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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 18 octobre 2016

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 h 35

Statut de Paris et aménagement métropolitain - Audition de M. Jean-Michel Baylet, ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales

La commission entend M. Jean-Michel Baylet, ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales sur le projet de loi n° 815 (2015-2016) relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain.

M. Philippe Bas, président. - Je remercie M. le ministre, qui nous fait la gentillesse de venir nous présenter aujourd'hui le projet de loi relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain.

M. Jean-Michel Baylet, ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales. - C'est avec bonheur que je reviens dans cette maison, que j'ai beaucoup fréquentée et aimée dans ma carrière.

Je viens en effet vous présenter les grands objectifs du projet de loi relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, délibéré en conseil des ministres le 3 août 2016 et qui, conformément à l'article 39 de la Constitution, est soumis en premier lieu à l'examen de la Haute Assemblée.

Je commencerai ma présentation par quelques rappels historiques.

Paris a longtemps suscité la crainte de l'État central par ses penchants insurrectionnels. Les soulèvements révolutionnaires, entre 1789 et 1800, en 1830 et en 1848 et, enfin, l'épisode de la Commune de 1870-1871 ont conduit à ce que soit forgé, pour Paris, un statut spécifique.

La ville-capitale, siège des institutions de la République, a de surcroît toujours fait l'objet d'un régime administratif particulier. Cependant, depuis les années 1970, il tend à se normaliser, en se rapprochant du droit commun. Sans doute a-t-on constaté alors que les Parisiens étaient devenus un peu plus raisonnables et un peu plus calmes, voire un peu plus sages, en tout cas moins contestataires.

Plusieurs textes ont constitué autant d'étapes pour aboutir à la situation statutaire actuelle de Paris.

La loi la plus emblématique fut celle du 31 décembre 1975, qui a prévu l'élection du maire de Paris au suffrage universel au second degré, mettant fin à l'administration préfectorale de la ville - et aboutissant à l'élection de Jacques Chirac comme premier maire de Paris. Auparavant, la loi du 10 juillet 1964 avait supprimé le département de la Seine et créé les trois départements de la petite couronne et le département de Paris, superposant ainsi le département et la commune de Paris. La loi du 31 décembre 1982, dite « loi Paris-Marseille-Lyon », a instauré pour ces trois villes l'organisation des élections municipales dans le cadre des arrondissements. Les lois du 29 décembre 1986 et du 27 février 2002 ont transféré au maire de Paris certaines compétences en matière de police jusqu'alors exercées par le préfet de police.

Il est temps d'aller encore plus loin dans la simplification et la rationalisation de l'action administrative, en fusionnant les deux collectivités - la commune et le département - qui recouvrent le même périmètre.

Il est également temps de poursuivre la voie de la décentralisation, en délégant de nouvelles compétences de proximité aux arrondissements parisiens.

Le projet de loi comporte deux titres distincts - le statut de Paris, d'une part, un ensemble de mesures relatives à l'aménagement, aux transports et à l'environnement métropolitains, d'autre part - soit, en tout, 41 articles.

La réforme du statut de Paris poursuit trois objectifs principaux.

Le premier, c'est la modernisation du statut, qui s'inscrit dans le prolongement de la réforme territoriale, puisqu'il s'agit de rendre plus lisible l'action publique pour les parisiens.

Malgré les réformes successives que j'ai rappelées, le statut actuel apparaît parfois inadapté, comme lorsqu'il réunit deux collectivités - une commune et un département - sur un seul territoire, les deux étant dirigées par une même assemblée délibérante et pilotée par une administration unique, anomalie relevée notamment par un récent rapport de la chambre régionale des comptes de 2015.

Le Gouvernement vous propose donc de fusionner ces deux entités, pour mettre un terme à cette fiction institutionnelle. La mise en place de guichets uniques pour les parisiens et les associations s'en trouvera accélérée ; la gestion municipale, financière notamment, sera facilitée par la suppression de deux budgets ; les procédures, notamment pour les marchés publics, seront raccourcies et plus opérationnelles ; la gouvernance sera plus efficace et plus lisible, tant pour les citoyens que pour les élus.

La nouvelle collectivité à statut particulier, dénommée « Ville de Paris », exercera les compétences actuelles de la commune et du département de Paris à compter du 1er janvier 2019.

Le deuxième objectif du projet de loi est de renforcer la démocratie locale à Paris, ce qui passe par le transfert aux maires et aux conseils d'arrondissement de nouvelles compétences en matière de gestion des équipements de proximité.

Par ailleurs, un nouveau secteur électoral, réunissant les quatre premiers arrondissements, sera mis en place pour une meilleure représentativité des conseillers de Paris, cohérente avec les évolutions démographiques de la capitale. Ce point a d'ores et déjà suscité de nombreuses prises de position. La répartition, déjà modifiée en 1982 et en 2013, fait aujourd'hui apparaître des écarts importants. Il faut en moyenne 13 000 habitants pour élire un conseiller à Paris, mais 17 000 dans le 1er arrondissement et 11 000 dans le 2e arrondissement, ce qui pose des questions de constitutionnalité.

Avec le présent texte, le nouveau secteur comptera toujours huit conseillers de Paris, un nombre égal à la somme de l'effectif actuel des conseillers de Paris des quatre premiers arrondissements pour une population de 101 764 habitants, soit un siège pour 12 720 habitants.

Cette réforme n'a quasiment pas d'impact politique, si l'on se fonde sur les résultats des dernières élections municipales de 2014 : le secteur électoral serait toujours représenté par six conseillers de Paris de gauche et deux de droite ; il y aurait 17 maires d'arrondissement au lieu de 20, un de moins pour la droite et deux de moins pour la gauche.

Cette fusion des arrondissements permettrait de renforcer à la fois l'efficacité des services publics de proximité et la mutualisation dans un secteur élargi.

Le troisième objectif du présent texte porte sur l'approfondissement des transferts de compétences entre le préfet de police, qui exerce les pouvoirs de police conférés par l'arrêté consulaire du 12 messidor an VIII, et le maire de Paris.

L'État doit bien sûr conserver des prérogatives spécifiques, mais il est possible d'aller vers plus de décentralisation. Compte tenu de la menace terroriste, il apparaît également nécessaire de recentrer la préfecture de police sur les enjeux de sécurité.

Le projet de loi prévoit donc de confier au maire de Paris des compétences de proximité telles que la police du stationnement, la police des baignades, la réglementation des manifestations sur la voie publique à caractère festif, sportif ou culturel, et la police de la salubrité des habitations. L'État, à travers la préfecture de police, se recentrera sur sa mission de sécurité publique. Le préfet de police se verrait ainsi transférer la police des aérodromes de Roissy-Charles de Gaulle et du Bourget, mais pas celle de l'aérodrome d'Orly.

Sans entrer dans le détail, les dispositions relatives à l'aménagement métropolitain ont pour objet d'accélérer la réalisation des opérations d'aménagement et de permettre des mutualisations de moyens entre les opérateurs fonciers.

Les créations de filiales et les prises de participations par les établissements publics fonciers, les établissements publics d'aménagement et l'établissement public Grand Paris Aménagement seraient désormais facilitées ; elles seraient en effet soumises à l'approbation du préfet, et non plus à celle conjointe des ministres chargés de l'économie, du budget et de l'urbanisme.

Les moyens des établissements publics fonciers et des établissements publics d'aménagement seraient regroupés. Certains sont déjà engagés dans des démarches de rationalisation de leurs moyens, sans forcément entrer dans une procédure de fusion. La loi leur permettrait d'aller plus loin et de passer par une étape de mutualisation, ce que souhaite faire Grand Paris Aménagement avec les établissements publics d'aménagement Orly Rungis-Seine Amont (ORSA) et Plaine de France, par exemple.

Une nouvelle entité alliant une société publique locale d'aménagement - SPLA -, relevant des collectivités territoriales, et l'État serait créée : la SPLA d'intérêt national, ou SPLA-IN.

Enfin, un établissement public local pour l'aménagement et la gestion du quartier d'affaires de La Défense serait créé, par ordonnance, pour moderniser et hisser au niveau de la compétition économique métropolitaine un quartier qui date des années 1950.

S'agissant des métropoles, le projet de loi complète la réforme territoriale menée par le Gouvernement depuis 2012, notamment la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam) du 27 janvier 2014, en assurant un maillage du territoire équilibré grâce aux grandes agglomérations, susceptibles de devenir des métropoles. Certaines anciennes capitales de région risquaient en effet de se sentir laissées pour compte, au regard de leurs potentialités de développement. Leurs élus se sont donc fortement mobilisés pour l'élargissement du statut de métropole. Je vous rappelle qu'aujourd'hui, il existe quinze métropoles.

Les métropoles se caractérisent par un degré d'intégration élevé et par la place donnée à la contractualisation avec les départements, les régions et l'État. Un tel statut accroît la cohérence territoriale de leur action et favorise la mutualisation des moyens, notamment en matière de logement ou de transports. La question de son élargissement en faveur des grands centres urbains dotés d'une zone d'emplois fortement peuplée se pose légitimement.

Le projet de loi prévoit donc de donner ces atouts à de grandes agglomérations françaises susceptibles d'engendrer un développement économique sur leur territoire. Il ne s'agit que d'une faculté, mais qui serait porteuse, pour certains territoires, de perspectives de développement.

Le projet de loi prévoit en conséquence de permettre à de nouveaux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de prétendre au statut de métropole au regard de leurs caractéristiques démographique, administrative et économique. Les zones d'emploi de ces futures métropoles devront être supérieures à 400 000 habitants, ce qui confère à ces établissements une légitimité indéniable. Il est donc proposé d'autoriser la transformation en métropoles des EPCI concernés dans deux cas :

- ceux réunissant la double condition - zone d'emploi de plus de 400 000 habitants, présence du chef-lieu de région - sans que puisse leur être opposée une condition portant sur les compétences exercées. La communauté urbaine de Dijon et la communauté d'agglomération d'Orléans seraient concernées ;

- ceux de plus de 400 000 habitants sans chef-lieu de région, comme la communauté urbaine de Saint-Étienne et la communauté d'agglomération de Toulon.

Le projet de loi poursuit donc plusieurs objectifs : simplification de l'action administrative locale, approfondissement de la décentralisation, meilleure gestion de proximité, tant opérationnelle que démocratique. Il s'inscrit dans la continuité des réformes territoriales menées par le Gouvernement depuis le début du quinquennat.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - J'aurai plusieurs observations à formuler, qui sont autant de questions.

