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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 14 juin 2016

- Présidence de Mme Michèle André, présidente, et de M. Philippe Bas, président de la commission des lois -

La réunion est ouverte à 17 h 55

Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2015 - Moyens de la justice - Audition de M. Jean Jacques Urvoas, garde des Sceaux, ministre de la justice

La commission procède à l'audition commune avec la commission des lois de M. Jean-Jacques Urvoas, garde des Sceaux, ministre de la justice, sur les moyens de la justice, dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2015.

Mme Michèle André, présidente. - Dans le cadre de nos travaux sur les moyens de la justice à l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement, nous accueillons, avec la commission des lois, Jean-Jacques Urvoas, garde des Sceaux. Merci de venir nous rendre compte d'une exécution qui a été pilotée par votre prédécesseur, Christiane Taubira. Nous avons déjà entendu les responsables de programme du ministère de la justice et les présidents des conférences nationales des juridictions. Le budget du ministère de la justice concerne à la fois l'administration pénitentiaire, la protection judiciaire de la jeunesse et les services judiciaires. Il a régulièrement augmenté depuis dix ans pour atteindre environ 8 milliards d'euros en 2015. Cette même année, le ministère s'est vu octroyé des moyens supplémentaires dans le cadre du plan de lutte antiterroriste.

Je rappelle que nous examinerons en octobre un projet de loi de programmation des finances publiques, qui fixera le budget triennal pour 2017-2019 des missions du budget général et donc de la mission « Justice ».

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Monsieur le garde des Sceaux, nous sommes honorés de vous accueillir. J'espère que nous pourrons vous entendre aussi sur le projet de loi sur la Justice du XXIe siècle, avant la réunion de la commission mixte paritaire. Vous avez été président de la commission des lois de l'Assemblée nationale : vous auriez été surpris de ne pas entendre le ministre sur un texte aussi important !

Nous partageons votre préoccupation sur les crédits du ministère de la justice et ferons tout pour vous aider à obtenir les crédits nécessaires pour 2017. Mais ces crédits sont aussi la contrepartie des réformes du ministère. Trop de lois sont votées sans que la question des moyens n'ait été posée. La logique consistant à ne plus créer de places en prison et à rechercher de peines alternatives a trouvé ses limites. Nous avons beaucoup de questions à vous poser et sommes très intéressés par votre volonté de réhabiliter le service public de la justice qui souffre actuellement.

M. Jean-Jacques Urvoas, garde des Sceaux. - Merci de votre accueil et d'organiser cet exercice de vérité. On passe traditionnellement beaucoup de temps sur le projet de loi de finances, qui définit les intentions, et moins sur la loi de règlement, qui retrace les réalités. Vous avez entendu les directeurs de mon ministère et les présidents des conférences des magistrats du siège et du parquet, les mieux placés pour rendre compte de la réalité du terrain. Les témoignages sont édifiants. Je reprends à mon compte les propos de Virginie Duval, présidente de l'Union syndicale des magistrats, qui affirmait dans une tribune de presse que la justice vit à crédit et que les tribunaux sont en cessation de paiement.

Nos concitoyens ont d'ailleurs une image contrastée de la justice : 95 % des Français la trouvent trop complexe, 88 % trop lente et 60 % la jugent inefficace. En somme, comme aurait pu le dire Montesquieu, l'injustice n'est pas tant dans les jugements que dans les délais de jugement.

Le combat pour le budget est crucial. Je ne veux pas être un garde des Sceaux de papier, porteur de réformes impossibles à mettre en oeuvre faute de moyens. J'ai évoqué une justice en voie de clochardisation. Les mots ont choqué. J'assume mes propos car c'est la réalité qui est choquante. Il importe que le service public de la justice soit à la hauteur des attentes des citoyens. Ce combat n'est pas partisan et s'étendra nécessairement au-delà de la législature. Tous, élus, magistrats, responsables, devons trouver une solution.

Le ministère de la justice est celui des paradoxes. Premier paradoxe : le budget augmente mais l'institution est à la peine. J'ai lu avec attention les rapports de votre commission des lois. Yves Détraigne notait dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2016 que si la mission « Justice » était globalement préservée, la hausse des crédits profitait d'abord à l'administration pénitentiaire. Hugues Portelli soulignait que les loyers versés dans le cadre des partenariats public-privé enregistraient une hausse substantielle, accrue par la livraison des établissements pénitentiaires de Riom, Valence ou Beauvais. Entre 2006 et 2016, le budget du ministère est passé de 6 milliards à 8 milliards d'euros, soit une hausse de 30 %. Toutefois, hors pensions, le budget n'est plus en 2016 que de 6,6 milliards d'euros. Le principal bénéficiaire est l'administration pénitentiaire, car nous payons en priorité les loyers contractés dans le cadre des partenariats public-privé, sur lesquels nous n'avons aucune prise. Ils s'élevaient à 133 millions d'euros en 2015, seront de 170 millions d'euros en 2016 et dépasseront les 200 millions d'euros en 2017, notamment en raison de la livraison du futur palais de justice des Batignolles.

Deuxième paradoxe : alors que la situation budgétaire est tendue, les crédits ne sont que partiellement consommés. En 2015, l'écart entre budget voté et budget exécuté était de 125 millions d'euros. En 2014, il était de 145 millions d'euros. La cause ? Des techniques de régulation budgétaire qui ne datent pas de 2012, Michel Mercier le confirmera. La réserve de précaution, ou gel budgétaire, ne cesse d'augmenter : 5 % des crédits en 2011, 8 % en 2015. S'y ajoutent le surgel, les annulations de crédits en cours d'année - 138 millions d'euros en 2013, 116 millions d'euros en 2014 -, les arbitrages de fin de gestion et les reports de crédits - 55 millions d'euros reportés de 2015 à 2016. Je ne remets pas en cause la nécessité de ces mesures dans le contexte actuel, mais il est difficile d'établir une programmation immobilière dans ces conditions. Beaucoup d'élus se plaignent que la livraison d'établissements, prévus dans le plan triennal, soit reportée. Ce n'est pas la faute directe du ministère.

Si certains crédits sont annulés, d'autres sont ouverts pour faire face aux imprévus et à l'actualité. Le déblocage de crédits pour faire face aux inondations illustre le caractère précautionneux de la gestion du Gouvernement. Yves Détraigne se demandait comment seraient financées les mesures annoncées par le Président de la République en novembre devant le Congrès. Elles le seront grâce aux ouvertures de crédits liées aux plans de lutte contre le terrorisme (PLAT) 1 et 2, à hauteur de 110 millions d'euros.

Dernier paradoxe, alors que les chefs de cour, les syndicats ou les élus se plaignent d'effectifs insuffisants, les recrutements sont en-deçà du plafond d'emplois - et Yves Détraigne estime que le décalage systématique entre les crédits ouverts et dépensés affecte la sincérité du budget. Là encore, la question ne date pas d'hier. Ces écarts sont inévitables à cause des départs en retraite, des promotions ou du délai de formation des recrues. Mais cela rend illisible les efforts de création de postes : entre 2013 et 2016, le plafond d'emplois de l'administration pénitentiaire a augmenté de 2 857 postes, mais le nombre d'emplois créés est très inférieur et les vacances de postes augmentent : 541 en 2014, 546 en 2015. En 2016, le nombre de créations nettes de postes a été de 725 pour le PLAT 2. Tous les crédits non utilisés ne sont pas reportés et sont alors perdus : le taux de consommation des crédits pour les emplois pour l'ensemble des juridictions s'élevait à 97 % en 2013, à 98 % en 2014. Cela représente une perte de 600 équivalents temps plein (ETPT). Des annonces en cours d'année peuvent aussi intensifier la pression sur les services. Enfin, il faut 31 mois à l'École nationale de la magistrature pour former les lauréats. Finalement, pour un plafond d'emplois de 78 941 ETPT, le nombre réel de personnes employées en 2015 n'était que de 77 381. La situation s'améliore toutefois. Nous avons créé 1 342 emplois en 2015, 855 en 2014, 480 en 2013.

Oui, il faut réformer ce ministère. On ne peut toutefois le faire sans ressources. Les personnels doivent pouvoir se consacrer aux tâches pour lesquelles ils ont été recrutés : un magistrat doit juger, un éducateur doit accompagner les jeunes, etc. On leur a confié trop de tâches inutiles ou annexes. Les justiciables attendent une justice plus simple, plus accessible. Des réformes ont été engagées. Il faut aussi dégager des moyens pour assumer de nouvelles missions ; c'est le cas des extractions judiciaires, qui relevaient de la police et de la gendarmerie, et qui ont été confiées, à bon droit, au ministère de la justice.

Autre dossier, la carte des cours d'appel, qui sont toujours au nombre de 36 alors que la carte des régions a changé. Un préfet peut avoir trois ou quatre procureurs généraux comme interlocuteurs ! Pas moins de trois cartes se superposent au sein du ministère : celle de l'administration pénitentiaire, celle des services judiciaires et celle de la protection judiciaire de la jeunesse... La faiblesse du secrétariat général, de création récente, ne facilite pas les réformes. Il conviendrait aussi de moderniser la gestion des ressources humaines, en particulier en déconcentrant la gestion des personnels pénitentiaires. Avec 858 surveillants en formation à l'École nationale d'administration pénitentiaire d'Agen, le système pyramidal n'est plus adapté. Ces réformes, de bon sens, sont d'ailleurs préconisées par les parlementaires ou par la Cour des comptes. Sur recommandation de la Cour des comptes, nous allons débuter une mission d'inspection conjointe de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale des services judiciaires sur la gestion des juridictions.

Il faut aussi savoir bien dépenser. Yves Détraigne a noté que des efforts importants ont été faits pour contenir l'inflation des frais de justice et apurer les dettes auprès des prestataires. Il faut saluer l'action de Christiane Taubira. De même, je me suis battu et j'ai obtenu un dégel de 107 millions d'euros, du jamais vu ! Il était indispensable de restaurer le crédit de la parole publique : 41 millions d'euros ont été consacrés aux frais de justice pour payer nos prestataires qui attendaient parfois depuis longtemps, à tel point que certains ont fait faillite, 27 millions d'euros ont été affectés au fonctionnement des juridictions, 18 millions d'euros à l'immobilier, 21 millions d'euros à l'informatique. En outre, j'ai redéployé 14 millions d'euros pour renforcer l'équipe du juge en recrutant des assistants de justice, des juges de proximité, des vacataires.

J'ai demandé aux chefs de cour et aux procureurs généraux, dont je souhaite renforcer le rôle de coordonnateurs, de payer leurs dettes, en fixant comme objectif que les délais de paiement ne dépassent pas deux mois. En 2015, ces délais atteignaient 43 jours en moyenne, contre 18 jours en moyenne pour le reste des ministères ! Cela tient à l'éparpillement territorial du réseau des ordonnateurs, à la multiplication des petites dépenses, depuis la cantine des détenus jusqu'à l'hébergement des mineurs par la protection judiciaire de la jeunesse, etc. Je suivrai avec attention la résorption des arriérés de paiement et rencontrerai régulièrement la directrice des services judiciaires pour faire le point. Je me battrai à nouveau dans le cadre de la loi de finances rectificative pour obtenir un nouveau dégel de crédits et j'espère que vous serez nombreux à me soutenir.

Enfin, il convient de remettre à niveau les crédits de fonctionnement et d'immobilier du ministère. Pour réformer, il faut trouver des moyens, sinon nous ne ferons qu'organiser la paupérisation. Je considère que nous n'avons pas les moyens de mettre en place la collégialité de l'instruction, d'autant que la co-saisine permet déjà de revenir sur une décision. Début juillet, je vous présenterai un rapport sur l'encellulement individuel. Je souhaite en profiter pour dresser un inventaire de la situation de l'immobilier pénitentiaire. Il importe que nous connaissions avec précision le nombre de places de prison ainsi que la vétusté des établissements - à Caen, certains détenus sont dans des cellules de cinq mètres carrés ! Nous devons déterminer le nombre de places dont nous avons besoin, dans quels établissements : maisons centrales, maisons d'arrêt, centres de détention, établissements pour mineur, etc. Je suis attentif à la question de l'aide juridictionnelle : les avocats ont besoin de prévisibilité. Pour conclure, la mission « Justice » représente 2,6 % des dépenses de l'État en 2015, contre 2,17 % il y a dix ans. Pourtant, les besoins restent immenses.

Mme Michèle André, présidente. - Merci pour cet exercice de vérité. Nous regrettons comme vous que la loi de règlement ne soit pas l'occasion d'un débat plus approfondi et c'est pourquoi nous organisons ces auditions. L'année dernière, nous avions invité d'autres ministères. Nous partageons votre diagnostic sur la faiblesse du secrétariat général et la nécessité de recentrer les professionnels sur leur coeur métier.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La commission des finances, tout comme la commission des lois, n'a cessé de dénoncer le gel des crédits, le surgel et la hausse de la réserve de précaution. Autant de procédés qui réduisent les prérogatives budgétaires du Parlement.

Je vous remercie pour votre franchise. Au-delà des incantations, à la veille du débat d'orientation des finances publiques, avez-vous eu des arbitrages budgétaires favorables ? Les plafonds d'emploi augmentent mais le nombre de magistrats en activité baisse et des postes restent vacants. Envisagez-vous des mesures exceptionnelles : maintien de magistrats en activité au-delà de l'âge de la retraite ? Concours exceptionnels de recrutement destinés aux avocats ?

Ma deuxième question porte sur les moyens des juridictions. Les présidents des conférences nationales ont évoqué l'obsolescence des téléphones, les problèmes informatiques... L'amélioration du fonctionnement de la justice ne passe-t-elle pas aussi par une modernisation des méthodes de travail ou des procédures ? Par exemple, pourquoi ne pas remplacer des extractions coûteuses de prévenus par la visioconférence ?

Enfin, le Conseil constitutionnel se prononcera bientôt sur une question prioritaire de constitutionnalité, déposée par les avocats de MM. Cahuzac et Wildenstein, sur la double sanction pénale et administrative en matière fiscale. Est ainsi posée la question du « verrou de Bercy », le monopole de l'administration fiscale pour le déclenchement de l'action pénale en matière de fraude fiscale. Certes, les parquets peuvent déjà s'autosaisir des affaires les plus importantes sur le fondement du blanchiment. Si le « verrou de Bercy » était remis en cause, les juridictions auraient-elles les moyens de prendre en charge ces affaires ?

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial des crédits de la mission « Justice ». - J'ai également soulevé dans mes rapports budgétaires les difficultés liées au gel, au dégel ou aux annulations de crédits.

Nous devons maintenir nos efforts pour lutter contre le terrorisme. Dans quelle mesure les PLAT 1 et 2 permettent-ils un rattrapage pour compenser les effets de réformes votées sans avoir été accompagnées des moyens associés ?

Le secrétaire général du ministère, Éric Lucas, nous a indiqué que les problèmes d'ergonomie ou de fonctionnalités rencontrés par la plateforme des interceptions judiciaires (PNIJ) étaient en cours de résolution. Les représentants des forces de l'ordre semblent moins optimistes. Qu'en est-il ?

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Vous avez évoqué la nécessité d'une remise à niveau des crédits du ministère. Quelles sont vos attentes ? Quelles mesures de gestion entendez-vous prendre pour mieux faire coïncider les effectifs réels et théoriques ? Nos auditions ont révélé l'existence de difficultés de gestion.

Ne regrettez-vous pas la mise à l'écart de la loi relative à l'exécution des peines votée début 2012, au vu du retard pris dans ce domaine ? Pour nous être rendus dans les prisons, nous confirmons votre constat : les conditions de détention sont contraires à nos engagements internationaux, et même à la décence la plus minimale.

Nous partageons également votre conviction qu'au-delà de la question des moyens, un effort interne doit être entrepris. Au tribunal de grande instance de Créteil, où je me suis rendu avec le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, les crédits de fonctionnement s'élèvent à 3 millions d'euros par an ; les frais de justice, à 8 millions d'euros... Sur quels leviers agir pour réduire ces frais ? Envisagez-vous de rétablir le droit de timbre, mis en place par Michel Mercier puis supprimé ? Peut-on récupérer une partie du produit des saisies de justice, notamment de drogue, dont la plus grande part va à la lutte contre la toxicomanie ?

En matière d'allégement des procédures, un inventaire s'impose. Dans certains cas - notamment le divorce contresigné par deux avocats - on reporte les économies sur les familles, avec des charges multipliées par cinq ou dix. Vous avez évalué à 4,5 millions d'euros l'économie pour les tribunaux ; d'après nos estimations, le coût pour le justiciable serait de 70 millions d'euros. Avez-vous des chiffres précis ?

M. Yves Détraigne. - Vous avez identifié - en citant mon rapport budgétaire - le véritable problème de la justice : le sous-financement. Les projets de loi sont accompagnés d'études d'impact qui sont parfois de pure circonstance. La justice est fatiguée de l'empilement des réformes qui se succèdent sans être menées à leur terme. Je salue votre discours de vérité à cet égard. Souhaitons qu'après la loi « Justice du XXIsiècle », l'accumulation prenne fin et que la justice reçoive enfin des moyens à la hauteur des enjeux.

M. Jean-Jacques Urvoas, garde des Sceaux. - Je ne sais si mon ministère a connu un âge d'or depuis Saint Louis... Son rôle est pourtant essentiel : chaque année, quatre millions de Français entrent dans un Palais de justice, tous par contrainte, et en espérant la protection du droit. C'est pourquoi j'insiste sur la notion de service public de la justice.

Quant à mon budget, je ne connais pas la fin du match. Le Gouvernement est entré dans une phase de discussions internes : nous avons fait connaître nos ambitions, qui seront mises en balance par le Premier ministre avec le réalisme des moyens. Exercice douloureux... Solidaire des efforts gouvernementaux, je serai par définition satisfait du budget qui me sera alloué. En inaugurant le tribunal de grande instance de Caen, le Premier ministre a annoncé hier son intention de prolonger la trajectoire budgétaire amorcée. Je m'en félicite. Ce n'est pas l'affaire d'un seul mandat.

Je souhaite que le budget 2017 s'appuie sur un constat partagé. Les attentes des magistrats, des fonctionnaires du ministère seront nécessairement déçues ; j'espère en tout cas obtenir l'indispensable. Nous comptons sur la conscience professionnelle et le dévouement des personnels. Rappelons qu'un Français consacre 61 euros par an au fonctionnement de la justice. Comparé au prix de l'abonnement à une chaîne privée, c'est un effort tout relatif.

L'appel à la technologie pour maîtriser les frais de justice se heurte au principe d'impartialité et d'indépendance du magistrat : une audience en vidéoconférence nécessitera toujours l'accord de ce dernier et de l'avocat. C'est le droit existant, et il n'est pas dans mes intentions de le modifier. Contingenter les frais d'enquête et le recours aux laboratoires, par exemple pour les analyses d'ADN, porterait atteinte à la liberté de l'investigation. Imaginons une affaire non élucidée pour des raisons financières...

C'est pourquoi j'insiste auprès des chefs de cour sur la coordination au sein des ressorts : ainsi, on pourrait lisser sur la semaine les procès d'assises au sein d'une juridiction d'appel au lieu de les tenir en même temps. Les présidents de tribunaux de grande instance sont plutôt allants, mais je n'ai pas de pouvoir de contrainte en la matière.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Depuis le plan Juppé, le ministère de la santé s'efforce, sans porter atteinte à la liberté des médecins, de contenir l'évolution des dépenses liées aux prescriptions. Peut-on s'en inspirer pour la maîtrise des frais de justice ?

M. Jean-Jacques Urvoas, garde des Sceaux. - Je ne puis vous répondre, ne connaissant pas en détail le mécanisme que vous évoquez.

Quelques mesures exceptionnelles sur les effectifs : nous avons amélioré les conditions de détachement, en particulier pour les professeurs d'université, élargi les responsabilités des magistrats réservistes honoraires, développé les passerelles pour une intégration directe. En matière de personnel, j'estime que le gros de l'effort est derrière nous. Les créations de postes ont été amplifiées dans toutes les écoles du ministère, ce qui n'est pas sans entraîner des problèmes d'intendance ; ainsi l'École nationale de la magistrature (ENM), qui manque déjà de place pour accueillir ses promotions actuelles, s'apprête à former les 12 000 à 15 000 juges prudhommaux et des juges consulaires. Les auxiliaires de justice et assistants de magistrats qui composeront l'équipe de justice, dont certains sont titulaires d'un doctorat, ont eux aussi vocation à recevoir une formation de déontologie que seule l'école pourra leur délivrer.

Nous avons consommé 80 % du PLAT 1 et veillerons à utiliser à plein les ressources du PLAT 2, même si cette utilisation a pu être présentée comme un effet d'aubaine.

Le Sénat s'est prononcé sur le verrou opposé par Bercy au sujet du non bis in idem. Je suis d'avis d'attendre l'avis du Conseil constitutionnel sur les questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) portant sur ce thème. Le doyen Vedel disait que le Conseil constitutionnel avait la gomme mais pas le crayon ; ce crayon, c'est désormais la question prioritaire de constitutionnalité. De canon braqué sur le Parlement, il est devenu un acteur de son ordre du jour.

Pour rapprocher les effectifs théoriques de la réalité constatée, il convient de se garder des effets d'affichage. Nous organisons des concours déconcentrés : en Polynésie française, nous avons ouvert un concours pour le nouveau centre pénitentiaire de Papeari. 4 500 candidats se sont présentés pour 200 places. Nous avons raccourci la formation dispensée à l'école d'Agen, qui va accueillir deux promotions de 850 élèves en une année. Nous avons un problème de fidélisation du personnel dans l'administration pénitentiaire dont les agents, de catégorie C, s'en vont en moyenne trois ans après leur recrutement.

Les études d'impact sont incontestablement le moins beau bébé de la réforme constitutionnelle de 2008 ; elles n'ont pas les résultats attendus.

Vais-je rétablir le droit de timbre à 35 euros ? Non.

M. Michel Mercier. - Ou à 36 !

M. Jean-Jacques Urvoas, garde des Sceaux. - Dans la procédure de divorce, il convient de définir ce que peuvent apporter l'avocat, le notaire. Je crois à l'aide juridictionnelle, mais pour la financer nous devons d'abord la pérenniser. Un renforcement de la présence des avocats dans la procédure peut se traduire par un ajustement des unités de valeur, base de la rémunération...

