COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

- Présidence de M. Philippe Mouiller, président -

La réunion est ouverte à 14 h 00.

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, facilitant l'exercice en France des médecins diplômés au Royaume-Uni ayant débuté leurs études avant le Brexit - Examen des amendements au texte de la commission

M. Philippe Mouiller, président. - Notre ordre du jour appelle l'examen des amendements au texte de la commission sur la proposition de loi facilitant l'exercice en France des médecins diplômés au Royaume-Uni ayant débuté leurs études avant le Brexit. Ce texte sera examiné en séance publique dès 14 h 30.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article 1^er

La commission demande au Président du Sénat de se prononcer sur l'irrecevabilité de l'amendement n°  3 en application de l'article 41 de la Constitution.

Après l'article 1^er

La commission déclare irrecevable l'amendement n°  7 en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 1^er bis (supprimé)

Mme Patricia Demas, rapporteure. - Les amendements identiques n^os  1 et 8 rectifié visent à rétablir l'article prévoyant un rapport du Gouvernement au Parlement sur la situation et les difficultés rencontrées par les praticiens à diplôme hors Union européenne (Padhue).

S'il apparaît légitime que le législateur soit informé de la situation de ces professionnels, la proposition de loi a pour objet de traiter non pas de l'ensemble des Padhue, mais uniquement des ressortissants européens et britanniques titulaires d'un diplôme délivré par le Royaume-Uni.

Dès lors, compte tenu à la fois de la position constante de la commission des affaires sociales sur les demandes de rapport et du lien très indirect entre ce rapport et l'objet du texte, je vous propose un avis défavorable.

M. Philippe Mouiller, président. - Je vous rappelle qu'une mission d'information sera créée la semaine prochaine sur ce sujet.

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques n^os 1 et 8 rectifié.

Article 2

Mme Patricia Demas, rapporteure. - L'amendement n°  9 vise à lever le gage financier de la proposition de loi en vue de l'adoption conforme du texte par l'Assemblée nationale. Avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 9.

La réunion est close à 14 h 05.

TABLEAU DES AVIS

- Présidence de M. Philippe Mouiller, président -

La réunion est ouverte à 16 h 05.

Projet de loi portant transposition de l'avenant n° 3 du 25 février 2026 au protocole d'accord du 10 novembre 2023 relatif à l'assurance chômage - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Philippe Mouiller, président. - Mes chers collègues, notre ordre du jour appelle l'examen du rapport de notre collègue Laurent Burgoa et l'élaboration du texte de la commission sur le projet de loi portant transposition de l'avenant n° 3 du 25 février 2026 au protocole d'accord du 10 novembre 2023 relatif à l'assurance chômage.

Ce projet de loi, pour l'examen duquel le Gouvernement a engagé la procédure accélérée, est inscrit à l'ordre du jour des travaux de la séance publique demain, mercredi 1^er avril, après les questions d'actualité au Gouvernement. Cela a été décidé par la Conférence des présidents la semaine dernière. Je remercie le rapporteur qui a dû improviser plusieurs auditions dans un délai très contraint. En raison de ce calendrier resserré, le délai limite pour le dépôt des amendements de séance a été fixé à l'ouverture de la discussion générale. Si certains de ces amendements modifiaient substantiellement le texte, la séance serait suspendue pour que notre commission puisse se réunir afin de les examiner. Par ailleurs, si un nouvel amendement de suppression de l'article unique était déposé d'ici à demain, l'avis de ce jour portant sur l'amendement de suppression que nous avons à examiner vaudrait pour celui-là.

M. Laurent Burgoa, rapporteur. - C'est déjà la deuxième fois depuis juin dernier que nous nous réunissons afin d'examiner un texte législatif de transposition d'un accord national interprofessionnel (ANI) conclu par les organisations syndicales et patronales. La première fois, il s'agissait du texte de transposition de l'ANI en faveur de l'emploi des seniors, qui concernait en réalité trois ANI et deux accords relatifs à l'assurance chômage. Il faut donc plus que jamais se féliciter de la vitalité du dialogue social et constater que, loin des postures que nous déplorons tous, les partenaires sociaux parviennent à trouver des compromis dans nos entreprises et au niveau national. Nous le devons d'autant plus que, sur le sujet des ruptures conventionnelles, qui sont au coeur de l'accord que nous transposons, le succès de la négociation était loin d'être assuré.

Le projet de loi que nous examinons vise donc à transposer l'avenant n° 3 du 25 février 2026 au protocole d'accord du 10 novembre 2023 relatif à l'assurance chômage, et, sans faux suspense, je m'inscrirai dans la droite ligne retenue par les rapporteures du précédent texte, nos collègues Frédérique Puissat et Anne-Marie Nédélec. Je vous proposerai donc de veiller à une transposition fidèle des seules mesures de l'accord paritaire qui nécessitent l'intervention du législateur.

En août 2025, le gouvernement de François Bayrou avait envoyé une lettre de cadrage invitant les partenaires sociaux à négocier les règles d'indemnisation, un an et demi après la conclusion de la convention d'assurance chômage du 15 novembre 2024. Devant l'ampleur des sujets rouverts à la négociation et des économies demandées - 4 milliards d'euros d'économies à partir de 2030 -, le gouvernement de Sébastien Lecornu a décidé de retirer cette lettre de cadrage et de produire un nouveau document ciblé sur les ruptures conventionnelles, avec un objectif d'au moins 400 millions d'euros d'économies en année pleine sur la durée restante de la convention pour le régime d'assurance chômage.

Si la lettre de cadrage pouvait sembler encore ambitieuse, les partenaires sociaux ont néanmoins été au rendez-vous et, le 23 mars 2026, l'ensemble des organisations patronales ont signé l'avenant, tandis que seules la CGT et la CFE-CGC se sont abstenues du côté de la partie syndicale. Mais, avant de présenter le contenu de l'accord, il me faut rappeler brièvement le fonctionnement de la rupture conventionnelle en droit du travail.

Créée en 2008 à l'initiative des partenaires sociaux, la rupture conventionnelle permet à l'employeur et au salarié de mettre fin à leur collaboration d'un commun accord. Ce mode de rupture du contrat concourt à la flexibilisation du marché du travail puisque, contrairement au licenciement, la rupture conventionnelle ne nécessite aucun motif ou aucune justification, et qu'elle permet aussi de limiter les conflits au sein de l'entreprise, notamment dans les PME. Par ailleurs, la flexibilité introduite par la rupture conventionnelle ne précarise pas les salariés dans la mesure où, d'une part, l'administration doit homologuer la rupture conventionnelle en veillant à ce que l'accord des deux parties soit réel, et, d'autre part, l'indemnité spécifique ne peut être inférieure au montant de l'indemnité légale de licenciement.

Presque vingt ans plus tard, le succès de la rupture conventionnelle ne se dément pas, puisqu'en 2024, plus de 500 000 ruptures conventionnelles étaient conclues au cours de l'année. Or, dans le même temps, les finances de l'Unédic, gestionnaire du régime de l'assurance chômage, ont été mises à mal, avec un déficit attendu de 2,1 milliards d'euros en 2026. Il convient de rappeler la responsabilité de l'État au travers de ponctions successives et injustifiées, à hauteur de 12 milliards d'euros au total, qui ont empêché l'Unédic de se désendetter alors même que la conjoncture économique permettait au régime d'être excédentaire.

Cette situation précaire du régime a pu conduire à des questionnements au sujet de l'indemnisation des salariés ayant bénéficié d'une rupture conventionnelle. Ces réflexions ne sont pas nouvelles et la doctrine a souvent souligné la difficulté qu'il y avait à considérer que l'allocation d'aide au retour à l'emploi (ARE), en principe réservée à un salarié privé d'emploi involontairement, bénéficie à quelqu'un ayant choisi ou accepté de mettre un terme à son contrat.