Sur la forme, d'abord, je me pose la question de l'opportunité de présenter un texte de 41 articles, dont 40 portent sur le statut de Paris, et un seul, le dernier, sur l'aménagement métropolitain.

Sur le fond, ensuite. J'ai bien pris note de vos explications selon lesquelles les Parisiens commençaient à devenir plus « raisonnables ». Mais alors, pourquoi ne pas rejoindre définitivement le droit commun des communes de France, en transférant, par exemple, le pouvoir de police générale du préfet de police au maire de Paris ?

J'ai également bien pris note de vos explications sur la pertinence qui s'attache à la fusion des quatre premiers arrondissements de Paris. Ce nouveau « secteur », comme il en existe déjà à Marseille, aurait une taille plus pertinente pour l'action publique, dans la moyenne des autres arrondissements. Mais pourquoi se concentrer sur ces quatre arrondissements seulement, et ne pas avoir mené une réflexion plus globale sur l'ensemble des arrondissements parisiens ?

Sur l'aménagement métropolitain, enfin. La place qui est accordée à cette thématique dans ce projet de loi ne laisse pas d'interroger. Surtout, pourquoi ce texte se limite-t-il aux quatre métropoles que vous avez citées, quand d'autres agglomérations frappent à la porte du statut métropolitain ? Je pense notamment à Tours et à Clermont-Ferrand, qui se sont fortement exprimées, au besoin par une délibération de leur conseil communautaire, en faveur de ce statut.

Et, d'ailleurs, qu'entend-on exactement par le terme de « métropole » ? La loi « Maptam » opérait déjà quelques distinctions. Mais ce texte va plus loin, puisque chaque nouvelle région aurait désormais sa métropole. Ce serait le cas d'Orléans pour le Centre-Val de Loire et de Dijon pour la Bourgogne-Franche-Comté. D'autres territoires frapperont à la porte, les anciennes capitales de région, par exemple, et voudront aussi jouir de ce statut. Il faut l'anticiper.

C'est pourquoi il est important de bien définir ce que l'on entend par métropole, au-delà des compétences et des critères qui régissent leur création. Nous le voyons bien, le seuil retenu dans le projet de loi de 400 000 habitants ne sera pas un obstacle, car certains territoires auront tendance à repousser les frontières des zones d'emploi pour l'atteindre.

M. Michel Mercier. - Pour moi, voir le statut de la ville de Paris se rapprocher du statut de la métropole de Lyon ne peut être qu'une bonne chose, et je m'en réjouis ! C'est aussi le gage de plus de clarté dans la vie politique parisienne.

Vos explications concernant l'intérêt de la réunion des quatre premiers arrondissements de Paris sont claires, monsieur le ministre. J'aimerais seulement que l'on me dise quel sera le résultat exact de la fusion pour la droite et pour la gauche. Il y aura certes un maire d'arrondissement de moins pour la droite et deux de moins pour la gauche, mais qui sera maire de ce nouveau secteur ? Vous avez suffisamment de connaissances sur ces sujets électoraux pour mesurer l'importance de cette question...

J'aurai une autre observation sur l'article 41 du projet de loi : il faut y remplacer le mot « commune » par celui de « métropole ». Faisons-le une bonne fois pour toutes, au lieu de faire des lois tous les trois mois sur le sujet !

L'année dernière, nous avions alerté le Gouvernement sur la difficulté de transformer des communautés d'agglomération en communautés urbaines, la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) se faisant dans le cadre d'une enveloppe normée. Vous vous étiez engagé à corriger les disparités de répartition. Or nous aurons les mêmes difficultés avec les métropoles que vous prévoyez de créer dans ce texte. Vous engagez-vous aux mêmes corrections ? Quand on veut satisfaire toutes les demandes, on finit par déplumer les communes qui n'en formulent aucune ! Mais nous ne nous laisserons pas abattre.

J'aimerais que le Gouvernement nous explique comment la DGF pourra augmenter pour les uns sans baisser pour les autres en restant dans le cadre d'une enveloppe normée. Il fallait un « artiste » comme M. le ministre pour se charger d'une telle mission !

M. Jacques Mézard. - J'ai plusieurs observations.

D'abord, l'article 6 du projet de loi tire les conséquences de la fusion de la commune et du département de Paris. Jusqu'à présent, les apôtres parisiens du non-cumul des mandats cumulaient les indemnités de conseiller municipal et de conseiller départemental sans que cela semble leur poser de problème idéologique ! Certes, désormais, ils ne seront plus « que » conseillers de la ville de Paris. Mais, à la lecture de l'article, j'ai l'impression que le plafond indemnitaire retenu serait égal à la somme des deux indemnités cumulées. Ce serait un très mauvais message !

Ensuite, le projet de loi crée une nouvelle catégorie de sociétés publiques locales d'aménagement (SPLA) : les « SPLA d'intérêt national ». J'ai été rapporteur de la loi créant les SPLA. La mise en place du dispositif avait soulevé des difficultés juridiques, notamment à l'échelon européen, avec le in house. Je voudrais savoir ce qu'il en sera de ces nouvelles SPLA.

Par ailleurs - et je rejoins notre collègue Michel Mercier - un certain nombre de communautés d'agglomération, dont la mienne, ont été les victimes directes de la création de nouvelles communautés urbaines et de métropoles. Les conséquences financières ont été lourdes, et elles ne sont toujours pas réparées à ce jour. Nous sommes déjà en fin de vie ; à ce rythme, vous allez accélérer le processus !

Lors de la discussion législative sur le sujet, notre ancien collègue François Rebsamen est descendu de son bureau de président du groupe socialiste pour sauver l'avenir de Dijon. Il y a eu une suspension de séance. J'ai demandé, rejoint par d'autres, au Gouvernement de s'engager à ne pas toucher à l'enveloppe des communautés d'agglomération. L'engagement a été pris, il figure au Journal Officiel. Mais, comme les promesses n'engagent que ceux qui les reçoivent, je crains que la situation ne s'aggrave encore, ce qui serait insupportable.

J'aimerais également savoir comment on définit juridiquement le « centre » d'une « zone d'emploi de 400 000 habitants ». Certains se livrent déjà à de savants calculs pour intégrer un certain nombre d'emplois dont l'emplacement géographique paraît pour le moins suspect.

Plus l'on créera de métropoles, plus les zones que l'on qualifie pudiquement à Paris d'« interstitielles » en subiront les conséquences, faute de compensation. Je n'ai rien contre les métropoles sur le principe. Mais le Sénat, dans sa grande sagesse, avait adopté, en 2013, à l'unanimité le rapport Raffarin-Krattinger, dans lequel il est affirmé que le nombre idéal de métropoles est de huit. Or on n'a de cesse d'en créer de nouvelles. Les « zones interstitielles » ne seront pas sauvées seulement avec des maisons de santé et des maisons de services au public !

Mme Jacqueline Gourault. - À l'instar de notre collègue Jacques Mézard, je souhaite intervenir sur les métropoles.

Lors de l'examen du projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, le Sénat défendait, dans sa majorité, l'idée que les métropoles devaient être en nombre limité. De fait, on reconnaissait comme métropoles les territoires qui en présentaient déjà les caractéristiques urbaines, économiques ou de transports. On avait fini par retenir le chiffre de huit métropoles. On est ensuite passé à onze, puis à quinze. Et on nous propose de porter ce nombre à dix-neuf !

Il y a toujours de bons arguments. Lors du débat, les parlementaires alsaciens arguaient que Strasbourg étant une capitale européenne, il fallait en faire une métropole européenne. On trouve de nouvelles justifications aujourd'hui.

Je m'interroge sur l'avenir du reste du territoire. On le sent bien, hors des métropoles, il n'y aura point de salut ! M. le ministre a mis en avant l'argument selon lequel les métropoles pourront contractualiser directement avec les régions et les départements. Les autres devront courir derrière pour essayer de ramasser les miettes !

Ma région, le Centre-Val de Loire, a toujours reposé sur deux jambes : la « métropole » d'Orléans et celle de Tours.

M. Jean-Pierre Sueur. - Et Blois !

Mme Jacqueline Gourault. - En effet, Blois est au centre de ce qui sera malheureusement la zone interstitielle !

Je pense que la création des métropoles va introduire, en tout cas dans ma région, un déséquilibre. Vous savez par exemple que l'académie s'appelle « Orléans-Tours ». On va créer un déséquilibre avec la métropole d'Orléans qui, en plus, se situe quasiment dans l'aire urbaine de Paris.

Les Tourangeaux se sont évidemment précipités - M. le rapporteur l'a rappelé - pour réclamer, eux aussi, leur métropole.

Je m'interroge d'autant plus que nous réfléchissions depuis un certain temps avec Orléans, Blois et Tours pour créer un pôle métropolitain.

Je sais bien que ce n'est pas très « chic » pour une région de dire qu'elle n'a pas besoin de métropole. Mais, outre que nous ne serions pas les seuls à ne pas en avoir, je ne vois pas l'intérêt de cette formule pour notre territoire, sauf à déséquilibrer totalement notre région, voire à envisager sa disparition à terme.

M. René Vandierendonck. - J'aimerais savoir, compte tenu de la généralisation des établissements publics fonciers et de l'apparition, sur l'initiative de M. Thierry Repentin, de la société foncière solidaire, ce que pourront représenter les produits, par exemple, de la taxe spéciale d'équipement (TSE), que ces établissements perçoivent.

J'en viens à l'article 41. Lors de l'examen du projet de loi « Maptam », le Sénat a essayé, par un faisceau d'indices synthétiques, mais visant à l'objectivité, de limiter au maximum le nombre des métropoles, afin de leur donner de la consistance au plan de la géographie, de l'aménagement du territoire et du rayonnement. Il y a une logique de complémentarité avec les pôles métropolitains et les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux (PETR), qui ont succédé aux pays. M. Rebsamen avait obtenu à l'arraché, en séance publique, le passage en communautés urbaines d'un certain nombre de communautés d'agglomération en abaissant le seuil de constitution.

Notre commission des lois a mis en place une mission pluraliste de contrôle et de suivi des conditions de mise en oeuvre des dernières lois de réforme territoriale. Dans ce cadre, nous sillonnons les territoires. Nous avons ainsi vu l'intérêt de travailler sur le binôme Besançon-Dijon ou, comme l'a souligné Mme Gourault, sur le rayonnement que pourrait acquérir l'ensemble Orléans-Tours.

On a du mal à imaginer que les choix retenus aient obéi à une quelconque logique d'aménagement du territoire. Honnêtement, on a plus le sentiment d'un échange de bons procédés...

Je pense qu'on a raté l'essentiel.