La Plateforme nationale des interceptions judiciaires est un outil pertinent et une source d'économies : les prestataires nous coûtaient 55 millions d'euros par an. L'augmentation du coût de l'outil n'est pas, strictement parlant, un dépassement, mais le résultat d'un réajustement que nous avons demandé à Thalès. Toutes les options sont ouvertes, y compris la ré-internalisation qui coûterait cher, puisque jusqu'à présent les tâches sont effectuées par des agents mis à disposition par le ministère de l'intérieur. Je ne suis ni optimiste, ni pessimiste. L'ergonomie a été améliorée, mais des dysfonctionnements inacceptables ont été mis en évidence par une mission de l'inspection générale. Des décisions seront prises avant la fin de l'année.

M. Daniel Raoul. - Vous avez évoqué les paradoxes de l'exécution : le gel, le dégel, le surgel... mais vous oubliez ce qu'en agriculture on appelle les gelées noires !

Le blocage, j'ai pu le constater lors de mon stage en juridiction, est humain et matériel ; la présidente de la conférence nationale des présidents de cour d'appel, que nous avons entendue la semaine dernière, demandait des postes de greffiers plutôt que de magistrats. La deuxième priorité concerne les moyens technologiques, à commencer par le raccordement Internet : sans débit correct, le logiciel le plus sophistiqué est inutile.

Mme Catherine Tasca. - Je salue la clarté et la franchise de votre diagnostic : des moyens insuffisants qui impliquent des arbitrages sévères. Quelle place sera réservée à la protection judiciaire de la jeunesse ?

M. Marc Laménie. - Ces interventions nous éclairent et nous interpellent. À peine 2,60 % du budget de l'État, c'est peu. Certains départements étant plus attractifs que d'autres, on entend dans les audiences de rentrée que des postes ne sont pas pourvus. Comment susciter des vocations ? Comment adapter le fonctionnement de la justice en termes de moyens humains, financiers, de communication interne, mais aussi d'effectifs de police, de gendarmerie et de renseignement ?

M. Jacques Bigot. - Merci de votre volontarisme, nous espérons qu'il produira ses fruits. La mission d'inspection conjointe sur les dépenses des juridictions s'accompagnera-t-elle d'une sensibilisation globale ? Dans les entreprises ou les collectivités, on identifie des sources d'économies en conduisant des audits organisationnels ; mais les méthodes de rationalisation ne sont pas dans l'ADN de la justice, même si vous avez commencé ce travail avec les assistants de justice. Les moyens vidéo sont disponibles à la prison de Strasbourg, mais les magistrats qui travaillent à proximité ne souhaitent pas les utiliser.

M. Éric Doligé. - Gel, surgel et dégel, reports et annonces - on se perd dans le suivi des crédits. Quels ont été les moyens financiers réellement mis en oeuvre en 2015, et les annonces ont-elles un sens ? Quant à 2017, je ne vous demande pas le budget que vous attendez mais celui que vous estimez nécessaire. Vous avez évoqué une « base zéro » des prisons : quels sont les besoins prévisionnels et les modes de financement ? Enfin, suite aux propos de Philippe Bas, je m'interroge : comment valorise-t-on les saisies de drogue ?

M. Michel Mercier. - Ce ministère de dimensions pourtant modestes en recouvre en réalité plusieurs : administration pénitentiaire et services judiciaires ont un fonctionnement différent. Sur près de 9 000 magistrats - un chiffre stable - plus de 7 000 sont au siège, inamovibles et mutés sur décision du Conseil supérieur de la magistrature : le ministre ne peut gérer les services judiciaires comme les services pénitentiaires.

Quelle part des frais de justice est-elle décidée par le ministère de l'intérieur, quelle part par la justice ?

Je comprends votre volonté de ne pas revenir au timbre mais qu'allez-vous inventer à la place ? J'ai confiance dans votre imagination...

Le ministère n'a pas les moyens techniques pour construire des prisons, les magistrats délégués à l'équipement ne sont pas des techniciens. Or construire des prisons est difficile, les partenariats public-privé coûtent cher, regrouper les détenus aussi. Il manque 10 000 places, alors que 85 000 personnes attendent la mise à exécution de leur peine...

À mon sens, le nombre de magistrats n'est pas loin de ce qui est nécessaire. Ceux qui continuent à exercer après l'âge de la retraite peuvent partir quand ils veulent, ce qui rend leur gestion difficile. Envisagez-vous une fusion des greffes de tribunaux d'instance et de grande instance qui libèrerait un grand nombre de postes ? Pour ce qui est de l'administration pénitentiaire, nous attendrons votre communication de juillet.

M. Thierry Carcenac. - Entre un secrétariat général dont vous admettez la faiblesse, l'Agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ) et France Domaine, parvenez-vous à définir des orientations de politique immobilière et plus particulièrement des méthodes de montage des dossiers ? Une rationalisation est-elle envisageable, notamment pour les partenariats public-privé qui, comme l'a dit Michel Mercier, coûtent cher ?

M. Philippe Dominati. - D'après la Cour des comptes, votre ministère affiche le taux d'absentéisme le plus important, avec neuf journées de congé par fonctionnaire et par an.

Mme Michèle André, présidente. - Lors de notre visite au Parquet national financier (PNF), les magistrats ont insisté sur le ralentissement dû au manque d'effectifs dans les services d'enquête. Nous sommes prêts à vous soutenir sur ce dossier.

M. Jean-Jacques Urvoas, garde des Sceaux. - Par comparaison avec les juridictions interrégionales spécialisées (JIRS), le PNF n'est pas mal loti en termes d'effectifs. Les besoins sont satisfaits. Certes, sans enquêteurs, au PNF comme dans les JIRS, le magistrat se borne au constat. Toutefois, le ministère de l'intérieur nous fournit des officiers de police judiciaire.

Je vous répondrai par écrit sur l'absentéisme ; le phénomène n'est pas aussi intense dans toutes les branches du ministère. J'ai ainsi dénoncé publiquement la situation intolérable dans certains établissements pénitentiaires, en particulier à Remire-Montjoly, en Guyane. À la suite d'une inspection, j'ai prononcé des révocations. On ne peut tolérer que des membres du personnel exercent par ailleurs une autre activité.

Je plaide la même ignorance sur l'immobilier, même si l'APIJ, saluée récemment par le maire de Caen et reconnue pour la fiabilité de son expertise, donne satisfaction. Cependant, elle travaille dans les limites de ses moyens et les choix de terrain dépendent aussi des propositions des élus.

Vous connaissez sans doute, monsieur Mercier, la réponse à votre question sur la répartition des frais de justice ; nous débattons avec le ministère de l'intérieur, qui a assumé ses responsabilités sur la question des balises.

Nous avons fusionné les trois inspections en une seule inspection générale de la justice, et je ne suis pas hostile au principe des fusions. Mais celle des greffes me paraît une fausse bonne idée. Certes, l'idée s'entend dans la perspective du tribunal de première instance mais ce sujet n'est pas consensuel au sein de l'institution : si la conférence des présidents de tribunaux de grande instance y est favorable, les organisations syndicales, très hostiles, ont combattu l'article 13 de la loi sur la Justice du XXIe siècle qui l'envisageait.

Nous obtenons chaque année le reversement de 6 millions d'euros par l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc) sur la valorisation des saisies de biens, notamment ceux des trafiquants de drogue.

J'accorde une grande importance à la notion nouvelle d'équipe du juge. Elle a vocation à libérer les magistrats des tâches de gestion : nous avons ainsi créé des chefs de cabinet pour les chefs de juridiction. Certains présidents étaient initialement peu enthousiastes, mais la conférence des présidents se montre ouverte à l'installation d'administrateurs civils ou d'attachés sur ces fonctions.

Le personnel de la justice est tellement habitué à la gestion de la disette budgétaire que les gestes de bonne gestion sont bien pris. Toutefois la protection judiciaire de la jeunesse, particulièrement maltraitée, a perdu beaucoup d'effectifs. Nous lui avons rattaché 185 agents. Au total, cette petite administration de 4 000 personnes se montre extrêmement réactive au regard de ses responsabilités et de l'attente sociale, notamment outre-mer. Je tiens à dire le bien que je pense de son travail et de la compétence avec laquelle elle l'exerce.

Je le répète, je ne saurais évaluer les besoins de mon ministère en matière financière. Ils sont immenses, mes espoirs plus mesurés. J'ai appris le pragmatisme auprès de Michel Rocard ; comme lui, je ne crois pas au grand soir mais aux progrès de tous les instants. J'espère que l'Assemblée nationale et le Sénat se retrouveront autour d'un constat partagé sur le budget 2017.

Mme Michèle André, présidente. - Nous sommes très satisfaits de ce moment d'échange. Dans cet esprit de pragmatisme que j'ai, tout comme vous, appris de Michel Rocard, je vous souhaite bonne chance dans les arbitrages qui s'annoncent.

La réunion est levée à 19 h 35

Mercredi 15 juin 2016

- Présidence de Mme Michèle André, présidente -

Lutte contre l'évasion et la fraude fiscales internationales - Audition de M. Daniel Lebègue, président de Transparency International France

La réunion est ouverte à 9 h 00.

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, et dans le cadre de son cycle d'auditions sur la lutte contre l'évasion et la fraude fiscales internationales, la commission entend M. Daniel Lebègue, président de Transparency International France.

Mme Michèle André, présidente. - Mes chers collègues, dans le cadre de notre cycle d'auditions consacrées à l'affaire des « Panama Papers », nous avons déjà entendu les banques, les régulateurs, l'administration et la justice.

Nous poursuivons ce matin avec l'audition de Daniel Lebègue, président de Transparency International France après une longue carrière de haut fonctionnaire et de banquier.

Cette triple expérience lui permettra peut-être de nous éclairer sur un paradoxe : à entendre les responsables des banques, dont certains se sont exprimés ici même, l'évasion fiscale relève de l'histoire ancienne et n'est, pour ainsi dire, « plus possible ». Tout irait-il pour le mieux dans le meilleur des mondes ?

Un récent rapport du Boston Consulting Group donne un premier élément de réponse : la richesse accumulée dans les pays offrant à la fois une fiscalité avantageuse et une gestion discrète aurait encore progressé de 3 % l'année dernière, pour atteindre près de 10 000 milliards de dollars, la Suisse restant la destination privilégiée.

Monsieur Lebègue, peut-être pourriez-vous partir de ce constat pour nous dire ce qui, selon vous, a été fait et, surtout, ce qui reste à faire.

Peut-être pourriez-vous aussi nous éclairer sur ce que doit être, à vos yeux, le rôle d'une ONG comme Transparency International dans ce combat ?

M. Daniel Lebègue, président de Transparency International France. - Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, merci de me donner l'occasion de m'exprimer devant vous.

Comme vous l'avez rappelé, Madame la présidente, je suis ces questions de finance offshore et de délinquance financière depuis trente ans. Les méandres de ma vie professionnelle et de ma vie associative m'ont fait aborder ces questions dans toutes les positions occupées : régulateur à la direction du Trésor, acteur à BNP Paribas puis à la Caisse des dépôts et consignations et, enfin, responsable d'une association dont l'objet même est de lutter contre l'opacité et les flux financiers illicites.

Malgré ces trente années d'expérience, j'ai beaucoup appris du dossier des « Panama Papers ». La finance offshore est un sujet dont on sait très peu pour et qui n'a quasiment pas été étudié par les économistes, à l'exception de James Henry aux États-Unis et de Gabriel Zucman en France.

Les statisticiens n'ont pratiquement pas ouvert le dossier : ni l'INSEE ni Eurostat n'ont, à ma connaissance, publié ou mené d'études qualitatives sur la finance offshore. Tel n'est pas le cas aux États-Unis, où la commission du budget du Congrès a fait des études très approfondies, régulièrement mises à jour.

Pour l'instant, ni la BCE ni la Banque des règlements internationaux n'ont véritablement analysé cette partie importante, croissante, de notre système financier et rendu publics des travaux sur le sujet.

Nous ne disposons donc que de très peu d'éléments. J'en profite pour donner un coup de chapeau au travail de votre Haute Assemblée, à travers le rapport d'Éric Bocquet, fait au nom de la commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales, présidée par Philippe Dominati. Ce rapport de référence, fruit d'un travail de recherche et de nombreuses d'auditions est très intéressant, même s'il mériterait d'être enrichi et mis à jour.

Nous avons beaucoup à apprendre des « Panama Papers ». J'ai beaucoup appris sur les clients, les montages juridiques et financiers, les circuits et les intermédiaires... En l'espèce, si l'on trouve des financiers, les intermédiaires principaux sont des avocats : c'est en effet un cabinet d'avocats qui est au centre du dossier.

La masse d'informations réunie grâce à un lanceur d'alerte dont j'ignore l'identité, au travail formidable du consortium des journalistes d'investigation - une année de travail ! - et au relais assuré par des ONG investies sur ces questions depuis quelques années déjà - j'en citerai trois, mais il en est d'autres : Tax Justice Network, Oxfam et, bien évidemment Transparency International - nous a permis de progresser de manière formidable en termes de collecte et d'analyse de l'information.

Le problème est aujourd'hui d'exploiter cette mine, cette masse énorme d'informations. Éliane Houlette, que vous avez entendue, explique que le parquet national financier qu'elle dirige a besoin de super-ordinateurs pour exploiter l'ensemble des informations à sa disposition.

Mme Michèle André, présidente. - Éliane Houlette nous l'a expliqué lors de notre visite sur place avec le rapporteur général et le rapporteur spécial de la mission « Justice ». Nous avons pu constater quels étaient ses besoins.

M. Daniel Lebègue. - Le même problème touche l'administration fiscale : la matière est d'une richesse incroyable, mais nos administrations ont un peu de mal à faire face ces données, comme à beaucoup d'autres - les « Panama Papers » arrivent après un premier dossier sur le système du Liechtenstein, un autre sur les banques suisses - le « SwissLeaks » - et un troisième sur les pratiques luxembourgeoises - le « LuxLeaks ». La matière s'est considérablement enrichie en termes d'informations et de détection des pratiques des acteurs et des circuits.

Selon moi, le dossier « Panama Papers » est une contribution tout à fait déterminante à l'action menée au niveau international, en Europe et en France, pour combattre l'opacité d'une partie de la finance mondiale et les mauvaises pratiques qui s'y développent.

Dans ces centres financiers offshore que l'on appelle parfois, en simplifiant les choses, des « paradis fiscaux », se croisent des flux financiers qu'il est très difficile de départager. Les uns sont clairement des flux illicites, issus de l'argent du crime - terrorisme, trafic de drogue, trafic d'armes, trafic d'êtres humains et corruption - ou de la volonté d'échapper à l'impôt.

Mais il peut aussi y avoir - sans doute assez rarement au Panama - des transactions financières tout à fait licites : des sociétés ou des investisseurs, en particulier latino-américains, placent de l'argent dans ce pays pour protéger des risques de change ou des risques de confiscation. Songez à la situation au Venezuela : on peut comprendre le souci des épargnants ou des industriels face aux risques gravissimes liés à l'instabilité du cadre juridique, de la fiscalité, de l'évolution du taux de change... Toujours est-il qu'il ne s'agit, comme le révèle ce dossier, que d'une toute petite partie des flux financiers en question. Le reste, c'est soit de la finance très noire, la pire de toutes, la finance du crime, soit de la finance grise, celle de la fraude et de l'évasion fiscales.

Où en est l'action publique internationale en Europe et en France ? Les avancées enregistrées datent surtout de la crise financière et du sommet du G20 de Londres de 2009. Les travaux de l'OCDE, de l'Union européenne et de beaucoup de gouvernements, dont le nôtre, vont très clairement dans la bonne direction.

La lutte contre la délinquance financière dans les trente années qui ont précédé n'était pas une priorité des politiques publiques - ni des politiques financières, ni des politiques pénales... Dans certains pays, les priorités étaient même inversées : le fait que des personnes fortunées ou des entreprises échappent à l'impôt pouvait être considéré comme une sorte d'optimum d'un point de vue économique. Je reprends en cela les propos publics de hautes autorités du Royaume-Uni ou des États-Unis, par exemple.

Le communiqué du sommet du G20 de Londres, au printemps 2009, marque le point de départ d'une prise de conscience et d'une réelle mobilisation de tous les grands pays - tout du moins de ceux du G20, pays dits riches, pays émergents et grands pays en développement. À Londres, le débat principal a opposé les pays de l'OCDE à la Chine, qui avait alors beaucoup de réticences à s'engager dans la voie d'une coopération internationale renforcée pour lutter contre la corruption, la fraude fiscale et le blanchiment.

Or la Chine est aujourd'hui partie prenante de cette mobilisation internationale. De même que tous les autres grands pays du G20. Il s'agit d'un changement de l'état d'esprit collectif et de la réalité de la coopération internationale.

J'en profite pour rendre un hommage très appuyé au travail formidable de l'OCDE sur tous ces sujets. C'est un Français - Pascal Saint-Amans - qui dirige le Centre de politique et d'administration fiscales de l'OCDE, ce dont nous pouvons être fiers.

Mme Michèle André, présidente. - Nous le connaissons bien, Monsieur le président.

M. Daniel Lebègue. - Il bénéficie d'un soutien sans faille du secrétaire général de l'OCDE, Angel Gurria, qui n'a jamais fléchi sur ces sujets, même quand il a dû affronter de grands pays membres, comme le Royaume-Uni.

L'OCDE fait du bon travail dans un domaine où la coopération internationale est le facteur clé de la réussite. L'idée que l'on puisse lutter contre la délinquance financière en général, la fraude et l'évasion fiscales en particulier, dans un seul pays, en comptant sur nos seules forces, ne résiste à l'analyse.

Cela ne veut pas dire que la France ne doit pas être en pointe dans les instances européennes, au sein du G20, de l'OCDE ou de la banque mondiale, c'est-à-dire partout où elle doit faire entendre sa voix et son autorité en la matière. Mais l'idée que l'on va apporter des réponses dans notre coin ne tient pas la route : la clé de tout, c'est la coopération internationale.

Nous devons être très vigilants. Certaines menaces de retour en arrière ou de désinvestissement pèsent en permanence sur notre action commune. Pensez à l'enjeu de l'élection présidentielle américaine : une partie très influente de responsables politiques américains pense que les États-Unis se porteraient mieux s'ils retrouvaient une entière autonomie d'action et s'ils pouvaient, au nom de la liberté d'entreprendre - objectif que nous partageons tous - relâcher quelque peu l'attention sur les exigences de solidarité, par exemple en matière de fiscalité.

Autre risque, celui d'une éventuelle sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne. Nous avons réussi, par étapes, à emmener les autorités britanniques sans doute un peu plus loin qu'elles ne l'auraient fait sans nous. Nous devons rester très attentifs face à ces risques permanents.

Pour avoir travaillé et vécu sur les cinq continents, je sais que nous avons la chance d'avoir l'une des meilleures administrations fiscales du monde : la plus compétente, la plus intègre, la plus efficace. Les résultats obtenus dans la lutte contre la fraude, sous toutes ses formes, sont impressionnants : 19 milliards en base, plus de 10 milliards en flux annuel ; 45 000 cas traités par la cellule de régularisation de Bercy en trois ans. Nous ne pouvons que saluer ce beau travail professionnel, rigoureux, réalisé dans un esprit de service public et d'intégrité.

Prenons garde de ne pas affaiblir notre administration fiscale. Pour dire les choses sans détour, j'aimerais que l'on accorde un peu moins d'importance à ce stupide débat sur le « verrou de Bercy » !

Penser que l'on combattra mieux la fraude fiscale en transférant à la justice les dizaines de milliers de dossiers traités chaque année par notre administration fiscale est plus que contre-productif. C'est une idée extrêmement dangereuse, parce que la justice est tout simplement incapable de faire face à ce travail !

Cherchons plutôt à soutenir au mieux notre belle illustration fiscale, qui n'a pas besoin de recruter des centaines de personnes, mais plutôt de se doter des moyens informatiques indispensables à ses missions.

Il en va de même de la justice. Vous êtes sans doute nombreux, dans cette salle, à penser que la France se porterait mieux si elle pouvait doubler, voire quadrupler le budget de la justice. Je le pense aussi mais, malgré les voeux pieux et les incantations, je pense que ni cette majorité ni la suivante ne le feront.

Tâchons de regarder quels sont les enjeux importants pour la justice - Éliane  Houlette a dû vous le dire, ainsi que la directrice du SCPC, le service central de prévention de la corruption, future agence anticorruption. Notre justice a besoin d'experts, de moyens techniques et informatiques et de coopération internationale.

La question majeure est celle de l'identification des bénéficiaires effectifs de ces sociétés et autres structures opaques du type trust, fiducie, fondation... Tant que nous n'aurons pas les moyens d'identifier les investisseurs, parfois des entreprises, qui se dissimulent au travers de ces structures, nous n'aurons fait que la moitié du chemin. C'est la priorité de l'heure.

Mme Michèle André, présidente. - Merci, Monsieur le président, de nous avoir présenté votre activité.

Nous partageons vos adresses au travail de l'OCDE et à Pascal Saint-Amans, que nous recevons très régulièrement.

Nous avons entendu trois grandes banques. Toutes nous ont dit que l'évasion fiscale n'était aujourd'hui plus possible grâce à leurs programmes de « rectitude fiscale » visant à vérifier la conformité de leurs clients, et à la mise en oeuvre prochaine de l'échange automatique d'informations. Partagez-vous cette vision ?

Pensez-vous que la loi FATCA, ou Foreign Account Tax Compliance Act, le dispositif unilatéral mis en place par les États-Unis, soit plus efficace que les accords OCDE ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Monsieur le président, je partage votre avis s'agissant du « verrou de Bercy ».

Lorsque nous nous sommes rendus, voilà quelques jours, au parquet national financier avec Madame la présidente et le rapporteur spécial, Antoine Lefebvre, Éliane Houlette, que nous auditionnons régulièrement, a souligné que les textes existants permettaient au parquet de se saisir des grandes affaires, notamment en matière de recel de fraude fiscale.

Je ne peux m'empêcher de faire un parallèle avec les délits boursiers et l'entorse à la règle du non bis in idem. Quand on voit la différence de délai de traitement des dossiers entre l'Autorité des marchés financiers, l'AMF, et la justice, on se rend compte que cette dernière ne dispose pas des moyens suffisants pour assurer les fonctions essentielles que lui confèrent les textes. Lui confier la matière fiscale revient à courir un risque d'enlisement évident.

Il s'agit donc d'un faux débat, tout à fait dangereux. La procédure de redressement fiscal est sans doute beaucoup plus efficace que les poursuites pénales, qui peuvent durer plusieurs années et aboutir, au final, à des condamnations relativement faibles.

Monsieur le président, vous avez exercé des fonctions importantes dans certaines des banques que nous avons entendues, à savoir BNP Paribas et le Crédit Agricole.

