y avait rien à ce sujet dans la circulaire du 16 décembre 2014 sur les SDIR.

Mme Nathalie Morin. - Cela est parfaitement normal car il s'agissait d'une circulaire ayant uniquement pour objet de lancer une expérimentation. La circulaire de généralisation n'interviendra qu'après les premiers retours d'expériences.

M. Olivier Debains. - Afin de répondre aux interrogations de Michel Bouvard, je tiens à illustrer - respectueusement - les raisons pour lesquelles je pense que la SOVAFIM est l'objet de préjugés : les 130 opérations de valorisation effectuées par la SOVAFIM depuis sa constitution, les deux opérations qualifiées d'échecs ne sont pas encore terminées. Jugeons la SOVAFIM sur ses comptes ainsi que sur ses opérations passées plutôt que d'anticiper les résultats des opérations en cours.

M. Michel Bouvard, rapporteur spécial. - On peut déjà émettre un jugement sur les niveaux des emprunts.

M. Olivier Debains. - Les opérations de valorisation sont financées sur les fonds propres de la société. Par ailleurs, il y aura nécessairement parmi nos opérations certains échecs. L'important, pour toute entreprise, est de réaliser davantage de bonnes opérations que de mauvaises. Aussi, une entreprise doit être jugée sur son bilan global, sur son compte de résultat. À cet égard, et en dépit de circonstances macroéconomiques difficiles, les résultats obtenus par la SOVAFIM sont positifs : la plupart des opérations terminées ont été réalisées plus rapidement et à de meilleurs prix que prévus.

S'agissant de l'accord-cadre annoncé par les ministres, il n'a pas encore été signé par l'État. En revanche, le conseil d'administration de la SOVAFIM m'a autorisé à le signer lors d'une séance de décembre 2014.

Concernant l'utilité de la SOVAFIM, la valeur ajoutée d'une entreprise est un solde intermédiaire de gestion. Une première mesure de la valeur ajoutée peut donc être effectuée en observant les comptes de l'entreprise. De ce point de vue, la valeur ajoutée de la SOVAFIM est positive.

Toutefois, cet instrument de mesure est insuffisant s'agissant d'une entreprise publique. Si l'entreprise est publique, sa vocation ne consiste pas uniquement à gagner de l'argent mais également à contribuer à des politiques publiques. À cet égard, nous avons réussi à céder des biens dans de bonnes conditions, en particulier en 2007 et 2009, qui ont permis de réaliser d'importantes opérations. À titre d'exemple, nous avons vendu dès 2006 l'entrepôt du boulevard Macdonald. La rapidité de cette cession avait été critiquée. Pourtant, l'entrepôt est aujourd'hui transformé, ce qui n'aurait pas été possible si nous avions attendu plusieurs années pour céder ce bien.

Je tiens également à souligner que nous avons réalisé de nombreuses opérations en liaison avec les élus. Dans la plupart des cas, ces opérations se sont bien déroulées. Par ailleurs, je rappelle que les ministres successifs qui se sont prononcés sur la question de la valeur ajoutée de notre entreprise - à la suite, notamment, de rapports de la Cour des comptes - ont tous indiqué qu'ils considèrent que la SOVAFIM a une utilité réelle dans la mise en oeuvre de la politique immobilière de l'État.

Enfin, je rappelle que la SOVAFIM ne constitue pas un opérateur de l'État à qui ce dernier pourrait confier des opérations. L'État et la SOVAFIM négocient sur des transactions portant sur des biens immobiliers complexes, pour lesquelles la SOVAFIM, en tant qu'entreprise publique, propose des solutions à l'État. Lorsque ces solutions sont acceptées, la SOVAFIM assume la valorisation des biens.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je souhaite poser deux questions d'ordre général, ainsi qu'une question plus ciblée. Premièrement, quelle est la finalité de la politique immobilière de l'État ? Entre la contribution au désendettement de l'État, la préservation du patrimoine et la mobilisation du foncier public encouragée par loi « Duflot » du 18 janvier 2013, les objectifs poursuivis peuvent parfois sembler contradictoires. À titre d'exemple, si la ville de Paris souhaitait entièrement transformer l'îlot Saint-Germain en logements sociaux, cela aboutirait-il à une contribution nulle au désendettement de l'État et au budget du ministère de la défense ?