Autre sujet, le Gouvernement s'était engagé à remettre un rapport sur le bilan du fléchage des conseillers communautaires dans les métropoles.

La loi prévoyait également qu'une réflexion sur le mode de désignation des conseillers métropolitains devrait intervenir avant 2017. Or, M. le ministre, j'ai entendu votre secrétaire d'État déclarer habilement que, si le Gouvernement n'avait pas renoncé à l'élection au suffrage universel direct des conseillers des métropoles dans le cadre d'un scrutin distinct de l'élection municipale, cette évolution pouvait attendre un peu...

De nouvelles métropoles arrivent. Les géographes que nous avons consultés au cours du processus législatif des dernières réformes territoriales font déjà des plans en deux parties. Une fois l'article 41 voté, ce sera : première partie, le « vide de la métropole » ; deuxième partie « la métropole du vide » ! On est en train de vider la notion de métropole de toute réalité objective !

À mon avis, ce n'est pas totalement désintéressé. Certains membres du Gouvernement n'excluent sans doute pas la possibilité de liquider à terme les départements, au profit de « communautés territoriales », expression qui commence à circuler. Il resterait alors sur la plaque minéralogique la mention de la métropole, de la communauté d'agglomération, de la communauté urbaine ou de la région...

Ce n'est pas notre conception. Nous défendons la loi « Maptam », qui n'appartient à aucun parti politique puisqu'elle a été adoptée à une majorité transpartisane. Elle exprime la pensée du Sénat sur notre conception de la décentralisation.

Les services de Dijon et d'Orléans sont loin d'avoir intégré l'ensemble des compétences d'une communauté urbaine pour jouer un rôle métropolitain en matière économique. Qu'on y songe : la communauté d'agglomération Orléans Val de Loire n'aura le statut de communauté urbaine qu'à compter du 1er janvier 2017.

Tout cela n'est pas très sérieux et dévalorise le travail du Sénat sur le sujet. Je ne voterai jamais un tel article.

M. Alain Marc. - Voilà quelques mois, j'avais été rapporteur d'une proposition de loi sur le renforcement du pouvoir de police du maire de Paris. Or le projet de loi fait référence au « renforcement des prérogatives du maire de Paris »... en matière de circulation. C'est une plaisanterie !

L'article 21 ne prévoit qu'un renforcement à la marge du pouvoir de police du maire de Paris. Les auteurs de la proposition de loi envisageaient la possibilité, avec la dépénalisation du stationnement, d'utiliser les « pervenches », actuellement sous l'autorité du préfet de police, pour mieux accueillir les personnes qui viennent dans Paris. Même le groupe écologiste avait voté avec nous !

Honnêtement, évoquer dans ce projet de loi le renforcement des « prérogatives », mais pas du pouvoir de police du maire de Paris, c'est une occasion ratée ! On pouvait faire beaucoup mieux.

M. Christian Favier. - Nous n'avons pas d'objection s'agissant de ce qui aurait dû être l'objet principal du projet de loi : la fusion entre la commune et le département de Paris, puisqu'il s'agit de la même assemblée oeuvrant sur le même territoire.

Mais le Gouvernement confirme-t-il ses engagements ? En effet, je suis totalement opposé à la fusion, préconisée par certains, entre la métropole de Paris et les départements de la petite couronne. Certes, cela ne figure pas dans le texte. Mais je souhaite que le Gouvernement nous confirme ses intentions. Au demeurant, la métropole de Paris fait aujourd'hui l'objet d'un débat assez vif. Son avenir n'est pas assuré, certains prônant sa disparition ou sa fusion avec la région. La situation est donc loin d'être stabilisée.

Or, aujourd'hui, nos concitoyens ont besoin de stabilité. Les services rendus par les départements, y compris en petite couronne, ne doivent pas être perturbés par les évolutions institutionnelles.

Le projet de loi comporte également un volet relatif à la mutualisation des outils d'aménagement. L'établissement public Grand Paris Aménagement a été créé pour remplacer l'ancienne Agence foncière et technique de la région parisienne. Il est prévu - nous n'avons pas d'objection à cet égard - de renforcer cette mutualisation, notamment par la fusion de certaines structures, comme l'établissement public Plaine de France, et par une fédération de plusieurs établissements, dont Orly Rungis-Seine Amont (ORSA).

Je tiens à la distinction entre, d'une part, fusion et, d'autre part, fédération. L'établissement public ORSA, que je préside, a une gouvernance propre, appuyée sur les maires des communes du territoire concerné. Nous tenons à ce que soit parfaitement respectée l'autonomie de son conseil d'administration, même en cas de mutualisation des moyens avec Grand Paris Aménagement. Nous aurons donc certainement des amendements à déposer en séance en ce sens.

Le point qui fera le plus débat - à mon avis, c'est un cavalier législatif ! - concerne la création de métropoles supplémentaires. Nous n'y sommes pas favorables. En effet, une métropole doit correspondre à quelque chose ; elle doit avoir un sens. Il doit s'agir d'un territoire bien défini, notamment en termes d'attractivité internationale. Nous voyons bien que le concept de métropole est complètement dévoyé aujourd'hui, avec une multiplication de métropoles n'ayant de « métropole » que le nom. Cela crée beaucoup de confusion.

Alors que tout le monde parlait de simplifier le millefeuille territorial, on accentue la complexité de l'action publique locale pour nos concitoyens. Les métropoles viennent s'ajouter aux communautés urbaines, aux communautés d'agglomération, aux départements ou aux communes nouvelles.

Il va être de plus en plus difficile pour nos concitoyens de comprendre comment tout cela fonctionne. Nous ne sommes pas favorables à ces nouvelles métropoles, qui risquent d'ailleurs d'en appeler d'autres.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je voudrais que nous examinions ce texte avec sérénité.

J'ai souvent été en accord profond avec Jacqueline Gourault et René Vandierendonck. Mais, aujourd'hui, je voudrais apporter quelques nuances.

Premièrement, sur la question financière, que Jacques Mézard a évoquée à juste titre, on ne pourra pas tenir, me semble-t-il, avec les disparités actuelles en matière de DGF, qui sont très anciennes. Souvenez-vous du bénéfice très grand qu'avaient les communautés urbaines. On se demande bien pourquoi certaines ont été créées sous ce statut ! Je pense à la très bonne et estimable communauté urbaine d'Alençon. Ces communautés urbaines ont touché un « pactole » en termes de DGF pendant des décennies. D'ailleurs, les métropoles et les communautés urbaines sont strictement dans le même cas en termes de DGF par habitant. Mais je pense que l'écart entre communautés urbaines et communautés d'agglomération méritera sans doute d'être revu. Le système ne pourra pas continuer comme cela.

Deuxièmement, je pense qu'il ne faut pas avoir une vision trop figée des métropoles. Si tel était le cas, des villes concernées par des décisions antérieures - je pense à une ville très à l'ouest de notre pays, pour laquelle nous avons tous beaucoup d'affection - pourraient être concernées par ce débat.

Ce que le Gouvernement propose ne me paraît pas scandaleux. Je ne crois pas qu'il y ait là de quoi monter au créneau. Cela ne me choque pas qu'il y ait une métropole dans chaque région - il n'y a que treize régions - et que l'on prenne subséquemment en compte un certain nombre de critères démographiques.

Chère Jacqueline Gourault, lorsque vous avez dit qu'Orléans était dans l'aire urbaine de Paris, cela m'a fait tressaillir. Sans faire de localisme - nous sommes des sénateurs de la Nation -, j'ai quelques raisons d'être attaché à cette ville.

Tout le combat qui a été mené par beaucoup, dont votre serviteur, a consisté à dire qu'Orléans pouvait soit être une grande banlieue de Paris, soit exister en tant que capitale régionale dans le Val de Loire, avec son identité propre. Je ne veux pas faire partie de l'aire urbaine de Paris, pour laquelle j'ai par ailleurs beaucoup de respect.

Je pense que nous pouvons sortir d'un tel débat avec sagesse. J'ai écouté M. le rapporteur avec beaucoup d'attention. Je n'aime pas la logique du couperet, consistant à dire soit que c'est très bien, soit que c'est complètement injustifié. Notre rapporteur a évoqué deux villes, et deux villes seulement. Je pense que cela mérite réflexion.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - J'entends bien les propos de M. Sueur. Pourtant, je ne suis pas convaincu que nos conclusions soient identiques, même si nous partageons le même postulat de départ. Si nous ne posons pas de critères ou ne définissons pas ce que nous entendons par « métropole », nous risquons de pécher par excès de gourmandise, c'est-à-dire que les métropoles vont se multiplier à l'infini, tout le monde leur trouvant une raison d'être ou d'exister.

Je suis très attaché, comme René Vandierendonck et, avant lui, Jacques Mézard, à la nécessité de penser en termes d'aménagement du territoire. Ainsi, il n'est pas dans notre intérêt d'aboutir à des « régions unijambistes », pour reprendre l'image de Jacqueline Gourault.

Enfin, Monsieur le ministre, pour l'heure, la loi NOTRe a consacré le département, et le Sénat n'y est pas pour rien. Nous avons bien compris, au travers des auditions, qu'aujourd'hui il y avait des accords contractuels entre les départements et les candidats à la métropole pour parvenir à un partage raisonné des compétences mais, le jour où le président de la métropole décidera d'exercer pleinement l'ensemble de ses compétences, qu'adviendra-t-il des départements concernés ? Si l'on peut admettre que, à côté de la métropole lyonnaise, le département du nouveau Rhône fasse encore sens avec plus de 400 000 habitants, je doute que d'autres départements concernés aient encore une seule raison d'être sans compétence, sans ressource, et avec un territoire qui sera finalement tellement réduit - réduit à sa plus simple expression - qu'il mourra de sa belle mort.

M. Jacques Mézard. - Eh oui !

M. Jean-Michel Baylet, ministre. - Monsieur le rapporteur, vous m'interrogez sur les raisons qui peuvent pousser à vouloir accéder au statut de métropole. La réponse est dans la question : il s'agit d'opportunités politiques pour les élus, qui se fondent sur des réalités démographiques, économiques et historiques.

Vous me demandez également pourquoi le droit commun en matière de police ne s'applique pas intégralement au maire de Paris. C'est tout simplement parce que Paris est une ville « extraordinaire » ! Même si j'ai bien précisé que son statut tendait à se rapprocher du droit commun, il y a quand même à Paris des nécessités absolues, notamment en matière de sécurité, qui font que l'État, par l'intermédiaire du préfet de Paris ou du préfet de police, doit garder un certain nombre de responsabilités qui justifient le maintien de prérogatives particulières pour le représentant de l'État. En même temps, comme partout, la ville doit pouvoir définir sa politique de circulation et de stationnement. Cependant, il est normal que l'État conserve le pouvoir de prendre des décisions qui conditionnent la sécurité publique, y compris celle des institutions de notre République.