Saviez-vous, à l'époque, que ces banques possédaient autant de filiales au Panama, par exemple ? S'agissait-il d'une information confidentielle ou cela paraissait-il normal au président de Transparency International que vous êtes aujourd'hui ?

Vous avez dit que les motivations des bénéficiaires de ces structures étaient essentiellement fiscales. Dès lors, le fait d'accompagner des clients pour de l'optimisation, voire de l'évasion fiscale, vous semblait-il normal dans le cadre de vos fonctions ?

Peut-être ces bénéficiaires avaient-ils des motivations tout à fait licites ? On nous a dit qu'il était parfois plus simple d'acheter des avions à travers des structures offshore. Recourir à de telles sociétés peut aussi s'avérer légitime pour des questions de succession ou des problèmes de droit civil.

Certaines ONG ont-elles même recours à des sociétés-écrans. À cet égard, pourriez-vous nous éclairer sur la situation du directeur de la branche chilienne de Transparency International qui serait relié à au moins cinq sociétés offshore enregistrées dans les îles Vierges britanniques ?

L'article 45 quater de la loi Sapin oblige à créer un registre public des personnes morales, ce qui revient à anticiper sur la transposition de la quatrième directive anti-blanchiment. Cela vous paraît-il suffisant ? Quelle sera la portée concrète de cette disposition que la France est seule à prendre ? Cette obligation permettra-t-elle d'identifier les bénéficiaires effectifs, alors qu'elle concerne les seules structures dont l'administrateur est résident en France ?

M. Daniel Lebègue. - Je pense que les grandes banques françaises ont aujourd'hui tourné une page.

Elles considèrent que les risques juridiques et l'atteinte à leur réputation sont trop importants pour offrir des services à de grands clients, souvent non-résidents, dans des centres offshore comme le Panama.

Je pense qu'elles sont toutes déterminées à tourner cette page. On peut en trouver un indice dans le dossier des « Panama Papers » : en 2012, la Société Générale entretenait encore environ un millier de structures opaques, notamment des trusts, qu'elle avait créées, qu'elle gérait et administrait au Panama. Nous n'avons pas le chiffre actuel, Frédéric Oudéa vous l'a peut-être donné...

Mme Michèle André, présidente. - Frédéric Oudéa a indiqué qu'à la date du 30 mars 2016, le nombre de sociétés patrimoniales offshore encore en activité et immatriculées par Mossack Fonseca pour le compte des clients de la Société Générale était de soixante-six, au Panama et dans les autres pays.

M. Daniel Lebègue. - La Société Générale a donc réduit cette activité des neuf dixièmes. Il s'agit d'un changement de comportement très clair. Je pense que les grandes banques françaises vont aller au bout du processus.

Je vais faire appel à mes souvenirs de banquier. La Société Générale, BNP Paribas, le Crédit Agricole ont, dans de grands centres financiers étrangers, de grands clients. BNP Paribas, par exemple, est l'une des plus grandes banques de Hong Kong, Singapour et Shanghai. Elle comptait parmi ses clients de l'époque tous les grands entrepreneurs chinois, dans tous les secteurs - armement, construction...

Ces grands clients considéraient, et considèrent sans doute toujours, leur banque comme un partenaire global. Ils en attendent une aide pour financer leurs investissements et leurs exportations, différentes formules de gestion des moyens de paiement, et aussi une offre en matière de placements financiers, en particulier pour le dirigeant chinois, singapourien, indonésien ou brésilien qui veut éviter de payer trop d'impôts. Si sa banque ne peut lui offrir le placement offshore qu'il désire, le leader mondial de l'armement naval, par exemple, se tournera alors vers HSBC ou Barclays, à Hong Kong ou Singapour, qui lui proposent ce service. Voilà comment les choses se passent et se sont passées.

Je pense que les banques françaises ont maintenant pris la mesure des risques encourus sur le plan juridique et financier et sur celui de la réputation. Elles sont aujourd'hui décidées à ne plus offrir de tels services, même s'il s'agit d'un sacrifice important.

La loi FATCA est un outil extraordinaire. Les États-Unis ont convaincu - ou leur ont imposé - tous leurs partenaires et tous les établissements financiers dans le monde de déclarer les avoirs détenus chez eux par des résidents américains et les transactions effectuées chaque année sur ces comptes, et cela de manière automatique. Ce système est indéniablement le plus robuste de tous.

On peut trouver son équivalent en Europe avec la directive instaurant la règle d'échange automatique d'informations entre tous les pays membres de l'Union. Nous avons finalement pu imposer ce dispositif au Luxembourg et à l'Autriche qui résistaient depuis quinze ans. Nous avons aussi réussi à l'imposer aux grands partenaires de l'Union européenne que sont la Suisse, Monaco, Malte, Gibraltar, Andorre, Liechtenstein et Jersey et Guernesey.

Que reste-t-il encore à améliorer ? Comme nous nous y sommes engagés, nous fournissons aux autorités américaines toute l'information dont nous disposons sur les avoirs, les transactions financières de tout résident américain en Europe.

Si nous ne faisons pas, les sanctions tomberaient rapidement, non seulement sur les États, mais aussi sur les banques concernées. La banque étrangère ne respectant pas les règles FATCA aurait une chance sur deux de perdre sa licence bancaire aux États-Unis, sans discussion, négociation ou transaction. Aucune banque n'est prête à prendre ce risque aujourd'hui.

Même les petites et moyennes banques suisses, qui n'avaient pas d'activité sur le territoire américain, ont plié devant les autorités américaines qui leur ont rappelé qu'elles pouvaient leur retirer le droit de travailler en dollars. Toutes les banques suisses se sont donc rangées, plus de force que de gré, à cette obligation de transparence et de déclaration.

Nous pouvons encore améliorer deux points. Nous fournissons aux autorités américaines toute l'information demandée, mais la réciproque n'est pas toujours vraie. Je ne dis pas non plus que l'administration américaine n'informe pas les administrations européennes. Disons plutôt qu'il ne s'agit pas toujours d'une information rapide ou complète... Nous devons nous montrer très exigeants sur ce point.

Reste la question des free riders, c'est-à-dire ceux qui, dans le système mondial, sont tentés de jouer le jeu du cavalier solitaire, de se tenir à l'écart des règles édictées par le G20 et l'OCDE. Ils pensent pouvoir attirer les investisseurs du monde entier en leur offrant l'abri du secret bancaire.

La liste s'en est singulièrement réduite : le Panama, ancien numéro un, vient de rendre les armes. Il n'avait plus le choix. Il en reste encore quelques-uns sur les listes de l'OCDE de l'Union européenne et de la France : les Îles Vierges britanniques, par exemple, qui n'ont pas voulu participer au sommet de Londres en mai dernier et qui refusent l'échange automatique d'informations.

En plus de l'inscription sur les listes noires ou grises, il faut maintenant passer à l'étape suivante et recourir à la panoplie des sanctions établies par l'OCDE, en conformité avec le droit international et les accords de l'OMC. Il ne s'agit pas seulement de pénalités fiscales et financières : on peut interdire toute transaction financière avec un État figurant sur la liste noire ou grise de l'OCDE, du G20, de l'Union européenne ou de la France.

Il reste aussi Bahreïn : on n'a toujours pas réussi à identifier les actifs de la famille Ben Ali à Bahreïn, ce qui est inacceptable. Il faut mettre cet État en demeure de respecter la nouvelle norme internationale.

Si l'Union européenne, les États-Unis, les grands pays du G20 s'accordent, nous avons tout à fait les moyens de réduire les cavaliers solitaires.

Monsieur le rapporteur général, je ne reviens pas sur ce que vous avez dit du redressement fiscal qui est souvent plus efficace que la justice pénale. J'en conviens.

Vous m'avez posé une question personnelle. Dans mes fonctions de dirigeant de la BNP - à la Caisse des dépôts et consignations, la question des paradis fiscaux se pose rarement -, j'étais bien évidemment informé de l'existence de filiales, succursales et bureaux dans des centres offshore.

En soi, cela n'a rien d'illégal, d'illicite, ni même de critiquable. Il est normal que BNP Paribas, qui est l'une des trois grandes banques mondiales dans le financement du shipping - bateaux et aéronautique - ait une filiale en Irlande. Ce n'est pas une question de fiscalité, mais de système de droit : tout le monde sait qu'il est beaucoup plus simple, pour vendre un Airbus, par exemple, ou un bateau, de disposer d'une société de financement en Irlande.

L'Europe a mis en place un marché unique et instauré la libre circulation des capitaux. Tout cela n'est en rien critiquable dès lors que les choses se font en toute transparence et qu'il ne s'agit pas de contourner la règle fiscale.

Permettez-moi d'ouvrir une parenthèse. L'ancien directeur général de BNP Paribas que je suis a vécu comme une humiliation pour la banque, pour notre pays, pour notre justice, la condamnation, par la justice américaine, de BNP Paribas à verser une amende de 9 milliards de dollars qui est allée directement dans les caisses du Trésor des États-Unis.

En outre, BNP Paribas a dû mettre en place, à New York, une équipe de cinquante personnes, qu'elle rémunère, pour centraliser toutes les transactions en dollars qu'elle réalise dans le monde, directement placée sous le contrôle du procureur des États-Unis.

À quel point en sommes-nous rendus ! Que BNP Paribas ait enfreint un embargo, c'est, hélas, incontestable. Mais que le dossier soit traité de cette manière, par d'autres magistrats d'un pays tiers, c'est inacceptable !

D'où l'insistance de Transparency International pour doter la justice française des mêmes moyens d'action que ceux dont disposent les justices étrangères. Je ne parle pas seulement des États-Unis, mais aussi de l'Allemagne, du Royaume-Uni, de l'Italie, des Pays-Bas, de la Suisse, de l'Espagne... Je pense notamment à la transaction pénale, qui est l'outil idoine pour le magistrat dans ce type de dossier.

Permettez-moi enfin de dire, Monsieur le rapporteur général, que ni vous ni moi n'accordions à l'époque autant d'attention et autant importance à tous ces sujets. Je bats volontiers ma coulpe, mais il aura fallu attendre que cette question devienne une priorité des politiques publiques en France et dans le monde.

J'ai présidé le comité d'audit et des risques du Crédit Agricole, qui emploie plus de 1 000 personnes pour l'audit et le contrôle interne. Nous demandions chaque année à la direction de l'audit et de la conformité de nous expliquer quelles étaient nos activités sur telle ou telle place offshore, pour rassurer le conseil d'administration sur le caractère légal et licite de ces opérations.

S'agissant du président de la branche chilienne de Transparency International, ce dernier été débarqué de son poste en deux heures. Quand les « Panama Papers » ont été rendus publics, notre conseil international lui a demandé de remettre tous ses mandats dans l'après-midi.

Je n'étais pas très allant, et je ne le suis toujours pas, pour que la France se distingue de ses partenaires européens sur le dossier du reporting pays par pays, pour deux raisons. D'une part, si la France est seule à agir en matière de reporting pays par pays, l'intérêt et la portée de la mesure sont considérablement réduits ; d'autre part, je ne pense pas pertinent de faire peser sur nos entreprises des contraintes qui n'existent pas pour leurs concurrentes.

Ne vous y trompez pas, nous sommes pour le reporting pays par pays, pour le reporting public. Toutefois, nous voulons faire avancer le dossier à l'échelle de l'Union européenne. Contrairement au Medef, je ne dis pas qu'il faut attendre que tous les pays du monde fassent de même. Agissons en Europe comme nous l'avons fait pour les banques ou les industries extractives.

Par contre, je pense que l'action de la France est justifiée sur le dossier du registre des bénéficiaires effectifs, et ce pour deux raisons.

Premièrement, les pays du G20 se sont engagés à mettre en place des procédures - principalement des créations de registres - permettant d'identifier les bénéficiaires effectifs. Tous les pays membres ont pris cet engagement. Les choses vont donc se faire, certes à un rythme différent selon les pays, en vertu d'un accord international.

Deuxièmement, le Parlement a donné à l'administration les moyens d'agir. Certes, le système doit encore être amélioré, notamment sur la question des sociétés commerciales. Il est paradoxal de voir qu'une procédure a été mise en place pour les trusts, mais pas pour les sociétés commerciales. Il s'agit cependant d'une simple mesure d'application de la directive européenne anti-blanchiment que le ministre s'est engagé à prendre.

S'agissant du trust, le dispositif français est bien fait. Il faut déclarer à l'administration fiscale tout trust dans lequel un résident français est partie ou tout trust détenant un actif financier ou immobilier français. Si l'on ne peut évidemment garantir que le gestionnaire d'un trust à Bahreïn va se précipiter à Bercy pour effectuer une telle déclaration, ce dispositif permet au moins de viser les résidents et les non-résidents, les trusts situés en France ou à l'étranger et, surtout, de donner à l'administration les moyens d'agir : si la déclaration n'a pas été faite, la charge de la preuve incombe à l'investisseur ou au gestionnaire du trust. C'est une bonne mesure.

M. André Gattolin. - Monsieur le président, vous avez dit que la coopération internationale était la clé de tout. Nous sommes d'accord avec vous.

J'ai rédigé un rapport, dans le cadre de la commission des affaires européennes, sur Europol et Eurojust. La lutte contre la corruption, l'évasion fiscale ou le détournement fiscal ne fait pas partie des missions de ces deux agences européennes qui se consacrent en grande partie à la criminalité transfrontière et transnationale. Faudrait-il mettre en place une agence européenne spécifique ?

Vous avez fait référence au parquet national financier, sans doute en pensant à la perquisition d'envergure menée contre le siège de Google, à Paris. Il me semble insensé de devoir monter une opération totalement hors ligne pour la seule raison que l'on est face à une société internationale qui est un quasi État, qui dispose de capacités de surveillance, notamment de la police et de la justice, à travers ses compétences technologiques et dont les moyens juridiques et financiers sont extrêmement importants.

N'avez-vous pas le sentiment d'une sorte de désarmement à la fois technologique et juridique des États ? Certains grands groupes internationaux ont parfois pu mettre en difficulté le Conseil d'État, ce qui est tout de même inquiétant. Faudrait-il envisager la création d'une véritable agence européenne ou d'une structure spécifique capable non seulement de collecter, mais aussi d'analyser l'information, dotée des moyens semblant faire défaut à nos États ?

M. Claude Raynal. - Votre association est à l'avant-garde de la défense des lanceurs d'alerte depuis bien longtemps. Pourriez-vous nous indiquer quelles sont les principales pistes à suivre pour les protéger et, peut-être, nous faire part de votre sentiment sur le texte que vient d'adopter l'Assemblée nationale ? Doit-on encore le renforcer et comment ?

Vous avez également beaucoup développé les chartes de bonnes pratiques avec les entreprises. Avec quelques années de recul, quel regard portez-vous sur ce travail ? Avez-vous l'impression d'avoir été payé en retour par les entreprises ou pensez-vous qu'il faudrait légiférer sur cette question ?

Vous avez cité de manière assez directe le Royaume-Uni, qui vient d'organiser une grande conférence sur la corruption. Comment jugez-vous cette initiative ?

M. Richard Yung. - Je souhaitais vous poser la même question sur les lanceurs d'alerte. Êtes-vous satisfait de la rédaction actuelle de l'article 7 du projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique ?

On ne m'empêchera pas de penser que les sociétés offshore sont en soi une mauvaise chose. Elles n'apportent rien à l'économie. Elles servent, pour la plus grande partie d'entre elles, d'outil de dissimulation et de fraude fiscale.

Les quelques cas que l'on nous a longuement exposés - les bateaux, les avions... - où elles ont une utilité témoignent simplement d'une lacune de nos législations en ces domaines. Ce n'est jamais une bonne chose d'aller mettre ses biens à l'étranger.

Bien sûr, le monde est ce qu'il est, et l'on ne peut grand-chose en l'absence d'une législation mondiale. Je pense toutefois que nous devons lancer un débat international sur la suppression des statuts offshore.

M. Maurice Vincent. - J'ai noté que vous souhaitiez une législation au moins européenne sur les questions de reporting pays par pays. Que pensez-vous du seuil des 750 millions d'euros pour les multinationales ? Faudrait-il rapidement aller plus loin ?

M. Michel Bouvard. - On nous a expliqué, dans les auditions précédentes, que certaines fonctions de gestion administrative, de back office, sont effectuées par des établissements bancaires sans participer aux décisions. Ne faut-il pas un minimum de règles en termes de transparence des décisions ? Dans certains cas, les établissements bancaires français doivent-ils se retirer s'ils ne disposent pas de l'ensemble des informations nécessaires ?

Vous avez fait un aparté sur la BNP, mais il ne s'agit pas d'un sujet isolé. Le problème est de progresser dans la transparence sans s'affaiblir au niveau national ni sacrifier nos intérêts nationaux. Or on constate un réel déséquilibre entre l'Europe et les États-Unis. La défaillance ou l'insuffisance d'organisation européenne nous ont mis dans cette position de faiblesse. Comment y remédier ? Tous les pays européens sont-ils conscients des déséquilibres de la situation ?

M. Daniel Lebègue. - J'ai beaucoup de sympathie pour ceux qui défendent des réformes très ambitieuses. Thomas Piketty dit qu'il faut un impôt mondial sur le capital ; Gabriel Zucman dit qu'il faut un cadastre financier international. Je voudrais rappeler que, voilà vingt-cinq ans, Jacques Delors avait proposé d'instituer en Europe une retenue à la source sur les revenus financiers pour tous les pays, à taux unique, modeste, de 15 %. Ce projet n'a pas abouti et n'a jamais été repris depuis.

J'ai de la sympathie pour ces idées, mais je ne serai plus là dans cinquante ans ! J'essaye donc de voir comment avancer dans les mois et les années à venir.

M. Roger Karoutchi. - Les banquiers seront toujours là !

M. Daniel Lebègue. - Un projet de parquet européen est toujours sur la table, mais nous sommes très loin d'un accord.

J'ai assisté hier aux rencontres internationales des autorités anti-corruption organisées par l'OCDE. Les échanges furent très concrets, très denses. Nous devons rapidement progresser en matière de coopération, à tous les niveaux - administrations, magistrats...

L'Assemblée nationale a fait un remarquable travail. Le dispositif qu'elle a adopté est probablement le plus solide d'Europe. Un seul article - examiné à deux heures du matin... - nous pose problème. Je pense donc mesdames, messieurs les sénateurs, que vous aurez la possibilité d'apporter la touche finale à ce projet.

L'article en question porte sur la définition du lanceur d'alerte. La définition adoptée prévoit seulement deux cas où le lanceur d'alerte peut être reconnu comme tel : d'une part, s'il s'agit de crimes, de délits ou de manquements graves à la loi ou au règlement ; d'autre part, si les faits en question présentent des risques graves pour l'environnement, la santé ou la sécurité publique. Or, si nous en restions là, Antoine Deltour, le lanceur d'alerte de l'affaire « LuxLeaks », ne serait pas protégé.

Nous sommes tout à fait d'accord sur le critère de la bonne foi. Les personnes qui veulent régler des comptes avec leurs collègues ou leurs voisins, nous n'en voulons pas ! De même, les lanceurs d'alerte doivent agir de manière désintéressée et servir l'intérêt général. Nous souhaitons conserver ces critères qui nous distinguent du système américain.

En revanche, nous souhaitons, en accord avec toutes les ONG concernées, ajouter à cette définition la notion de « préjudice grave à l'intérêt général » afin de couvrir des cas similaires à celui d'Antoine Deltour ou de la jeune femme ayant signalé les pratiques de la banque UBS en France.

S'agissant des codes et des chartes de bonnes pratiques, nous progressons de manière très forte, très rapide. Il nous est parfois reproché, par des esprits purs, de travailler avec une trentaine de grandes entreprises, y compris des banques et des compagnies d'assurances. Nous les conseillons, nous les accompagnons, nous essayons de leur apporter des outils, des moyens d'action. La plupart de nos grandes entreprises privées et publiques disposent aujourd'hui d'un programme de conformité. Je crois même que toutes les sociétés du SBF 120 se sont dotées d'un programme d'entreprise.

La nouvelle agence anti-corruption peut faire des recommandations, donner des lignes directrices en matière de programmes de conformité à destination des entreprises. Il ne s'agit pas d'une obligation, rien n'est imposé. Il s'agit d'une démarche similaire à celle du code de gouvernance. Nous attendons toutefois des entreprises qu'elles se saisissent de ces recommandations.

Mesdames, messieurs les sénateurs, nous soutenons sans réserve le dispositif de convention judiciaire d'intérêt public. Nous aimerions toutefois introduire, ce qui n'a pas été fait à l'Assemblée nationale, l'idée que le juge puisse prendre en compte les efforts préventifs de l'entreprise pour décider des sanctions, à l'instar du Bribery Act anglais.

Qui peut se dire à l'abri de la corruption ? Si l'entreprise démontre sa bonne volonté à travers les mesures qu'elle a adoptées, permettons au juge d'en tenir compte. De notre point de vue, il s'agirait d'un ajout très utile.

Monsieur Raynal, il me semble que David Cameron a changé de pied depuis deux ans. Ce sujet est devenu un enjeu majeur dans le débat public. L'opinion publique, au Royaume-Uni comme aux États-Unis, ne supporte plus certaines dérives du monde de la finance.

S'il y a eu beaucoup de réactions en France, vous en êtes les témoins et les interprètes, la violence des réactions au Royaume-Uni et aux États-Unis est très supérieure à ce que nous connaissons. David Cameron a compris que les choses ne pouvaient continuer ainsi, d'où son initiative du mois de mai dernier.

Le problème du gouvernement britannique, c'est que certains territoires d'outre-mer ont été utilisés comme auxiliaires pendant des années - Jersey, Guernesey, les Îles Vierges, l'île de Man et quelques autres... - et qu'on leur demande aujourd'hui non pas de supprimer tous les trusts présents sur leur territoire, mais de jouer la carte de la transparence sur les structures et les bénéficiaires. Il est normal qu'ils renâclent.

En un an, David Cameron a invité les dirigeants politiques des départements d'outre-mer britanniques à Londres à trois reprises pour les faire plier. Les Îles Vierges s'y refusent et le bras de fer est engagé.

Les autorités britanniques font aujourd'hui preuve d'une vraie détermination, d'une vraie conviction. Il en va de même du président des États-Unis. Barack Obama a toujours mené la bataille contre l'évasion fiscale internationale, depuis son premier mandat de sénateur. C'est lui qui a signé le premier texte, le Stop Tax Haven Abuse Act, aux États-Unis. Lui et son équipe ont donc une vraie conviction. Je n'en dirai malheureusement pas autant de la majorité républicaine du Congrès. C'est un grand facteur d'inquiétude.