Deuxièmement, qui exerce un contrôle sur le respect, par les autorités administratives indépendantes (AAI) et les opérateurs de l'État, des normes existantes en matière d'occupation et de loyer ? Je pourrais vous citer de nombreux exemples témoignant de l'absence manifeste de contrôle, notamment concernant la signature des baux et le respect de la norme d'occupation.

Troisièmement, s'agissant de l'Île-de-France, qui arbitre, en dernière instance, entre les besoins exprimés par les différents ministères ? Pouvez-vous nous donner des informations concernant l'opération de la place de la Concorde, la vente de l'hôtel de Castries et la cession de l'hôtel de Clermont ? L'État a-t-il une véritable stratégie pour l'immobilier parisien ?

Mme Fabienne Keller. - Je tiens à souligner le poids symbolique qui s'attache aux locaux de l'État, qui font l'objet d'une vigilance particulière des citoyens. Il s'agit d'un sujet difficile, compte tenu notamment de la multiplicité des objectifs poursuivis.

Ma première question concerne l'accessibilité du patrimoine immobilier de l'État. Alors que les collectivités territoriales font l'objet d'une pression accrue en la matière, quelle est la situation au sein des universités, des tribunaux et des musées nationaux ?

Ma deuxième interrogation concerne l'Île-de-France. Le plafonnement des prix au mètre carré a contribué à l'éclatement des sites de l'administration de l'État. À titre d'exemple, le nouveau site des trois agences sanitaires récemment regroupées se situe à deux kilomètres de la station de métro la plus proche. Ne serait-il pas préférable de retenir un faible nombre de sites, bien localisés, où seraient progressivement regroupés l'ensemble des services de l'État, à l'image de ce que nous avions pu observer à La Haye à l'occasion d'un déplacement de la commission des finances ?

 Enfin, concernant l'aménagement des abords des gares, je suis favorable à l'idée de cessions comportant des clauses de retour à meilleure fortune qui permettraient à l'État d'apporter ses biens à un prix raisonnable. Il me semble important de faire la promotion de ces clauses, qui favorisent une convergence des intérêts de l'État et des collectivités territoriales en charge de l'aménagement.

M. Philippe Dallier. - J'ai été un peu surpris d'entendre la Cour des comptes regretter que l'État ne dispose plus des moyens humains pour mener certaines opérations de grande ampleur, telles que la construction du ministère des finances à Bercy. Alors que l'État cherche à alléger certaines de ses missions pour des raisons budgétaires, faut-il vraiment regretter ce recours à l'externalisation ?

Par ailleurs, l'État a-t-il été plus vertueux que les collectivités territoriales en matière d'accessibilité ? Existe-t-il un chiffrage précis du coût lié à la mise aux normes ?

Enfin, je m'interroge sur l'analyse de la SOVAFIM, selon laquelle le surcoût constaté par la Cour des comptes correspondrait à la rémunération d'un risque. En effet, en cas d'incident, c'est bien in fine l'État qui devrait prendre ses responsabilités.

M. Maurice Vincent. - Je tiens à vous faire part de mon inquiétude concernant la situation immobilière de l'enseignement supérieur et de la recherche.

La loi du 10 août 2007 relative à l'autonomie des universités a confié, dans certains cas seulement, la responsabilité immobilière aux établissements. Par la suite, la mise en place des partenariats public-privé, encouragée par le Plan Campus, a été particulièrement longue et difficile. Enfin, la sélection des initiatives d'excellence (IDEX) dans le cadre du programme d'investissements d'avenir (PIA) devrait conduire à l'attribution de sommes importantes pouvant permettre la construction de laboratoires de recherche et de bâtiments dédiés à l'enseignement.

Face à l'éclatement de ces initiatives, comment opérer, au coût le plus faible, la modernisation indispensable du parc immobilier de l'enseignement supérieur et de la recherche ?

M. Richard Yung. - Ma question concerne l'immobilier public à l'étranger. Jusqu'en 2014, les ministères étaient encouragés à céder de nombreux biens, le produit de la cession leur étant intégralement reversé par le biais d'un compte d'affectation spéciale, ce qui leur permettait notamment d'effectuer l'entretien lourd de leurs bâtiments. En 2015, le système en place a été modifié, une partie des recettes étant désormais affectée au désendettement de l'État. Alors que l'extinction de la dérogation dont bénéficie le ministère des affaires étrangères est pour l'instant programmée pour la fin de l'année 2015, je m'interroge sur son devenir, sachant que les opérations les plus intéressantes ont déjà été réalisées. Comment garantir que l'entretien lourd sera bien effectué ? C'est un problème plus général : la France ne sait pas entretenir ses bâtiments.