Je le répète, Paris n'est pas une ville comme les autres, puisqu'elle abrite le Parlement, le Gouvernement, et qu'il s'y passe des manifestations très importantes, qui nécessitent des dispositions allant au-delà des capacités d'une ville, fût-elle une capitale comme Paris, à prendre des décisions et à assumer un certain nombre de responsabilités. Tout le monde le comprend.

Vous souhaitez savoir pourquoi la fusion ne concerne pas l'ensemble des arrondissements parisiens. En d'autres termes, qui peut le moins peut le plus ! La volonté du Gouvernement n'est pas de porter une réorganisation globale du découpage parisien, mais, comme je vous l'ai démontré en m'appuyant sur des chiffres, de mettre fin à certains déséquilibres criants. En tout cas, je vous l'assure, il n'y aura pas de conséquences électorales immédiates. M. Mercier s'en est inquiété pour le futur, mais je ne peux présumer de ce que les électeurs décideront. Ce projet ne bouleverse pas les équilibres actuels, tout en permettant de corriger les principaux déséquilibres résultant de l'évolution démographique de ces quatre arrondissements qui sont de loin les moins peuplés. Vous savez très bien que le Conseil constitutionnel retient des ratios pour la délimitation de circonscriptions électorales ; or nous étions, à Paris mais aussi ailleurs, à la limite de ces ratios.

Par ailleurs, vous me demandez pourquoi nous n'avons retenu que quatre métropoles dans le projet de loi, alors que d'autres EPCI sont candidats. S'agissant des quatre entités concernées par le texte, il y avait, c'est vrai, une volonté affirmée des élus de rejoindre ce club très fermé des métropoles. Depuis, effectivement, Tours s'est mis sur les rangs. Si ce texte est voté, je ne suis pas défavorable à ce que cette dernière bénéficie de ce statut, car ses élus ont vraiment bien travaillé. Je les ai reçus plusieurs fois et je puis vous dire qu'ils sont vraiment prêts. Clermont-Ferrand semble se mettre aussi sur les rangs, ce qui ferait deux métropoles de plus, mais je n'ai pas vraiment de demandes directes supplémentaires. Je précise de surcroît que je n'ai pas encore rencontré les élus qui portent le projet de Clermont-Ferrand, donc on peut considérer que seuls les responsables du projet autour de Tours ont été vraiment actifs pour rejoindre les quatre candidats retenus dans le projet de loi.

Enfin, vous évoquez la loi NOTRe en rappelant que le Sénat avait protégé les départements. Je me permets de vous rappeler que j'ai également pris un certain nombre d'initiatives au moment où la volonté de supprimer les départements s'est manifestée. Disons que nous y sommes parvenus tous ensemble. Incontestablement, à mes yeux, le département reste la collectivité de proximité et d'aménagement du territoire de proximité. Dans les départements où il y a des métropoles, il faudra trouver le bon équilibre entre les deux. Le département, nous le savons, est quand même plus dédié à l'aménagement du territoire rural, mais ce n'est pas une raison pour vouloir le supprimer. Personnellement, je suis très heureux d'avoir pu compter sur plusieurs d'entre vous pour mener ce combat avec succès.

M. Mercier s'est inquiété de l'impact de la création des métropoles et des communautés urbaines sur la DGF des communautés d'agglomération. À ce sujet, j'ai reçu MM. Mercier et Mézard, et, comme je m'y étais engagé, le projet de loi de finances pour 2017 prévoit une revalorisation de la dotation d'intercommunalité des communautés d'agglomération pour compenser les effets du changement de catégorie d'EPCI à fiscalité propre. Il faut savoir qu'il y a eu récemment un vrai bouleversement institutionnel, certaines communautés de communes devenant communautés d'agglomération, certaines communautés d'agglomération des communautés urbaines et certaines communautés urbaines des métropoles. Certaines communautés d'agglomération sont même passées au statut de métropole directement. Il en est résulté des conséquences malheureuses dans un certain nombre de cas.

En tout cas, le budget pour 2017 prévoit 70 millions d'euros de plus au titre de la DGF des communautés d'agglomération, et je vous confirme qu'il n'y a aucun impact en termes de DGF quand une communauté urbaine devient métropole : le montant reste de 60 euros par habitant, c'est-à-dire qu'il n'y a pas de bonus particulier.

Monsieur Mézard, vous m'interrogez sur la nouvelle catégorie des SPLA-IN et les conditions relatives à l'exception in house. Cette nouvelle catégorie répond aux mêmes impératifs que celle des SPLA classiques. Le seul changement réside dans le fait que les SPLA-IN sont spécialisées dans l'aménagement et dédiées à des opérations d'envergure nationale.

Quant aux indemnités des élus parisiens, sachez que le projet de loi maintient strictement le plafond actuel. Il n'y a ni gain ni perte. La solution me paraît juste : les élus cumulaient un mandat municipal et un mandat départemental, donc ils faisaient le travail pour les deux niveaux de collectivité ; je ne crois pas qu'ils auront désormais plus ou moins de travail, donc il est normal que les indemnités demeurent identiques. Cependant, comme les élus percevaient parallèlement une indemnité au titre de leur mandat municipal et une indemnité au titre de leur mandat départemental, nous ferons des économies, puisqu'ils ne recevront plus qu'un seul bulletin d'indemnités au lieu de deux. C'est un gage de rationalisation.

Par ailleurs, concernant vos interrogations sur les zones d'emploi, étant délimitées par l'INSEE, elles reposent sur des critères fiables et clairs, tout comme l'évaluation de la population. Cette notion est déjà utilisée dans notre corpus législatif depuis la loi « Maptam » du 27 janvier 2014 : un EPCI centre d'une zone d'emploi de plus de 400 000 habitants peut se transformer en métropole s'il en exerçait déjà les compétences en 2014. C'est le cas de Nancy et de Brest qui sont devenus métropoles.

Madame Gourault, je crois avoir un peu répondu à vos interrogations tout à l'heure. C'est vrai qu'Orléans était dans la liste, contrairement à Tours. Les Tourangeaux en ont ressenti de l'amertume, considérant qu'on leur préférait Orléans pour des raisons qui n'avaient rien à voir avec la réalité. Certains m'ont parlé de véritable double peine... Les élus tourangeaux ont présenté un dossier tout à fait remarquable, ils manifestent beaucoup de détermination, avançant ensemble, majorité et opposition main dans la main, pour porter ce projet. Monsieur Sueur, le projet de Blois n'a pas été voté pour le moment, et je ne pense pas qu'il soit besoin d'en rajouter...

Mme Jacqueline Gourault. - Nous avons le sens des réalités !

M. Jean-Michel Baylet, ministre. - Surtout, vous connaissez mieux ce territoire-là que moi.

Sur le sujet, je suis d'accord avec celles et ceux qui ne souhaitent pas aller trop loin, mais je pense que l'adjonction de deux métropoles de plus n'affaiblirait pas le territoire.

M. Jacques Mézard. - Jusqu'à la suivante !

M. Jean-Michel Baylet, ministre. - En revanche, le pôle métropolitain est une voie ouverte depuis la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, complétée par celle du 27 janvier 2014. Rien n'interdit qu'une métropole fasse partie d'un pôle métropolitain, avec d'autres EPCI à fiscalité propre. Il s'agit, comme vous le savez, d'un libre choix des élus, qui sont totalement maîtres d'une telle initiative.

Monsieur Vandierendonck, je vous ai bien entendu et j'ai compris votre hostilité absolue à la métropolisation. Nous aurons, si j'ai bien compris, l'occasion d'en débattre de nouveau en séance publique très prochainement. Vous m'avez questionné sur l'articulation de l'ensemble avec la société foncière solidaire (SFS). La maîtrise foncière est un préalable pour toute collectivité en matière d'aménagement du territoire. Plusieurs outils existent, tels que les établissements publics fonciers (EPF) d'État et locaux, et il y a une réelle complémentarité entre ces outils. Les EPF d'État et locaux interviennent sur le foncier privé pour des opérateurs de logement et d'activités. La SFS, dotée d'un budget d'un milliard d'euros, dont une moitié proviendrait de la Caisse des dépôts et consignations et l'autre moitié de l'État, interviendrait en priorité sur le foncier public de l'État et des collectivités qui le souhaitent pour faire uniquement du logement.

M. René Vandierendonck. - C'est clair !

M. Jean-Michel Baylet, ministre. - Ma collègue ministre du logement, Emmanuelle Cosse, sera d'ailleurs à mes côtés au banc lors de la discussion en séance publique.

Soyez rassuré, il n'y aura pas de prélèvements nouveaux de TSE. Quant à l'opérationnel, la SFS pourra monter des filiales avec un certain nombre d'autres établissements publics.

J'ai bien entendu que la mission de contrôle de votre commission sur la mise en oeuvre des dernières lois de réforme territoriale continuait ses travaux. Néanmoins, vous avez rappelé que le rapport sur le fléchage des conseillers métropolitains n'avait pas été commis. À tout bout de champ, des rapports, d'origine soit parlementaire, soit gouvernementale, sont proposés ; or, dans 80 % des cas, ils ne sont jamais déposés. Je ne pense pas qu'il soit de bonne législation d'ajouter encore des rapports. Il y en a certes qui sont indispensables, et ils doivent être rédigés, mais nous devons refuser tous ceux qui ne répondent pas à ce critère.

Cela me permet de faire la transition avec votre question sur la manière de choisir les conseillers métropolitains. La loi prévoit qu'ils sont élus au suffrage universel et que nous devons décider du mode de scrutin avant le 1er janvier 2017, pour une application en 2020. Là encore, deux rapports ont été demandés : l'un d'origine gouvernementale, l'autre d'origine parlementaire. Ni l'un ni l'autre n'ont été déposés ! Je ne peux donc m'appuyer sur rien, si ce n'est sur ma bonne volonté et sur ma détermination absolue à travailler main dans la main avec les élus et à tenir compte de leur avis.