Monsieur Yung, nous vivons dans un monde de libre circulation des idées, des biens, des services et des capitaux ; c'est la mondialisation, la globalisation.

Ce serait vraiment une régression, une défaite, pour l'esprit international, pour la coopération internationale, que de rétablir des contrôles des changes, des interdictions... J'espère que nous pourrons préserver la liberté que nous nous sommes donnée en Europe.

Qui dit liberté dit évidemment possibilité, pour un résident français, de placer, d'investir des actifs à l'étranger, pas seulement en Europe.

C'est aussi la liberté de créer des structures juridiques pour répondre à des besoins spécifiques qui ne sont pas forcément la fraude et l'évasion fiscale. La fiducie, la fondation, le trust sont très utiles pour gérer des patrimoines familiaux. Ne les rayons pas d'un trait. Si nous le faisions, je pense qu'aucun de nos partenaires n'accepterait de nous suivre.

Laissons vivre ces outils, mais donnons-nous les moyens de les rendre transparents. Je ne condamne pas l'offshore par principe. Il faut tenir compte de la réalité du monde. Il faut certainement davantage de transparence, de règles du jeu, de régulation... Mais il s'agit d'un autre débat.

Le fait que 40 % de la finance mondiale ne soit toujours pas, ou mal, régulé dix ans après la crise financière est gravissime. Ni en Europe, ni de l'autre côté de l'Atlantique, nous n'avons réussi à mettre les hedge funds sous contrôle. Nous avons tous échoué. Je suis terrifié à l'idée que ces hedge funds gèrent 3 000 milliards de dollars sans aucun cadre réglementaire sérieux !

S'agissant du seuil de 750 millions d'euros, jouons le jeu européen. Commençons par là et nous verrons, d'ici cinq à dix ans, s'il faut l'abaisser. Ce seuil permet déjà d'imposer ce devoir de redevabilité à plusieurs centaines de moyennes et grandes entreprises. Pour ma part - je sais bien que l'Assemblée nationale en a décidé autrement hier -, j'en serais resté à 750 millions d'euros.

Mme Michèle André, présidente. - Merci beaucoup de vos apports très précieux, Monsieur le président.

Lutte contre l'évasion et la fraude fiscales internationales - Audition de M. Bruno Dalles, directeur du service Tracfin, cellule de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme

Puis la commission entend M. Bruno Dalles, directeur du service Tracfin, cellule de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.

Mme Michèle André, présidente. - Nous poursuivons notre cycle d'auditions sur la lutte contre l'évasion et la fraude fiscales internationales en accueillant Bruno Dalles, directeur de Tracfin, cellule de renseignement financier relevant directement du ministre de l'économie et des finances.

À la suite des révélations des « Panama Papers », nous avons jugé important de vous entendre, compte tenu des attributions de Tracfin en matière de lutte contre les circuits financiers clandestins, le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme.

Pour mener à bien ses missions, Tracfin est notamment destinataire des déclarations de soupçon transmises par les professionnels assujettis aux obligations de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme, au premier rang desquels figurent les banques.

En 2015, Tracfin a ainsi reçu 43 231 déclarations de soupçon, qui ont notamment débouché sur l'envoi de 448 notes à l'autorité judiciaire et de 410 notes d'information fiscale à la Direction générale des finances publiques (DGFiP).

S'agissant de l'utilisation de sociétés offshore, il est particulièrement important que vous nous indiquiez si la qualité et la quantité des déclarations de soupçon reçues par Tracfin sont adéquates.

Pour que son action soit efficace, Tracfin doit par ailleurs coopérer avec ses homologues étrangers. Il sera sans doute utile que vous reveniez sur les modalités et les éventuelles limites de cette coopération.

M. Bruno Dalles, directeur du service Tracfin, cellule de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. - Merci de me donner l'occasion de vous apporter quelques éléments d'information sur le rôle de Tracfin en matière de lutte contre les fraudes aux finances publiques, et en particulier contre la fraude fiscale internationale.

Tracfin est un service de renseignement spécialisé et non un service de police. Contrairement à d'autres services de renseignement, nous n'avons pas à aller chercher le renseignement, ni à le rémunérer. Le renseignement vient à nous par le biais du dispositif anti-blanchiment et par le moyen des déclarations de soupçon, de la communication systématique d'informations et des informations qui nous viennent spontanément de nos homologues étrangers.

Tracfin a vingt-cinq ans. À l'origine, sa mission était exclusivement de lutter contre le blanchiment de la criminalité organisée. Après le 11 Septembre, Tracfin a aussi été chargé de la lutte contre le financement du terrorisme.

C'est seulement depuis la transposition de la troisième directive anti-blanchiment - en 2010 - que la lutte contre la fraude fiscale a intégré le dispositif anti-blanchiment. En effet, souvenez-vous que, pour faire accepter l'idée même d'une déclaration de soupçon à l'ensemble des professionnels, notamment au secteur financier, le message politique qui a suivi le sommet du G7 de l'Arche, en 1987, consistait à dire qu'une muraille de Chine serait érigée entre la lutte contre le blanchiment et la lutte contre la fraude fiscale. En clair, on disait : messieurs les banquiers, vous n'avez pas à dénoncer la fraude fiscale, qui n'entre pas dans le champ du dispositif anti-blanchiment !

Depuis 2010, cette muraille de Chine est devenue un mur de Berlin et l'infraction de fraude fiscale est aujourd'hui un sous-jacent du délit de blanchiment que les professionnels assujettis se doivent de signaler à Tracfin.

En matière fiscale, les choses sont toujours plus simples qu'ailleurs : le législateur et le pouvoir réglementaire ont donc défini un cadre spécifique précisant ce qui relève de la fraude fiscale grave et justifie à ce titre un examen en vue d'une déclaration de soupçon.

Le pouvoir réglementaire, par un décret du 16 juillet 2009, pris en application du code monétaire et financier, a défini seize critères alternatifs. L'idée est de repérer tout ce qui relève du offshore, tout ce qui relève de transactions financières avec certains pays à risque. Cela fait partie du corpus réglementaire de ce qui doit être regardé et observé au titre de la lutte contre le blanchiment.

Il ne s'agissait pas seulement d'approvisionner Tracfin en déclarations de soupçon à coloration fiscale, mais de lui permettre de partager et de transmettre cette information aux autorités qui exploitent le renseignement financier. C'est le cas de l'autorité judiciaire, bien évidemment, mais aussi de l'administration fiscale.

C'est donc uniquement depuis 2010 que Tracfin est autorisé à transmettre des informations à l'administration fiscale et, depuis 2012, aux administrations sociales. C'est la raison pour laquelle Tracfin est devenu un acteur clé de la lutte contre les fraudes aux finances publiques.

Vous m'avez interrogé sur les déclarations de soupçon. Elles ont augmenté de 55 % depuis 2013 et ont été multipliées par quatre depuis 2010. Les effectifs de Tracfin, eux, ont été multipliés par deux. On flirte aujourd'hui avec les 45 000 déclarations. Depuis le début de l'année, leur nombre a encore augmenté de 50 %.

Nous constatons donc un mouvement de fond sur toutes les têtes de chapitre : lutte contre le blanchiment, lutte contre la fraude fiscale, lutte contre le financement du terrorisme...

La structure de cette augmentation des déclarations de soupçon demeure classique : 85 % des déclarations proviennent du secteur financier - banques, assurances, etc. -, le reste des autres professionnels assujettis. Parmi ces derniers, la participation des administrateurs judiciaires, par exemple, s'est nettement améliorée. Ce n'est pas le cas de tous les professionnels...

Tracfin est armé pour être efficace en matière de détection. Toutefois, il ne suffit pas d'avoir de l'information, encore faut-il être capable de la traiter, de l'analyser. Il faut savoir analyser les chiffres : les lignes de comptes ne parlent pas toutes seules, même aux experts comptables. Faire parler les chiffres, c'est notre métier.

Il est très important pour nous de disposer d'outils efficaces. Le fait que 25 % des agents de Tracfin soient des inspecteurs des finances publiques recrutés dans les meilleures divisions d'enquête explique que nous soyons capables d'analyser les mécanismes fiscaux et financiers au sein même du service et de comprendre si telle ou telle déclaration correspond véritablement à une fraude.

Nous avons également accès à l'ensemble des fichiers fiscaux, ce qui est très important. Tous les agents de Tracfin ont des clés d'accès sécurisées à l'ensemble des bases fiscales. Cela nous permet par exemple de vérifier si telle ou telle personne a fait l'objet d'une mesure dite de « dégrisement ». Si le flux concerné ne fait pas l'objet d'une mesure de régularisation, nous pouvons alors transmettre l'information à l'administration fiscale sur la base de cet indice de fraude.

Enfin, Tracfin continue de s'adapter en permanence pour assurer cette mission de lutte contre la fraude fiscale : à compter du 1er septembre 2016, je disposerai enfin d'un officier de liaison au sein de la DGFiP pour assurer un meilleur suivi des dossiers transmis.

Un tiers de la forte augmentation des déclarations de soupçon que j'ai évoquée - 18 % l'année dernière, 56 % en 2013, 300 % depuis 2010 - a une coloration, une saveur fiscale.

Nous sommes amenés à enrichir, compléter, analyser des données de plus en plus importantes, diversifiées et précises.

Que deviennent ces informations ? À partir de ces 45 000 déclarations de soupçon, nous avons la capacité de mener une investigation approfondie sur 10 000 dossiers. Toutefois, sur un même dossier, il arrive que nous utilisions 10, 20, 30 ou même 50 déclarations de soupçon. Le ratio n'est donc pas de 10 000 sur 45 000.

Par ailleurs, nous externalisons environ 1 500 dossiers par an : 500 pour la justice, 500 pour l'administration fiscale et les administrations sociales et encore 500 pour les services de renseignement au titre de notre activité de lutte contre le financement du terrorisme.

S'agissant de la lutte contre la fraude fiscale grave, nous avons transmis, en 2015, 410 notes à l'administration fiscale, c'est-à-dire à l'administration centrale de la DGFiP et à la Direction nationale des enquêtes fiscales. Ce chiffre est en augmentation de 12 % par rapport à l'année précédente.

S'agissant de la lutte contre la fraude sociale, nous avons transmis une centaine de dossiers aux organismes concernés.

Nous avons dressé un bilan, fin 2015, du devenir de l'ensemble des 1 355 notes transmises depuis 2010. LA DGFiP nous a indiqué que 1 286 notes avaient fait l'objet d'une vérification fiscale, soit 90 % d'entre elles. Cela montre le caractère pertinent de nos détections aux yeux de l'administration fiscale.

Fin 2015, 700 contrôles fiscaux étaient clôturés et 260 étaient encore en cours. Le montant des droits rappelés par l'administration fiscale sur la base des notes transmises est de 580 millions d'euros, auquel s'ajoutent un peu plus de 200 millions d'euros de pénalités.

Nous travaillons donc sur la détection de fraudes graves. Si nous calculons le ratio - il ne s'agit que d'une moyenne - cela représente un peu plus d'un million d'euros par dossier. Pour lutter contre la petite fraude de quartier, il faudrait multiplier nos effectifs par dix ou vingt... Nous travaillons à la détection de la fraude fiscale organisée.

Comment amener le secteur financier à détecter ce qu'il convient et à prendre en compte les sociétés offshore, ainsi que l'opacité des structures internationales ? Là encore, nous sommes dans une logique partenariale.

Le terme « assujetti » est un terme juridique que je me dois d'utiliser, notamment pour ceux qui ne jouent pas le jeu. Mais nous avons noué une relation partenariale avec ceux qui nous alimentent, à savoir le secteur financier à 85 %.

Cette logique partenariale est la même avec les pouvoirs publics. Nous devons travailler en équipe pour lutter contre la fraude fiscale grave. Nous le faisons avec la Banque de France et avec l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (l'ACPR).

À titre d'exemple, nous avons rédigé et diffusé des lignes directrices communes avec l'ACPR le 20 novembre 2015. Ces lignes directrices, qui n'avaient pas été actualisées depuis cinq ans, comportent beaucoup d'éléments. S'agissant de la lutte contre la fraude fiscale, je vous invite à consulter tout particulièrement les pages 11, 14 et 31 de ce document, que vous trouverez sur le site de Tracfin ou de l'ACPR.

Retenez simplement qu'un paragraphe entier est consacré aux mesures de vigilance en cas de rapatriement de fonds provenant de l'étranger dans le cadre de la régularisation fiscale. Certains contribuables ont une mémoire sélective quand il est question de comptes détenus à l'étranger... Ils oublient même que la coopération fonctionne bien avec certains pays et que personne n'est à l'abri, y compris au plus haut niveau. Encore faut-il pouvoir détecter les contournements de ces régulations.

Ce dispositif fonctionne. Les établissements financiers doivent demander à leurs clients de justifier des opérations de régularisation fiscale et vérifier que les opérations financières correspondent à ces régularisations.

Sans trahir aucun secret, je peux vous dire qu'une part non négligeable des 410 notes transmises à l'administration fiscale correspond à des détections de régularisations incomplètes.

L'examen renforcé, c'est-à-dire les mesures de vigilance renforcées, prévues par le code monétaire et financier, fait aussi l'objet de dispositions très précises dans ces lignes directrices communes : il appartient aux organismes financiers d'analyser et de comprendre les montages juridiques et financiers des opérations qui leur sont confiées, en particulier quand il s'agit de montages particulièrement complexes. Lorsque de tels montages paraissent dénués de toute rationalité économique ou lorsque leur complexité ne paraît pas être intrinsèquement nécessaire à l'opération, mais plutôt relever de la recherche de moyens pour éviter ou opacifier la traçabilité des fonds, ils sont tenus de les signaler.

En clair, les établissements financiers doivent se demander quel est le bénéficiaire effectif de l'opération et pourquoi telle société a été insérée dans le processus de transferts de fonds. Pourquoi, sur telle opération économique, accepter de payer des frais de gestion supplémentaires et recourir à des structures juridiques de tel ou tel pays, par exemple le Panama ? Si les justificatifs ne sont pas apportés, la déclaration de soupçon s'impose. L'augmentation du nombre de déclarations que j'ai évoquée tient beaucoup à ces nouvelles dispositions.

Enfin, au paragraphe 2.4.2 des lignes directrices communes, nous décrivons et analysons les seize critères relatifs au soupçon de fraude fiscale.

On critique souvent l'absence de coordination, mais on ignore comment les choses fonctionnent concrètement au-delà des pétitions de principe concernant l'articulation entre ce qui relève de la lutte contre la fraude fiscale et la lutte contre le blanchiment.

Nous demandons très clairement aux établissements financiers de faire preuve d'une vigilance renforcée sur les opérations financières concernant des pays ou des territoires n'ayant pas conclu avec la France une convention fiscale permettant l'accès aux informations bancaires. Je précise que les conventions citées aujourd'hui ne produiront d'effet opérationnel qu'en 2018.

Nous faisons également référence - page 31 des lignes directrices - au rapport annuel du Gouvernement, que vous attendez avec impatience, portant sur le réseau conventionnel de la France en matière d'échange de renseignements et qui est annexé au projet de loi de finances.

Les choses sont donc très cadrées, très bordées. Il ne peut en être autrement en matière de fiscalité.

En conclusion, je peux dire que Tracfin est en capacité, malgré ses multiples missions, de participer à la lutte contre la fraude fiscale internationale et à la lutte contre la fraude fiscale grave. Les données que je vous ai transmises en témoignent.

Nous parcourons ce chemin à grande vitesse. L'ensemble des acteurs, pour des raisons différentes - techniques, juridiques, politiques, de sensibilité au climat international... - a la possibilité de nous adresser toujours davantage d'informations. De notre côté, toujours avec un léger effet de retard, nous nous efforçons de nous doter des moyens de les analyser, de les traiter, de les croiser, de les enrichir, notamment grâce à la coopération internationale - qui s'est améliorée - entre cellules de renseignement financier.

Mme Michèle André, présidente. - Les déclarations de soupçon peuvent-elles concerner les filiales étrangères de banques françaises, par exemple lorsque la cellule de renseignement financier du pays considéré n'est pas compétente en matière de blanchiment ou de fraude fiscale ?

M. Bruno Dalles. - Les opérations ont vocation à être détectées sur le territoire du pays dans lequel elles sont réalisées. C'est la règle.

Toutefois, si l'organe central du groupe a l'information et décide de nous la transmettre, on ne la rejettera pas. Cela peut être un moyen aussi pour nous de récupérer ce type d'information. D'ailleurs, il ne vous a pas échappé, puisque vous avez fait allusion aux « Panama Papers », que, lorsque les informations parues dans la presse ont révélé l'identité d'un certain nombre de personnes, la plupart avaient déjà fait l'objet de vérifications fiscales et, pour certaines, d'analyse de Tracfin et même de transmission de notes à la justice. On avait donc eu accès à l'information.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avec la présidente, nous avions visité Tracfin, où nous avions passé une après-midi tout à fait intéressante.

Première question : dans un monde ouvert - Daniel Lebègue le rappelait -, les cellules de renseignement financier des autres pays remplissent-elles aussi bien leurs obligations ? Coopèrent-elles avec vous ? On parlait des filiales de banques étrangères : y a-t-il des pays où, très concrètement, les cellules refusent de travailler avec vous ?

Deuxième question : vous disiez que les banques, en général, travaillent bien, 85 % des déclarations de soupçon provenant du secteur financier. Quid des autres professions, des notaires, des avocats, où il y a des marges de progrès, avez-vous dit, importantes ? Pourriez-vous être plus précis sur les professions qui coopèrent et celles ne coopèrent pas encore ?

Ma troisième question porte justement sur l'examen du projet de loi relatif à la transparence, la lutte contre la corruption et la modernisation de la vie économique, dit « Sapin 2 », qui va nous occuper au mois de juillet, avec notamment un sujet que nous avons déjà examiné dans le cadre de la loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement : Tracfin peut signaler aux établissements bancaires un risque élevé de blanchiment ou de financement du terrorisme, et notre crainte, qui a été exprimée par les banques aussi, c'était évidemment que la banque soit tentée, dans ce cas-là, de fermer le compte bancaire de l'individu signalé, pour des questions de réputation ou de risque de mise en jeu de sa responsabilité.

Très concrètement, nous avions proposé, d'une part, une possibilité pour Tracfin d'interdire la fermeture du compte à l'initiative de la banque pour éviter que la personne ne se sache surveillée et, d'autre part, la création en parallèle d'un régime d'irresponsabilité de la banque, inspiré de celui prévu lorsque la Banque de France fait obligation à un établissement d'ouvrir un compte. Évidemment, si une personne sait qu'elle est surveillée parce que la banque lui impose la fermeture de son compte, c'est contre-productif. Avec environ 500 cas sur le terrorisme, les flux financiers sont absolument essentiels à surveiller.

Quelle est la solution, alors que le Gouvernement a déposé à l'Assemblée nationale un amendement reprenant une partie de notre dispositif ? Nous sommes en discussion avec la commission des lois, pour trouver une solution acceptable et efficace.

M. Bruno Dalles. - La coopération internationale est un facteur clé de notre efficacité. Ce qui fait la particularité des cellules de renseignement financier, c'est qu'elles sont liées dans le cadre d'un groupe, le groupe Egmont, qui a été créé, à l'initiative notamment de la France, en 1995. Aujourd'hui, il existe 151 Tracfin, 151 cellules de renseignement financier qui échangent en temps réel de l'information.

Pour être très clair, certaines cellules de renseignement financier ont des capacités - moyens, accès aux données, organisation administrative - qui sont sans commune mesure avec d'autres.

Il se trouve que la coopération avec la Belgique, le Luxembourg et la Suisse, est excellente. J'ai entendu que certains se plaignaient de la coopération avec la Suisse. Je dois vous dire que la coopération avec la cellule de renseignement financier suisse, le MROS, ou Money Laundering Reporting Office-Switzerland, est particulièrement efficace. D'ailleurs, des dossiers très significatifs sont issus d'informations initialement transmises par cette cellule de renseignement financier. C'est une vraie différence avec ce qui vous a été dit sur la coopération judiciaire.

Il y a des pays avec lesquels la coopération est plus compliquée, comme le Royaume-Uni. Ce n'est pas une question de volonté politique, c'est une question d'organisation, de positionnement et de moyens de la cellule de renseignement financier qui est très policière et très intégrée au dispositif anti-criminalité anglais et qui donc ne nous aide pas beaucoup sur les autres têtes de chapitre.

Mais il existe d'autres difficultés, plus techniques. C'est la raison pour laquelle nous avons proposé, et Michel Sapin l'a obtenu, que la Commission européenne propose un plan dit de lutte contre le financement du terrorisme.

Nous attendons beaucoup de ces mesures, comme de celles qui étaient évoquées dans la quatrième directive anti-blanchiment à la rubrique « restriction des entraves aux échanges entre les cellules de renseignement financier ». Par exemple, ces mesures permettront de réduire les restrictions à l'externalisation. À titre d'illustration, la Suisse fait une distinction très stricte entre les données que nous pouvons utiliser uniquement à des fins pénales et les autres. Qu'à cela ne tienne, nous pourrons les transmettre au parquet qui, lui, n'est pas tenu par cette restriction.

Permettez-moi de citer des exemples positifs de coopération : avec Jersey et Guernesey, nous avons signé un accord au mois de juin dernier et nous obtenons aujourd'hui des informations spontanées - 130 dossiers sont en cours de traitement sur cette base.

Et nous pouvons remonter sur plusieurs années. Avis à ceux qui ont des trusts à Jersey ou à Guernesey ! Il fallait les fermer avant !

Ce n'est pas le cas avec la cellule du Royaume-Uni mais avec Jersey et Guernesey, nous avons une bonne coopération, de même qu'avec les États-Unis.

Il ne vous a pas échappé qu'avec certains pays, comme Singapour, le Maroc ou d'autres, nous avions aussi une coopération très efficace en matière de lutte contre le blanchiment.

Les cellules de renseignement financier nous ont transmis l'année dernière un volume d'informations en hausse de 30 %. Ces informations concernaient à peu près 6 500 personnes, et nous avons transmis 1 000 dossiers à nos homologues. Les délais de réponse sont assez rapides.

Quelles seraient les améliorations à apporter ? Il faudrait doter les autres pays d'outils d'accès à l'information tels que ceux dont nous avons la chance de disposer en France : un fichier recensant les comptes bancaires (Ficoba), qui a été complété par un fichier centralisé des contrats d'assurances-vie (Ficovie). Désormais, les comptes Nickel figurent dans le Ficoba. Peut-être qu'un jour d'autres données de comptes y seront intégrées. On aimerait que l'ensemble des autres pays disposent de ce type de fichiers, mais ce n'est le cas que dans huit pays environ au sein de l'Union européenne.