Ces questions ne sont pas uniquement philosophiques, puisque, toujours en 2024, les bénéficiaires d'une rupture conventionnelle individuelle (RCI) représentaient 19 % des nouveaux assurés au chômage et surtout 26 % des dépenses totales d'allocation - soit 9,4 milliards d'euros. Cette surreprésentation dans les dépenses s'explique principalement par le fait que les ruptures conventionnelles sont particulièrement plébiscitées par les cadres, dont les revenus et donc l'allocation sont plus élevés que la moyenne.

Face à ce constat, les partenaires sociaux se sont donc entendus sur une évolution des règles d'indemnisation de l'assurance chômage. Pour les bénéficiaires d'une rupture conventionnelle individuelle, l'indemnisation serait réduite à quinze mois - contre dix-huit actuellement - pour les moins de 55 ans et à vingt mois et demi pour les plus de 55 ans, contre vingt-deux mois et demi actuellement, voire vingt-sept mois pour les plus de 57 ans. En contrepartie, l'accord prévoit un « accompagnement renforcé intensif », confié aux agents de France Travail. Dans le cadre de cet accompagnement, la durée d'indemnisation des seniors pourrait être portée à vingt-sept mois si un projet professionnel le nécessite et est jugé comme « sérieux ». Il convient de noter que des durées d'indemnisation plus favorables sont applicables pour les allocataires résidant en outre-mer, hors Mayotte, à savoir vingt mois pour les personnes de moins de 55 ans et trente mois pour les autres allocataires.

Selon les projections de l'Unédic, une telle évolution des règles produirait une économie progressive selon les entrées en indemnisation des allocataires. Le bénéfice pour le solde du régime serait de 20 millions d'euros la première année, puis de 270 millions d'euros la deuxième année, 760 millions d'euros la troisième année et enfin 940 millions d'euros une fois la réforme portée en régime de croisière. L'objectif assigné par le Gouvernement est donc plus que rempli.

L'article unique du projet de loi modifie les dispositions du code du travail qui énoncent les critères pouvant être pris en compte par la convention d'assurance chômage dans la détermination de la durée d'allocation d'assurance chômage. Il ajoute donc aux critères de l'âge, de condition d'activité et de suivi de formation, celui d'avoir bénéficié d'une rupture conventionnelle.

C'est seulement grâce à cette base légale que le Premier ministre pourra, par la suite, agréer l'avenant des partenaires sociaux afin que les durées négociées puissent entrer en vigueur. En cela, et les partenaires sociaux signataires de l'accord me l'ont confirmé en audition, le projet de loi répond parfaitement à la ligne que j'ai énoncée lors de mon introduction : une traduction fidèle de l'accord paritaire.

Vous l'aurez compris, mes chers collègues, en dépit de la précipitation avec laquelle nous avons dû mener notre instruction du texte - il ne nous a été communiqué que mercredi dernier -, il ne peut y avoir de doute quant à la nécessité d'adopter ce projet de loi.

C'est en faisant confiance au dialogue social, en veillant à la bonne transcription des ANI, que notre commission s'avère fidèle à sa tradition d'écoute et de respect du paritarisme de gestion.

Pour terminer, il me revient de vous proposer un périmètre pour l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution. Je rappelle que la recevabilité des amendements s'apprécie au regard des dispositions du texte déposé par le Gouvernement.

Je considère donc que ce périmètre comprend des dispositions relatives à l'indemnisation par l'assurance chômage des salariés bénéficiant d'une rupture conventionnelle. En revanche, ne me semblent pas présenter de lien, même indirect, avec le texte déposé, et seraient donc considérés comme irrecevables des amendements relatifs au droit de la rupture conventionnelle et des autres modes de rupture du contrat de travail ; au régime d'assurance chômage de l'intermittence du spectacle ; à l'indemnisation au titre de l'assurance chômage des travailleurs transfrontaliers.

Il en est ainsi décidé.

Mme Monique Lubin. - Je rejoins les propos du rapporteur sur les délais qui nous ont été imposés. Même si le texte ne comporte qu'un seul article, ces délais nous semblent un peu curieux...

Je reviens sur les raisons du déficit de l'assurance chômage. Malgré l'accord trouvé avec les syndicats, mon groupe ne votera pas ce texte, car les difficultés financières du régime s'expliquent par l'impact des ponctions opérées par les gouvernements successifs, et que le rapporteur a rappelées. Nous y reviendrons en séance.

En outre, depuis 2017, nous en sommes à la septième réforme du chômage. Chaque fois, ces réformes se traduisent par une diminution des droits pour les demandeurs d'emploi. Ce n'est pas tolérable.

Cet accord a certes été signé par plusieurs partenaires sociaux. Toutefois, sans aller jusqu'à dire qu'ils avaient le couteau sous la gorge, ils ont tout de même subi une certaine pression, en raison de la menace du Gouvernement de reprendre la main en l'absence d'accord. Nous connaissons la méthode : le Gouvernement veut imposer de fortes restrictions, des négociations ont lieu pour tenter de les amoindrir, et en définitive le Gouvernement obtient ce qu'il voulait. En l'occurrence, nous réaliserons même davantage d'économies que celles qui étaient demandées ! Je développerai ces arguments et d'autres encore en séance.

M. Daniel Chasseing. - Je remercie le rapporteur. Pas moins de 28 % des dépenses de l'Unédic sont dues aux ruptures conventionnelles, soit près de 10 milliards d'euros. La dette de l'Unédic s'élève à 60 milliards d'euros. Les partenaires sociaux ont fait preuve de responsabilité. Nous devons, bien sûr, absolument conserver nos acquis sociaux. Mais ce qui est proposé ici n'a rien d'extraordinaire. Les indemnités sont réduites à quinze mois pour les moins de 55 ans, mais un accompagnement intensif sera mis en oeuvre par France Travail. Je respecterai la position exprimée par les partenaires sociaux.

Mme Frédérique Puissat. - Je remercie également le rapporteur pour le travail sérieux qui a été mené sur le texte malgré des conditions d'examen difficiles. Les partenaires sociaux entendus en audition se sont sentis écoutés, ce qui a été très apprécié.

Il est important de respecter l'accord national interprofessionnel ainsi que la parole des partenaires sociaux. Ce texte est une « brique » dans la solution, la brique législative, que doit suivre l'application précise par le règlement annexé à la convention d'assurance chômage.

Les ruptures conventionnelles sont un outil de flexibilité du travail, souvent bienvenu. La proposition qui est faite vise à corriger des comportements dits abusifs, largement détaillés dans l'étude d'impact à travers différents exemples présentés par l'Unédic.

L'économie annoncée de plusieurs centaines de millions d'euros sera également bienvenue.

Pour autant - et je rejoins ici Monique Lubin -, cela résoudra-t-il tous les problèmes de l'assurance chômage ? Assurément, non. Nous avons beaucoup à faire. Je ne suis pas certaine d'ailleurs que nous trouvions des solutions communes. En revanche, il est certain que les gouvernements successifs n'ont pas respecté le paritarisme. La ponction d'environ 13 milliards d'euros opérée par l'État a déséquilibré les comptes de l'Unédic.

Par ailleurs, les multiples textes de loi consacrés à l'assurance chômage ne donnent aucune visibilité aux acteurs concernés. Tant que nous n'aurons pas résolu les enjeux assurantiels, d'une part, et renvoyé à l'État, d'autre part, ce qui relève de sa responsabilité - les travailleurs transfrontaliers, ou les intermittents du spectacle qui ne devraient pas relever de l'assurance chômage - nous ne nous en sortirons pas. Nous avons besoin de faire le ménage dans ce domaine ; il faudrait un financement différencié.