Je me souviens d'autres débats sur d'autres lois, à l'occasion desquels on a pu reprocher au ministre de ne pas être suffisamment à l'écoute des parlementaires et des élus en général. C'est pourquoi je suis allé m'exprimer au congrès de France urbaine, qui regroupe l'ensemble des métropoles. Avec l'accord de M. le Premier ministre, j'ai déclaré que je souhaitais un débat sur ce sujet avec les métropoles et leurs présidents, précisant que je tiendrais le plus grand compte de l'orientation générale qui se dégagerait. Doit-on, comme la loi le prévoit, décider avant le 1er janvier 2017 du mode d'élection au suffrage universel ? Si oui, doit-on différer l'application de la réforme dans le temps ? Si non, doit-on abroger cette disposition ? Les trois solutions qui se présentent à nous sont les suivantes : soit on fait ; soit on ne fait pas ; soit on reporte.

Pas plus tard qu'hier soir, je me suis entretenu du sujet avec M. Jean-Luc Moudenc, président de France urbaine. J'ai demandé que l'ensemble des présidents de métropole viennent me rencontrer pour que nous en parlions les yeux dans les yeux. Je le répète, je tiendrai le plus grand compte de la position majoritaire qui, d'après Jean-Luc Moudenc, a l'air de se dégager. Monsieur Vandierendonck, je vous rassure, il ne s'agit pas de liquider les départements. En tout cas, ce n'est pas moi qui porterai une telle réforme...

M. René Vandierendonck. - Avez-vous consulté l'Association des maires de France (AMF) ? Vous semblez opposer le monde urbain et le monde rural.

M. Jean-Michel Baylet, ministre. - Non, je n'ai consulté que France urbaine, association regroupant l'ensemble des métropoles. Je peux aussi consulter l'AMF, mais l'avantage de France urbaine, c'est que tous les présidents de métropole, lesquels sont justement à l'origine de ces demandes, en sont membres. S'ils me demandent d'autres modalités, je m'adapterai sans état d'âme. Mais je vois à peu près ce que l'AMF me répondra, à savoir qu'il faut tenir le plus grand compte de l'avis des principaux intéressés, ce qui est légitime. Pour autant, si vous le souhaitez, nous consulterons aussi l'AMF. Cela tombe très bien, d'ailleurs, puisque je vais installer, après cette audition, l'Observatoire que nous avions promis au Comité des finances locales. Ce sera l'occasion de m'entretenir de ce sujet avec M. André Laignel.

Monsieur Marc, vous m'interrogez sur les pouvoirs de police. Le maire de Paris aura bel et bien de nouveaux pouvoirs, avec notamment la compétence sur la salubrité des bâtiments. Surtout, les agents chargés du contrôle du stationnement lui seront transférés, et il exercera donc la compétence de droit commun en matière de circulation et de stationnement. Le préfet n'aura plus dans ce domaine qu'une compétence d'exception. Néanmoins, j'ai détaillé les raisons pour lesquelles il était préférable que le préfet conserve tout de même un certain nombre de responsabilités.

Monsieur Favier, je vous confirme qu'il n'est pas dans l'intention du Gouvernement de fusionner les départements de la petite couronne et la métropole du Grand Paris, non plus que de supprimer ces départements. Je sais qu'il y a une tentative de fusion en cours, mais elle est à l'initiative non pas de l'État, mais des élus locaux. Nous verrons ce qu'il en ressortira. En tout cas, le Gouvernement y est très attentif. Quant à la mutualisation de Grand Paris Aménagement et de l'EPA ORSA, il ne s'agit absolument pas d'une fusion déguisée. Nous souhaitons maintenir l'EPA ORSA en lui permettant de mieux fonctionner. C'est donc bien une mutualisation.

Monsieur Sueur, vous abordez aussi la question de la DGF, rappelant qu'elle est inéquitable, illisible, entre autres reproches. Vous avez ô combien raison, et nous en sommes tous convaincus. Je voudrais simplement vous rappeler que, dès ma nomination, j'ai rencontré l'ensemble des associations d'élus, dont l'AMF. Le constat est unanime, mais, dès que l'on entre dans le débat pour savoir comment réformer la DGF, il n'y a plus aucun accord, chacun voyant midi à sa porte. Les ruraux veulent qu'elle profite aux ruraux, les banlieues aux banlieues, les métropoles aux métropoles, les villes moyennes aux villes moyennes.

J'ai demandé à toutes les associations d'élus de me rencontrer ensemble pour voir si nous pouvions trouver une solution consensuelle, ou à tout le moins rapprocher les points de vue. Lors de cette rencontre, j'ai pu constater que tout le monde, y compris les maires ruraux qui, jusque-là, étaient les seuls partisans de la réforme, telle qu'elle avait été préparée par le Gouvernement, souhaitait temporiser. Le président de l'AMF, M. François Baroin, m'a lu un communiqué demandant à l'unanimité des participants un report de la réforme et formulant le souhait que celle-ci se fasse dans le cadre d'un projet de loi de finances « collectivités » débattu en même temps que le projet de loi de finances (PLF) et le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Le moins que l'on puisse dire est que cette demande a été entendue, puisque le Président de la République, lors du dernier congrès des maires de mai 2016, a annoncé non seulement le report de la réforme, mais également qu'il y aurait, à partir de 2018, outre le PLFSS et le PLF, un « projet de loi de finances des collectivités » (PLFC). C'est dans ce cadre, qui offrira plus de transparence et de lisibilité aux collectivités pour gérer leurs finances, que sera enfin portée cette utile et indispensable réforme de la DGF. Cette année, je me contenterai donc de toucher à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU-CS) dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017.

Bien naturellement, je n'omets pas de dire que j'ai aussi rencontré, ici au Sénat, le groupe de travail commun Assemblée nationale-Sénat, dans les jours qui ont suivi mon arrivée au ministère. À cette occasion, j'ai pu constater les mêmes différences, pour ne pas dire les mêmes divergences. Cette réforme est utile mais, à titre personnel, je pense que ce genre d'entreprise, très compliquée tant techniquement que politiquement, trouverait davantage sa place en début de quinquennat plutôt qu'à la fin, quand les choses ont tendance à se compliquer quelque peu pour le Gouvernement.

M. Jean-Pierre Sueur. - Vous avez le sens de la litote ! (Sourires.)

M. Philippe Bas, président. - Nous ne vous le faisons pas dire, Monsieur le ministre. Je vous remercie d'avoir pris le temps de répondre de manière aussi précise à l'ensemble de nos interrogations. Nous nous retrouverons en séance publique le lundi 7 novembre.

La séance est levée à 10 heures 55

Mercredi 19 octobre 2016

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 h 10

Devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre - Désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire

MM. Philippe Bas, Christophe-André Frassa, Mmes Jacky Deromedi, Anne-Catherine Loisier, MM. Didier Marie, Jérôme Durain et Mme Cécile Cukierman sont désignés en qualité de membres titulaires ; MM. Jacques Bigot, Henri Cabanel, Pierre-Yves Collombat, Yves Détraigne, Mmes Marie Mercier, Catherine Troendlé et M. Alain Vasselle sont désignés en qualité de membres suppléants.

M. Philippe Bas, président. - Cette commission mixte paritaire pourrait se réunir le mercredi 2 novembre après-midi.

Action extérieure des collectivités territoriales et coopération des outre-mer dans leur environnement régional - Suite de l'examen du rapport et du texte de la commission

La commission poursuit l'examen du rapport de M. Mathieu Darnaud et du texte qu'elle propose sur la proposition de loi n° 497 (2015-2016), adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et à la coopération des outre-mer dans leur environnement régional.

M. Philippe Bas, président. - Nous avions différé l'adoption du rapport de M. Darnaud, et du texte de la commission, car plusieurs questions d'ordre diplomatique et juridique avaient été soulevées au cours du débat, notamment par M. Frassa, dont je salue la vigilance. J'ai saisi de ces difficultés le président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, M. Jean-Pierre Raffarin, qui m'a répondu que les garanties apportées lui paraissaient suffisantes. De fait, les collectivités territoriales ne pourront pas obtenir de leur propre mouvement certaines immunités diplomatiques pour leurs agents : l'ambassadeur reste la seule autorité compétente pour proposer à l'État accréditaire les agents aux fins d'obtention des privilèges et immunités à l'État accréditaire, ce dernier disposant également d'une marge de manoeuvre en la matière. En conséquence, le dispositif de l'article 16 n'appelle pas de réserves particulières. Le débat ayant déjà eu lieu, je vous propose d'adopter la proposition de loi sans modification.

M. Christophe-André Frassa. - J'entends les explications du président Raffarin. Mais comme il s'agit d'une proposition de loi, aucune étude d'impact n'a été réalisée, et la réponse du Quai d'Orsay me paraît fort prudente. Je m'abstiendrai donc.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 2

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

Article 3

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 12 ter

L'amendement COM-3 n'est pas adopté.

La proposition de loi est adoptée sans modification.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 2
Champ géographique de l'action extérieure des départements et des régions d'outre-mer
et des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique

M. DESPLAN

1

Zone de voisinage de la Guyane

Rejeté

Article 3
Champ géographique de l'action extérieure des régions d'outre-mer

M. DESPLAN

2

Rédactionnel

Rejeté

Article additionnel après l'article 12 ter

M. DESPLAN

3

Représentants des CESER dans les conférences de coopération régionale

Rejeté

Faciliter la recomposition de la carte intercommunale - Examen du rapport et du texte de la commission

Puis la commission examine le rapport de Mme Catherine Di Folco et le texte qu'elle propose sur la proposition de loi n° 632 (2015-2016), présentée par Mme Jacqueline Gourault, M. Mathieu Darnaud et plusieurs de leurs collègues, tendant à faciliter la recomposition de la carte intercommunale.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Il n'est pas facile de simplifier la recomposition de la carte intercommunale. Il faut conjuguer droit et mathématiques, deux disciplines dont je ne suis pas spécialiste ; aussi sollicité-je, en préambule, votre indulgence.

Au 1er janvier 2017, à l'issue de la procédure de révision des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) prescrite par la loi NOTRe, la France comptera environ 1 200 communautés de communes et d'agglomération. Les communes membres ont la faculté, parallèlement au nombre de sièges fixé par la loi, de conclure entre elles un accord pour l'attribution à chacune d'un effectif de sièges plus important au sein du conseil communautaire. Il s'agit de l'accord local, prévu par la loi du 9 mars 2015 que nous devons à MM. Sueur et Richard. Cependant les critères fixés à cet exercice, dans le respect du principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage, interdisent dans un grand nombre de cas, faute d'un nombre suffisant de sièges à répartir, de trouver un accord local avantageux, c'est-à-dire aboutissant à un nombre supérieur de sièges à répartir par rapport au droit commun.

