Mercredi 29 avril 2026
- Présidence de M. Jean-François Longeot, président -
La réunion est ouverte à 9 h 35.
Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à soutenir les collectivités territoriales dans la prévention et la gestion des inondations - Examen du rapport et du texte de la commission (deuxième lecture)
M. Jean-François Longeot, président. - Nous examinons ce matin le rapport de notre collègue Pascal Martin sur la proposition de loi visant à soutenir les collectivités territoriales dans la prévention et la gestion des inondations.
Ce texte d'initiative sénatoriale a été déposé par nos collègues Jean-Yves Roux, Jean-François Rapin et plusieurs de leurs collègues à la suite de leur travail de contrôle qui a abouti, en septembre 2024, à l'adoption à l'unanimité des vingt recommandations du rapport d'information publié au nom de la mission conjointe de contrôle relative aux inondations survenues en 2023 et au début de l'année 2024. Y était soulignée, à juste titre, l'impérieuse nécessité de disposer d'outils plus performants et de simplifier les procédures existantes en matière de prévention et de gestion des inondations.
Notre collègue Pascal Martin avait été désigné rapporteur de ce texte le 20 janvier 2025. Je le remercie de l'engagement sur ce sujet que nous lui connaissons.
Notre commission, au titre de sa compétence en matière de prévention des risques, a investi à plusieurs reprises ces dernières années la problématique des inondations avec les conséquences dramatiques qui s'y attachent. En 2013, nous avions examiné et adopté la proposition de loi de notre ancien collègue Pierre-Yves Collombat relative à la prévention des inondations et à la protection contre celles-ci. En juillet 2019, Nicole Bonnefoy présentait son rapport réalisé dans le cadre de la mission d'information sur la gestion des risques climatiques et l'évolution de nos régimes d'indemnisation, présidée par notre ancien collègue Michel Vaspart. En octobre 2024, à l'occasion de l'examen pour avis de la proposition de loi de Christine Lavarde visant à assurer l'équilibre du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles, nous avions déjà identifié les inondations comme un facteur pesant lourdement sur la pérennité financière du régime assurantiel. Enfin, en février 2025, nous examinions et adoptions, en première lecture, le présent texte.
Je forme le voeu que notre commission soit animée, comme en première lecture, d'un esprit de clarification et de simplification, afin d'offrir aux élus locaux, en première ligne face aux inondations, des solutions concrètes.
Je vous rappelle que le délai limite pour le dépôt des amendements de séance a été fixé par la Conférence des présidents au lundi 4 mai prochain à 12 heures. L'examen en séance publique aura lieu le mercredi 6 mai.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Il y a un peu plus d'un an, notre assemblée adoptait la proposition de loi de nos collègues Jean-Yves Roux et Jean-François Rapin, que j'avais eu l'honneur de rapporter au nom de notre commission. Ce texte consensuel, qui prévoyait des adaptations utiles à la prévention des inondations, avait été adopté à l'unanimité.
En séance publique, au cours de mon intervention liminaire, j'avais formulé le souhait que nos collègues députés n'attendent pas de revivre une crue centennale de la Seine, semblable à celle qui avait frappé leurs prédécesseurs, pour se saisir de ce texte très utile pour nos territoires confrontés à des inondations d'ampleur exceptionnelle.
Je tiens, à cet égard, à rendre hommage au groupe Les Démocrates de l'Assemblée nationale pour l'inscription de ce texte dans leur espace réservé et adresse mes plus vifs remerciements à la rapporteure du texte pour cette chambre, Mme Anne Bergantz, avec qui j'ai pu travailler en bonne intelligence.
Le déroulement de la navette parlementaire a pu surprendre certains d'entre vous. En effet, le Gouvernement ayant engagé la procédure accélérée sur ce texte, nous aurions dû, en toute logique, nous retrouver en commission mixte paritaire (CMP) pour trouver un accord définitif. Néanmoins, au cours de l'examen à l'Assemblée nationale - cela est suffisamment rare à notre époque pour être souligné -, le travail a été animé par le souci de simplification et de clarification qui était le nôtre. En conséquence, après avoir échangé avec les auteurs de la proposition de loi, notre commission a demandé l'inscription en deuxième lecture de ce texte attendu par les élus locaux et nos concitoyens, dans l'espoir de parvenir à une adoption conforme, afin qu'il puisse être rapidement mis en oeuvre.