Un fichier centralisé, c'est la certitude d'obtenir l'information, et donc des éléments issus de ce compte.

Je vois une autre piste d'amélioration dans la levée d'une importante entrave à la coopération technique : certaines cellules de renseignement financier ne nous répondent que si elles ont déjà eu, au préalable, une déclaration de soupçon de leur propre secteur financier. Il faut absolument que cela cesse. Toute demande entrante d'une cellule de renseignement financier doit être traitée comme une déclaration de soupçon et permettre ainsi à la cellule de renseignement financier d'utiliser la plénitude de ses pouvoirs.

Mme Michèle André, présidente. - Monsieur le directeur, pouvez-vous nous dire quels autres éléments ne sont pas dans le Ficoba et devraient y figurer ?

M. Bruno Dalles. - Dans notre analyse de la typologie des fraudes, on voit que des sociétés sont utilisées pour des opérations qui n'ont rien à voir avec leur objet social. C'est presque de l'exercice illégal de la profession de banquier. Parfois, les comptes courants d'associés permettent, faute de contrôle, ce type d'opération. Or, ces comptes courants d'associés ne sont enregistrés nulle part... Il ne s'agit toutefois à ce stade que d'une réflexion interne à Tracfin.

Sur la coopération internationale, vous l'avez compris, le groupe Egmont permet de lever de nombreuses entraves mises par certains pays. Je vais peut-être vous faire sourire, mais, début 2016, une mission d'évaluation complémentaire a été faite sur Panama. Notre homologue de Panama, jusqu'à présent, ne nous répondait que sur une dizaine de dossiers par an. Or le Panama a modifié la législation et aujourd'hui, sa cellule de renseignement financier, dont les effectifs ont été multipliés par deux, peut nous répondre, même sans déclaration de soupçon, ce qui n'était pas le cas auparavant. Ainsi, même le Panama évolue et cela avant même la pression médiatique internationale liée aux « Panama Papers ».

Concernant la participation des professions, très clairement, les professionnels financiers se mobilisent. Des distinctions doivent toutefois être opérées.

Un groupe bancaire est composé de plusieurs secteurs d'activité. Avec la banque de détail, cela fonctionne plutôt bien ; avec la banque d'affaires, c'est un peu plus compliqué ; sur les crédits à la consommation, tout le monde a compris qu'il y avait encore des améliorations à apporter. Par ailleurs, les obligations de vigilance sont plus développées dans le secteur bancaire que dans celui du secteur de l'assurance.

Il y a là un vrai enjeu car des produits d'assurance-vie ou d'autres formules d'assurance peuvent être issus de blanchiment, y compris, bien évidemment, de fraude fiscale.

On note sur les professionnels du chiffre une évolution positive, bien que modeste.

Les experts comptables ont mis en place un gros programme de formation, ainsi que les commissaires aux comptes. Cela va produire des résultats. En tout cas, la volonté de faire est indéniable, et leurs déclarations de soupçon sont de bonne qualité.

En « pole position » de l'augmentation et de la mobilisation se trouvent les administrateurs judiciaires et les mandataires liquidateurs, qui ont multiplié par quatre les déclarations de soupçon, soit un peu plus de 500, ce qui est significatif. Pour vous donner un ordre de grandeur, même si cela reste très faible par rapport au secteur financier, en continuant à ce rythme, on va se rapprocher bientôt des seuls professionnels du droit qui jouent un peu le jeu, les notaires, qui font autour de 1 000 déclarations de soupçon par an.

En revanche, les huissiers ne font pas d'exploit dans la lutte contre le blanchiment, avec une trentaine de déclarations de soupçon ; et les avocats nous en ont adressé une, il y a deux ans, zéro l'année dernière... On est donc revenu à la normale, avec une baisse de 100 % et un dispositif qui est conçu pour ne pas fonctionner. Pour une fois, les objectifs sont atteints !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Et les gestionnaires de patrimoine ?

M. Bruno Dalles. - Cela dépend de leur statut.

Pour les sociétés de gestion de portefeuille, nous avons soixante déclarations de soupçon, soit une multiplication par trois en un an.

Pour les conseillers en investissement financier, qui sont sous la double tutelle de l'AMF et de l'ACPR, on a peu de déclarations, mais on en a quand même, et nous essayons de les remobiliser.

Pour les entreprises d'investissement, nous recevons une centaine de déclarations.

Pour les établissements de monnaie électronique, notre combat actuel, on a multiplié le nombre de déclarations par dix, mais on est passé de un à dix, et nous avons donc encore des progrès à faire.

S'agissant des changeurs manuels, qui sont très intéressants parce qu'à proximité des sujets de fraude, on constate une augmentation de 50 % ; il faut continuer.

J'ai un département de quarante personnes qui ne fait que de l'analyse des déclarations de soupçon. J'ai des référents thématiques, des référents par secteur, des référents par profession ; nous mettons en place des lignes directrices, un bilan déclaratif annuel, voire bisannuel, avec chacune de ces professions pour leur dire ce qui va et ce qui ne va pas, assurer un retour, leur dire ce qui est exploité, ce qui ne l'est pas et ce qui pourrait l'être.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Et les sociétés de ventes volontaires ?

M. Bruno Dalles. - Vous abordez ici la question de l'art, notion assez byzantine, et un marché qui est directement sous le contrôle des sociétés de ventes volontaires. Or ni les commissaires-priseurs ni les sociétés de ventes ne sont sensibilisés ou organisés pour être nos interlocuteurs, et leurs régulateurs n'ont pas de liens assez étroits avec nous pour mobiliser le secteur.

On a toutefois profité de la thématique « pillage Palmyre » pour obtenir des résolutions des Nations unies au titre de la protection des biens culturels et de la lutte contre le financement du terrorisme. En outre, et c'était une première historique, dans le cadre d'une résolution des Nations unies nous avons étendu le 15 décembre dernier les sanctions à l'encontre de Daech, y compris sur ce sujet du pillage des biens culturels. Enfin, le ministre des finances Michel Sapin a, sur notre recommandation, écrit aux syndicats d'antiquaires en leur rappelant leurs obligations, y compris au regard de la lutte contre le blanchiment.

Je viens de recruter quelqu'un qui va travailler spécifiquement sur le secteur de l'art pour mobiliser la profession et lui rappeler ses obligations, qui existent depuis longtemps, mais qui ne sont pas connues. On ne peut pas toujours le reprocher aux professions. C'est aussi à nous à être didactiques et d'élaborer des lignes directrices avec les régulateurs.

Il reste les agents sportifs, mais c'est vrai que le milieu du sport, du football en particulier, n'est pas trop touché par des problèmes de fraude ou de blanchiment. Pour ces acteurs, le score est de zéro, et j'espère que c'est le seul domaine où le score restera nul !

À l'occasion des récentes assises du sport, nous avons formulé des propositions pour mobiliser davantage les fédérations sportives plutôt que les agents, pour qui cela reviendrait à s'accuser eux-mêmes. Encore qu'ils pourraient le faire et bénéficier de l'effet juridique utile de la déclaration de soupçon, qui offre une immunité civile et pénale.

Il y a là un champ qui est en quelque sorte sous-alimenté, mais l'idée, c'est que l'on réfléchisse, dans le cadre de la transposition de la quatrième directive anti-blanchiment, à assujettir aux obligations de vigilance tout ce qui relève du contrôle budgétaire et du contrôle financier des fédérations, notamment les structures dédiées.

L'animation du réseau et la diversification des déclarations de soupçon, c'est un chantier à mener avec tous les acteurs. Même le secteur financier doit se perfectionner. Un tiers de l'effectif de Tracfin est mobilisé par ce travail sur les déclarations de soupçon.

Enfin, le dispositif d'appel à vigilance issue de la loi dite « Urvoas » a été principalement pensé pour la lutte contre le financement du terrorisme, mais sera très utile aussi pour la lutte contre le blanchiment. Dans la rédaction, issue d'ailleurs des propositions du Sénat, il est indiqué que Tracfin aura la possibilité - le décret d'application interviendra d'ici à la fin de l'année sans doute - de faire des appels à vigilance confidentiels concernant des personnes qui présentent des risques importants en matière de lutte contre le blanchiment et de financement du terrorisme.

Le principe, justement, c'est que ces signalements restent le plus confidentiel possible et ne suscitent pas un contentieux adossé. Tracfin ne doit pas être dans l'obligation d'imposer à la banque de maintenir une relation d'affaires car les règles générales sur la lutte contre le blanchiment prescrivent ce maintien - c'est pour cela d'ailleurs qu'une immunité pénale est prévue au bénéfice de la banque lorsqu'il y a déclaration de soupçon sans clôture de compte. On ne va pas risquer de susciter un contentieux administratif pour satisfaire à une demande de la Fédération bancaire française, qui au passage profite d'un effet d'aubaine.

Comme l'avait objecté le Conseil d'État, prendre un arrêté prescrivant le maintien de la relation d'affaires et du compte pour tel et tel motif, c'était sortir du secret, et donc du renseignement, une idée d'autant plus aberrante qu'en page 30 de nos lignes directrices nous consacrons une rubrique à la lutte contre le financement du terrorisme où nous précisons que, justement, l'un des indices de radicalisation, c'est la clôture du compte. C'est la clôture du compte qu'il faut nous signaler, ce qui nous aide à détecter les personnes qui ont envie de partir faire le djihad ou de placer leurs économies ailleurs qu'à la banque qui rapporte et qui n'est pas conforme aux principes de la finance islamiste radicalisée.

Nous avons essayé de trouver les arguments pour convaincre de l'inadéquation de ce dispositif. En revanche, nous avons inspiré l'amendement à la loi « Sapin 2 » - qui est d'ailleurs un cavalier législatif - que vous avez mentionné. Il devrait permettre de rassurer les établissements financiers puisque dans l'hypothèse où il y aura un appel à vigilance, la banque bénéficiera de la même immunité juridique que celle qui est prévue lorsqu'il y a eu déclaration de soupçon.

Mais nous avons gardé la porte ouverte pour travailler sur cette question du compte dans le cadre de la transposition de la quatrième directive, dont le calendrier est accéléré puisque le ministre veut aboutir avant la fin de l'année.

M. Jacques Chiron. - Certains d'entre nous ont eu l'occasion d'entendre PayPal à l'occasion d'un travail sur le paiement électronique. Il nous avait semblé qu'ils n'avaient aucune obligation de déclarer ce qu'il y avait sur les comptes PayPal. Imaginez l'achat d'un yacht et les sommes que cela implique... Avez-vous les moyens de demander à PayPal où partent ces sommes assez élevées ?

M. Bruno Dalles. - Premièrement, PayPal étant au Luxembourg, les obligations anti-blanchiment de PayPal sont liées à la législation du Luxembourg. PayPal fait des déclarations de soupçon à la cellule de renseignement financier luxembourgeoise avec qui la coopération est particulièrement performante.

Deuxièmement, cette cellule de renseignement financier nous envoie spontanément des informations relatives à des mouvements sur les comptes PayPal des résidents français. On a déjà une masse d'informations, qui va encore augmenter, mais qui est significative.

Dans l'hypothèse où nous-mêmes voulons vérifier, dans le cadre d'une enquête, si une personne a fait des opérations sur PayPal, nous interrogeons la cellule de renseignement financier, qui exerce son droit de communication et nous fournit les éléments de réponse quasiment en temps réel.

Troisièmement, dans le cadre de la transposition de la quatrième directive, il est prévu un dispositif dit cross-border d'envoi automatique de tous les flux qui concernent les frontaliers. Des structures comme PayPal seront amenées à envoyer les informations, par le canal de la cellule de renseignement financier mais sans filtre, de manière automatique, aux cellules de renseignement financier concernées par la localisation et la nationalité. Cela fait partie des choses qui, d'ici un an, seront opérationnelles.

M. Marc Laménie. - Merci beaucoup, monsieur le directeur, pour toutes ces informations. Vos moyens humains, techniques et matériels vous permettent-ils d'assurer l'ensemble de vos missions ?

Concernant les partenaires, vous avez cité les notaires, les huissiers, les avocats. Je parlerai des experts comptables, dont la tâche n'est pas simple, mais qui sont par définition amenés à connaître la comptabilité de toutes les entreprises, petites et grandes, et à révéler le cas échéant certaines situations. Quels sont vos interlocuteurs pour cette profession ?

Dernière question : combien avez-vous pu faire récupérer à nos finances publiques ?

M. Claude Raynal- Monsieur le directeur, merci, tout d'abord, pour votre présentation extrêmement complète, précise et synthétique.

Si l'on met les 1 500 transmissions d'informations aux fins de poursuites en regard des 40 000 déclarations de soupçon annuelles, on obtient un ratio de l'ordre de 4 %. Comment interpréter un tel différentiel entre le nombre élevé de déclarations de soupçon et le petit nombre des poursuites à la sortie ?

Les législations anti-blanchiment ont diminué les possibilités de paiement en liquide. Le seuil de 1 000 euros, soit un niveau relativement bas malgré tout, est-il adéquat ?

M. Bruno Dalles. - Sur la performance du service entrées/sorties, le rapport 40 000/1 500, souvent repris par les journalistes ou les critiques, est faux : on ne compte pas la même chose. Les 40 000 sont représentatifs des flux d'entrées en déclaration de soupçon, tandis que les 1 500 sont des dossiers d'analyse qui ont peut-être exploité 10, 20, 30, voire même 100 déclarations de soupçon.

Ce calcul, aujourd'hui, mon système informatique ne me permet pas de le faire. En revanche, ce qui est important, c'est de comprendre que l'efficacité du système repose sur la richesse de la base de données. Quand on reçoit une déclaration de soupçon, on vérifie avant tout que l'on n'a pas reçu par le passé de déclarations de soupçon analogues que l'on a exploitées.

Notre base, alimentée depuis dix ans par nos déclarations de soupçon, contient des informations sur 200 000 personnes morales et 500 000 personnes physiques. Les données sont effacées au bout de dix ans, sauf lorsqu'elles sont transmises à l'autorité judiciaire, auquel cas on a la possibilité de les garder dix ans de plus.

Plutôt que de comparer des données qui ne sont pas comparables, il est préférable de raisonner en termes d'alimentation d'une base, ce small big data qui nous permet, à mesure des nouvelles entrées, d'être plus performants, plus efficaces, d'autant plus que, en exerçant notre droit de communication, qui est finalement la seule « arme fatale » des agents de Tracfin, nous pouvons enrichir la base ; nous pouvons obtenir des pièces complémentaires, les analyser, les lire, connaître la réglementation et croiser avec tous les fichiers auxquels nous avons accès - je n'ai pas dit que nous croisions les données - pour pouvoir analyser l'information.

Les politiques de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme sont liées et se renforcent mutuellement. Abaisser le seuil de paiement en liquide à 1 000 euros pour lutter contre le terrorisme, c'est aussi lutter contre l'économie souterraine. La mesure n'étant applicable que depuis le 1er septembre dernier, il est un peu tôt pour dresser un bilan, mais vous savez comme moi que, dans l'économie souterraine, la délinquance de proximité, le trafic de stupéfiants, on ne paie pas encore en carte bleue - quoiqu'en carte prépayée, cela sera peut-être un jour possible ! C'est pour cela que les cartes prépayées ne doivent pas être anonymes, sinon, cela cache le cash ! Du coup, la lutte contre la circulation de l'argent liquide est fondamentale. Le combat pour la suppression du billet de 500 euros participe de cette logique.

Mais le seuil de 1 000 euros n'est qu'une étape. Si l'on écoutait Tracfin, on l'abaisserait encore, mais il ne faut pas le faire tout de suite. Le problème tient à la différence marquée aujourd'hui entre les résidents et les non-résidents, ces derniers bénéficiant d'un seuil à 15 000 euros. L'abaisser à 10 000 euros, comme cela a été envisagé, c'est perturber l'activité économique de certains espaces, pas loin de la place Vendôme, et détourner certaines clientèles qui ont l'habitude de venir avec de l'argent liquide. On en reste donc à 15 000 euros, mais nous allons devoir mettre en place des obligations de vigilance renforcées entre 10 000 et 15 000 euros, puisque c'est notre obligation, y compris pour les non-résidents, au titre de la quatrième directive. Je ne suis pas sûr que ceux qui ont soutenu le maintien à 15 000 euros s'y retrouvent à la fin.

De la même manière, vous ne l'avez pas cité mais cela participe de la même idée, nous avons abaissé le seuil au-delà duquel on peut relever l'identité. Dans les bureaux de change, c'était réglementaire à 8 000 euros, en pratique c'était 5 000 euros. Là aussi, on a abaissé le seuil pour arriver à ce seuil unique de 1 000 euros.

Outre le fait que ce dispositif a une vraie efficacité en termes de prévention, 1 000 euros pour tout, c'est clair, c'est simple, et, comparé au pouvoir d'achat moyen du Français moyen et du salaire moyen, c'est déjà beaucoup.

Je rappelle que, sur le financement du terrorisme, toutes les analyses font apparaître de petits montants, souvent inférieurs à 1 000 euros.

Enfin, sur les moyens humains de Tracfin, au moment où je vous parle, nous avons 138 ETPT, ou équivalents temps plein annuel travaillé. L'augmentation est de quatorze sur l'année 2016, après une première hausse de dix effectifs au titre du plan Sapin présenté au mois de mars. Nous avons achevé les recrutements qui avaient été autorisés en 2015 et commencé à recruter ceux qui nous sont accordés en 2016.

Les divisions d'enquête comprennent cinquante personnes. Notre organisation est simple : cinq divisions d'enquête de dix personnes, une division spécialisée dans la lutte contre le financement du terrorisme, les autres sans spécialisation, si ce n'est sur les mouvements financiers complexes. Une cellule est consacrée à la prédation économique et un département est dédié à l'analyse, au renseignement et à l'information avec une division internationale composée de dix personnes et une division qui est spécialisée dans la lutte contre la fraude fiscale et sociale, avec neuf agents - ce sont eux qui produisent notamment les notes pour l'administration fiscale et les administrations sociales.

Cela ne m'empêchera pas de vous demander de nous aider à renforcer nos moyens, mais, très honnêtement, à Bercy, Tracfin a l'écoute des autorités et je n'ai pas véritablement de problème ni pour recruter, ni pour attirer des personnes motivées, ni pour former, ni pour établir des coopérations avec tous nos partenaires.

Mme Michèle André, présidente. - Nous nous réjouissons de cette bonne nouvelle. Il arrive que ce soit plus difficile.

Lorsqu'Éliane Houlette, procureur national financier, est venue devant nous, le 18 mai dernier, elle a fait état d'un problème ayant trait à la concurrence des parquets territoriaux. Quels sont les motifs qui justifient que le parquet national financier ne soit pas systématiquement mis en copie lorsque vous transmettez une note aux parquets ?

M. Bruno Dalles. - Le motif est juridique. Tracfin respecte la loi, et la loi prévoit que les notes de Tracfin sont adressées aux parquets territorialement compétents, à charge pour eux, dans le cadre des instructions générales du garde des Sceaux, de partager l'information. Ce n'est pas aux services de saisir les parquets, c'est aux parquets de saisir les services.

Pour bien connaître Éliane Houlette, j'ai été un peu surpris de ses propos, et j'ai vu qu'ils avaient été repris dans la presse et présentés de manière négative comme un choix de Tracfin. Eh bien, non ! Si, demain, il en était décidé ainsi par le législateur ou la justice, rien ne nous interdirait de transmettre la copie.

Je précise, pour la petite histoire, que les procureurs généraux demandent eux aussi les notes Tracfin. Finalement, tout le monde les veut, les notes Tracfin !

Jusqu'à présent, le processus a fait la preuve de son efficacité en termes de sécurité et de transmission. Tracfin a demandé à la justice, depuis un an et demi, un outil sécurisé de transmission - il ne fonctionne toujours pas, pour des raisons informatiques, qui ne sont pas dépendantes de Bercy - qui faciliterait la lecture sécurisée.

En tout cas, nous, nous n'y sommes pas opposés. Notre coopération avec le parquet national financier est excellente.

Mme Michèle André, présidente. - Éliane Houlette nous l'a dit !

M. Bruno Dalles. - Ainsi, 20 % des dossiers du parquet national financier viennent de Tracfin. Les réquisitions qui sont adressées à Tracfin viennent principalement des substituts du parquet national financier. Nous détectons beaucoup d'escroqueries à la TVA, qui entrent dans le champ de compétence du parquet national financier. Sur la corruption d'agents publics étrangers, nous avons également transmis deux, trois dossiers.

Quand nous savons qu'un dossier fait l'objet d'une enquête au PNF, nous pouvons envoyer une note complémentaire. Et il y a de plus en plus de notes Tracfin complémentaires... La balle est plus dans le camp de la justice que dans le camp de Tracfin. En tout cas, de notre côté, nous ferons ce que l'on nous dira de faire, comme nous n'avons cessé de le faire.

Mme Michèle André, présidente. - Et, apparemment, très bien, à la satisfaction, je pense, de nos collègues ici présents. En leur nom à tous, je vous remercie.

La réunion est levée à 11 h 18.

- Présidence de Mme Michèle André, présidente, puis de M. Francis Delattre, vice-président -

La réunion est ouverte à 14 h 30.

Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2015 et exécution des finances locales en 2015 - Audition de M. Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission entend M. Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget, sur le projet de loi de règlement pour 2015 et l'exécution des finances locales en 2015.

Mme Michèle André, présidente. - Nous recevons Christian Eckert pour nous présenter le projet de loi de règlement de l'exercice 2015 et faire le point sur l'exécution en 2015 des finances locales.

Notre commission s'attache depuis longtemps à analyser à la fois l'exécution du budget de l'État, mais aussi de l'ensemble des administrations publiques, puisque c'est bien l'ensemble des finances publiques qui est pris en compte pour l'application du Pacte de stabilité et de croissance et, en particulier, l'application du seuil de déficit de 3 % du PIB.

Il est donc utile que le secrétaire d'État auprès du ministre des finances et des comptes publics, chargé du budget, qui en avait d'ailleurs exprimé le souhait, puisse présenter la contribution des collectivités territoriales à la trajectoire des finances publiques en 2015.

Monsieur le secrétaire d'État, je vais vous céder la parole pour une intervention liminaire. Vous serez ensuite interrogé par le rapporteur général et par les rapporteurs spéciaux qui préparent tous, en ce moment, leurs observations sur l'exécution, en 2015, des crédits dont ils ont la charge.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État auprès du ministre des finances et des comptes publics, chargé du budget. - Dans tout débat budgétaire, les chiffres de l'exécution sont incontournables.