La présente proposition de loi vise à remédier à cette difficulté mathématique pour faciliter la recomposition de la carte intercommunale. J'ai auditionné les auteurs de la proposition de loi, la direction générale des collectivités locales (DGCL), l'Assemblée des communautés de France (AdCF) ainsi que l'Association des maires de France (AMF). De nombreuses simulations ont été réalisées sur des échantillons variés d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre afin de trouver une solution optimale. Le résultat est clair : impossible de régler tous les cas.

Pour rester dans le cadre constitutionnel et respecter le mode de fonctionnement des collectivités territoriales, nous devons nous contenter de proposer des solutions modestes.

La révision des SDCI conduit à la mise en place d'environ 1 200 communautés de communes et d'agglomération. Les communes concernées ont trois mois à compter de l'arrêté préfectoral de périmètre, sans pouvoir dépasser le 16 décembre 2016, pour s'accorder sur la composition du conseil communautaire. Les opérations sont donc en cours. Elles ont déjà fait apparaître - dans 50 % des cas, selon la DGCL - l'impossibilité de conclure un accord local avantageux. Cela résulte de l'impossibilité de répartir les sièges disponibles. Tôt ou tard, l'une des communes sort du « tunnel » des plus ou moins 20 % de sièges par rapport à la proportion de sa population dans la population globale, sans présenter les critères nécessaires pour bénéficier d'une des deux dérogations prévues par la loi. En outre, pour 2 % du total, soit 24 EPCI, aucun accord, qu'il soit ou non avantageux, ne peut être dessiné.

Le premier facteur d'accord désavantageux découle du volant de 10 % du total du tableau et des sièges de droit auxquels il s'ajoute, dès lors que les sièges de droit constituent plus de 30 % de l'effectif de l'organe délibérant composé à la proportionnelle démographique. En effet, ces sièges supplémentaires n'ont pas été intégrés à la base de calcul des 25 % de sièges ouverts à l'accord.

Le périmètre influe sur la faisabilité de l'accord. Selon les simulations de l'AdCF, un effectif communal nombreux amplifie les obstacles à l'application de la loi du 9 mars 2015. Ainsi, dans la presque totalité des intercommunalités dites « XXL », de 50 communes et plus, un accord local ne peut être conclu. Autre difficulté, le rapport démographique entre les communes : la présence de nombreuses petites communes interdit généralement une représentation équilibrée des communes intermédiaires, voire des agglomérations.

Constatant l'impossibilité de conclure partout des accords locaux, les auteurs de la proposition de loi dénoncent cette inégalité de traitement entre territoires. Ils proposent en conséquence, sans modifier les règles de répartition imposées par la loi du 9 mars 2015 et lorsque cela est nécessaire, de majorer l'effectif prévu par le tableau du nombre de sièges nécessaire et suffisant pour rendre possible une répartition des sièges par accord. L'article 1er limite la création de sièges supplémentaires au nombre strictement nécessaire à la conclusion d'un accord avantageux. Dès lors qu'une combinaison permettrait, dans ces conditions, de composer le conseil communautaire, le réservoir serait fermé et il ne serait plus possible de procéder à une nouvelle attribution de sièges en nombre supérieur.

D'après les simulations, la recherche d'un accord avantageux peut, dans certains cas, nécessiter la création de plusieurs dizaines, voire une centaine de sièges supplémentaires. Cet exercice aboutirait à la composition d'organes délibérants pléthoriques, à la gouvernance difficile. C'est pourquoi, en accord avec Mme Gourault et M. Darnaud, je vous propose une modification plus modeste qui consiste en un gonflement raisonnable et plafonné du panier de sièges à répartir par la voie de l'accord local. Le taux de 25 % pourrait être porté à 45 % au plus, dans la limite de dix sièges supplémentaires en sus. Ce double plafonnement règlerait 40 % des problèmes en suspens. Ainsi, le taux de résolution global passerait de 50 % à 70 %.

L'article 2 aligne le régime indemnitaire des conseillers communautaires délégués sur celui des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles. Actuellement, les élus de ces trois catégories d'EPCI à fiscalité propre perçoivent une indemnité de fonction lorsque le président de l'établissement leur délègue une partie de ses compétences. Ces indemnités sont prélevées sur l'enveloppe indemnitaire globale. L'uniformisation du régime apparaît opportune dans le contexte d'élargissement des périmètres des communautés de communes et de renforcement de leurs compétences obligatoires exercées en lieu et place des leurs communes membres. Je vous propose donc d'adopter l'article 2 sans modification.

J'ai souhaité enrichir ce texte, avec l'accord de ses auteurs, afin de faciliter la mise en place des nouveaux EPCI et de favoriser le fonctionnement démocratique des communautés urbaines et des métropoles. Je vous propose donc d'y ajouter un nouvel article 3 pour reporter du 31 mars au 30 avril 2017 la date limite d'adoption du budget des intercommunalités qui seront mises en place le 1er janvier 2017. Un autre amendement vise à unifier le régime de la suppléance en l'élargissant aux communautés urbaines et aux métropoles, ce qui facilitera la participation des petites communes à la vie du nouvel EPCI.

Enfin, je propose trois dispositions nouvelles clarifiant le régime des compétences. D'abord, pour limiter expressément l'intérêt communautaire aux actions de soutien aux activités commerciales ; la politique locale du commerce, elle, relève pleinement de l'intercommunalité et vise à définir une politique cohérente sur l'ensemble du périmètre.

Il s'agit ensuite de mentionner explicitement la création des aires d'accueil des gens du voyage dans la délimitation de la compétence de l'EPCI à fiscalité propre. La définition actuelle ne comporte que les mots d'aménagement, d'entretien et de gestion, d'où des malentendus dans certains départements, où le préfet considère que la création relève de la commune.

Enfin, je vous propose de préciser les modalités de détermination de la majorité requise pour définir l'intérêt communautaire par la référence expresse aux suffrages exprimés, conformément à l'esprit de la loi NOTRe.

M. Philippe Bas, président. - Merci d'avoir éclairé cette question complexe.

M. François Zocchetto. - Je salue la démarche des auteurs de ce texte ; ils soulèvent un problème qui se pose effectivement à nombre de collectivités territoriales et génère en leur sein d'inutiles tensions. Je salue également l'approche empirique de la rapporteure, qui ne satisfera sans doute pas les perfectionnistes mais à laquelle nous devons nous résoudre. Lors des rapprochements de régions, on s'est retrouvé avec des conseils régionaux pléthoriques. En l'espèce, nous ne pouvons accepter qu'un conseil communautaire compte des centaines de membres ! Aussi soutiendrai-je ce texte. Ce dispositif est-il pérenne ou transitoire ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Bravo pour ce travail d'orfèvre. C'est un peu le système de Ptolémée, où l'on rajoute des épicycles pour faire correspondre la théorie à la réalité... Bel exercice de simplification ! Voilà le résultat qu'on obtient quand on change complètement le sens de l'intercommunalité : d'un outil au service des communes, on a voulu en faire la communauté de base pour remplacer les communes. Le Conseil constitutionnel s'en mêlant, on fait des tableaux... Auparavant, le statut d'une intercommunalité était fixé par un contrat passé entre des communes. Apparemment, c'était trop simple, et notre code général des collectivités territoriales ressemble de plus en plus au code général des impôts. Cela dit, on ne peut que soutenir cette proposition de loi qui apporte un peu d'air.

M. Jean Louis Masson. - Cette situation est bien compliquée. La rapporteure elle-même se perd dans ses calculs ! C'est une usine à gaz. Nous n'en serions pas là si nous en étions restés à une logique faisant de l'intercommunalité une fédération de communes, au service de celles-ci.

M. Jean-Pierre Sueur. - M'étant vu refuser un amendement au projet de loi « Égalité et citoyenneté » au motif qu'il n'avait pas de rapport avec l'objet du texte - alors qu'il s'agissait d'y introduire une proposition utile et unanimement réclamée par les associations de victimes - je m'interroge sur le lien entre les derniers amendements de la rapporteure et l'objet de la présente proposition de loi. Ces amendements ne tombent-ils pas sous le coup des articles 41 et 45 de la Constitution ? Je ne suis certes pas favorable à l'autocensure des parlementaires, mais si nous nous l'appliquons, il faut le faire selon des règles claires.

Comme M. Zocchetto, je me demande si ces dispositions sont pérennes ou s'il ne serait pas utile de préciser une date butoir. Du reste, elles ne pourront s'appliquer au 1er janvier prochain, sauf à imaginer une adoption extrêmement rapide de ce texte. Elles ne concerneront donc que d'éventuels accidents de parcours ultérieurs et ne seront pleinement en vigueur qu'en 2020.

Le projet de l'AdCF ne pouvait pas fonctionner, le concept d'accord avantageux n'étant pas bien défini. Une première possibilité, proposée par la rapporteure, est d'accroître le nombre de sièges, et le chiffre de dix paraît raisonnable. Une seconde - c'est l'amendement de M. Darnaud et de Mme Gourault - serait de revenir sur l'affaire de la commune de Salbris, qui a suscité une décision de censure du Conseil constitutionnel à la suite de laquelle, avec M. Richard, nous avons dû déposer dans l'urgence une proposition de loi pour limiter les dégâts et préserver la possibilité de passer des accords locaux. Mais il faut désormais respecter le tunnel que le Conseil a instauré en décidant, en toute souveraineté, que l'égalité se chiffrait à plus ou moins 20 % par rapport à la proportion de la population de chaque commune dans la population globale - chiffre parfaitement arbitraire. Faire le calcul sans compter les sièges de droit donnerait davantage d'oxygène. Sous réserve d'un examen plus approfondi, notre groupe estime que ces deux orientations doivent être retenues.

M. Mathieu Darnaud. - À mon tour de remercier et féliciter Mme Di Folco. L'objet de ce texte est d'éviter que les communes ne se retrouvent noyées par l'accord local, d'en revenir à une vision de l'intercommunalité où la commune a toute sa place.

Or certains conseils communautaires compteront près de trois cent membres, comme l'intercommunalité du pays basque, qui rassemblera plus de 150 communes...

Mais le Sénat fait oeuvre utile : l'introduction de suppléants dans les instances représentatives des métropoles résulte d'échanges qu'avec MM. Vandierendonck, Collombat et Mercier nous avons eus à Bordeaux. Nous cherchons, avec ce texte, à ce que la représentation des communes soit la plus juste possible. Nous corrigeons en outre une lacune rédactionnelle sur laquelle certains préfets s'appuient pour refuser aux intercommunalités la compétence en matière de création d'aires d'accueil pour les gens du voyage.