M. Francis Delattre. - Je vais intervenir sur trois points, en tant que parlementaire, maire et citoyen. Tout d'abord, en tant que parlementaire, je remarque que les capacités de maîtrise d'oeuvre des services de l'État sont insuffisantes sur le terrain. Il existe au niveau central un nombre d'ingénieurs et d'experts bien supérieur aux besoins, alors que dans nos départements, nous rencontrons un déficit en matière d'ingénierie, qui a des effets dévastateurs. Je l'ai vécu à travers l'exemple du raccordement d'une bretelle d'autoroute. Nous pourrions récupérer une partie de ces effectifs.

Ensuite, en tant que maire, j'ai appris que le centre des impôts allait quitter ma commune parce qu'il y est locataire et que des locaux de l'État sont disponibles ailleurs. Cette décision est guidée par la réalisation d'économies, mais les locaux envisagés sont trop étroits et il est nécessaire de construire ! Alors que ma commune compte plus de 40 000 habitants et que la loi nous oblige à des regroupements de communes correspondant de plus de 200 000 habitants, il n'y a plus de centre des impôts...

Enfin, en tant que citoyen je m'interroge, et la presse locale également, sur l'occupation d'un château en Sologne ayant accueilli un ancien orphelinat des douanes, et aujourd'hui affecté à quelques rares opérations événementielles. Dans le même secteur, un logisticien souhaitait s'installer dans les locaux d'un immense dépôt de munitions dans lequel l'armée a considérablement réduit ses besoins. Or, au cours de l'enquête publique, ce sont les services de l'armée eux-mêmes qui ont mentionné le fait que cette installation paraissait inappropriée compte tenu de la présence de munitions à proximité ! Voilà comment la propriété domaniale de l'État peut être vécue sur le terrain, sachant que les articles de presse concernant ces deux exemples sont ravageurs.

M. Marc Laménie. - Le patrimoine immobilier de l'État est considérable. Comment est-il quantifié, notamment par ministère ? Je souhaite rappeler l'existence d'un important patrimoine de la SNCF qui n'est pas utilisé, ainsi que l'existence des friches militaires suite aux différentes mesures de restructurations.

S'agissant de la SOVAFIM, pourquoi a-t-elle créé une filiale dans le domaine de l'énergie solaire ? Est-il pertinent qu'une société publique se positionne sur une niche fiscale ?

Mme Michèle André, présidente. - Avez-vous connaissance de la pratique des autres États européens qui, j'imagine, connaissent les mêmes problématiques et ont pu développer une politique immobilière différente et peut-être plus ancienne que la nôtre ? Comment gèrent-ils leur patrimoine ?

Ensuite, les prévisions de cessions sont de 521 millions d'euros pour 2015, d'après les documents budgétaires. Cet objectif sera-t-il tenu ?

Enfin, partagez-vous le constat de la Cour des comptes qui, dans son enquête commandée par la commission des finances sur le recours par l'État aux conseils extérieurs, estime qu'existe un véritable risque de « déperdition de compétences » de l'État, dans la mesure où France Domaine délèguerait son « coeur de métier » ?

M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques. - Toutes vos interventions et questions sont intéressantes et illustrent le quotidien de France Domaine qui doit, à partir d'orientation générales, s'occuper de situations particulières qui appellent toutes des analyses et des solutions spécifiques.

Concernant les objectifs de la politique immobilière de l'État, que le rapporteur général a qualifiés de « contradictoires », j'ai rappelé dans mon propos liminaire cette pluralité et je crois que l'État, qui n'est pas un propriétaire banal, assume cette complexité. Il est vrai qu'au quotidien, celle-ci n'est pas toujours facile à vivre pour les personnels qui mettent en oeuvre cette politique.

D'ailleurs, s'agissant de votre interrogation sur l'arbitrage final de décisions parfois difficiles à prendre, des réunions interministérielles sont très souvent nécessaires, puisqu'il faut concilier plusieurs principes et que plusieurs ministères sont concernés. Le Premier ministre rend donc de nombreux arbitrages en la matière.