Ces éléments liminaires étant rappelés, j'aimerais, mes chers collègues, vous rappeler les principaux points forts du texte, tel qu'il avait été adopté par le Sénat.
Tout d'abord, concernant les procédures d'intervention dans les cours d'eau, qui étaient au coeur des mesures de simplification proposées, l'article 1er prévoyait d'élargir la procédure d'urgence prévue à l'article L. 214-3 du code de l'environnement aux travaux rendus nécessaires après une inondation, même hors du linéaire d'eau. L'article 1er précisait également les conditions dans lesquelles l'entretien régulier des cours d'eau devait être réalisé. L'Assemblée en a pleinement approuvé l'esprit, n'y apportant que deux modifications rédactionnelles.
L'article 1er bis précisait, quant à lui, les conditions dans lesquelles se déroule la consultation du public en cas de situation d'urgence à caractère civil, en ramenant le délai de trois mois à quarante-cinq jours. Ce dispositif ayant été adopté sans modification à l'Assemblée nationale, il n'est plus en discussion.
L'article 1er ter visait à articuler les procédures applicables entre le code de l'environnement et le code rural et de la pêche maritime, afin, notamment, de faire coïncider les exemptions d'enquête publique en cas de déclaration d'intérêt général (DIG), outil nécessaire à l'intervention d'une autorité publique sur un terrain privé. En effet, les renvois entre les articles des deux codes étaient particulièrement complexes, ce qui fragilisait juridiquement les travaux des porteurs de projets.
L'article 2 visait à simplifier et accélérer la mise en oeuvre des programmes d'actions de prévention des inondations (Papi) en créant un référent, interlocuteur unique des collectivités territoriales pour les accompagner dans l'élaboration des plans et en instituant, au sein des services préfectoraux, un guichet unique chargé de l'autorisation, du subventionnement et de l'accompagnement des projets inscrits dans le Papi.
L'article 2 bis prévoyait de simplifier les projets de travaux prévus dans le cadre d'un Papi labellisé en appliquant le principe « Dites-le-nous une fois » (DLNUF), afin que la pièce d'un dossier déjà déposée au stade du rapport sur les incidences environnementales en amont de la labellisation du Papi puisse être reprise et réputée comme faisant partie du contenu de l'étude d'impact du projet concerné. Cet article a fait l'objet d'une précision rédactionnelle à l'Assemblée nationale.
L'article 2 ter instituait une reconnaissance de la raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM) aux projets inscrits dans les Papi qui avaient fait l'objet d'une labellisation, donc d'une étude environnementale préalable ainsi qu'une enquête publique approfondie. Je rappelle que la RIIPM est l'une des trois conditions pour obtenir la dérogation relative à la destruction d'une espèce protégée.
L'article 2 quater prévoyait la remise d'un rapport sur les Papi.
Enfin, l'article 3 visait à instituer une réserve d'ingénierie, composée d'agents publics territoriaux, dont la vocation aurait été de venir en aide, après une inondation, aux communes sinistrées. L'objectif était de s'appuyer sur la solidarité territoriale en capitalisant sur les ressources en ingénierie disponibles, notamment dans les intercommunalités. Par ailleurs, ce même article instituait un guichet unique au niveau des services déconcentrés de l'État. Sa mission aurait été de diffuser auprès des communes sinistrées les informations relatives aux aides auxquelles elles sont éligibles et de centraliser leurs demandes.
J'en viens aux modifications adoptées par l'Assemblée nationale.