M. Laurent Burgoa, rapporteur. - Madame Lubin, j'entends votre position. Toutefois, je souhaite préciser un point : la lettre de cadrage du ministre fixait un objectif de 400 millions d'euros et les syndicats ont obtenu bien davantage.

Mme Monique Lubin. - C'est ce que j'ai dit !

M. Laurent Burgoa, rapporteur. - Ils n'étaient donc pas contraints sur ce point. Et le dialogue social a fonctionné de manière exemplaire.

Je rejoins par ailleurs les propos de Daniel Chasseing et Frédérique Puissat. La pratique de la commission des affaires sociales consiste à suivre les accords nationaux interprofessionnels, car elle ne souhaite pas s'immiscer dans un accord paritaire signé entre les représentants du patronat et ceux des salariés.

Frédérique Puissat a raison : le Gouvernement devrait s'occuper des intermittents du spectacle et des travailleurs transfrontaliers. Mais laissons les partenaires sociaux en débattre.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique

M. Laurent Burgoa, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement de suppression  COM-1, qui remet en cause l'accord national interprofessionnel. Sur ce genre de texte transposant un accord paritaire, si toutes les propositions de suppression ou de modification demeurent respectables en vertu de l'application du droit d'amendement, l'avis de la commission ne pourra être que défavorable à des amendements allant à l'encontre de la position exprimée par les partenaires sociaux dans leur accord.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

L'article unique constituant l'ensemble du projet de loi est adopté sans modification.

La réunion est close à 16 h 25.

- Présidence de M. Philippe Mouiller, président -

La réunion est ouverte à 9 h 35.

Proposition de loi visant au renforcement de l'attractivité de l'épargne salariale et à la mise en oeuvre d'une procédure de déblocage exceptionnelle - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Philippe Mouiller, président. - Le premier point inscrit à notre ordre du jour concerne l'examen du rapport de notre collègue Laurence Muller-Bronn et l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de loi visant au renforcement de l'attractivité de l'épargne salariale et à la mise en oeuvre d'une procédure de déblocage exceptionnelle, déposée par MM. Olivier Rietmann, Mathieu Darnaud, Christine Lavarde et plusieurs de leurs collègues. Cette proposition de loi est inscrite à l'ordre du jour des travaux en séance publique mardi 7 avril.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Avant de vous présenter les différents articles de cette proposition de loi, permettez-moi de rappeler quelques éléments sur le fonctionnement de l'épargne salariale et les montants financiers en jeu.

Depuis la loi du 29 novembre 2023 portant transposition de l'accord national interprofessionnel (ANI) relatif au partage de la valeur au sein de l'entreprise, rapportée par notre collègue Frédérique Puissat, toutes les entreprises de plus de 11 salariés ont l'obligation de mettre en place au moins un dispositif de partage de la valeur.

Aux deux mécanismes historiques issus des grandes ordonnances gaulliennes de 1959 et 1967, à savoir l'intéressement, toujours facultatif, et la participation, obligatoire pour les entreprises de plus de 50 salariés, s'est ajoutée la possibilité de verser une prime de partage de la valeur (PPV) ou celle d'abonder un plan d'épargne salariale.

Selon la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares), en 2023, 11,6 milliards d'euros avaient été versés au titre de l'intéressement pour un montant moyen de 2 088 euros. Un montant équivalent de 11,5 milliards d'euros au titre de la participation avait été distribué, tandis que les entreprises avaient versé 5,32 milliards d'euros de PPV.

À chaque distribution, les salariés ont le choix entre une perception immédiate ou un versement sur les plans d'épargne salariale ou de retraite proposés par l'entreprise, à commencer par le plan d'épargne entreprise (PEE). Les sommes et droits ainsi détenus sur un produit d'épargne demeurent indisponibles pour une durée de cinq ans, permettant à l'épargne salariale d'être investie sur le long terme, en contrepartie d'une défiscalisation.

En 2025, l'encours de l'épargne salariale et de retraite a atteint des niveaux historiques, évalués par l'Association française de la gestion d'actifs (AFG), à près de 230 milliards d'euros ; soit une hausse marquée par rapport à 2024, de l'ordre de 14,7 %. Les PEE représentent à eux seuls un encours de 191 milliards d'euros pour 13,2 millions de salariés épargnants, dans 442 000 entreprises. Rappelons enfin que le montant moyen détenu sur un plan d'épargne salariale et de retraite est de 17 100 euros.

La proposition de loi repose sur deux volets aux logiques distinctes. Le premier article permet un déblocage exceptionnel de l'épargne salariale. Les articles suivants visent au contraire à lever durablement les freins dans la collecte et la gestion de cette épargne.

L'article 1^er tend donc à proposer un déblocage exceptionnel des sommes issues de la participation et de l'intéressement pour l'année 2026 en vue de l'achat d'un bien ou d'une prestation de service. Ce déblocage ponctuel de l'épargne salariale a été autorisé pour la première fois par le législateur en 1994, et régulièrement depuis. Les deux dernières mesures sont intervenues en 2013, à hauteur de 20 000 euros au maximum, et enfin, sur l'initiative de notre commission, par la loi du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat, sous le plafond de 10 000 euros.

Depuis quelques mois, le recours à l'épargne salariale pour aider au pouvoir d'achat des Français refait surface dans le débat public.

Le ministre Serge Papin a ainsi travaillé sur un projet de décret visant à autoriser un déblocage pour 2026, sous condition de ressources, et dans la limite de 2 000 euros. La base légale hasardeuse pour procéder par voie réglementaire, là où le législateur est toujours intervenu jusque-là, explique sans doute l'absence de postérité à ce projet...

Une autre initiative, portée par notre collègue députée Sylvie Bonnet, prévoyait un déblocage exceptionnel à hauteur de 20 000 euros, mais ce texte n'a pas été adopté en séance publique.

Le présent article tend à proposer, quant à lui, un plafond plus raisonnable. Pendant une année à compter de la publication de la loi, les salariés-épargnants pourraient demander à retirer jusqu'à 5 000 euros de leur épargne affectée avant le 1^er janvier 2026, sans justification à apporter aux teneurs de compte et sans conditions de ressources.

Exception faite de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME), les partenaires sociaux, entendus en audition, m'ont indiqué ne pas y être favorables bien qu'il faille convenir - et le Mouvement des entreprises de France (Medef) souscrit à cette analyse - que le montant de 5 000 euros n'emporte pas de risque de déstabilisation pour le financement de l'économie. Les montants débloqués précédemment par les salariés décroissent à chaque fois immanquablement : 3,9 milliards d'euros en 2008, 2,2 milliards d'euros en 2013 et seulement 1,3 milliard d'euros en 2022. Ils ne sont pas pour autant négligeables et le déblocage possible de l'épargne apportera une aide bienvenue au pouvoir d'achat que je vous propose d'adopter.

Il me semble néanmoins que l'article 1^er n'épuise pas le sujet de l'indisponibilité des sommes de l'épargne salariale. Un déblocage ponctuel, toujours soumis à un acte dérogatoire du législateur, ne permet pas, sur le long terme, de lever les freins psychologiques à l'épargne salariale et ne doit pas faire l'économie d'une réflexion sur le cadre juridique actuel de l'immobilisation des sommes. La commission s'est d'ores et déjà saisie de cette question.

Dès l'ordonnance du 17 août 1967 relative à la participation des salariés aux fruits de l'expansion des entreprises, et l'entrée en vigueur du principe d'un blocage quinquennal des sommes issues de la participation, le pouvoir réglementaire a été habilité par le législateur à prévoir des cas précis de dérogation à la règle. Ces cas de déblocage anticipé, liés à la situation ou aux projets du salarié, ont été étendus et se trouvent désormais au nombre de quatorze. Parmi eux figurent la naissance ou l'adoption à partir du troisième enfant.