J'essaierai d'aller à l'essentiel en vous présentant le projet de loi de règlement du budget et l'approbation des comptes 2015, puis les résultats de l'exécution des finances locales. Je commencerai par un tour d'horizon de l'ensemble des administrations publiques et je me permets, à ce titre, de vous renvoyer à l'article liminaire du projet de loi de règlement.

Le premier constat est celui de la baisse ininterrompue du déficit public depuis le début de la législature. Il s'établit en 2015 à 3,6 % du PIB, alors qu'il avait atteint 5,1 % en 2011.

Deuxième constat : pour la première fois depuis 2000, le solde public s'améliore, alors que les prélèvements obligatoires diminuent.

Pour la deuxième année consécutive, la progression de la dépense publique, à seulement 0,9 % en valeur, hors crédits d'impôt, est historiquement basse. Grâce à cette politique, la dette est en train de se stabiliser.

J'en viens maintenant à la présentation des résultats du budget de l'État.

Pour la dixième année consécutive, les comptes de l'État ont été certifiés par la Cour des comptes. Cela permet de garantir la qualité comptable et le caractère incontestable des chiffres que nous évoquons. C'est la première condition d'un débat sérieux sur les finances publiques.

La baisse du déficit budgétaire de 15 milliards d'euros par rapport à 2014 constitue l'évolution majeure des comptes 2015. Je tiens à rappeler que le déficit s'est amélioré de près de 4 milliards d'euros par rapport aux anticipations de la loi de finances initiale. Fin 2015, il s'élevait à 70,5 milliards d'euros. S'il reste du chemin à parcourir avant le retour à l'équilibre budgétaire, il s'agit tout de même de son plus bas niveau depuis 2008.

La norme de dépense a également été respectée, alors même que cet objectif avait été durci de 700 millions d'euros en cours d'année. Des dépenses nouvelles, notamment pour assurer la sécurité des Français, ont été financées au sein de cette enveloppe.

L'exercice 2015 prouve que notre manière de faire des économies est entièrement compatible avec une gestion publique de qualité. D'exécution à exécution, nous avons réduit de 1,4 milliard d'euros la dépense de l'État, hors charges d'intérêts et pensions.

Dans le même temps, nous avons apuré la dette de l'État envers la sécurité sociale et réduit ses dettes à l'égard des fournisseurs. On nous parle toujours de reports de charge, d'augmentation de la dette de l'État envers la sécurité sociale, d'économies de constatation en pointant la charge de la dette... Or, indépendamment de ces trois facteurs, les dépenses de l'État ont été réduites, d'exécution à exécution, de 1,4 milliard d'euros.

Le budget 2015 repose également sur des prévisions prudentes de recettes. Alors que le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) a connu, en 2015, une montée en charge plus rapide que prévu, alors que l'inflation a été nettement moindre que prévu, les recettes perçues par le budget général de l'État ont été supérieures de 1 milliard d'euros aux prévisions de la loi de finances initiale.

Je me souviens d'un mois de juin où beaucoup nous disaient qu'il nous manquerait 10 milliards d'euros... Ils avaient tort : nous avons dégagé 1 milliard d'euros de recettes supplémentaires ! Et même si, par exemple, les recettes de TVA sont très directement liées à l'inflation, l'ensemble des recettes a été conforme, et même supérieur, à nos prévisions.

Le produit des recettes a également été soutenu par le rendement du contrôle fiscal. Les moyens déployés en matière de lutte contre la fraude se traduisent par une augmentation de 1,8 milliard d'euros des encaissements au titre du contrôle fiscal. Ces encaissements - je parle bien d'encaissements et non de notifications - ont atteint 12,2 milliards d'euros en 2015.

Je voudrais également revenir sur l'évolution du déficit de l'État. Certains effectuent des retraitements au motif que tel ou tel événement serait exceptionnel et soulignent que le déficit ainsi corrigé augmente. La détermination du caractère exceptionnel d'un événement budgétaire est subjective. À mon sens, le seul juge de paix est le déficit retenu à l'article premier de ce projet de loi. La baisse de 15 milliards d'euros par rapport au déficit de la loi de règlement pour 2014 est un chiffre incontestable, issu de la comptabilité de l'État.

Bien entendu, nous pouvons tous convenir que le deuxième programme d'investissements d'avenir (PIA), constituait bien un élément exceptionnel en 2014, à hauteur de 12 milliards d'euros. Aller au-delà serait périlleux.

À ceux qui cherchent malgré tout à se livrer à cet exercice, je peux suggérer quelques corrections : en quoi ne serait-il pas légitime de retrancher les dépenses engagées pour la sécurité des Français ou encore le montant de la compensation des effets du pacte de responsabilité sur la sécurité sociale ? En effet, l'État a pris à sa charge, en 2015, près de 5 milliards d'euros au titre d'allégements de cotisations qui auraient, sans cela, pesé sur les comptes de la Sécurité sociale.

Je vous rappelle que l'essentiel de l'aide personnalisée au logement (APL), auparavant financée par la branche famille, a été transféré vers l'État. J'insiste sur cette compensation : c'est bien le budget de l'État qui compense systématiquement les pertes de recettes de la sécurité sociale. Or, malgré cette compensation, le déficit de l'État s'est réduit en 2015.

Venons-en à l'exécution des budgets des collectivités territoriales en 2015.

Comme vous le savez, en particulier dans cette assemblée, les constats financiers sur la situation des collectivités locales sont nécessairement globaux. Ils ne peuvent porter que sur une évolution moyenne des finances locales, laquelle ne rend pas suffisamment compte de la grande diversité des cas particuliers.

Je voudrais dresser avec vous quelques constats, tous fondés sur la consolidation des enregistrements comptables - définitifs - réalisés par la Direction générale des finances publiques, la DGFiP.

Ces chiffres sont aussi utilisés pour l'établissement du rapport annuel de l'Observatoire des finances locales, dont fait partie votre collègue Charles Guené. Les divergences - tout à fait minimes - que vous pourriez trouver entre les chiffres de la DGFiP et ceux de l'Observatoire ne résultent que de retraitements techniques et ne remettent en cause aucun des constats que je voudrais partager avec vous.

Premier constat, les recettes réelles de fonctionnement des collectivités locales ont progressé en 2015, et ce malgré la baisse des dotations. Ce constat est valable, globalement, pour chaque catégorie de collectivité locale. La hausse est de 1,7 % pour les communes, de 2,8 % pour les EPCI, de 1,3 % pour les départements et de 2 % pour les régions.

Je le répète, il s'agit d'un constat général qui ne vaut certainement pas pour chacune des collectivités. Il me paraît néanmoins utile de le partager.

Nous avions prévu cette augmentation. Souvenez-vous, voilà un an ou deux, de nos discussions sur la baisse des dotations : je vous avais alors expliqué que les projections de nos services montraient que la baisse des dotations n'empêcherait pas une stabilité des recettes. Je m'étais trompé : elles ne sont pas restées stables, elles ont augmenté !

M. Philippe Dallier. - Les impôts aussi !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - J'y reviendrai, monsieur Dallier.

Cette augmentation des recettes résulterait-elle d'une hausse de la fiscalité votée pour rattraper la baisse des dotations ? Si la fiscalité est dynamique, cela ne résulte que pour une part de hausses de fiscalité directes.

On constate, en 2015, un fort dynamisme de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), et des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), dont les taux, qui ne sont pas fixés par les collectivités territoriales, n'ont pas varié.

Indépendamment des hausses de taux, le produit de la CVAE a augmenté de 4,5 % et celui des DMTO de 16 %. Sur les premiers mois de l'année 2016, le produit des DMTO a augmenté de 13 %. Je ne vois dans ces hausses aucune décision d'élu.

Par ailleurs, la revalorisation forfaitaire des bases des taxes directes locales, adoptée par le Parlement avec un avis de sagesse de votre serviteur, explique environ un quart des hausses de produit fiscal.

L'évolution naturelle des bases, notamment les constructions - ce que l'on appelle les variations physiques des bases - en explique la moitié.

Les décisions de hausses de taux ne représentent donc qu'un quart de la hausse du produit fiscal de la taxe d'habitation, de la taxe foncière et de la cotisation foncière des entreprises, soit 726 millions d'euros sur 2,6 milliards d'euros. Je tiens à votre disposition le détail des chiffres que je viens de vous indiquer.

Nous avons également comparé les hausses de taux en 2015 - première année du cycle électoral - à celles du dernier cycle électoral, en 2009. Cette année-là, les taux de taxe d'habitation avaient augmenté de 3,5 % ; en 2015, ils ont augmenté de 1,2 %, soit trois fois moins.

En 2009, la taxe foncière a augmenté de 4,5 % ; en 2015, elle a augmenté de 1,3 % en moyenne, soit trois fois moins.

Pour dire les choses simplement, il arrive souvent que les premières années de mandat correspondent à des années d'augmentation des taux. Je constate qu'en 2015 ces augmentations ont été trois fois inférieures, s'agissant de la taxe d'habitation et de la taxe foncière, à celles de 2009. Ces chiffres sont incontestables et chacun pourra en tirer les leçons qu'il souhaite.

Troisième constat, les collectivités locales ont fait des efforts pour réduire leurs dépenses de fonctionnement.

Vous ne m'avez jamais entendu critiquer la gestion des collectivités territoriales. Au contraire, je considère que nous pouvons collectivement nous féliciter des efforts réels entrepris pour limiter la progression des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales qui ont augmenté de 1,67 % en 2015, alors qu'elles avaient augmenté de 2,53 % en 2014. Il ne s'agit pas d'un procès, mais d'un constat.

Ce ralentissement important est bienvenu. Il se retrouve, par exemple, dans les dépenses de personnel qui ont augmenté de 1,9 % en 2015, alors qu'elles avaient augmenté de 4,1 % en 2014.

Comme vous le savez, l'objectif du Gouvernement est de réaliser des économies pour réduire le taux de progression de la dépense publique. La dépense locale, qui représente environ 20 % de cette dépense publique, augmentait historiquement en moyenne de 3 % par an, hors transferts de compétences, soit un taux largement plus élevé que celui de la croissance.

Il est sain que cette progression soit moins dynamique. La politique du Gouvernement y a probablement contribué, notamment à travers la baisse des dotations. Nous pouvons, quoi qu'il en soit, nous féliciter de ce résultat.

Quatrième constat, la capacité d'autofinancement (CAF), des collectivités locales progresse. En effet, en 2015, les recettes de fonctionnement ont davantage augmenté - 1,73 % - que les dépenses de fonctionnement - 1,67 %. La CAF est donc en progression de 2,1 %.

Je le répète, il s'agit d'un constat global qui n'est pas applicable à tous. En moyenne, la CAF des départements et des régions se réduit, - 1,8 % pour les départements et - 2,7 % pour les régions, tandis que celle des communes et des intercommunalités augmente.

Cinquième constat, même si cette CAF progresse, l'investissement local continue de diminuer.

Je n'ai jamais dit que tout allait bien dans les finances locales. Si on a pu lire, ici ou là, que j'avais exprimé l'idée que ces finances étaient saines, il ne s'agissait aucunement d'une insulte - bien au contraire ! - à la gestion des élus.

Je constate néanmoins que si les sections de fonctionnement se portent globalement mieux, l'investissement a encore diminué de 8,3 %, hors remboursement d'emprunt, en 2015, après avoir baissé de 7,8 % en 2014.

Les causes de cette baisse, indéniablement plus marquée que dans les cycles électoraux habituels, ne résident pas uniquement dans la baisse des dotations. Les incertitudes liées à la réforme territoriale, au calendrier, au périmètre des nouvelles intercommunalités ont pu conduire à reporter certains projets.

Par ailleurs, le climat excessivement catastrophiste entretenu par certaines associations d'élus a pu aider. Avec un tel discours, quel élu pouvait anticiper que ses recettes et sa CAF allaient progresser en 2015 ?

Enfin, la hausse inédite de près de 15 % des dépôts des collectivités locales sur le compte du Trésor, qui sont passés de 30,6 à 35,1 milliards d'euros entre 2014 et 2015, illustre cet attentisme en matière d'investissement local.

Ces constats montrent que toutes les conditions sont aujourd'hui réunies pour un redémarrage de l'investissement local. Viennent s'y ajouter les mesures annoncées par le Président de la République : création du Fonds de soutien à l'investissement local doté de 1 milliard d'euros et élargissement du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), en 2016 ; réduction de l'effort de baisse de dotations porté par le bloc communal de 1 milliard d'euros et majoration à 1,2 milliard d'euros du fonds de soutien à l'investissement en 2017.

Cette présentation des principaux éléments de l'exécution 2015 avec la transparence et la franchise habituelles touche à sa fin.

Je n'ai pas évoqué en détail la sécurité sociale, dont la situation financière, vous l'aurez certainement remarqué, s'est également améliorée.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous en convenons, le déficit budgétaire est inférieur à la prévision retenue en loi de finances initiale. Pour autant, partagez-vous le constat de la Cour des comptes selon lequel « l'amélioration apparente du déficit budgétaire par rapport à 2014 résulte largement de l'impact du deuxième programme d'investissements d'avenir lancé en 2014 et du versement au titre du mécanisme européen de stabilité (MES), effectué cette même année. Une fois ces éléments exceptionnels retraités, le solde budgétaire ne s'améliore que de 300 millions d'euros ».

Si cela reste une somme, nous nous inscrivons davantage dans la stabilité que dans l'amélioration. La Cour des comptes, qui mène sa réflexion dans la collégialité et dont l'objectivité est hors de doute, considère que l'amélioration du solde budgétaire n'est que de 300 millions d'euros. Quel est votre regard sur ces éléments exceptionnels ?

Les recettes se sont également améliorées, en partie en raison d'éléments exceptionnels. Je pense, par exemple, au travail du service de traitement des déclarations rectificatives, le STDR, et à la modification du régime des successions. Pourriez-vous distinguer la part pérenne de la part exceptionnelle des recettes ?

Le plan de lutte contre le terrorisme, annoncé en mars 2015, prévoyait 2 680 emplois supplémentaires. Pourriez-vous nous dire combien d'emplois ont été effectivement créés et pourvus au 31 décembre 2015 ?

Toujours dans le domaine de la sécurité, le garde des Sceaux, Jean-Jacques, Urvoas nous a dressé hier un constat plus qu'alarmiste sur la situation du ministère de la justice. Il a très honnêtement reconnu que les choses ne pourraient s'améliorer en une seule loi de finances. Que pensez-vous de la situation du ministère de la justice ?

À vous écouter, je me demandais pourquoi le Président de la République s'était engagé à réduire la baisse de la dotation globale de fonctionnement ? Si les choses vont si bien, si tous les comptes s'améliorent, ce n'était pas nécessaire...

La seule chose qui soit certaine, c'est la baisse nette de 13,42 % de l'investissement. C'est inquiétant, même si je conviens que la situation est très différente selon les collectivités. La situation des départements, par exemple, ne peut être comparée à celle du bloc local.

Enfin, j'ai demandé à vos services de m'indiquer le nombre de communes surveillées par le réseau d'alerte. On m'a répondu qu'il s'agissait d'une information confidentielle, ce que je trouve étonnant. Pourriez-vous au moins nous indiquer si le nombre de ces communes est stable ou s'il augmente ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Non, il n'est pas normal que l'on vous ait fait cette réponse, monsieur le rapporteur général. Vous aurez communication de ce chiffre, dans les meilleurs délais. Je crois déjà pouvoir vous dire que le nombre de collectivités en réseau d'alerte n'a pas significativement augmenté.

N'attendez pas du secrétaire d'État chargé du budget qu'il critique l'objectivité de la Cour des comptes. Permettez-moi tout de même d'être en désaccord avec elle ; un désaccord n'est pas forcément une critique de l'institution.

Il est toujours facile de considérer les événements favorables comme exceptionnels et les autres non. Je n'ai jamais caché que le PIA était une source exceptionnelle d'accroissement du déficit en 2014. Encore faut-il sortir la part du PIA, soit 12 milliards d'euros dans le déficit quand on compare 2015 à 2014, comme je l'ai dit dans mon propos liminaire.

La participation au mécanisme européen de stabilité peut effectivement être considérée comme exceptionnelle. Mais alors quid, par exemple, des dépenses relatives aux apurements communautaires, dont nous avons hérité ? Nous avons certes obtenu des délais, mais nous payons les « difficultés de gestion » de nos prédécesseurs qui représentent 400 millions d'euros par an. L'année dernière, je crois même que nous avons réglé deux annuités, soit 800 millions d'euros ! Vous m'accorderez que ce n'est pas une paille.

Ne pourrait-on aussi considérer qu'une partie des dépenses de sécurité liées à la situation internationale, qu'il s'agisse d'opérations extérieures ou intérieures, soient exceptionnelles ?

La mise en oeuvre du Pacte ne peut-elle être également considérée comme exceptionnelle ? Nous parvenons à réduire le déficit de l'État tout en diminuant le poids des prélèvements obligatoires fet en compensant intégralement les pertes de recettes - à hauteur de 5 milliards d'euros - de la sécurité sociale.

Tous ces éléments devraient vous inciter à porter un regard quelque peu différent sur la rapidité de la diminution du déficit.

Les prévisions de recettes ont été relativement prudentes puisque - chose assez rare pour être soulignée - nous les avons réalisées malgré une inflation plus basse que prévu.

Vous m'interrogez sur le STDR. Ce service produira en 2016 des recettes à peu près équivalentes, peut-être même légèrement supérieures, à celles de 2015.

Le STDR n'a encore traité qu'un tiers des 45 000 dossiers qui lui ont été transmis. Il s'agit là, à l'évidence, d'une source de recettes importante pour plusieurs années. Chaque dossier reçu élargit l'assiette d'un certain nombre d'impôts : plus de 30 milliards d'euros d'avoirs ont déjà été révélés, au sens propre du terme.

Si les modalités de recouvrement des droits de succession ont évolué entre 2014 et 2015, ce ne sera pas le cas entre 2016 et 2015. Je ne pense donc pas qu'il s'agisse d'un ressaut exceptionnel, mais bien de recettes pérennes.

Il est trop tôt pour être affirmatif et nous ne sommes pas encore en mesure de chiffrer l'impôt sur le revenu, mais les indications dont nous disposons - TVA, impôts directs et même masse salariale - semblent montrer - je parle prudemment, je suis filmé - que les recettes seront en ligne avec nos prévisions.

Je ne suis pas encore en mesure de répondre à votre question sur les emplois. Nous sommes en pleine conférence budgétaire et nous faisons le point, ministère par ministère, sur les emplois effectivement occupés et ceux qui pourraient rester vacants. La plupart du temps, les ministres sont extrêmement sourcilleux sur le fait que les schémas d'emploi soient reproduits, voire augmentés, d'une année sur l'autre.

Nous travaillons avec Jean-Jacques Urvoas sur bien des sujets. Les reports de charges du ministère de la justice, sur une année ou plusieurs années, sont effectivement préoccupants. Je dois toutefois souligner qu'ils ont légèrement diminué - d'environ 30 millions d'euros - fin 2015 par rapport à fin 2014.

Il faut aller plus loin, il faut aller plus vite. J'ai proposé à Jean-Jacques Urvoas - cette information a été reprise par un grand quotidien du soir - que son administration travaille conjointement avec l'inspection générale des finances pour regarder la façon dont le ministère de la justice gère ses crédits.

La Cour des comptes s'est exprimée sur ce sujet. Si la Cour des comptes n'a pas toujours raison, elle n'a peut-être pas non plus toujours tort. Il faut regarder comment le ministère de la justice organise ses marchés publics et comment il s'intègre à la nouvelle direction des achats de l'État. La mutualisation des achats de l'État peut produire des économies extrêmement importantes. Je n'ai pas le temps, à moins que vous n'insistiez, de détailler ce point.

Nous aurons l'occasion, lors de la présentation du projet de loi de finances, de nous arrêter sur le ministère de la justice. N'ayant pas encore rencontré Jean-Jacques Urvoas dans le cadre des conférences budgétaires, je préfère ne pas en dire plus.

Par ailleurs, les moyens informatiques modernes me permettent de vous préciser que 1 600 communes étaient inscrites sur le réseau d'alerte, fin 2015, ce qui représente une légère hausse par rapport à 2014. Je vous présente mes excuses si la réponse qui vous a été transmise était incomplète.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avec Charles Guené et d'autres collègues, nous avions travaillé sur la réforme de la taxe professionnelle. Je remercie le secrétaire d'État de reconnaître que la CVAE est une recette dynamique, en augmentation de 4,5 %.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Pardon mais il me semble que tel n'a pas toujours été le cas.

Je me souviens que beaucoup de collectivités locales, dont certaines situées dans l'agglomération parisienne, se sont étonnées, voilà deux ans, d'une baisse de la CVAE...

M. Charles Guené. - Je vais d'autant moins contester vos chiffres que nous avons les mêmes sources.

Selon vous, les résultats des collectivités locales donnent raison aux prévisions que vous aviez retenues, tout en reconnaissant qu'il existe un problème en matière d'investissement local. Malgré les pistes que vous proposez pour améliorer les choses, je pense que cette situation peut encore se dégrader.

La programmation est un critère essentiel de l'investissement local. En rédigeant le rapport au nom de la délégation aux collectivités territoriales relatif à l'évaluation des finances locales, nous pensions que le plein effet de la baisse des dotations serait senti en 2017. Ce sera sans doute un peu plus tard, puisque le prélèvement va être différé.

Parler de prévisions respectées me rappelle une discussion que nous avons eue au sein cette commission au sujet de l'objectif d'évolution de la dépense locale, l'Odedel. Sur la période qui nous concerne, en confrontant les prévisions de recettes à l'évolution des bases physiques et aux hausses de taux, nous retrouvons bien une correspondance.

Cependant, je persiste à dire qu'il s'agit de conclusions macroéconomiques qui cachent des réalités très inquiétantes. Nos collectivités locales sont très hétérogènes ; certaines d'entre elles connaissent de graves difficultés. Vous évoquez une augmentation moyenne des taux de 13 %, mais je connais des collectivités qui ont dû les augmenter de 50 % ! Derrière ces chiffres se cachent des surprises qui vont aller grandissantes.

Vous avez indiqué que la réforme de la DGF était reportée. Il s'agit d'un facteur d'incertitude. Ce que je vous dis de l'hétérogénéité plaide pour une réforme rapide d'une réforme de la DGF. D'ici à 2018, certaines collectivités connaîtront de gros problèmes.

Pensez-vous que l'article 150 du projet de loi de finances pour 2016 puisse répondre aux deux grandes problématiques que nous connaissons s'agissant sur de la DGF et des ressources globales des collectivités ? Il s'agit premièrement de la répartition de la richesse sur notre territoire qui a terriblement évolué durant les trois dernières décennies. Nous ne pouvons donc plus conserver le même système.