Concernant l'article 1er ter, les députés ont opéré deux ajouts. Premièrement, ils ont prévu de réduire le nombre de mentions à établir au sein de l'arrêté préfectoral portant occupation temporaire d'un terrain. En effet, les pièces demandées, notamment les plans cadastraux et parcellaires, requièrent un travail considérable pour les porteurs de projets, ce qui me paraît contre-productif en temps de crise et dans l'urgence des situations visées par l'article modifié. Deuxièmement, l'Assemblée a apporté une clarification utile tendant à préciser que la procédure de DIG simplifiée s'applique également aux travaux ayant pour finalité la « restauration des fonctionnalités naturelles des milieux aquatiques ». Ces deux modifications me semblent pragmatiques et aller dans le sens de la simplification que nous poursuivions en première lecture.
Concernant l'article 2, l'Assemblée a supprimé l'inscription des Papi dans le code, afin de ne pas figer le périmètre de cet outil dans la loi. En revanche, elle a conservé l'essentiel de l'article, qui prévoit un encadrement des délais maximaux d'instruction d'un Papi. En effet, 75 % des 1 200 élus locaux consultés dans le cadre de la mission conjointe de contrôle relative aux inondations survenues en 2023 mentionnée par notre président ont estimé que les procédures d'élaboration et de labellisation des Papi étaient trop longues et complexes. En conséquence, étant donné que l'esprit initial de l'article n'a pas été altéré, je vous propose de l'adopter conforme.
Concernant l'article 2 ter, le Sénat avait conditionné la reconnaissance de la RIIPM à une décision administrative favorable du préfet coordonnateur de bassin, après un examen dossier par dossier. L'Assemblée nationale a substitué à cet examen au cas par cas une reconnaissance a priori pour les projets inscrits dans un Papi labellisé. Cette modification permet de gagner du temps de procédure et se calque sur les règles applicables aux projets d'installation de production d'énergie renouvelable instituée par la loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, dite loi Aper.
Enfin, s'agissant de l'article 3, l'Assemblée nationale a procédé à trois modifications. Premièrement, elle a étendu le bénéfice de la réserve d'ingénierie aux communes particulièrement exposées à une inondation. Deuxièmement, elle a supprimé le guichet unique proposé par le Sénat pour lui substituer le référent à la gestion des conséquences des catastrophes naturelles et à leur indemnisation (« référent Cat Nat ») prévu par la loi du 28 décembre 2021 relative à l'indemnisation des catastrophes naturelles. Troisièmement, elle a prévu l'abrogation de l'article L. 566-8 du code de l'environnement, lequel prévoit les stratégies locales de gestion du risque inondation (SLGRI). En effet, il était le fruit d'une surtransposition de la directive Inondation de 2007.
Je conclus avec les trois nouveaux articles introduits par l'Assemblée nationale.
L'article 2 bis A vise à clarifier la servitude spéciale prévue à l'article L. 566-12-2 du code de l'environnement. En effet, depuis la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam), les autorités chargées de la compétence de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi) peuvent instituer une telle servitude afin, notamment, d'assurer la conservation des ouvrages existants en vue de prévenir une inondation, ou encore d'entretenir les berges. Cela permet de grever des parcelles d'assise d'ouvrages existants en évitant de recourir à la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique. Or ce dispositif était fragile, eu égard à l'atteinte qu'il portait au principe à valeur constitutionnelle de droit à la propriété privée. En précisant son écriture, cet article permet de sécuriser juridiquement les interventions des autorités qui font usage de cette faculté.
L'article 2 bis B modifie le droit existant sur deux points. Premièrement, il ouvre la possibilité pour les collectivités et leurs groupements exerçant la compétence Gemapi de procéder, pour les travaux ou aménagements prévus dans un Papi labellisé bénéficiant d'une déclaration d'utilité publique (DUP) et uniquement - j'y insiste - lorsque des retards sur la prise de possession d'un ou plusieurs immeubles bâtis ou non bâtis engendrent des risques sérieux pour la sécurité des personnes, à la prise de possession anticipée après avis conforme du Conseil d'État, et ce à titre exceptionnel. Cette procédure d'extrême urgence, initialement ouverte aux seuls besoins de la défense nationale, avait été élargie à divers projets d'infrastructure par la loi du 23 décembre 1970 tendant à accélérer les travaux de construction de voies rapides, de routes nationales et d'oléoducs, prise sous le gouvernement de Jacques Chaban-Delmas.