Introduite par le décret du 17 juillet 1987, cette condition n'a jamais été mise à jour depuis, si bien qu'elle apparaît aujourd'hui complètement désuète et inopérante. Pour faire face à cette carence du pouvoir réglementaire, nous vous proposerons, en lien avec notre collègue Anne-Sophie Romagny, un amendement qui permettra de débloquer son épargne salariale en cas de naissance ou d'adoption, et ce dès le premier enfant. Il s'agit ainsi de mieux mettre en phase le déblocage anticipé de l'épargne avec la composition actuelle des familles et les réelles attentes de celles-ci - d'autant que nous savons toutes et tous que la naissance de l'aîné est souvent plus onéreuse que les suivantes...

Peut-être faudra-t-il aussi réfléchir à l'avenir à d'autres moyens de renforcer l'attractivité de l'épargne salariale, alors qu'une part importante des salariés, notamment les plus faiblement rémunérés, sont réticents à opter pour un versement de leurs primes sur leurs plans d'épargne. Les travaux que nous vous présentons aujourd'hui s'inscrivent dans cette démarche, marquée par des évolutions et des ajustements.

J'en viens maintenant à l'article 2 de la proposition de loi qui vise à ajuster le fonctionnement des fonds communs de placement d'entreprise (FCPE) dits « de reprise ». Ce mécanisme a été mis en place par la loi du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié et portant diverses dispositions d'ordre économique et social, afin de faciliter, grâce à la mobilisation de l'épargne salariale, la transmission des entreprises aux salariés lors du départ de leur dirigeant.

Un PEE, établi par accord avec le personnel, peut ainsi prévoir l'affectation des sommes à un fonds de placement dédié au rachat des titres de l'entreprise ou d'une entreprise du même groupe, dans le cadre d'une opération de rachat réservée aux salariés. Les sommes demeurent alors bloquées jusqu'au terme de l'opération de rachat, permettant aux salariés de rassembler les fonds nécessaires pour participer à la transmission de la société.

Or, dire que ce dispositif n'a pas connu le succès escompté serait encore un euphémisme... Seules trois utilisations sont recensées en vingt ans ; la plus connue d'entre elles étant le rachat de La Redoute en 2014, qui s'est révélé positif.

L'article 2 vise donc à lever des freins techniques au recours à ce mécanisme en permettant au fonds, non seulement de racheter des titres, mais aussi de souscrire des titres nouvellement émis par l'entreprise. Il autorise également les mandataires sociaux à participer à l'opération alors que le fonds était jusqu'à présent réservé aux salariés. Enfin, pour ne pas entraver l'aboutissement du projet, il permet la réaffectation des sommes bloquées sur le PEE en cas de départ d'un salarié de l'entreprise avant le terme de l'opération rachat.

Je vous proposerai d'adopter ces dispositions de bon sens. L'amendement que je vous soumettrai ne visera qu'à clarifier la rédaction et à maintenir la référence au régime juridique du code général des impôts (CGI) dont la suppression pourrait être source d'incertitude pour certains cas particuliers.

L'article 3 vise à ce que les accords d'intéressement soient tenus de prévoir la possibilité d'affecter les sommes versées au titre de l'intéressement sur un plan d'épargne salariale. Il aurait donc pour effet d'obliger les employeurs qui ont jusqu'alors choisi de verser des primes d'intéressement sans créer de plan d'épargne à mettre en place un tel plan. Si je comprends bien sûr l'intention de développer l'épargne salariale, une obligation pesant sur tous les employeurs risquerait de décourager les bonnes volontés. L'intéressement reste en effet une faculté, et la création par l'entreprise d'un plan d'épargne n'est pas sans contraintes ni frais de gestion, que les très petites entreprises (TPE) ne peuvent pas nécessairement assumer.

Pour ces raisons, je vous proposerai un amendement de suppression de cet article.

Enfin, l'article 4 permet aux établissements financiers d'être destinataires des données de la déclaration sociale nominative (DSN) dans le cadre de la gestion des dispositifs d'épargne salariale et d'épargne retraite. Il autorise également ces établissements à échanger des informations entre eux afin de satisfaire aux obligations du code du travail. Il ressort des auditions qu'il s'agit en réalité de faciliter l'établissement du document récapitulatif de toutes les sommes épargnées que le gestionnaire doit remettre au salarié lorsqu'il quitte l'entreprise. L'enjeu est donc d'autoriser les gestionnaires des plans d'épargne salariale et de retraite à se transmettre le numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques (NIR) - ou numéro de sécurité sociale - afin d'établir un état récapitulatif unique, quand bien même l'entreprise aurait opté pour plusieurs gestionnaires distincts pour ses différents produits d'épargne.

Je vous proposerai de valider ces bases légales qui faciliteront la gestion des dispositifs d'épargne salariale et de retraite. Toutefois, compte tenu de la sensibilité des données concernées, il conviendrait de clarifier la finalité des autorisations d'accéder aux informations, ainsi que de prévoir un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil).

Alors que l'épargne salariale aligne les intérêts à long terme des salariés et de l'économie française, qui a besoin de financement productif, la proposition de loi porte une vision ambitieuse visant à consolider l'épargne salariale et à encourager employeurs et salariés à s'engager dans cette voie. Je vous invite à l'adopter, sous réserve des modifications et ajouts proposés.

Enfin, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que le périmètre de cette proposition de loi comprend des dispositions relatives aux règles encadrant le déblocage de l'épargne salariale ; aux conditions de mise en place et de fonctionnement des plans d'épargne entreprise investis dans des fonds dédiés à une opération de rachat réservée aux salariés ; aux contenus des accords d'intéressement ; aux conditions dans lesquelles les gestionnaires des dispositifs d'épargne salariale ou d'épargne retraite peuvent accéder à des données sur les titulaires des comptes ou échanger entre eux ces données.

Il en est ainsi décidé.

M. Philippe Mouiller, président. - Merci, madame la rapporteure, pour ce travail réalisé dans des conditions difficiles. Je tiens à saluer cet engagement.

Mme Raymonde Poncet Monge. - Je remercie également Mme la rapporteure. Les auditions ont montré que, à l'exception de la CPME, les personnes entendues étaient défavorables à ce texte. Les organisations syndicales s'y opposent, estimant que la défiscalisation des sommes issues de l'intéressement, de la participation ou du partage de la valeur n'est acceptable qu'en contrepartie d'un blocage de cinq ans.

La CFDT et la CFE-CGC, pourtant plutôt favorables à ces dispositifs, soulignent que la répétition des déblocages finit par fragiliser, voire tuer le dispositif. Il s'agit en effet d'une épargne de précaution, mobilisable pour des « coups durs », dans quatorze situations exceptionnelles, en partie actées par les partenaires sociaux dans un accord national interprofessionnel (ANI). Ces organisations considèrent que ces cas relèvent de la négociation entre partenaires sociaux, et non de l'intervention du législateur.

Le Medef avance un argument différent : le blocage est nécessaire pour permettre l'investissement à long terme dans des actions et des obligations d'entreprise. Environ 80 % des fonds sont investis dans la zone euro, dont la moitié en France, y compris au bénéfice des PME, ainsi que dans des fonds labellisés ou vertueux.

J'ajouterai que seuls 55 % des salariés bénéficiaires placent leur épargne à cinq ans, tandis que 45 % la perçoivent immédiatement et paient l'impôt. La défiscalisation est ainsi la contrepartie du blocage. En moyenne, les salariés disposent de 17 000 euros, dont plus de la moitié est déjà disponible. Le dispositif proposé permettrait de débloquer également la part bloquée, sans réel contrôle de l'usage des fonds, les gestionnaires ayant indiqué qu'une vérification serait impossible.