Concernant l'avenir de l'Hôtel de la Marine, France Domaine constitue, en quelque sorte, la dernière roue du carrosse, puisqu'il appartient bien à l'État de décider ce qu'il veut faire de son patrimoine. De nombreux projets ont été successivement évoqués pour ce lieu : le projet d'Alexandre Allard ; le rapport de Valérie Giscard d'Estaing en tant que président de la commission sur l'avenir de l'Hôtel de la Marine ; la proposition du Louvre, associé à la Caisse de dépôts et consignations, pour transformer le bâtiment à la fois en lieu de visite et en un centre de bureaux, qui permettrait de financer la rénovation de sa façade donnant sur la place de la Concorde ; et enfin le projet de la Réunion des musées nationaux, ou encore le projet de « Palais du goût », qui sont à ma connaissance toujours d'actualité. Au cours de toutes ces étapes, France Domaine a tenu le rôle, soit de simple observateur, soit de conseil juridique ou dans la faisabilité des projets, mais n'était en aucun cas « au coeur du réacteur » de la prise de décision. Avec ses savoir-faire et ses réussites, mais aussi son impuissance, ses incompétences et ses imperfections, comme toute activité humaine, France Domaine n'est absolument pas le premier à la manoeuvre dans ce type d'opérations.

Concernant la question de Francis Delattre relative à la fermeture du centre des impôts de sa commune, nous menons effectivement une réflexion sur le réseau territorial de la direction générale des finances publiques. Nous sommes actuellement dans la phase de consultation des élus, rien n'a encore été décidé. Je vais m'intéresser personnellement au cas que vous me soumettez et je reviendrai vers vous si vous m'y autorisez.

S'agissant du recours aux consultants extérieurs par France Domaine, l'État n'a pas vocation à tout faire, comme cela a déjà été mentionné. France Domaine prend l'attache de consultants extérieurs dans le cas de situations très différentes. D'abord, lorsque le service ne dispose pas des compétences nécessaires en interne, en particulier pour le patrimoine immobilier situé à l'étranger - France Domaine ne connaît pas le marché immobilier de l'ensemble des villes du monde où l'État français dispose de biens immobiliers. Ensuite, pour des opérations ponctuelles, notamment pour la valorisation de l'immobilier des opérateurs que j'évoquais précédemment. Plus classiquement, pour les systèmes d'information.

Nous avons également recours à des prestataires extérieurs pour des besoins d'expertises particulièrement pointues, qui nécessitent des savoir-faire très spécialisés, notamment dans le domaine financier ou encore juridique, par exemple dans le cadre de la renégociation des baux. Nous ne nous privons pas de nous appuyer sur les meilleures compétences disponibles dans le secteur privé, en particulier lorsque nous n'avons pas d'expérience en interne. Dans ce cas, le recours aux prestataires extérieurs n'engendre pas un risque de dépendance selon moi, il constitue au contraire un facteur d'acculturation positive, en acquérant des compétences nouvelles.

Enfin, France Domaine a conclu un contrat national avec BNP Paribas Real Estate dans le domaine des évaluations immobilières. Nous ne craignons pas de soumettre nos évaluations à la contradiction - celles-ci sont généralement critiquées, et c'est normal. Détenteur d'un savoir-faire, France Domaine ne prétend pas, pour autant, être détenteur d'une vérité révélée. Dans certains cas, lorsqu'existe un débat, une contestation sur une évaluation, il nous paraît justifié de faire appel à un « oeil extérieur ».

Mme Nathalie Morin. - Je souhaiterais revenir sur la question des prestataires extérieurs. Jean-Pierre Bayle a indiqué dans son propos liminaire que la politique immobilière de l'Etat a le privilège de faire l'objet d'un suivi attentif de la part d'un grand nombre d'organismes. Or, il peut arriver que lesdits organismes aient des visions différentes, en particulier s'agissant du recours aux prestataires. C'est ainsi à la suite d'une recommandation de la commission pour la transparence et la qualité des opérations immobilières (CTQ) que nous avons mis en place ce type de marché immobilier. En effet, cette commission nous incite à recourir à des prestataires spécialisés lorsque nous sommes confrontés à des opérations d'une très grande complexité et d'une grande sensibilité. Paradoxalement, c'est donc parfois en suivant les recommandations d'un organisme de conseil qu'on n'en satisfait pas un autre.