Or ce dispositif, qui peut sembler particulièrement puissant, car dérogatoire au droit commun de l'expropriation, est encadré par de solides garde-fous, pour prévenir une atteinte à la propriété privée. D'une part, les travaux concernés doivent avoir lieu dans le cadre d'un Papi labellisé, ce qui garantit l'intérêt public et la sécurité juridique du dispositif. D'autre part, cette procédure reste subordonnée à l'existence d'un risque sérieux pour la sécurité des personnes, après avis conforme du Conseil d'État. L'objet, concrètement, est d'éviter que le défaut d'aménagement ne conduise à des pertes humaines.
Par ailleurs, cet article nouveau prévoit de mutualiser la procédure de consultation du public lorsqu'un projet prévu par un Papi labellisé nécessite le dépôt d'une DUP. J'ai interrogé le cabinet du ministre et la direction générale de la prévention des risques (DGPR) sur les modalités concrètes d'articulation des procédures de consultation, afin que l'exigence constitutionnelle et conventionnelle de participation du public soit garantie. Il m'a été confirmé la solidité juridique du dispositif et indiqué que serait réalisé un guide d'application précisant les cas dans lesquels cette mesure pourra être mise en oeuvre.
Enfin, l'article 4, introduit à l'initiative de la rapporteure, vise à simplifier la consultation des élus locaux lors de la procédure d'élaboration d'un plan de prévention des risques naturels (PPRN) prévisibles. En outre, l'entrée en vigueur du PPRN serait subordonnée non plus à son affichage en mairie, mais à une publication au recueil des actes administratifs du département. Par ailleurs, en cas de modification minimale d'un PPRN, la consultation du public serait adaptée. Ainsi, si le nombre de propriétaires concernés ou le caractère limité des surfaces en jeu le justifiait, elle pourrait avoir lieu par écrit. Enfin, il serait possible au préfet de procéder aux rectifications d'erreurs matérielles constatées dans un PPRN.
Mes chers collègues, j'ai estimé nécessaire de vous détailler le fruit de la collaboration entre les deux assemblées et les rédactions qui avaient été retenues au terme de la première lecture, afin que nous nous prononcions en âme et conscience. Vous aurez remarqué que je n'ai déposé aucun amendement : je vous propose une adoption conforme, afin que le texte soit mis en oeuvre le plus rapidement possible. En effet, les territoires exposés aux inondations ont besoin de solutions concrètes et je sais qu'ils attendent ce texte avec impatience. Ne les faisons pas patienter encore !
Cette proposition de loi avait pour objet d'apporter une réponse à la problématique de plus en plus fréquente des inondations. Elle n'a pas vocation à régler tous les problèmes, mais vise à apporter de la clarification, de la simplification et une accélération des procédures qui, au dire des élus locaux, sont beaucoup trop complexes et longues. Nous souhaitions apporter des réponses adaptées à l'urgence de ces situations. Dans cette perspective, un vote conforme nous permettrait de gagner du temps, sinon la navette se poursuivra selon un agenda que nous ne maîtrisons pas.
M. Stéphane Demilly. - Les inondations ne sont pas un sujet théorique ; elles sont une réalité douloureuse, inscrite dans notre mémoire et dans celle des territoires, notamment pour les habitants de la Somme, car nous avons connu de terribles crues en 2001. Année après année, nous constatons la vulnérabilité particulière du bassin, caractérisé par des crues liées à la saturation des nappes phréatiques, particulièrement difficiles à anticiper.
Cette proposition de loi répond donc à une attente forte des élus locaux. Je salue les avancées qu'elle contient et insiste sur trois points essentiels au regard de notre expérience picarde : les moyens, la connaissance du risque et la prévention.