Les organisations syndicales rappellent que le pouvoir d'achat relève des salaires, et non du recours à l'épargne. On ne l'augmente pas en incitant les salariés à puiser dans leur épargne. Par ailleurs, lors du précédent déblocage, l'inflation était très faible, de l'ordre de 0,9 %, de sorte que le pouvoir d'achat n'était pas réellement menacé.

Des sommes ont été retirées alors même que 55 % des montants étaient déjà disponibles. Permettre aujourd'hui un nouveau déblocage de 5 000 euros conduira les épargnants à mobiliser en priorité l'épargne bloquée, plutôt que les sommes disponibles, alors que, passé cinq ans, l'épargne reste en moyenne investie pendant sept à huit ans.

Un tel dispositif revient ainsi à organiser la sortie de fonds qui feront défaut au financement de long terme des entreprises.

Le Trésor a indiqué que ces mesures représenteraient un coût de 400 millions d'euros pour l'État. En pratique, les détenteurs des portefeuilles les plus importants remobilisent ces sommes, soit en les réintégrant sur leurs comptes, faute d'en avoir réellement besoin, soit en les orientant vers des placements extérieurs, beaucoup moins vertueux pour l'économie nationale, tout en ayant eu le bénéfice de la défiscalisation. Il n'est pas possible d'empêcher ces phénomènes d'optimisation des patrimoines les plus élevés.

Je propose en conséquence un amendement, qui a recueilli un certain consensus au sein de la majorité des partenaires sociaux contactés sur ce point, à l'exception de la CPME. Il vise à conditionner le déblocage : les salariés devraient d'abord mobiliser les sommes déjà disponibles avant de recourir à l'épargne bloquée. Ceux qui ne disposent pas d'épargne disponible pourraient ensuite compléter par un déblocage partiel.

Cette mesure permettrait de répondre aux besoins de pouvoir d'achat sans fragiliser un dispositif qui, à terme, pourrait sinon être remis en cause.

M. Martin Lévrier. - Merci à Mme la rapporteure et à Mme Romagny pour leur amendement : c'est une excellente idée d'abaisser le seuil du troisième au premier enfant afin d'être éligible au déblocage anticipé. Je soutiendrai la proposition de déblocage exceptionnel, qui me paraissait à l'origine simple et claire - il faudra néanmoins voir ce que nous décidons à l'article 1^er. Il est essentiel, pour les salariés comme pour les employeurs, de disposer de dispositifs simples et lisibles, plutôt que d'usines à gaz ; il convient donc de préserver la proposition dans cet esprit.

J'ai apprécié les propos de Mme Poncet Monge, même si je ne les partage pas entièrement. Le plafond de 5 000 euros concerne surtout des salariés aux revenus moyens, voire modestes, et constitue, à ce titre, une mesure favorable au pouvoir d'achat. Ayant moi-même mis en place un PEE dans mon entreprise, je ne crois pas qu'en deçà de ce montant, les salariés cherchent à faire de l'optimisation fiscale. Il s'agit avant tout, au travers de cette proposition de loi, de soutenir leur niveau de vie.

Mme Corinne Bourcier. - Je tiens d'abord à saluer la qualité du travail de la rapporteure. L'article 1^er prévoit un déblocage exceptionnel de 5 000 euros. Je ne suis pas favorable à un tel niveau, qui dénature l'épargne salariale, laquelle doit rester une épargne de moyen et de long terme. Historiquement, elle répond à un double objectif : faire face aux aléas et aux moments importants de la vie, et encourager la constitution d'une épargne durable, notamment grâce à l'abondement de l'employeur. Cette épargne est d'autant plus précieuse que nombre de nos concitoyens peinent à en constituer une ; lorsqu'elle existe, elle doit être préservée.

Des dispositifs de déblocage existent déjà, soit tous les cinq ans, soit dans des cas exceptionnels encadrés. Dans ce contexte, l'ajout d'un nouveau mécanisme assorti d'un plafond élevé ne paraît pas pleinement justifié. Si davantage de souplesse est souhaitée, elle doit être mesurée. Je proposerai donc un amendement visant à ramener ce plafond à 2 000 euros, afin de répondre à des besoins ponctuels sans fragiliser l'équilibre global du dispositif.

S'agissant des dérogations, je partage pleinement l'idée d'adapter le dispositif aux réalités actuelles : la condition du troisième enfant n'est plus pertinente, les dépenses augmentant dès le premier enfant. Il convient donc d'ouvrir cette possibilité dès ce stade. Au fond, il nous revient de préserver le sens de l'épargne salariale : une épargne utile, accessible et protectrice dans la durée.

Mme Frédérique Puissat. - Je remercie la rapporteure et les auteurs de ce texte. Celui-ci comporte également une dimension technique importante. Les trois derniers articles visent à renforcer l'attractivité de l'épargne salariale, notamment pour les salariés aux revenus modestes, dans l'objectif de renforcer les actifs et l'attractivité de nos entreprises.

Je souligne également la constance d'une large majorité du Sénat à soutenir ces dispositifs, comme en témoigne la loi de 2023. Cette continuité est essentielle pour améliorer des mécanismes auxquels nous sommes attachés.

S'agissant de l'article 1^er, la question de la récurrence du déblocage se pose. Les partenaires sociaux l'ont évoquée dans le cadre du dialogue social et du paritarisme, notamment au regard du pouvoir d'achat. Le déblocage constitue un « coup de pouce » bienvenu, susceptible de maintenir la confiance. Son montant - 2 000 ou 5 000 euros - demeure un plafond, dans la limite duquel les salariés peuvent choisir le montant qu'ils souhaitent débloquer.

Le groupe Les Républicains soutiendra ce texte, qui s'inscrit dans une continuité et vise à améliorer, sur le plan technique, l'épargne salariale. Des discussions devront se poursuivre avec les partenaires sociaux afin de renforcer la confiance, en particulier des salariés modestes, souvent réticents à bloquer leurs fonds.

Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale. - Le groupe Union Centriste soutiendra cette proposition de loi. Notre collègue Anne-Sophie Romagny a formulé des propositions qui ont été relayées par nombre d'entre nous, notamment l'idée d'actionner le dispositif dès le premier enfant, plutôt qu'à partir du troisième, ce qui apparaît aujourd'hui plus cohérent.

Il ne nous a pas échappé que des interrogations subsistaient quant au principe même de l'épargne salariale. Je partage les réserves exprimées par les collègues de mon groupe.

J'aurai enfin une question d'ordre technique : cette proposition de loi sera-t-elle reprise par l'Assemblée nationale et pourra-t-elle effectivement être mise en oeuvre ? N'aurait-il pas été préférable de l'inscrire dans le projet de loi de finances (PLF) ou dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) ?

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Je remercie Mme Poncet Monge pour sa participation aux auditions. Nous avons entendu l'ensemble des parties prenantes - partenaires sociaux, entreprises, gestionnaires des fonds, direction générale du travail et direction générale du Trésor. Les avis ont été globalement mesurés, à l'exception de la CPME. Les précédents déblocages n'ont en effet pas mis en danger l'économie des entreprises.

Le principe consistant à bloquer l'épargne salariale pendant cinq ans conserve une dimension pédagogique et rassurante pour les petits épargnants, tout en permettant des déblocages en cas de « coups durs ».

Toutefois, certaines situations ne sont pas prévues ; c'est pourquoi nous avons retenu la possibilité d'utiliser librement les sommes pour des biens et services, sans obligation de justification. Le dispositif, soutenu par le Gouvernement, se veut simple et lisible.