S'agissant de la question de la stratégie de France Domaine en matière de cessions immobilières en Île-de-France et à Paris, je considère que nous sommes peut-être victimes de notre transparence. En effet, nous annonçons très en avance sur notre site de cession les biens que l'État a l'intention de vendre, sans toutefois indiquer la date à laquelle nous allons les vendre. Cela peut donner une impression de vide ou de latence. Vous avez cité notamment les hôtels particuliers qui seront libérés dans le cadre du projet du « Centre de Gouvernement ». Nous élaborons actuellement une stratégie sur ce projet, en réfléchissant précisément aux biens que l'on souhaite vendre et à la façon dont nous pourrons séquencer les cessions de ces biens.

L'opération Balard constitue un exemple de stratégie réussie en matière de cessions. Si nous avions attendu le départ des personnels sur le site de Balard, nous aurions eu à mettre sur le marché, en 2015-2016, à la fois l'ensemble Penthemont-Bellechasse, la caserne de la Pépinière, l'hôtel de l'Artillerie et l'îlot Saint-Germain. Il est clair que le marché n'aurait pas été en mesure d'absorber autant d'ensembles de grande ampleur, et pour la plupart situés dans le 7ème arrondissement de Paris. Nous avons donc élaboré une stratégie de cessions, qui nous a conduits à vendre en 2014, et de très belle façon, l'ensemble Penthemont-Bellechasse. Nous avons vendu, début 2015, la caserne de la Pépinière. Nous travaillons maintenant sur la vente de l'hôtel de l'Artillerie. Enfin, nous vendrons vraisemblablement en 2016-2017 l'îlot Saint-Germain. Ce séquençage des cessions a permis d'éviter la saturation du marché et de réaliser la vente des biens de l'État dans des conditions performantes.

Le contrôle du respect des normes est clairement exercé par France Domaine, à travers les avis qu'il rend sur les SPSI - puisqu'il doit les approuver -, ainsi que sur chaque opération immobilière, dans le cadre de l'avis domanial. Toutefois, le poids de ces avis varie selon le statut des administrations.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Cela concerne-t-il aussi les autorités administratives indépendantes ?

Mme Nathalie Morin. - Cela dépend des statuts. Nous ne sommes effectivement pas compétents pour certaines autorités, comme le défenseur des droits, pour des questions d'indépendance. Nous nous prononçons, nous les voyons, nous leur indiquons des choses, mais la compétence de France Domaine s'arrête là où commence l'indépendance voulue par le législateur pour certains établissements.

En ce qui concerne l'accessibilité des bâtiments, nous travaillons sur les agendas d'accessibilité programmée (ADAP) prévus par une ordonnance de 2014, qui doivent être rendus en septembre 2015. Dans ce cadre, nous procédons actuellement à un travail de recensement et de chiffrage. Nous sommes en train de bâtir des stratégies sur trois, six et neuf ans. Les travaux sont en cours et je ne peux donc pas pour le moment vous apporter de réponse très précise.

Sur la question du manque d'efficacité dans l'implantation de certains bâtiments de l'Etat soulevée par Fabienne Keller, je ne suis pas sûre que cela soit lié au plafonnement des loyers. Toutefois, nous considérons que le principe du plafonnement des loyers est une règle vertueuse et qu'elle doit perdurer. Il est important, en effet, de préserver les finances publiques d'implantations trop coûteuses. En revanche, je considère qu'il nous faut évoluer sur la norme existante, fondée sur un loyer hors charges, qui peut entraîner des dérives. Il faudrait donc que l'on évolue vers un loyer tout compris.

Toutefois, quand on évoque l'implantation d'un bien, on ne prend pas en compte le seul critère du loyer. Nous prenons également en compte des paramètres plus fonctionnels tels que le regroupement, l'accessibilité, la desserte par rapport au métro. Si vous avez eu la curiosité de lire les cahiers des charges que nous publions lorsque nous sommes à la recherche d'un bien pour une administration, vous saurez qu'ils comprennent tous des critères de desserte pour tenir compte des transports. On concilie l'ensemble de ces éléments pour aboutir à des implantations les plus performantes possibles.

Je ne peux répondre à la question relative aux biens de la SNCF et de RFF car il ne s'agit pas de biens de l'État : France Domaine n'est donc pas compétent.

S'agissant de l'opportunité d'introduire des clauses de complément de prix ou de retour à meilleure fortune dans les cessions, l'Etat le fait déjà de façon systématique.