Comment le Gouvernement compte-t-il garantir aux collectivités, notamment rurales, les moyens financiers et techniques nécessaires pour assumer pleinement les compétences qui leur sont confiées, afin que cette loi ne reste pas lettre morte ?
Comment l'État entend-il améliorer la connaissance et le partage des données sur des phénomènes très complexes, comme les crues liées aux nappes phréatiques, afin de permettre aux élus locaux d'anticiper plus efficacement d'éventuelles inondations ?
Enfin, quelles actions concrètes seront mises en oeuvre pour renforcer la prévention auprès des populations, notamment face aux inondations lentes, dont les effets, certes moins spectaculaires, sont durables et souvent sous-estimés ?
M. Hervé Gillé. - Ce texte est important pour accélérer de manière judicieuse les procédures en cas d'inondation, améliorant ainsi la réactivité. Nous avons constaté les répercussions des inondations dans le Pas-de-Calais, particulièrement lorsque le retrait des eaux est lent.
En première lecture, malgré quelques réserves, nous avions approuvé ce texte, car il va dans le bon sens. Après son examen par l'Assemblée nationale, nous y demeurons favorables, mais demeurons circonspects sur certains points.
La première concerne la simplification des procédures dans le cadre des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (Sage). Supprimer les enquêtes publiques, dès lors que l'on dispose d'un Sage, nous paraît pertinent, car ce dernier a déjà fait l'objet de consultations approfondies. En revanche, étendre cette mesure à tous les cours d'eau hors des Sage va trop loin. Nous avons donc déposé un amendement en ce sens.
Ensuite, une difficulté subsiste quant à la mise en place quasi automatique de la RIIPM, qui s'apparente au fait du prince. Or l'article 2 ter vise à étendre la RIIPM pour tous les ouvrages dans le cadre d'un Papi, quand nous proposions, avec le rapporteur, de le faire sous l'égide du préfet coordonnateur de bassin. Cette condition disparaît dans le texte qui nous est transmis.
Enfin, l'article 4 vise à réduire les délais de procédure de révision des PPRN. Lors d'un débat assez nourri, le Sénat s'était prononcé majoritairement contre une telle mesure, estimant qu'il s'agissait d'une forme de contournement des élus locaux. Nous avions donc repoussé en séance cette mesure, introduite par le Gouvernement. Pour notre part, nous considérons que la position initiale du Sénat était la bonne.
Cela étant, je le redis, ce texte va dans le bon sens et nous le voterons. Il faut créer les conditions d'une meilleure agilité et d'une meilleure réactivité.
Mme Marie-Claude Varaillas. - Cette proposition de loi comporte des avancées incontestables sur un sujet qui revêt un caractère d'urgence. Les exemples de ces dernières années, notamment dans le Nord et le Pas-de-Calais, l'ont démontré. Élue de la Dordogne, département lui aussi très touché par les inondations, je peux également en témoigner, d'autant que les précipitations vont augmenter de 20 % d'ici à 2050.
Comme toutes les questions relatives à l'adaptation au changement climatique, la gestion et la prévention des inondations supposent une politique globale. S'il est positif de simplifier les démarches administratives, de favoriser l'entretien et les travaux de prévention et d'agir vite, ces mesures ne constituent pour autant qu'un volet de la réponse. Alors que je ne fais pas partie des opposantes à une révision du « zéro artificialisation nette » (ZAN), force est de constater que l'artificialisation des sols est un facteur majeur d'inondation.
Il faut aussi s'emparer du volet financier et assurantiel. Dix millions de maisons sont aujourd'hui touchées par le retrait-gonflement des argiles (RGA) et le coût des assurances va exploser. Il faut répondre à cet enjeu majeur. Voilà pourquoi, en première lecture, avec mon collègue Pascal Savoldelli, nous avions proposé un amendement visant à garantir aux collectivités la possibilité d'être assurées, avec un modèle équilibré. Il avait été déclaré irrecevable, ce qui est dommage, car ces collectivités ont de plus en plus de mal à trouver des assureurs, particulièrement lorsqu'elles sont exposées aux risques d'inondation, comme dans le Pas-de-Calais.