S'agissant du plafond, Mme Bourcier a évoqué le montant de 2 000 euros initialement avancé par le Gouvernement, que cette proposition de loi porte à 5 000 euros. Le premier niveau correspond à des dépenses courantes, tandis que le second permet de financer des projets plus significatifs, tels que des études ou le logement. La CPME a même évoqué un plafond de 10 000 euros, ce qui a pu surprendre. Je précise que l'abondement de l'employeur n'est pas concerné par ce déblocage.

Concernant les articles suivants, Mme Puissat a souligné leur dimension technique : ils visent notamment à faciliter la transmission et à mieux encadrer les données. Aujourd'hui, lors des changements d'entreprise par les salariés, l'absence d'échange d'informations peut conduire à la perte de certaines épargnes.

En réponse à Mme Doineau, des échanges sont en cours avec le Gouvernement en vue d'une procédure accélérée, le ministre ayant indiqué que ce déblocage exceptionnel devra aboutir. Un dispositif similaire introduit par amendement dans le projet de loi de finances, sur l'initiative de Christine Lavarde, ayant été déclaré irrecevable, le recours à cette proposition de loi apparaît nécessaire.

Certes la conjoncture économique diffère de celle de 2022 mais le risque d'inflation est réel dans un contexte international marqué par les conflits, tandis que la consommation demeure faible et que l'épargne atteint un niveau jamais égalé. Le déblocage vise à répondre à cette situation.

Enfin, concernant l'extension du dispositif dès le premier enfant, nous avons eu la même analyse avec Anne-Sophie Romagny et déposé des amendements convergents, car les besoins financiers des familles apparaissent dès la première naissance.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Je ne suis pas favorable à l'amendement COM-9, qui vise à supprimer l'article 1^er.

L'amendement COM-9 n'est pas adopté.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement COM-11 vise à poser une condition de ressources au déblocage de l'épargne salariale. J'émets un avis défavorable, car les gestionnaires estiment qu'il est très difficile de contrôler les ressources.

Mme Raymonde Poncet Monge. - Le Gouvernement était d'accord avec cette proposition, qui permet de contrer les risques d'optimisation, comme l'a souligné la direction générale du Trésor elle-même. Les gros patrimoines qui débloquent d'importantes sommes reconstituent très vite leurs fonds.

Le dispositif envisagé coûtera tout de même 400 millions d'euros à l'État, alors qu'on ne cesse de nous brandir l'argument de l'austérité budgétaire. Je ne peux que déplorer les reconstitutions opportunistes de fonds, qui seront en plus défiscalisés.

L'amendement COM-11 n'est pas adopté.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement COM-1 rectifié vise à prolonger le déblocage de l'épargne salariale jusqu'au 31 décembre 2027. Je ne suis pas favorable au fait de prévoir une date fixe, car cela risque de réduire la période de déblocage si l'adoption de la loi tarde. Nous préférons écrire que le déblocage s'effectue un an après l'entrée en vigueur du texte.

Mme Anne-Sophie Romagny. - La procédure accélérée ayant été envisagée, nous avions toutes les raisons de penser que ce texte serait promulgué rapidement. Nous avons proposé une date fixe pour simplifier la mise en oeuvre du dispositif pour les personnes concernées.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Il y aura peut-être une commission mixte paritaire.

L'amendement COM-1 rectifié n'est pas adopté.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Les amendements identiques COM-3 et COM-12 visent à limiter à 2 000 euros le montant débloqué, comme l'a proposé le Gouvernement. À l'issue des auditions que nous avons menées, nous avons préféré fixer un montant plus important, soit 5 000 euros, pour que les projets financés aient plus de consistance. Les entreprises réclamaient un déblocage de 10 000 euros, mais nous avons jugé que cette somme était trop élevée.

Les amendements identiques COM-3 et COM-12 ne sont pas adoptés.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement COM-10 vise à déduire les sommes détenues depuis cinq ans du plafond de déblocage exceptionnel. Je considère que cette proposition est injuste en ce qu'elle vise des individus qui ont épargné sur le temps long.

Mme Raymonde Poncet Monge. - Je ne suis pas d'accord avec l'interprétation que vous faites de cet amendement, pour lequel j'ai demandé un conseil légistique. L'épargne salariale, dont le montant moyen s'élève à 15 000 euros, doit permettre de conduire des projets à long terme. Je recommande simplement que ceux qui ont besoin de retirer 5 000 euros ou moins commencent par prélever cette somme sur l'épargne disponible. Le fait de permettre un prélèvement sur des fonds indisponibles me semble une hypocrisie totale.

Beaucoup d'acteurs estiment que ma proposition devrait déjà être appliquée, surtout qu'elle ferait perdre moins d'argent au Trésor public.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Votre amendement aurait pour effet d'entraîner une rupture d'égalité de traitement entre les salariés. En outre, l'épargne qui est visée au travers de ce texte n'est autre que leur argent : ne l'oublions pas.

L'amendement COM-10 n'est pas adopté.

L'article 1^er est adopté sans modification.

Article 2

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement COM-5 de coordination vise à faciliter la transmission des FCPE et à permettre la poursuite des investissements dans les conditions prévues par l'article 220 nonies du code général des impôts. Cela devrait permettre d'éviter des incertitudes juridiques relatives à quelques situations particulières.

L'amendement COM-5 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Après l'article 2

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Les amendements identiques COM-2 rectifié bis et COM-8 ont pour objet de permettre le déblocage anticipé des sommes distribuées au titre de la participation et de l'intéressement dès la naissance du premier enfant.

Les amendements identiques COM-2 rectifié bis et COM-8 sont adoptés et deviennent article additionnel.

Article 3

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement COM-6 vise à supprimer l'article 3, qui conduirait à imposer à l'ensemble des employeurs recourant à l'intéressement de souscrire à des plans d'épargne salariale. Les salariés verraient l'ensemble de leurs frais de gestion intégralement pris en charge par les employeurs. Or il serait fâcheux de décourager ces derniers de recourir à l'intéressement.

L'amendement COM-6 est adopté.

L'article 3 est supprimé.

Article 4

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement COM-13 tend à supprimer l'article 4, qui prévoit d'élargir l'accès t des gestionnaires de dispositifs d'épargne salariale et d'épargne retraite aux données issues de la déclaration sociale nominative. J'émets un avis défavorable. Toutefois, je vous invite à adopter l'amendement suivant, qui vise à encadrer le dispositif envisagé.

Mme Raymonde Poncet Monge. - Cet encadrement doit reposer sur un décret en Conseil d'État et un avis de la Cnil.

L'amendement COM-13 n'est pas adopté.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement COM-7 vise à ce que les informations communiquées soient encadrées par décret en Conseil d'État, après avis de la Cnil : voilà qui satisfera la demande de Mme Poncet Monge.

L'amendement COM-7 est adopté.

L'article 4 est ainsi rédigé.

Article 5

L'article 5 est adopté sans modification.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

TABLEAU DES SORTS

Proposition de loi visant à étendre à toutes les communes la compensation financière prévue pour les communes de plus de 3 500 habitants pour l'exercice de l'ensemble des compétences du service public de la petite enfance - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Philippe Mouiller, président. - Nous examinons maintenant le rapport de notre collègue Brigitte Devésa et le texte de la commission sur la proposition de loi visant à étendre à toutes les communes la compensation financière prévue pour les communes de plus de 3 500 habitants pour l'exercice de l'ensemble des compétences du service public de la petite enfance.

Je vous rappelle que ce texte sera discuté en séance publique le 9 avril prochain, lors de l'espace réservé au groupe Union Centriste.