Le deuxième problème concerne la façon d'appréhender les charges des collectivités territoriales. Pensez-vous que celle-ci soit toujours viable, alors que cette question n'est pas abordée dans l'article 150 tel qu'il est rédigé ?

Mme Michèle André, présidente. - Je rappelle à la commission que nous entendrons, le 29 juin prochain, les conclusions du groupe de travail sur la réforme de la DGF que nous avions confié à Charles Guené, ainsi qu'à Claude Raynal.

Nous serons alors sans doute un peu plus informés. Je remercie tous ceux de nos collègues qui ont participé à ce travail.

M. Vincent Delahaye. - Monsieur le secrétaire d'État a reconnu l'objectivité de la Cour des comptes, voilà déjà une bonne chose.

Vous nous dites que les reports de charges d'une année sur l'autre ont un peu diminué. Après le pic historique de 2014 à plus de 10 milliards d'euros, ils sont aujourd'hui légèrement inférieurs à 10 milliards d'euros. Pensez-vous que nous allons progressivement résorber ces reports annuels et à quel rythme ?

Par ailleurs, quel crédit accordez-vous aux chiffres de Rexecode ?

La question des collectivités territoriales mériterait un débat en soi. Vous dénoncez l'attentisme des élus en matière d'investissement, mais l'incertitude est trop grande pour ne pas être attentiste. Les élus locaux sont dans l'incertitude permanente, leur vision de l'avenir est nulle. Certains pourraient sans doute investir davantage, mais ils ont peur. Ce que vous dites de l'augmentation des sommes mises en réserve sur les comptes du Trésor est logique dans la mesure où les élus locaux ne savent pas où ils vont.

L'État aurait, selon vous, participé à la maîtrise des dépenses des collectivités. Permettez-moi de sourire : quand on voit les augmentations de cotisations, de TVA, le glissement vieillesse-technicité (GVT) -, les rythmes scolaires, tout ce qui nous a été imposé et qui s'est ajouté à nos dépenses, je ne comprends pas comment vous pouvez dire que l'État a participé à la maîtrise des dépenses !

Bien au contraire, ce sont les élus à la tête des collectivités depuis 2014 qui ont fait preuve de raison et de sagesse en augmentant peu les impôts. Certes, l'augmentation des bases peut les aider et cela arrange tout le monde quand c'est le Parlement qui relève les bases. Cependant, la logique aurait voulu que l'on augmente peu les bases, compte tenu d'une inflation nulle, et que les baisses de dotation ne soient pas aussi importantes.

M. Michel Bouvard. -J'avais souligné, voilà quelques mois, la qualité du travail des équipes de l'Agence France Trésor (AFT). Elle est de nouveau manifeste : la gestion de la dette nous a permis de récupérer un peu plus de 20 milliards d'euros sous forme de prime d'émission, ce qui permet mécaniquement une moindre augmentation de la dette cette année. Les effets de 2017 à 2020 ont-ils été analysés et une stratégie durable a-t-elle été définie ?

Nous avons réalisé un travail précis sur le budget du ministère de la justice qui a mis en évidence l'existence de décalages entre les inscriptions en autorisation d'engagement et les crédits de paiement, ce qui est totalement orthogonal aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances. Cette situation se retrouve-t-elle dans d'autres ministères ? Sur le seul ministère de la justice, le décalage est d'environ 120 millions d'euros, ce qui n'est pas négligeable.

Sur l'exercice 2015, 8 milliards d'euros ont été mis en réserve dont 50 % ont été annulés. Ces mises en réserve et ces annulations ont des amplitudes très variables d'un programme à l'autre, d'une action à l'autre. Elles révèlent la tendance de certains ministères à « sous-inscrire » sur les programmes dont ils savent qu'ils seront mécaniquement abondés, afin d'échapper aux mises en réserve. Il en résulte des mises en réserve et des annulations d'autant plus violentes sur d'autres programmes. Je pense, par exemple, aux annulations portant sur l'aide aux victimes, au sein du budget du ministère de la justice, qui s'élèvent à plus de 10 %. Ne devrait-on pas, là aussi, mener une opération de vérité et de transparence ?

Pouvez-vous enfin nous expliquer les raisons de l'accroissement de 1,8 milliard d'euros du résultat des comptes spéciaux ?

M. Dominique de Legge. - Je ne reviendrai pas sur le sujet des collectivités territoriales, sinon pour dire que je partage ce qui vient d'être dit par Vincent Delahaye et Charles Guené.

En fin d'année, nous avons inscrit des crédits en remplacement des recettes exceptionnelles sur le budget de la défense. Eu égard au délai très court dont nous disposions pour mobiliser ces crédits, ont-ils pu être intégralement dépensés ? Pourriez-vous nous donner quelques précisions sur leur taux d'exécution ?

En fin d'année, un jeûne général a été décidé pour respecter la norme de dépense. Il me semble que les crédits concernés s'élevaient à 590 millions pour le ministère de la défense. Y aura-t-il un report sur 2016 pour honorer les dépenses engagées en 2015 ?

M. Francis Delattre. - Vous avez déclaré, devant la commission des finances de l'Assemblée nationale : « Avant de conclure, je voudrais réagir à la manière dont la Cour des comptes envisage l'évolution du déficit de l'État [...]. Un peu à la manière du rapporteur général du Sénat, la Cour retraite cette évolution de différents éléments qualifiés d'exceptionnels ». Ne trouvez-vous pas choquant de mettre en cause une assemblée par rapport à une autre ? À moins que vous ne soyez troublé par le fait que la Cour des comptes est désormais notre conseiller sur un certain nombre de sujets ?

Les comptes publics ont bien été certifiés par la Cour, mais vous oubliez toujours de dire qu'elle a émis cinq réserves, dont au moins quatre vous concernent directement : le service d'information financière et comptable de l'État est coûteux, peu sûr et exposé à des risques d'erreur ; les dispositifs ministériels de contrôle et d'audit internes ne sont pas organisés ; la comptabilisation en droit constaté des produits régaliens, autrement dit du produit des impôts, des créances et des dettes fiscales continue de pâtir des insuffisances des données fiscales ; et - cerise sur le gâteau - la Cour des comptes ne peut se prononcer sur la fiabilité et l'évaluation d'un grand nombre de participations financières. Dès lors quelles dispositions allez-vous prendre pour remettre tout cela en ordre ?

Le rapporteur général a expliqué que, de 15 milliards d'euros d'économies nous étions passés à 4 milliards, et que cette somme s'élevait en réalité à 300 millions d'euros.

La dette, quant à elle, ne s'est stabilisée qu'en raison d'une politique d'émissions menée par l'Agence France Trésor, qui a ainsi pu récupérer environ 23 milliards d'euros sous forme de primes à l'émission. Que pense la Cour des comptes de ce système ? Elle dit très clairement que la dette rattrapera progressivement le niveau qu'elle aurait atteint en l'absence de cette politique !

Vous nous dites que les choses vont mieux en matière de maîtrise des dépenses. La Cour des comptes parle d'une maîtrise des dépenses « partielle » dont les résultats sont « fragiles ».

Ces derniers sont d'autant plus fragiles que le montant de la réduction des dépenses, qui s'élève en réalité à 1,7 milliard d'euros, repose à 60 % sur des prélèvements effectués sur les fonds de roulement d'organismes publics qui ne sont pas reconductibles en 2016. Nous avons une conception différente des choses. Comment parler de progrès quand rien n'est pérenne ?

La Cour des comptes dénonce enfin des contournements de la charte de budgétisation qui ont permis de minorer, entre autres, les problèmes de la dette. Ces contournements ont pris la forme d'une substitution de recettes affectées à des crédits budgétaires.

Les bases sont non seulement fragiles, mais aussi de plus en plus difficiles à cerner pour les parlementaires que nous sommes. Pourriez-vous nous donner quelques précisions sur les réflexions de la Cour des comptes ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Francis Delattre, la certification des comptes de l'État par la Cour a toujours donné lieu à de nombreuses réserves. On en comptait 13 en 2006, 6 lors de ma première certification des comptes. Par rapport à 2014, 43 composantes de ces réserves ont été levées, ce qui traduit une amélioration continue de la présentation des comptes de l'État.

Si les choses peuvent toujours être améliorées, passer de 13 réserves en 2006, à 5 en 2015 montre une certaine progression. Je me réfère à 2006 pour montrer que nos prédécesseurs ont aussi dû essuyer un certain nombre de réserves, dont beaucoup ont été levées par la Cour. Tout cela me fait penser aux commissions de sécurité des établissements recevant du public, les ERP...

Je n'ai pas mis en cause le rapporteur général, et encore moins le Sénat. Albéric de Montgolfier parle souvent d'économies de « constatation ». C'est un peu dans cet esprit que j'ai fait cette remarque. Mais vous n'avez pas employé ce terme aujourd'hui et je ne vais donc pas ouvrir un débat que vous n'avez pas ouvert.

Je constate, Francis Delattre, que vous avez lu Le Canard enchaîné d'aujourd'hui...

M. Francis Delattre. - Pas du tout, monsieur le secrétaire d'État !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous ne l'avons pas lu ! Il faut nous le montrer !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - ... qui parle de « trucage ». Revenons sur l'historique : monsieur de Courson a posé une question au Gouvernement, à l'Assemblée nationale, voilà environ trois semaines. La Tribune a ensuite publié un article, voilà une dizaine de jours, avant que la Cour des comptes ne s'intéresse à ce sujet. Ce matin, c'est au tour du Canard enchaîné...

Il faut tout de même distinguer ce qui relève du trucage, de la dissimulation, de ce qui relève d'une pratique courante. Les primes à l'émission sont pratiquées par l'Espagne, le Royaume-Uni, la plupart des pays... Eurostat fixe les règles de calcul de la comptabilité nationale et l'Insee se conforme, en toute indépendance, à ces règles européennes.

Les taux, aujourd'hui, sont très faibles et même négatifs à certaines échéances.

Avec les primes à l'émission, notre objectif de financement du déficit est respecté et l'impact de ce dernier sur la dette est inférieur à ce qui était prévu. Il s'agit d'une pratique courante dans la gestion de la dette.

L'effet peut jouer dans ce sens, avec des primes à l'émission, mais aussi dans l'autre, c'est-à-dire conduire à payer des décotes à l'émission. Tout dépend des taux de marché. Cela nous permet aussi d'assurer la liquidité de la dette française. Il n'y a aucun loup.

Je veux être extrêmement clair sur la question des prélèvements sur fonds de roulement, considérés comme scandaleux par d'aucuns. Je ne suis pas de ceux-là. À partir du moment où nous voulons réduire le déficit public sans augmenter les prélèvements obligatoires - nous les avons même baissés ! - il est utile d'aller regarder dans certains fonds de roulement. Il s'agit parfois de sommes très importantes qui correspondent à plus d'une année de dépenses de fonctionnement. Je n'entends pas renoncer à cette méthode.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Pour la recherche également ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - La recherche comme le reste. Le fonds de roulement du CNRS est tout à fait suffisant pour assurer les dépenses de fonctionnement.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Et celui du CEA ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - C'est un peu moins le cas du CEA, mais puisque vous m'y invitez, que les choses soient claires : nous avons retenu un prélèvement inférieur aux préconisations du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche sur le CEA. J'ai tenu les mêmes propos devant l'Assemblée nationale, vous pourrez le vérifier.

Nous avons constaté quelques tentatives de débudgétisation via le PIA. D'aucuns voudraient y transférer certaines dépenses qu'ils estiment relever des investissements d'avenir. Mais comment les caractériser ? Les aides à l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) par exemple, relèvent-elles de la transition énergétique ? Nous sommes en pleine préparation du PIA III, ce sera l'occasion de recentrer un peu les choses.

Michel Bouvard a fait une remarque tout à fait pertinente sur la question de la mise en réserve et des sous-budgétisations. Nous préparons actuellement le budget : quand le ministère du budget dit 100, le ministère concerné demande 120, quand ce n'est pas 180. Et chaque fois que nous essayons de rapprocher les points de vue, les ministères tentent l'opération décrite par Michel Bouvard en proposant de diminuer les crédits sur certaines dépenses dont ils savent très bien qu'elles devront être faites. Ce peut être le cas des allocations logement, par exemple.

Le phénomène, assez itératif, porte généralement sur les dépenses de prestations, appelées parfois dépenses de guichet. Le ministère concerné se dit qu'au mois de septembre ou d'octobre, quand il n'aura plus les sous pour payer, il faudra bien dégeler les crédits nécessaires.

Laissez-moi vous rassurer : je ne suis pas un perdreau de l'année, c'est déjà la troisième fois que je me livre à cet exercice et je suis attentif à ce type d'opération.

Je comprends que l'on s'interroge sur l'importance de la réserve de précaution. Reconnaissez toutefois que préparer, au mois de juin, un budget au mois dont l'exécution aura lieu six à dix-huit mois plus tard revient à faire un saut dans l'inconnu. Prenons l'exemple de la crise agricole : n'était-il pas nécessaire d'alléger les cotisations des agriculteurs ? Que dire des opérations de sécurité ?

En 2014 et en 2015, nous n'avons pas été mécontents de pouvoir couvrir les dépenses que vous avez parfois appelées « cadeaux » par des crédits mis en réserve en début d'année. Ces réserves nous permettent d'être réactifs, de pouvoir réaliser des ajustements. Et comme le rappelait Michel Bouvard, une grosse partie de ces crédits a été annulée, ce qui correspond à une économie nette.

M. Michel Bouvard. - Que vaut-il mieux privilégier, le collectif ou la mise en réserve ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Je crois que nous pouvons jouer sur les deux.

Le solde des comptes spéciaux se décompose de la manière suivante : 300 millions d'euros pour le compte d'avance aux collectivités ; 400 millions d'euros pour la participation de la France au désendettement de la Grèce ; 700 millions d'euros pour le refinancement de prêts à des États étrangers ; et 400 millions d'euros pour diverses opérations dont vous pourrez obtenir le détail sur demande.

Nous sommes en train de mettre en place une Direction de l'immobilier de l'État qui aura vocation à régler un certain nombre de problèmes dont je pense qu'ils sont aujourd'hui mal gérés.

Aujourd'hui, chacun des ministères et chacun des opérateurs de l'État - ils sont nombreux - considère les bâtiments qu'ils occupent comme leur propre propriété, alors qu'ils appartiennent à l'État.

Il me semble que l'analyse des besoins n'est pas toujours faite de manière très cohérente. Il m'est arrivé de devoir signer une promesse de vente, me semble-t-il, qui expirait le jour même à minuit ! Parfois encore, des ministères ou des opérateurs montent des opérations immobilières qu'ils considèrent opportunes et légitimes sans avoir forcément exploré l'ensemble des disponibilités, ni même songé - quelle idée saugrenue ! - que les services de l'État n'ont pas tous vocation à être situés à moins d'un kilomètre à la ronde de l'Élysée ou de Matignon.

Nous sommes en train de mettre en place de nouveaux dispositifs, aussi bien dans les services centraux que dans les régions. France Domaine, dont le nom et la structuration va changer, va se rapprocher des préfets pour permettre une gestion « plus optimale » - c'est un euphémisme - de l'immobilier de l'État.

Le ministère de la justice, comme les autres, est concerné par cette nouvelle organisation.

M. Michel Bouvard. - Ma question portait sur l'absence de concordance entre autorisations d'engagement et crédits de paiement, ce qui est contraire aux règles de la loi organique relative aux lois de finances. En l'espèce, il s'agit de 120 millions d'euros, sur un seul ministère. Au final, cela peut représenter bien davantage. Il me semble que c'est un vrai sujet en lien avec les partenariats public-privé (PPP).

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Je vous proposerai, en loi de finances, une nouvelle organisation financière de l'immobilier de l'État à travers un compte d'affectation spéciale (CAS), renforcé et la suppression du fameux programme 309. Nous discuterons aussi de l'alimentation du CAS par les opérations immobilières et des conditions d'utilisation de ce dernier.

Vincent Delahaye, eu égard aux délais de paiement, il peut s'avérer nécessaire de procéder à des reports de charges d'une année sur l'autre. La Cour des comptes a d'ailleurs reconnu que ces reports avaient diminué, y compris en matière de défense.

Rexecode est un organisme parmi d'autres. Nous sommes attentifs à leurs publications.

Cela étant dit, vous connaissez mon humilité récurrente par rapport aux prévisions et aux études. Des tas de gens font des tas d'études et, même si j'en retire toujours quelque chose, je suis assez réservé. Il ne vous aura pas échappé que l'Insee avait révisé à la hausse la croissance de 2014 voilà quelques jours, en la multipliant par trois ! Deux ans après la clôture de l'exercice, nous allons bientôt apprendre que 2014 était une période de croissance faste, alors qu'on a toujours cru qu'elle avait été atone !

Je n'ai rien contre l'Insee, dont je salue l'indépendance et la qualité du travail, mais cela me pousse à relativiser notre capacité de prévoir. Si l'on n'arrive pas à prévoir ce qu'il s'est passé deux ans auparavant, comment prévoir quoi que ce soit pour les deux ans à venir ?

Je n'ai pas dénoncé l'attentisme des collectivités locales, je l'ai constaté et j'en prends, au nom du Gouvernement, ma part de responsabilité.

J'ai mesuré, comme vous, l'incertitude liée aux regroupements des EPCI, à la non-détermination des compétences de ces futurs EPCI reformatés, ou encore aux problèmes de gestion des marchés en cours qu'il faut transférer, ou de ceux à venir qui n'ont pas toujours été finalisés, en raison des fusions de région...

Il s'agit d'un constat, non d'un reproche adressé aux élus locaux. J'ai simplement souligné, de façon un peu provocante, que les propos alarmistes de certains sur les questions financières avaient probablement accru cette frilosité.

Je cite toujours l'exemple de ce maire d'une commune de 1 000 habitants dont la traversée de village doit être refaite. Alors qu'il dispose de l'argent nécessaire pour le faire, il m'a expliqué avoir intégré le coût de ces travaux dans les négociations préalables à la fusion de sa commune. Finalement, ces travaux ont été différés d'un an !

J'ai simplement voulu dire que les baisses de dotation, à elles seules, n'expliquaient pas la baisse de l'investissement local. C'est mon point de vue et, comme dirait l'autre, je le partage.

Charles Guené a fait beaucoup de remarques et a posé des questions précises concernant la réforme de la DGF. Il faudra probablement revenir sur l'article 150 adopté l'année dernière, en loi de finances.

Selon vous, l'hétérogénéité des situations appelle à une réforme de la DGF. Je me réjouis de cette position, que je partage. Il n'a pas été possible de le faire l'année dernière, en loi de finances, pour toute une série de raisons complexes.

La balle appartient maintenant à celles et ceux qui voudront bien s'en saisir. Je crois que votre assemblée y travaille, tout comme l'Assemblée nationale. Je crois même savoir que des contacts ont été établis avec vos collègues députés. Si des propositions consensuelles peuvent être formulées, par exemple en matière de péréquation, nous pourrons, le cas échéant, les intégrer immédiatement au prochain projet de loi de finances.

Vous aviez aussi demandé, me semble-t-il, tout comme l'Association des maires de France (AMF) qu'une loi spécifique réforme la DGF. Le Président de la République est allé dans ce sens. Si les parlementaires ont suffisamment travaillé et que le texte est prêt à être inscrit à l'ordre du jour, le Gouvernement s'inscrira dans cette démarche.

Dominique de Legge, le taux d'exécution des 2 milliards d'euros de crédit qui ont abondé la mission « Défense » a été conforme aux prévisions. La défense savait que les crédits allaient arriver en fin d'année et tout a été géré correctement.

Les reports de l'ensemble des ministères ont été mis en réserve. Celui de la défense a eu un traitement plus favorable dans la mesure où le premier décret d'avance ne comportait aucune annulation. Nous avons parfois procédé à un gel supplémentaire, mais le gel, par définition, peut s'interrompre. Tout crédit gelé peut être dégelé, et pas forcément annulé.

Nous verrons comment respecter la loi de programmation militaire (LPM). Nous nous y étions engagés l'année dernière, et nous avons tenu notre engagement. Bien évidemment, le même engagement vaut pour cette année. Je crois d'ailleurs pouvoir dire que les LPM n'avaient plus été respectées depuis de très nombreuses années.

M. Philippe Dallier. - Nous avons rarement constaté un tel décalage de tonalité entre un membre du Gouvernement et le Premier président de la Cour des comptes.

Vous parlez d'une réduction du déficit de 5 milliards d'euros quand la Cour des comptes évoque 300 millions d'euros seulement.

Vous nous dites que la dette de l'État vis-à-vis de la sécurité sociale s'est améliorée, mais j'aimerais que vous nous expliquiez le tour de passe-passe opéré sur les APL.

Mi-décembre 2015, en loi de finances rectificative, nous avons rajouté 70 millions d'euros de crédits pour boucler l'année. Cette somme aurait pu permettre de réduire la dette des APL envers le Fonds national d'aide au logement (FNAL), en la faisant passer de 171 millions à 100 millions d'euros. Or, quelques jours plus tard, il a été décidé de bloquer 300 millions d'euros.

Je n'arrive pas à comprendre : pour la première fois depuis bien longtemps, nous avions de quoi payer la totalité de la dépense de l'année et réduire un peu la dette. Et en trois jours, on change d'avis et on enlève 300 millions ! La Cour des comptes dit qu'il s'agissait de respecter la norme de dépenses. Mais si la réduction du déficit était vraiment de l'ordre de 5 milliards d'euros, était-on à 300 millions d'euros près ? Par contre, si le premier président de la Cour a raison et que la réduction des déficits n'est que de 300 millions d'euros, je comprends vos réticences...

Voilà deux ans, Charles Guené et moi-même avons rédigé un rapport sur l'évolution des finances locales dans lequel nous avons très clairement montré que la baisse des dotations entraînerait une baisse de l'investissement de 30 %. Nous y allons tout droit ! Nous en sommes presque à 20 %, alors que la baisse des dotations s'est élevée à 1,5 milliard d'euros en 2014 et à 3,6 milliards d'euros en 2015. Elle sera de nouveau de 3,6 milliards d'euros en 2016. Quant à 2017, on ne sait plus très bien si la dernière tranche sera réduite de moitié ou s'il s'agit d'un étalement sur deux ans... Toujours est-il qu'une fois ces diminutions absorbées, nous aurons atteint les 30 % annoncés !

Les collectivités locales, et notamment les communes, sont en train de tirer sur l'entretien de la voirie, des bâtiments publics... Au final, tout cela coûtera bien plus cher.