Mme Cécile Cukierman. - Merci à Mme Di Folco pour sa pédagogie. Sans revenir sur la position de notre groupe sur l'intercommunalité, je constate qu'on a voulu aller vite, parfois à marche forcée, pour mettre en place vers des ensembles de plus en plus gros, au nom de l'efficacité. Résultat, plusieurs textes visent à présent à corriger les défauts du dispositif. Nous souscrivons à la volonté de faciliter la recomposition de la carte intercommunale, souvent imposée à des élus qui seront contraints, bon gré mal gré, de travailler ensemble à partir du 1er janvier prochain. Nous avons toujours soutenu les accords locaux. En l'état, nous voterons ce texte.

M. Alain Marc. - Il serait plus juste d'intituler cette proposition de loi : « faciliter la recomposition et la gouvernance de l'intercommunalité ». Certaines intercommunalités n'ont pas bougé en termes de superficie ou de nombre de communes ; or, en cas de difficulté dans une commune, le préfet peut leur enjoindre de modifier le nombre de leurs délégués. Avez-vous tenu compte de ces cas ?

Nous avons fixé la création, en zone rurale, des intercommunalités dès 5 000 habitants. La création d'aires d'accueil pour les gens du voyage est-elle obligatoire dès ce seuil ? Ne peut-elle être déléguée, comme leur entretien, à des communautés de communes de plus grosse taille, qui sont concernées par cet accueil ? En période de restrictions budgétaires, il serait dommage d'obliger les petites intercommunalités à créer des équipements qui demeureront inutilisés.

M. Jacques Mézard. - Cette proposition va dans le bon sens. Nous avons été quelques-uns, lors des débats sur la loi NOTRe du 7 août 2015, à annoncer ces difficultés. Évidemment, aucun compte n'a été tenu de nos propos. On ne fait pas confiance à l'intelligence territoriale. Pourquoi nous laisser enfermer dans un tunnel par le Conseil constitutionnel ? Certaines usines à gaz fabriquent surtout des gaz toxiques ; c'est le cas de la réforme territoriale dont les incohérences n'ont pas fini de générer des difficultés pratiques. M. Marc en a signalé une : en cas de nouvelle élection dans une commune, l'intercommunalité peut voir baisser le nombre de ses élus ! Les fusions d'intercommunalités à venir auront pour effet que des conseillers élus démocratiquement verront leur mandat interrompu le 1er janvier 2017, quand d'autres deviendront conseillers communautaires sans avoir été élus. Saluons cette remarquable performance de démocratie locale ! À force de vouloir faire de grandes intercommunalités pour supprimer les départements, on a accumulé les incohérences. Nous devrons reprendre tout cela dans les mois qui viennent.

M. René Vandierendonck. - Je salue le travail équilibré de la rapporteure. Mieux vaut toutefois éviter le terme d'accord local « avantageux », qui fait songer à un avantage immérité. Avec le bouleversement de la carte intercommunale, le Conseil constitutionnel devra nécessairement assouplir son interprétation, car l'octroi de sièges de droit fausse automatiquement l'application du tunnel. L'amendement proposé par Mme Gourault et M. Darnaud me semble pouvoir franchir la barre du Conseil. Nous n'aurions pas ces problèmes si la représentation des EPCI était bicamérale, avec une assemblée élue au suffrage universel et l'autre représentant les communes selon la règle une commune, une voix.

M. Philippe Bas, président. - Vous ouvrez là une voie innovante. Il ne faudrait pas multiplier, toutefois, les représentants de la population.

M. Michel Mercier. - À mon tour de remercier la rapporteure. J'étais au banc du Gouvernement lorsque la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 a été votée. Et je ne vais pas m'en excuser ! Il est vrai, cependant, que l'intercommunalité a changé de nature. Le temps des syndicats de communes est dépassé. Les arrangements locaux ont leur légitimité mais ils ne peuvent pas bafouer l'État de droit. Le Parlement ne peut pas faire tout ce qu'il veut, il est soumis au contrôle du Conseil constitutionnel. En l'espèce, nous ne pouvons pas améliorer considérablement le dispositif sans sortir du cadre posé par le Conseil. Les propositions de la rapporteure me semblent mesurées, j'y suis favorable.

Un conseil communautaire de plus de cent membres ne fonctionnera pas. C'est son bureau qui gèrera l'intercommunalité, on ne réunira le conseil que deux ou trois fois par an. Or l'objectif est plutôt de promouvoir une participation effective de toutes les communes à la gestion de l'intercommunalité.

M. André Reichardt. - Ce texte est utile, tant l'affaire est complexe. L'intercommunalité a été imposée à marche forcée, cela a généré des difficultés. Avons-nous bien fait ? Cela n'a rien d'évident. Quel bénéfice démocratique dans les intercommunalités où cela ne fonctionnera pas ? Quel gain d'efficacité ?

Le Sénat s'honore en s'efforçant d'aplanir les obstacles à la prise en compte des difficultés de certaines collectivités territoriales. Dès lors qu'un accord local sera possible partout, les difficultés s'effaceront. Le dispositif est déjà une usine à gaz ! Ceux qui doutaient de l'utilité de cette proposition de loi auront été convaincus par les amendements supplémentaires de la rapporteure.

M. Alain Vasselle. - Je remercie la rapporteure, dont je salue les mesures de bon sens. M. Mercier nous met en garde contre les intercommunalités pléthoriques. On constate déjà une dérive avec la création des grandes régions : les présidents de conseils régionaux veulent réduire le nombre de leurs interlocuteurs et poussent les collectivités à s'organiser en pôles métropolitains. Vous avez récemment auditionné le ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, M. Baylet, à ce sujet. Peut-on vraiment éviter des assemblées pléthoriques ? Dans l'Oise, plusieurs communes rurales sont sur le point d'être regroupées, ce qui donnera une assemblée à 200 membres si chacune veut être représentée. Ce sera invivable.

M. Philippe Bas, président. - C'est un sujet essentiel pour le Sénat. Notre rapporteure a su trouver la mesure pour échapper aux foudres du Conseil constitutionnel. Cette déférence obligée ne nous empêche pas de réfléchir à l'évolution des règles. Preuve en est, la proposition de loi constitutionnelle tendant à assurer la représentation équilibrée des territoires que nous avons adoptée en février 2015, pour imposer la prise en compte des distances et de la réalité du terrain dans l'appréciation des territoires et ainsi conduire le Conseil constitutionnel à assouplir sa jurisprudence. J'espère que l'Assemblée nationale pourra délibérer sur ce texte dès qu'elle marquera une plus grande réceptivité à nos initiatives.

Monsieur Sueur, l'article 41 de la Constitution ne s'applique pas ici : les propositions de la rapporteure sont bien d'ordre législatif. Quant à l'article 45, je rappelle que le Conseil constitutionnel se réfère au contenu du texte et pas seulement à son titre pour qualifier ou non un amendement de cavalier. L'article 1er de la proposition de loi porte sur la répartition des sièges ; l'article 2 sur les indemnités des élus : le champ du texte est plus large qu'il n'y parait.

MM. Mercier et Vasselle l'ont dit, nous utilisons l'outil intercommunal pour faire fonctionner des entités nouvelles alors qu'il n'a pas été forgé pour cela. Jusqu'à présent, les intercommunalités de proximité avaient un fonctionnement collégial. Désormais, il y aura une assemblée législative : l'intercommunalité ne sera plus gérée par l'ensemble des communes mais par des dirigeants désignés indirectement qui risquent de monopoliser les initiatives, que l'assemblée se contentera d'avaliser. Vu l'étendue de certaines intercommunalités, la modification du mode de scrutin ne suffira pas. L'initiative laissée aux préfets pour faire appliquer la loi NOTRe a créé une dynamique inachevée : le législateur aura à se prononcer à nouveau. Cette proposition de loi est une rustine nécessaire, mais on n'a pas écrit la fin de l'histoire.

M. Jean-Pierre Sueur. - Monsieur le président, je salue votre habileté dialectique.

M. Philippe Bas, président. - Je n'ai pas la même formation que vous...

M. Jean-Pierre Sueur. - J'aurais aimé que le président de la commission spéciale sur le projet de loi « Égalite et citoyenneté » utilise la même dialectique, au lieu d'écarter des brouettes d'amendements au nom de l'article 45. Que penser de la recevabilité de l'amendement de la rapporteure sur la compétence commerciale ? Nous aurions intérêt à réfléchir aux autolimitations que nous nous imposons.

M. Philippe Bas, président. - De plus en plus d'amendements cachent des discours politiques mis en forme de loi, sans portée concrète. Face à ce phénomène, des mesures de régulation sont légitimes. En l'occurrence, l'objectif de cette proposition de loi est plus large que ce qu'on a bien voulu en dire.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Monsieur Zocchetto, le dispositif est pérenne. Monsieur Sueur, nous nous sommes également posé la question de son application au 1er janvier 2017. Bien sûr, il faudra jouer des coudes afin de trouver le temps législatif pour faire aboutir ce texte. Compte tenu des difficultés qu'affrontent les intercommunalités, nous avons choisi de jouer le tout pour le tout.

M. Marc s'inquiète de l'iniquité par rapport au dispositif en place. Ce dispositif a fonctionné...

M. Alain Marc. - Si un maire meurt, on doit recomposer le conseil communautaire, avec une baisse du nombre de membres. Ce texte s'appliquera-t-il aux intercommunalités qui existent déjà et qui n'auront pas été modifiées ?

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - On les reconstruira de fait, puisqu'on sera obligé de voter.

M. Alain Marc. - Il ne s'agit pas de reconstruire l'intercommunalité mais sa gouvernance. D'où l'intérêt de renommer le texte.

M. Philippe Bas, président. - La solution serait soit de faire confiance à la rapporteure pour modifier l'intitulé, soit que vous présentiez un amendement en séance en ce sens, qui recevrait un avis favorable.

M. Jacques Bigot. - Pourriez-vous être plus explicite sur les chances que ce texte a de passer avant le 1er janvier 2017 ? Les maires vont nous interroger, car les nouvelles compositions vont se décider en décembre ; évitons d'ajouter à la confusion en mentionnant une proposition de loi qui a peu de chances d'aboutir.

Mme Jacqueline Gourault. - Nous aurions peut-être dû présenter ce texte plus tôt. Mais c'est l'expérience sur le terrain qui a montré qu'il n'était pas toujours possible de passer des accords : c'est à cette difficulté que nous avons voulu répondre. Aidez-nous donc à convaincre le Gouvernement d'inscrire cette proposition de loi à l'ordre du jour le plus vite possible ! J'étais au congrès national de l'AdCF, à Strasbourg : ce texte pourrait résoudre 40 % des 50 % de cas non résolus. Je compte sur l'appui de la majorité présidentielle !