Mme Brigitte Devésa, rapporteure. - Cette proposition de loi, déposée par notre collègue Anne-Catherine Loisier, vise à répondre aux difficultés rencontrées par les communes de moins de 3 500 habitants pour assurer l'accueil du jeune enfant, dans le cadre du service public de la petite enfance. Elle est le prolongement direct de la loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi, qui a institué un nouveau cadre pour l'accueil du jeune enfant en faisant des communes les autorités organisatrices de ce service public.

Ce cadre a assigné aux communes quatre compétences précises : le recensement des besoins, l'information et l'accompagnement des familles, la planification pluriannuelle de l'offre d'accueil, et le soutien à la qualité des modes d'accueil. En outre, il a introduit une distinction entre les communes, dont les effets se révèlent aujourd'hui profondément inéquitables. Cette distinction repose sur un seuil démographique unique, fixé à 3 500 habitants.

D'un côté, les communes qui dépassent ce seuil doivent exercer les quatre compétences afin de bénéficier, en retour, d'une compensation financière versée par l'État. En 2025, près de 86 millions d'euros ont été mobilisés au profit de 3 304 communes, soit un montant moyen de 25 840 euros pour chaque collectivité.

De l'autre, les communes de moins de 3 500 habitants, qui ne sont tenues d'exercer que deux des quatre compétences, n'ont droit à aucune compensation de l'État, ce même lorsqu'elles font le choix volontaire d'assumer l'intégralité des compétences d'autorité organisatrice. Ce sont pourtant ces communes qui, dans leur grande majorité, constituent le tissu des bourgs ruraux isolés, dont les habitants ont autant besoin de services à la famille que ceux des villes moyennes.

Il faut mesurer concrètement ce que cette inégalité représente. Entre 2021 et 2023, les communes de moins de 3 500 habitants ont enregistré 576 000 naissances domiciliées, soit 26,9 % du total national. Ces communes accueillent donc plus d'un enfant sur quatre né en France, sans pour autant bénéficier d'aucun accompagnement financier leur permettant d'assumer les charges qui s'imposent à elles. Le Conseil d'État a lui-même relevé, dans un avis du 1^er juin 2023, que cette exclusion était contradictoire avec les objectifs du Gouvernement, dès lors qu'elle dissuade les transferts et les engagements volontaires que la loi entend pourtant favoriser.

La situation est encore plus préoccupante lorsqu'on examine le cas des intercommunalités. Aujourd'hui, 64 % des communes de moins de 3 500 habitants ont transféré une ou plusieurs compétences du service public de la petite enfance à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou à un syndicat mixte. Or ces structures ne perçoivent aucune compensation financière directe, quand bien même elles exercent les quatre compétences.

Le mécanisme d'attributions de compensation (AC), qui est censé assurer la neutralité budgétaire des transferts de charges entre une commune et son intercommunalité, devient tout simplement inopérant lorsque les communes membres sont toutes en dessous du seuil de 3 500 habitants. Dans la mesure où aucune d'elles ne perçoit de compensation, même lorsqu'elles exercent les quatre compétences, il n'y a rien à reverser. En 2024, près de 385 intercommunalités se trouvaient dans cette impasse. Elles ont donc été contraintes d'exercer des compétences réelles sans accompagnement financier correspondant.

Il convient d'ajouter à ce tableau une difficulté supplémentaire, souvent méconnue : lorsqu'une intercommunalité ou un syndicat mixte tente malgré tout d'organiser un financement via le mécanisme d'AC, ce montage doit être entièrement revu chaque fois que les sommes perçues par les communes évoluent. Pour des structures qui disposent de peu de moyens administratifs, cette contrainte est lourde, d'autant qu'elle rend difficile toute programmation stable de l'offre d'accueil.

Le recours à l'échelon intercommunal n'est pas un contournement du dispositif de financement de la petite enfance. Il s'agit, au contraire, de la réponse la plus rationnelle pour des communes qui, prises isolément, ne disposent pas des ressources humaines et financières suffisantes pour exercer pleinement leurs compétences. Une communauté de communes rurales qui assume la responsabilité d'un relais petite enfance (RPE) coordonne les assistantes maternelles de son territoire et planifie l'offre d'accueil. Elle rend un service objectivement équivalent à celui d'une commune urbaine de taille moyenne, sans bénéficier d'aucune des ressources correspondantes. Cette asymétrie n'est pas acceptable.

Face à ce constat, le dispositif proposé par ce texte se montre simple et efficace : il consiste à supprimer, au VI de l'article 17 de la loi du 18 décembre 2023, le seul mot « obligatoire ». Cela suffira à étendre le bénéfice de la compensation financière à toutes les communes, quelle que soit leur taille, dès lors qu'elles exercent l'ensemble des compétences d'autorité organisatrice. Le critère déterminant devient l'effectivité de l'exercice des compétences, au lieu de la démographie de la commune.

J'ai souhaité enrichir cette proposition de loi en déposant trois amendements. L'amendement COM-4, de nature légistique, vise à assurer une coordination avec l'article 188 de la loi de finances pour 2025, fixant l'accompagnement financier de l'État pour les communes dans l'exercice de leurs compétences en matière de petite enfance.

L'amendement COM-5 a pour objet de fixer une date d'entrée en vigueur différée, soit le 1^er janvier 2027, afin de laisser au Gouvernement le temps nécessaire pour déployer techniquement un dispositif adapté à l'extension de la compensation financière.

Enfin, l'amendement COM-6 - sans doute le plus important -, qui a été élaboré en concertation avec l'auteure de la proposition de loi, vise à remédier directement à l'absence de compensation financière pour les intercommunalités et syndicats mixtes qui exercent les compétences de la petite enfance. Ainsi, ces derniers pourraient directement bénéficier du financement de l'État, sans dépendre des attributions de compensation des communes.

En définitive, cette proposition de loi vise à corriger une incohérence. Elle aligne le régime de compensation financière sur la réalité des charges effectivement supportées par nos collectivités dans le cadre du service public de la petite enfance. Elle garantit que la volonté d'une commune rurale d'offrir un service de qualité à ses habitants ne sera plus pénalisée financièrement par rapport à une commune voisine plus peuplée : c'est une question d'équité territoriale.

En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que le périmètre de la proposition de loi comprend les dispositions relatives aux modalités de la compensation financière prévues pour les communes exerçant les compétences de service public de la petite enfance, aux dispositifs de versement des attributions de compensation pour les EPCI exerçant ces mêmes compétences et à la nature et à la répartition des compétences de la petite enfance exercées par les autorités organisatrices.

En revanche, la commission a estimé que ne présentaient pas de lien, même indirect, avec le texte déposé les dispositifs relatifs aux mécanismes de compensation financière des communes et leur EPCI pour des compétences qui ne s'inscrivent pas dans le champ du service public de la petite enfance.

Il en est ainsi décidé.

M. Daniel Chasseing. - Les communes rurales de moins de 3 500 habitants doivent assumer le service public de la petite enfance sans accompagnement financier correspondant. Auparavant, en ruralité, il y avait de grandes familles dans lesquelles les grands-parents pouvaient prendre en charge leurs petits-enfants. Cette époque est désormais révolue.

Si nous voulons maintenir la vie au sein des communes rurales, il faut favoriser, avec les communautés de communes, la création d'emplois, notamment dans les zones artisanales. Cela permettra d'attirer des familles, parfois monoparentales, comme dans les communes urbaines.

Vous l'avez dit, 64 % des communes ont transféré leurs compétences en matière de service public de la petite enfance, mais les autorités récipiendaires ne perçoivent absolument aucune compensation, même dans les communautés de communes de plus de 3 500 habitants.