Si les élus se sont montrés modérés en matière de progression de la fiscalité, c'est aussi parce que nos concitoyens n'en peuvent plus ! Il ne faut pas voir un signe trop positif dans le fait que les élus locaux y soient allés moins fort qu'au lendemain des échéances électorales de 2009. Nous allons devoir rogner sur les investissements de manière très importante, et nous le paierons finirons par le payer.

M. Marc Laménie. - Vous avez évoqué la progression des recettes réelles de fonctionnement des collectivités locales. L'augmentation des bases, dans un souci d'équité, peut générer une hausse significative de la fiscalité directe locale.

Mme Fabienne Keller. - Je voudrais revenir sur les primes à l'émission que perçoit l'État. C'est magique ! La dette globale augmente moins alors que la réalité financière n'a pas changé. Pouvez-vous me confirmer, monsieur le secrétaire d'État, que le total de ces primes à l'émission représente 22 milliards d'euros en 2015 ?

Je voudrais également me pencher sur les collectivités locales, dont vous avez longuement commenté la situation. Vous avez relevé l'augmentation de leurs recettes de fonctionnement et regretté fortement la diminution de l'investissement local. Vous avez également dit que la capacité d'autofinancement progressait. Pourriez-vous documenter, maintenant ou plus tard, l'amélioration de cette capacité d'autofinancement ? Est-elle liée à des phénomènes conjoncturels tels que la baisse importante des charges d'énergie pour les communes ou la revalorisation des bases qui engendre des recettes supplémentaires ? A-t-elle une autre origine ?

Ce que vous dites ne correspond pas du tout à ce que je vis. Je connais les comptes de la ville et de la métropole de Strasbourg : les dépenses de fonctionnement augmentent, mais la capacité d'autofinancement baisse, tout comme les investissements. Cette moyenne ne masque-t-elle pas l'hétérogénéité des collectivités, dont certaines connaissent de grandes difficultés ?

Nous étions plusieurs, l'année dernière, à vous interroger sur la baisse de 7,8 % des investissements. Vous aviez répondu à notre inquiétude en disant qu'une telle baisse était habituelle l'année d'un renouvellement municipal...

Cette explication ne semble pas tenir la route : vous avez vous-même souligné que l'investissement local continuait de baisser. Comme mes collègues, je voudrais solliciter votre analyse sur la question de la confiance. Quand on investit, ce n'est pas seulement sur la base des résultats de l'année écoulée, mais c'est aussi en considération des perspectives budgétaires des dix ou quinze ans à venir. Nous sommes nombreux ici à partager les inquiétudes des maires et des responsables d'intercommunalité que nous rencontrons.

M. Claude Raynal. - Notre débat ne porte que très peu sur le projet de loi de règlement, qui devait pourtant être le sujet majeur de cette réunion.

Les inquiétudes étaient grandes voilà un an. Certains disaient que le déficit public ne baisserait pas dans les proportions annoncées. Il a baissé encore au-delà des attentes ! Force est de reconnaître que, depuis deux ans, les résultats de l'État sont conformes aux prévisions. Retrouver confiance, c'est aussi retrouver confiance dans la parole de l'État.

Le taux de prélèvements obligatoires est en baisse à 44,7 %, les recettes sont supérieures à celles qui étaient estimées, la croissance est supérieure à ce qui était attendu, à 1,2 %, le pouvoir d'achat des Français a progressé de 1,8 %, la marge des entreprises est remontée à 31,4 %... Je ne dis pas que tout va bien, mais la ligne proposée par Christian Eckert depuis deux ans a été tenue. Si l'on veut redonner de la confiance aux investisseurs, il faut aussi saluer ces résultats.

En tant que rapporteur spécial de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », je crois pouvoir dire qu'il faut savoir faire preuve de mesure. Le débat m'a parfois semblé extravagant. Je me souviens du président de l'Association des maires de France déclarant que 10 % des collectivités seraient sous contrôle préfectoral fin 2015. Elles ne furent que 50, comme les années précédentes... Ce qui est excessif n'est plus crédible.

Comme nous, Christian Eckert sait qu'un propos général et macroéconomique ne permet pas de rendre compte de l'hétérogénéité des collectivités territoriales françaises.

L'augmentation de la CVAE et des DMTO s'applique plutôt à des territoires en développement, dans lesquels on gagne sur l'habitat et sur la puissance économique. La spécificité de notre territoire français est d'être de plus en plus localisé : beaucoup de territoires ruraux n'ont quasiment pas de DMTO et pas du tout de CVAE.

La question de la territorialisation de la CVAE va se poser encore davantage. La taxe professionnelle, déjà très concentrée sur l'Île-de-France, a été remplacée par une CVAE encore plus concentrée sur l'Île-de-France. Aujourd'hui, la CVAE profite très largement aux territoires d'Île-de-France, alors que l'activité peut se tenir dans des territoires plus ruraux ou en dehors de l'Île-de-France.

Je ne crois pas, contrairement à Philippe Dallier, que l'investissement des collectivités locales va continuer de baisser. Elles ont certainement été attentives à ce qu'il se passait sur le plan national, à l'impact de la baisse des dotations sur leur budget, mais je commence à percevoir les signaux d'un redémarrage.

Par contre, je pense que les collectivités locales vont privilégier un investissement qui n'induit aucune contrainte de fonctionnement tel que la voirie ou le patrimoine. Je ne pense pas qu'elles investissent beaucoup dans des crèches, par exemple.

Si l'on veut rassurer, à tout le moins ne plus inquiéter, et développer l'investissement, peut-être faudrait-il éviter de proposer une diminution de la dépense publique de 100 milliards d'euros ! Autrement, vous n'empêcherez pas les maires de penser au coup de rabot qui suivra ces promesses ! Essayons de ne pas inquiéter.

Mme Marie-France Beaufils. - Vous l'avez dit, les collectivités locales sont très hétérogènes et connaissent des situations fort différentes. C'est la raison pour laquelle toute vision globale semble en décalage par rapport à la réalité.

Est-il possible de mieux anticiper les évolutions de la CVAE ? C'est une question importante pour la préparation des budgets de nos collectivités locales. Nous disposons rarement de réponses véritablement claires et efficaces des services de la DGFiP.

Si les collectivités territoriales ont diminué leurs dépenses, comme vous l'avez souligné, c'est par obligation. Il serait intéressant de regarder sur quels secteurs ces baisses, imposées par la réduction des dotations, ont porté. Bien souvent, il s'agit en premier lieu des services aux habitants et de la vie associative. Si nous pouvions disposer de travaux plus précis, cela nous permettrait peut-être de mesurer quels sont les territoires les plus touchés.

M. François Marc. - Nous pouvons nous réjouir de ce que Christian Eckert nous annonce : le déficit public est meilleur que prévu. Ce constat résume parfaitement cet exercice. On a beau vouloir noircir les choses, les résultats sont meilleurs que prévu.

Le CICE arrive à maturité. Si l'on ajoute le pacte de responsabilité, les entreprises ont bénéficié de 24 milliards d'euros en 2015 et de 33 milliards d'euros en 2016. On entend certaines voix critiquer ces « cadeaux aux entreprises » qui n'apportent pas les retombées espérées. Pouvez-vous nous rappeler dans quelles conditions les marges se sont reconstituées et comment l'investissement repart ? Je pense qu'il est bon de mesurer les résultats à l'aune des efforts consentis.

Alors que la suppression définitive de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) semblait actée, quelques informations circulent sur un éventuel compromis. Pouvez-vous nous confirmer la suppression de la C3S ?

L'année 2015 a été celle de la mise en route de la réforme de la contribution au service public de l'électricité (CSPE), avec un engagement de 5,9 milliards d'euros sur cinq ans. Quelle en est la concrétisation budgétaire ?

M. Yannick Botrel. - L'exécution du budget 2015 traduit une amélioration globale de la situation budgétaire de l'État, sans doute plus ou moins nuancée selon l'orientation politique de chacun.

Profitez-vous d'un effet conjoncturel ? Oui, sans doute. On vous l'a quelque peu reproché mais la conjoncture n'est-elle pas un élément de contexte, un peu comme l'arbitrage en football ?

Vous avez évoqué un montant de 12 milliards d'euros de recettes imputable aux régularisations fiscales. C'est une somme tout à fait considérable. Pensez-vous que cette recette puisse être stabilisée, voire améliorée ?

Les années précédentes, à la faveur des renouvellements municipaux, on faisait toujours allusion à la baisse de l'investissement public, et singulièrement du bloc communal. Pourquoi en irait-il différemment aujourd'hui ? Est-ce lié au contexte anxiogène déjà souligné par les uns et les autres ?

La dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) a été réévaluée cette année. Son enveloppe a-t-elle été affectée, voire consommée ? Si elle a été affectée, cela signifie que des investissements ont eu lieu. C'est mon sentiment, pour participer, comme plusieurs d'entre nous, à de nombreuses inaugurations en cette période de l'année.

J'observe d'ailleurs que ceux qui ont investi bénéficient d'un meilleur taux global de subvention. Les services de l'État, et particulièrement les sous-préfectures, sont intervenus auprès des mairies pour leur offrir l'information la plus complète sur l'augmentation de l'enveloppe de la DETR. Qu'en est-il de son exécution ?

L'hétérogénéité de la situation des collectivités territoriales a été largement soulignée. Elle est réelle et doit conduire à nous interroger, même si elle résulte en partie de choix déjà anciens faits par ces collectivités.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Lors de l'examen de chaque loi de règlement, je reviens sur la dette.

Je n'ai pas lu Le Canard enchaîné, et je ne veux pas parler de « trucage ». Mais tout de même, ce qui a été dit aujourd'hui des primes à l'émission me conduit à m'interroger. Il va falloir se pencher très attentivement sur cette question.

Pouvez-vous nous dire clairement la vérité ? Vous êtes un excellent dialecticien !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Je ne sais pas s'il s'agit d'un compliment...

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Si, et c'est très rare dans ma bouche !

Vous êtes très fort, parce que vous arrivez à mélanger les questions de dette, de charge de la dette... Je vous prie simplement de me dire la vérité.

Notre dette publique est toujours plus élevée, il ne peut en aller autrement. Le dernier chiffre dont je dispose est celui d'une augmentation de 2,8 % en un an.

Il est vrai que cette dette publique est moins chère, mais elle est plus élevée. Nous sommes en déficit depuis quarante ans. Chaque année, ce déficit est financé par un emprunt supplémentaire. Arrêtez de dire que la dette est stationnaire, comme vous l'avez fait au bout de trois minutes de réunion seulement !

Quand on compare notre niveau de dette publique aux autres pays européens, il n'y a pas de quoi pavoiser. La plupart des économistes disent que nous sommes arrivés à un seuil problématique. Je sais bien que notre situation dépend de beaucoup de facteurs - inflation, taux de croissance, taux d'intérêt... -, je n'ignore rien de tout cela. La dette a-t-elle bien augmenté ou non ? Et de combien ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Marie-Hélène Des Esgaulx, merci de vos compliments.

La dette peut s'apprécier de plusieurs façons : en valeur brute ou en pourcentage du PIB. La plupart des commentateurs et des observateurs internationaux l'apprécient en pourcentage du PIB. On pourrait aussi convertir le poids de la dette en année de recettes, comme pour les collectivités territoriales. Toujours est-il que nous utilisons les standards européens recommandés par Eurostat.

Dans mon propos liminaire, j'ai dit que la dette commençait à se stabiliser. Vous avez vanté mes qualités de dialecticien, mais je ne suis pas un littéraire, je suis prof de maths !

« Commencer à se stabiliser » signifie bien que la dette continue d'augmenter en valeur brute. Elle ne se stabilise qu'en raison de l'augmentation du PIB.

Fabienne Keller, les produits financiers de la dette doivent s'apprécier par rapport à leur diversité, même s'ils vont à l'encontre de ce que nous pouvons avoir l'habitude de connaître.

Il existe une différence fondamentale entre la gestion de la dette par l'État et la gestion de la dette traditionnelle : l'État ne rembourse jamais le capital de sa dette. Plus précisément, au moment où il le rembourse, il s'endette d'autant. La France fait comme les autres États, sa dette est perpétuelle.

Lorsque l'échéance tombe, nous souscrivons un nouvel emprunt pour un même montant - ou à peu près, suivant les disponibilités que vous pouvez avoir par ailleurs - soit sur la même durée, soit sur une durée plus courte ou plus longue. Les spécialistes disent alors qu'ils gèrent la dette en fonction des marchés.

En effet, le nouveau produit financier souscrit peut dépendre des conditions du marché. Aujourd'hui, par exemple, les taux d'intérêt sur les dettes à court terme sont extrêmement faibles, voire négatifs, y compris pour la France. Quand nous empruntons à trois mois, les taux d'intérêt offerts sont négatifs. L'Allemagne bénéficie de taux négatifs pour les dettes à cinq ans et, quasiment négatifs pour les dettes à dix ans.

Nous avons emprunté récemment un faible montant à cinquante ans, avec un taux de 1,75 %. La question pourrait être posée : pourquoi s'endetter à 1,75 % à cinquante ans alors que les taux sont négatifs à trois mois ? Les spécialistes de l'Agence France Trésor - et j'avoue ici les limites de mes compétences - m'ont expliqué que la diversification de leurs produits leur permettait d'améliorer la liquidité de la dette et favorisait une gestion optimale.

Si vous ajoutez à tout cela les sommes inscrites sur les comptes du Trésor qui permettent également de gérer les besoins de financement de trésorerie de court terme, nous atteignons une certaine complexité...

Je vais être franc avec vous : 22,7 milliards d'euros, le chiffre est bon. Il figure d'ailleurs dans tous les rapports. Ces primes à l'émission représentent à peu près 1 % du PIB en France, 1,2 % en Espagne et 0,9 % au Royaume-Uni. Il s'agit d'une gestion tout à fait courante, pratiquée par tous les pays du monde, sous l'égide des règles comptables arrêtées par Eurostat. Ce n'est pas un phénomène anormal.

Marie-Hélène Des Esgaulx, la dette a augmenté de 4,4 % en 2012, de 2,8 % en 2013, de 0,9 % en 2014, de 0,8 % en 2015, soit 89,6 % du PIB en 2012 et 96,1 % aujourd'hui.

Je pense donc pouvoir dire que nous nous dirigeons vers une stabilisation en valeur de la dette. C'est encore plus frappant si nous l'exprimons en pourcentage du PIB, avec les réserves d'usage : le PIB de notre pays n'est pas connu avant un certain temps. Il peut même être révisé un an après et subir des variations importantes. Nous sommes dépendants des calculs de l'Insee et d'Eurostat. Quand on ignore le dénominateur, il peut être parfois difficile d'exprimer une valeur.

Yannick Botrel, les 12 milliards d'euros d'encaissements au titre de la lutte contre la fraude fiscale ne représentent que la moitié des notifications. Ces 12 milliards correspondent parfois à des sommes notifiées en 2014, en 2013, en 2012, voire antérieurement. Le contribuable a en effet tendance à contester les montants notifiés. Certains contentieux avec des entreprises peuvent atteindre le milliard d'euros.

Les notifications ont augmenté, tout comme les sommes encaissées. Tout laisse croire que nous sommes sur un trend plutôt vertueux et que les encaissements devraient au moins se stabiliser dans la mesure où le nombre de notifications a augmenté. N'oublions tout de même pas que les fraudeurs, par définition, ne sont pas les meilleurs payeurs...

Certains nous ont dit être persuadés que l'investissement ne repartirait pas. Philippe Dallier m'a donné rendez-vous l'année prochaine pour en dresser le constat.

Ce que je peux vous dire, en tout cas, c'est que la DETR et le fonds d'investissement sont extrêmement sollicités par les élus.

M. Philippe Dallier. - C'est une goutte d'eau !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Si vous n'aimez pas les gouttes d'eau, vous pouvez les laisser aux autres !

Ces sollicitations peuvent aussi être un signe de dynamisme. Il faut se garder des prévisions, Philippe Dallier. Le rapport auquel vous faisiez allusion prévoyait également une baisse de la capacité d'autofinancement.

M. Philippe Dallier. - Il faut tout dire. Nous n'avions pas envisagé une telle hausse des recettes fiscales !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - J'ai dit quelle était la proportion due à l'augmentation des impôts : un quart !

La baisse de la capacité d'autofinancement que vous aviez prévue ne s'est pas réalisée. Nous verrons, vers la fin de l'année 2016, ce qu'il en sera.

J'ai dit mon humilité par rapport aux prévisions. Tout est enregistré, les comptes rendus feront foi, nous pouvons nous donner rendez-vous.

Sur la question des APL, la fin de gestion est faite pour assurer les dépenses et pour tenir la norme. J'en profite pour dire que la norme, ce n'est pas forcément pareil que le déficit. Certains éléments qui rentrent dans le calcul de la norme influent sur le déficit, mais la réciproque n'est pas forcément vraie.

En fin de gestion, c'est la relation globale entre l'État et l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) qu'il nous faut regarder. Nous avons tout fait pour assurer la neutralité de la relation financière entre l'État et l'Acoss. Les créances ont toutes été compensées.

Ce qui peut se passer sur les APL peut être compensé par ce qui se passe sur d'autres lignes.

M. Francis Delattre. - Que dire des dettes reprises par la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Je me suis déjà exprimé sur cette question. Tout cela est neutre. Nous avons transféré une dette d'un organisme à un autre. Cela n'a rien à voir avec le budget de l'État, il s'agit des comptes de la sécurité sociale.

Philippe Dallier, les élus ont moins augmenté les impôts parce que nos concitoyens n'en peuvent plus ? C'est votre interprétation. D'autres disent que l'augmentation des taux était uniquement imposée par la baisse des dotations. J'ai dit tout à l'heure que les décisions de l'État ont probablement influé sur les baisses de dépenses de fonctionnement. C'était un de nos objectifs.

Il est sans doute un peu tôt pour identifier les secteurs les plus touchés. Marie-France Beaufils a parlé de la vie associative et des services. Il faut reconnaître qu'avec une inflation nulle et un prix de l'énergie en assez forte diminution, les collectivités territoriales ont eu des marges pour absorber une partie, petite ou moyenne, des baisses de recettes supposées.

Je n'ai cessé de tenir le même discours que vous sur l'hétérogénéité des collectivités territoriales, que je regrette. Donnez-moi tout de même acte d'être un de ceux qui ont poussé au développement de la péréquation, de la solidarité entre collectivités territoriales. Quelle a été la position de certaines ou de certains d'entre vous sur l'augmentation du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) ?

M. Philippe Dallier. - Oh là là !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - On ne sent pas une franche unanimité sur cette question. Il faut aller jusqu'au bout de nos idées.

Je vous rejoins sur la question de la prévisibilité de la CVAE. Nous-mêmes, nous ne disposons pas d'une prévisibilité suffisante. Je comprends que cela puisse vous inquiéter. Les évolutions de la CVAE sont souvent assez erratiques.

Je ne sens pas non plus d'unanimité se dégager ici sur le partage de la territorialisation de la CVAE. La question peut se poser ; le Parlement est souverain.

Je vous ferai remarquer que le secrétaire d'État chargé du budget, sur la question des collectivités territoriales, pourrait très bien ne s'intéresser qu'aux pieds de colonnes. Certes, mes agents sont les comptables des collectivités, mais en termes de gestion du budget de l'État ou de la dépense publique, je pourrais très bien ne regarder que l'enveloppe globale de la DGF, l'enveloppe globale de la CVAE, et ne pas trop me préoccuper de la répartition de la DGF ni de la territorialisation de la CVAE.

Par passion et par honnêteté intellectuelle, je pense que ce sujet me concerne. Il serait tout de même bon de s'interroger parfois sur le fait que certaines collectivités qui disposent de dotations extrêmement abondantes n'utilisent pas l'argent public. Car il s'agit bien d'argent public, sorti des poches du contribuable.

C'est la raison pour laquelle je considère que les questions de partage, d'attribution ou de répartition de DGF sont des questions importantes, y compris pour votre serviteur, alors que je pourrais très bien m'en tenir au volume global de la DGF.

Claude Raynal a insisté sur la nécessité de visibilité et de confiance. Il me semble indispensable de disposer, avec la prudence qui s'impose, d'une certaine visibilité sur les années à venir, notamment en matière d'investissement.

Il serait important de se pencher sur la répartition de la CVAE et des DMTO. Nous avons mis en place un mécanisme assez complexe de remontée et de redescente des DMTO, voire une mise en réserve pour éviter les trop grandes fluctuations. Pardonnez-moi d'évoquer ces questions techniques, mais elles ont leur importance.

François Marc m'a interpellé sur l'effet économique d'un certain nombre de mesures fiscales, notamment le CICE.

L'Insee, qui va faire des publications sur le sujet la semaine prochaine, a déjà annoncé qu'elle révisait sa prévision de croissance pour 2016 à 1,6 %, alors que nous étions à 1,5 %. Si la restauration des marges n'est pas directement un des facteurs, les investissements des entreprises sont en très forte augmentation. Tous ces signes démontrent que ce qui a été fait sur le CICE et sur d'autres dispositifs a probablement eu son influence.

- Présidence de M. Francis Delattre, vice-président -

L'Insee a annoncé une augmentation de la masse salariale de 1,4 % au premier trimestre. De mémoire, environ 1 % est lié à l'effet des salaires déjà existants et 0,4 % aux nouveaux salariés, l'Insee ayant également annoncé une augmentation du nombre d'emplois dans le secteur marchand.

Tous ces signes sont concordants. Il s'agit d'indicateurs nettement positifs.

Je termine sur la question de la baisse des dotations, qui vous a beaucoup occupés. Cette question nous a fait beaucoup phosphorer et nous a souvent séparés. J'ai essayé de donner la photographie la plus complète possible de la situation des collectivités territoriales, même s'il ne s'agit que d'une vision macroéconomique.

Quand j'entends parler de mesures d'économies encore plus massives, de l'ordre de 100, voire 150 milliards d'euros, dont 10 à 15 milliards reposeraient sur les collectivités territoriales, quand j'entends qu'il serait même question de revenir sur leur capacité d'autonomie en termes de gestion de personnel, je me dis que certains pourraient faire preuve de plus d'humilité. Claude Raynal avait raison de dire que tout ce qui est excessif est à éviter.

M. Francis Delattre, président. - Merci. Je me permettrai simplement de dire que le conseil général de mon département - je n'en suis pas membre - vient d'augmenter les impôts locaux de 30 %. Cela donne tout de même une idée des situations complètement divergentes que nous connaissons tous.

Nous vous remercions.

La réunion est levée à 16 h 40.