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Le texte sera examiné en séance dès la semaine prochaine. Si l'Assemblée nationale le vote conforme, il peut être adopté très rapidement.

M. Simon Sutour. - Ne rêvez pas !

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Nous pourrons relancer le débat sur le tunnel des 20 % lors de l'examen des amendements. Monsieur Marc, la création d'aires d'accueil pour les gens du voyage est obligatoire à partir de 5 000 habitants. Enfin, monsieur Vandierendonck, peut-être pourrions-nous parler d'accord local « positif ».

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er

L'amendement COM-7 rectifié est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Je salue le travail pédagogique des auteurs de l'amendement COM-6, qui a le mérite d'ouvrir le débat, mais il nous faut aller vite si nous voulons que cette proposition de loi aboutisse. Il n'est pas certain que cette nouvelle exception au critère des 20 % reçoive l'accord du Conseil constitutionnel. Nous n'avons pas le temps de prendre ce risque. Cet amendement permettrait sans doute de résoudre la quasi-totalité des problèmes, mais il est encore prématuré. Mieux vaut se fixer comme objectif de retravailler le sujet avant le renouvellement de 2020. Demande de retrait ou avis défavorable.

Mme Jacqueline Gourault. - Cet amendement est important, même si je perçois l'interrogation constitutionnelle. Notre proposition de loi n'engendre pas de grandes intercommunalités ; au contraire, l'amendement de la rapporteure limite le nombre de sièges qui pourraient être ajoutés. Les intercommunalités « XXL » qui ont déjà vu le jour n'ont pas toujours été à l'initiative des élus. Au pays basque, le tiers de la population habite en zones rurales et les deux tiers sur la côte, or le résultat des sièges est inversement proportionnel : il y a tellement de sièges de droit que les villes se retrouvent minoritaires ! Retirer ces sièges de droit du calcul permettrait de mieux répartir les sièges supplémentaires, dans le respect de la loi qui vise à compenser le tassement des villes intermédiaires, désavantagées dans les accords locaux. Jean-Pierre Sueur et Alain Richard ne jugent pas le problème constitutionnel insurmontable. Je me range à la sagesse de la rapporteure...

M. Philippe Bas, président. - Dans la mesure où l'amendement COM-7 rectifié réécrit l'article 1er, l'amendement COM-6 devient sans objet. Cependant, le débat est utile.

M. Alain Richard. - Il aura lieu en séance.

Un bref rappel. Il s'agit ici d'appliquer la Déclaration des droits de l'homme. Le Conseil constitutionnel a considéré que puisque les intercommunalités exercent les compétences et prérogatives des communes, le principe d'égalité devant le suffrage doit s'appliquer entre les communes membres. Le Conseil constitutionnel n'a jamais dit que la présence de chaque commune dans le conseil communautaire était un impératif constitutionnel. Il en a fait une conséquence implicite du fait que l'intercommunalité était, par nature, un établissement public de coopération intercommunale. À ce titre, il ne serait pas cohérent qu'elle exclut une commune. Si ce n'est pas mentionné, c'est que la première loi sur les communautés urbaines de 1966 ne prévoyait pas la représentation de toutes les communes.

Dès lors qu'il existe une voiture-balai, avec des communes représentées de droit, l'application du barème de représentation est forcément décalée. Dans la cohérence du raisonnement du Conseil constitutionnel, l'application de coefficients de représentation ne peut se faire qu'entre communes qui bénéficient du quotient.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je serai reconnaissant aux auteurs de l'amendement de le redéposer avant la séance publique en le rectifiant de manière à ce qu'il ne tombe pas, afin que nous puissions le voter. Les collectivités locales apprécieraient ce geste.

M. Philippe Bas, président. - Cela nous laisserait le temps de la réflexion.

L'amendement COM-6 est devenu sans objet.

Articles additionnels après l'article 2

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Mon amendement COM-8 diffère le vote du budget des nouvelles intercommunalités, du 31 mars au 30 avril 2017.

M. Philippe Bas, président. - L'article 45 de la Constitution n'est pas opposable.

L'amendement COM-8 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Mon amendement COM-9 élargit aux communautés urbaines et aux métropoles la possibilité de désigner un conseiller suppléant.

L'amendement COM-9 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Mon amendement COM-11 dissocie la politique locale du commerce et le soutien aux activités commerciales pour n'appliquer l'intérêt communautaire qu'au second.

L'amendement COM-11 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Mon amendement COM-10 mentionne explicitement la création des aires d'accueil des gens du voyage dans la délimitation de la compétence de l'EPCI pour éviter les interprétations divergentes.

M. Alain Marc. - Je ne suis pas d'accord. Au nord de Saint-Affrique, sur un territoire de 60 kilomètres sur 40, avec une densité très faible, les communautés de communes comptent 5 000 à 5 500 habitants. Il est de bonne politique que l'ensemble des communautés de communes participe à l'aménagement et au fonctionnement de ces aires, mais n'obligeons pas, en temps de disette budgétaire, les communautés de communes rurales à créer des aires d'accueil qu'il faudrait entretenir et qui resteraient désertes !

Mme Jacqueline Gourault. - Il s'agit d'une compétence obligatoire de l'intercommunalité. Le texte ne mentionnant pas la « création », certains préfets font des difficultés aux intercommunalités. Dans la mesure où il s'agit d'une compétence de l'intercommunalité, il est hors de question de créer des aires dans toutes les communes.

M. Alain Marc. - Je parle bien des intercommunalités.

M. François Grosdidier. - Il faudra un jour revoir la législation sur les compétences respectives du département et de l'intercommunalité au sujet des gens du voyage. L'obligation faite aux intercommunalités ou aux communes membres résulte de l'application mécanique de la loi « Besson » ou du schéma départemental des gens du voyage, qui peut prévoir une aire même dans une intercommunalité ne comptant aucune commune de plus de 5 000 habitants. Sans parler de la gestion des grands passages ! Cela ne devrait-il pas plutôt relever de la compétence du département ? Certes, on dépasse le champ du texte...

M. Philippe Bas, président. - Preuve que lorsqu'un amendement est très éloigné de l'objet du texte, il ouvre des débats qui peuvent mener loin...

M. Alain Vasselle. - Le schéma départemental doit être la référence opposable aux intercommunalités, sans pour autant faire obligation d'implanter une aire aux intercommunalités où aucune commune ne dépasse les 5 000 habitants. On ne va pas multiplier ces aires à l'infini !

M. Alain Richard. - Cet amendement apporte une précision utile, dans la mesure où une ambiguïté existe. Il s'agit ici de compétences retirées aux communes. Quelle que soit la tête de chapitre sur l'énonciation des compétences des intercommunalités, il ne s'agit jamais d'une obligation de réalisation.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Il est important que le mot « création » figure dans l'énumération. Je retire toutefois l'amendement, nous le redéposerons à la faveur d'un autre texte plus approprié.

L'amendement COM-10 est retiré.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-12 précise les modalités de détermination de la majorité requise pour définir l'intérêt communautaire telle qu'elle résulte de la loi NOTRe.

L'amendement COM-12 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement de simplification COM-5 qui supprime la nécessité pour les communautés de communes de recueillir l'accord des membres à la majorité qualifiée pour adhérer à un syndicat mixte.

L'amendement COM-5 est adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-4 est très éloigné du sujet...

M. Philippe Bas, président. - Il doit être déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution et de l'article 48, alinéa 3, du Règlement du Sénat.

L'amendement COM-4 est déclaré irrecevable en application de l'article 48, alinéa 3, du Règlement du Sénat.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Rien n'interdit aux sénateurs de demander à assister à une réunion de la commission départementale de coopération intercommunale. Avis défavorable à l'amendement COM-3.

M. Alain Richard. - Ces réunions sont publiques.

L'amendement COM-3 n'est pas adopté.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'amendement COM-1 a déjà été déposé plusieurs fois, notamment lors de l'examen de la loi NOTRe. Il propose de supprimer l'incompatibilité entre le mandat de conseiller communautaire et l'exercice d'un emploi salarié dans une des communes membres de l'EPCI. Il est irrecevable en raison de son absence de lien, même indirect, avec la proposition de loi.

M. Philippe Bas, président. - Le Sénat l'a rejeté avec constance.

L'amendement COM-1 est déclaré irrecevable, en application de l'article 48, alinéa 3, du Règlement du Sénat.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Même chose pour l'amendement n° 2.

L'amendement COM-2 est déclaré irrecevable en application de l'article 48, alinéa 3, du Règlement du Sénat.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Pour ce qui est de revoir l'intitulé de la proposition de loi, je me rapprocherai de M. Alain Marc.

M. Philippe Bas, président. - La commission donne mandat à son rapporteur pour modifier l'intitulé !

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Majoration plafonnée de l'effectif du conseil communautaire
pour permettre la conclusion d'un accord local

Mme DI FOLCO, rapporteur

7 rect.

Double plafonnement du nombre
de sièges supplémentaires

Adopté

Mme GOURAULT

6

Appréciation de l'écart au quotient

Sans objet

Articles additionnels après l'article 2

Mme DI FOLCO, rapporteur

8

Report de la date limite d'adoption
du budget 2017 pour les fusions
mises en place au 1er janvier 2017

Adopté

Mme DI FOLCO, rapporteur

9

Généralisation à toutes les intercommunalités
de la désignation d'un conseiller suppléant

Adopté

Mme DI FOLCO, rapporteur

11

Précision sur la définition de l'intérêt communautaire en matière de politique du commerce

Adopté

Mme DI FOLCO, rapporteur

10

Précision sur la compétence en matière
d'aires d'accueil des gens du voyage

Retiré

Mme DI FOLCO, rapporteur

12

Modalités de détermination de la majorité requise pour définir l'intérêt communautaire

Adopté

Mme GOURAULT

5

Adhésion d'une communauté de communes
à un syndicat mixte

Adopté

M. GRAND

4

Accord des conseils municipaux pour la fusion d'EPCI bénéficiant d'exemptions

Irrecevable (48-3)

M. GRAND

3

Assistance des sénateurs aux réunions
de la commission départementale
de la coopération intercommunale

Rejeté

M. GRAND

1

Suppression de l'incompatibilité entre les fonctions d'agent salarié d'une commune membre et le mandat de conseiller communautaire

Irrecevable (48-3)

M. GRAND

2

Réintégration automatique dans le mandat communautaire en cas de cessation d'incompatibilité

Irrecevable (48-3)

Intitulé de la proposition de loi

Mme DI FOLCO, rapporteur

13

Conséquence

Adopté

La réunion est levée à 10 h 45