Sur le parc universitaire, il s'agit là d'une question extrêmement complexe et très spécifique. Nous avons des normes bien connues dans le domaine immobilier tertiaire, et l'on a commencé par ce secteur parce que c'est celui qui est le plus fongible et qu'il existe des référentiels. À l'inverse, la démarche s'avère beaucoup plus compliquée pour le secteur universitaire car il nous faut élaborer des référentiels adaptés. Le ministre a souhaité que l'on traite désormais de façon beaucoup plus approfondie les autres secteurs immobiliers, et nous avons justement commencé par ces questions universitaires. Nous y travaillons avec le ministère compétent, qui a une bonne connaissance des contraintes posées et dispose d'outils précieux. France Domaine a donc initié des travaux sur l'immobilier spécifique, mais cette démarche demeure pour l'heure encore un peu expérimentale.

La question de l'immobilier à l'étranger et du droit de retour illustre toute la complexité de nos missions. En effet, on nous demande à la fois d'aller vers plus de mutualisation, tout en plaidant pour un maintien du droit de retour à 100 % pour certains ministères au nom d'arguments certes recevables, mais qui ne sont pas totalement compatibles avec cet objectif.

Il est vrai que le ministère des affaires étrangères est soumis depuis l'an dernier à une contribution forfaitaire au désendettement, reconduite cette année. Elle tient compte du fait que ce ministère dispose d'un parc d'une très grande valeur. Sans vouloir minimiser ses besoins, il me semble qu'il y avait une forme d'iniquité à maintenir l'attribution de l'intégralité du produit de cession de ses biens au ministère des affaires étrangères. Avec cette contribution forfaitaire, on progresse modestement vers davantage de mutualisation, celle-ci restant encore largement inférieure à celle qui est supportée par les autres ministères.

Mme Michèle André, présidente. - Et s'agissant des relations extérieures avec d'autres administrations dans les pays de l'Union européenne ?

Mme Nathalie Morin. - Elles sont peu nombreuses, et je pense que nous aurions tout intérêt à les développer. Il existe cependant une association qui regroupe les responsables immobiliers de différents pays. Sans être exhaustive, je dirais qu'il existe des situations très différentes selon les pays. La France se caractérise par l'importance du patrimoine de l'État. Les autres pays n'ont pas le même rapport à l'immobilier que les Français ; ils recourent beaucoup plus volontiers au secteur locatif que la France. Notre attachement à la pierre remonte à l'édit de Moulins de 1566 ; il nous permet à la fois d'être détenteur d'un actif et de ne pas dépendre d'un bailleur privé pour nos missions stratégiques. Le patrimoine que nous gérons est donc beaucoup plus important que celui des autres pays. En outre, les organisations administratives sont également très diverses d'un pays à l'autre. Certains pays ont une direction immobilière totalement opérationnelle qui possède l'ensemble des compétences, alors que France Domaine est une direction stratégique qui s'appuie sur les ministères, lesquels ont conservé des compétences opérationnelles.

Mme Michèle André, présidente. - Cela tient aussi à notre histoire, au cours de laquelle le bâtiment a souvent été utilisé comme un élément de prestige. On le voit beaucoup avec nos ambassades notamment.

Mme Nathalie Morin. - Nous nous éloignons aujourd'hui de cette conception et essayons au contraire de faire prévaloir un État modeste dans les relocalisations portées depuis plusieurs années. Nous privilégions des critères fonctionnels et économiques plutôt que le prestige et le symbole. Les relocalisations du ministère de la justice dans le 19ème arrondissement et du ministère de l'intérieur dans les 12ème et 20ème arrondissements illustrent bien ce choix.

M. Jean-Pierre Bayle. - En ce qui concerne l'immobilier du ministère des affaires étrangères, la Cour des comptes s'est exprimée dans le cadre de plusieurs travaux récents portant sur les opérations immobilières à l'étranger et sur certaines opérations immobilières en France telles que les archives du Quai d'Orsay ou l'opération du centre de conférences internationales de l'avenue Kléber.

Pour terminer sur un mode plaisant, je rappellerai que la Cour des comptes avait manifesté son intérêt pour louer une superficie de bureaux importante dans les locaux de l'Hôtel de la Marine, mais qu'elle a dû y a renoncer en raison du niveau du loyer demandé. Cela illustre bien à quel point ces problématiques sont importantes pour nous aussi !

Mme Michèle André, présidente. - Je remercie nos intervenants pour leur présence ainsi que pour la qualité de leurs propos.

La réunion est levée à 12 h 09.