Ce texte est bienvenu, en ce qu'il permettra de réparer cette iniquité. Toutes les collectivités qui assument cette charge de service public doivent recevoir l'aide de l'État. Je rappelle que l'exercice des quatre compétences en matière de petite enfance est obligatoire, sans quoi la collectivité concernée ne reçoit pas les aides de la caisse d'allocations familiales (CAF).

Mme Émilienne Poumirol. - Encore une fois, nous déplorons que des transferts de compétences vers certaines collectivités soient possibles sans accompagnement financier. Nous connaissons bien ce problème à l'échelon du département. Ce texte vient corriger une incohérence, relevée par le Conseil d'État lui-même. Les petites communes, surtout en milieu rural, ont rarement la possibilité d'offrir un service complet de la petite enfance, faute d'établissements et de personnels dédiés.

Les EPCI qui se voient transférer le service public de la petite enfance ne bénéficient d'aucune compensation. Mon intercommunalité, peuplée de 80 000 habitants, compte six communes de plus de 3 500 habitants. Cela fait longtemps qu'elles ont transféré leurs compétences à l'échelon intercommunautaire. Elles reçoivent bien une compensation, mais l'intercommunalité, de son côté, ne perçoit rien.

Certaines communes sont enclines à rendre à l'intercommunalité l'argent qu'elle aurait dû percevoir, mais d'autres s'y refusent, la compensation perçue étant d'ores et déjà intégrée à leur budget.

L'amendement que j'ai déposé sur ce texte vise à assurer que l'intercommunalité bénéficie directement d'une compensation. Il s'agirait, dans mon intercommunalité, d'une enveloppe de 150 000 euros, sur un budget total de 10 millions d'euros. Il faut que cette somme profite à l'ensemble du service public de la petite enfance et permette d'assurer des projections sur cinq ou dix ans. C'est un point essentiel, car le nombre de naissances est difficile à évaluer, de même que la concurrence entre les crèches privées et publiques.

Bref, ce texte va dans le bon sens et présente une solution rationnelle.

Mme Pascale Gruny. - La loi pour le plein emploi, sur laquelle j'étais rapporteur, concernait en partie le service public de la petite enfance. Toutefois, elle s'est révélée insatisfaisante. Il n'y a qu'à se rendre dans une agence France Travail pour constater que la mobilité et la garde d'enfants sont des freins importants.

Le transfert du service public de la petite enfance entraîne un ensemble de contraintes sans moyens financiers correspondants, en dépit des demandes que nous avons formulées à de nombreuses reprises. L'équité et la liberté dans l'organisation des communes et des intercommunalités sont un principe que nous ne cessons de défendre.

Mettons un peu d'ordre dans le régime actuel en déployant les moyens nécessaires à la gestion de la natalité et de la démographie : il s'agit d'investissements pour l'avenir. Notre groupe, de toute évidence, soutiendra ce texte.

M. Olivier Henno. - Il est certain que le dispositif portant transfert du service public de la petite enfance n'est pas bien né. Ainsi, tout ce qui permet de l'améliorer et de le compléter est bon à prendre. Peu de places en crèche ont été créées depuis la loi de 2023, y compris dans le secteur privé, et la qualité du service rendu aux familles n'a pas été améliorée. C'est la raison pour laquelle il nous faut voter ce texte.

Mme Brigitte Devésa, rapporteure. - Pour les communes de plus de 3 500 habitants, une compensation financière n'est versée que si les quatre compétences en matière de service public de la petite enfance sont effectivement exercées.

Vous avez raison de souligner le rôle clé des intercommunalités, madame Poumirol. Les maires ruraux ont réclamé que le dispositif passe directement par elles. L'un de mes amendements vise, en ce sens, à leur verser directement une compensation.

Pascale Gruny l'a rappelé, l'accompagnement des communes se révèle insuffisant. La loi pour le plein emploi n'a pas su répondre à tous les enjeux, notamment dans les communes isolées, qui n'ont ni crèche ni desserte de transport. Enfin, pour reprendre les propos de M. Henno, il est clair que nous manquons de places en crèches dans les territoires, et les autres modes de garde ne conviennent pas toujours.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique

Mme Brigitte Devésa, rapporteure. - L'amendement COM-4 vise à corriger un angle mort financier. Les intercommunalités qui exercent les compétences de la petite enfance ne perçoivent pas de financements directs et doivent passer par un mécanisme complexe. Elles sont pourtant en première ligne : elles gèrent les crèches, appliquent les conventions territoriales et mutualisent les moyens des communes qui, à elles seules, ne pourraient pas financer la prise en charge de la petite enfance.

Je le répète, 64 % des communes de moins de 3 500 habitants ont déjà transféré au moins une compétence de la petite enfance à une intercommunalité ou un syndicat, d'après les chiffres de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS). Voilà pourquoi nous proposons, au travers de cet amendement, de leur octroyer enfin une compensation financière directe.

L'amendement COM-4 est adopté. En conséquence, les amendements COM-3, COM-1 rectifié et COM-2 deviennent sans objet.

Mme Raymonde Poncet Monge. - Je ne comprends pas pourquoi mon amendement est devenu sans objet. Cette proposition de loi a pour objet de mettre fin à un effet de seuil qui était anormal. L'exercice des compétences transférées est couvert par une enveloppe fermée, au titre de laquelle l'État n'est pas obligé d'effectuer une compensation à l'euro près.

Mon amendement visait à conditionner l'accompagnement par l'État des communes de moins de 3 500 habitants ayant transféré leurs compétences à un EPCI. Autrement, elles ne disposent pas des moyens d'ingénierie nécessaires et n'ont pas la possibilité de créer un équivalent temps plein (ETP) pour assurer des missions de gestion et de coordination.

M. Philippe Mouiller, président. - Votre amendement est devenu sans objet pour des raisons purement légistiques, la réécriture proposée faisant concurrence à celle qui était suggérée par la rapporteure. Rien ne vous interdit, chère collègue, de déposer un amendement en séance visant à préciser l'écriture de l'article unique.

Mme Brigitte Devésa, rapporteure. - Même si votre amendement est devenu sans objet, je rejoins votre analyse, madame Poncet Monge : il est préférable que les communes de moins de 3 500 habitants s'associent au sein d'un EPCI. Ces communes, même en cas de compensation financière, ne disposent pas nécessairement de moyens adéquats pour mettre en place un service public de qualité pour la petite enfance.

Un regroupement au sein d'un EPCI ou d'un syndicat mixte assure des gains d'efficience tant pour les enfants que pour les finances publiques. Toutefois, il me semble important de laisser la liberté aux communes de s'organiser comme elles l'entendent. Les communes isolées ou celles qui ne partagent pas les mêmes orientations qu'un EPCI doivent avoir le loisir de s'organiser avec leurs propres moyens, même s'ils sont limités. C'est en raison de mon attachement aux libertés communales que j'ai émis un avis défavorable sur cet amendement.

L'amendement COM-5 vise à assurer une coordination légistique avec l'article 188 de la loi de finances de 2025, qui fixe les modalités de compensation financière de l'État aux communes prenant en charge la petite enfance.

L'amendement COM-5 est adopté.

Mme Brigitte Devésa, rapporteure. - L'amendement COM-6 vise à permettre au Gouvernement de disposer du temps nécessaire à la mise en oeuvre des dispositions du présent texte. La création d'une compensation financière pour l'exercice de compétences facultatives nécessite de vérifier, auprès des communes, si les compétences sont effectivement assumées.

La mise à jour des dispositifs de compensation financière nécessite du temps pour assurer un accompagnement optimal des communes de moins de 3 500 habitants.

L'amendement COM-6 est adopté.

L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

La réunion est close à 11 h 00.

TABLEAU DES SORTS