Lors d'une audition plénière de la commission, en mars 2025, M. Thierry Burlot, président du Cercle français de l'eau, nous indiquait que le coût des catastrophes naturelles liées à l'eau allait dépasser le montant des recettes des agences de l'eau, dont je vous rappelle, comme pour le fonds Barnier, qu'une partie non négligeable dépend du budget de l'État.
Nous approuvons ce texte dans sa globalité, même si nous considérons qu'il est indispensable de ne pas contourner le droit de l'environnement, notamment au travers de l'extension de la RIIPM prévue à l'article 2 ter. La simplification ne saurait être ni l'alpha et l'oméga de toutes nos politiques publiques ni la seule réponse, alors que nous devons prendre des mesures beaucoup plus structurelles et globales. N'oublions pas que l'inaction coûtera cinq fois plus que l'adaptation au changement climatique.
Cela étant, nous voterons le texte de la commission.
M. Jean-Yves Roux. - Je voudrais remercier le rapporteur pour son travail. Avec Jean-François Rapin, nous nous sommes rendus dans le Pas-de-Calais, mais aussi dans les Alpes-de-Haute-Provence et dans les Hautes-Alpes, et nous avons entendu en auditions de nombreuses parties prenantes. Nous avons entendu les besoins exprimés par les maires, ce qui a abouti au dépôt de cette proposition de loi. Je suis fier du fait que l'Assemblée nationale s'en soit saisie.
Le travail du rapporteur, qui a su dialoguer avec les députés, a été exemplaire et nous a permis de proposer un texte au service des collectivités territoriales. En effet, le manque d'entretien des cours d'eau pose d'énormes problèmes et est à l'origine d'inondations, surtout dans les territoires ruraux, au travers de crues torrentielles.
Ainsi, cette proposition de loi est la première pierre d'un édifice que nous devons continuer à bâtir. Elle ne changera pas tout et ne permettra pas, à elle seule, de résoudre le problème des inondations, mais elle aidera à favoriser l'entretien des cours d'eau en sécurisant, en clarifiant, en simplifiant. Cela répond à une demande de tous les sénateurs pour nos territoires et pour les collectivités territoriales. Adopter ce texte permettra de les conforter dans leurs actions et de les rassurer.
M. Ronan Dantec. - Je suis quelque peu contrarié par la manière dont nous travaillons, à ce stade de la discussion de ce texte. Certes, j'ai bien entendu le rapporteur nous dire que si nous le modifiions, cela pourrait allonger fortement le délai d'entrée en vigueur des mesures qu'il contient. Cependant, je n'ai pas le sentiment que l'Assemblée nationale croule sous les textes. Ainsi, je déplore que, plutôt que d'engager un débat de fond, nous nous cantonnions à cette considération.
En effet, le texte qui nous revient de l'Assemblée nationale est nettement moins bon que celui qui était le fruit du consensus sénatorial. Il entre même en contradiction avec le principe qui le sous-tendait, à savoir s'appuyer sur les programmes intégrateurs que sont les Papi et les Sage.
Soyons clairs : même s'il est politiquement incorrect de le dire, la présence d'un Papi intégrateur est l'un des rares cas où la RIIPM peut se justifier, contrairement, d'ailleurs, à nombre de mesures actuelles. Cependant, supprimer à la fois le recours aux documents intégrateurs et le rôle du préfet coordonnateur revient à laisser la possibilité, au nom du risque d'inondation, d'agir à l'encontre de la biodiversité. Telle est l'esprit du texte que nous a transmis l'Assemblée nationale.
J'aurais donc préféré, même si je comprends la logique exposée par le rapporteur, que nous profitions de cette deuxième lecture pour rétablir notre rédaction, notamment à l'article 4, et que nous laissions à l'Assemblée nationale la responsabilité du vote conforme.
Nous nous efforcerons tout de même d'améliorer ce texte qui, puisqu'il n'est pas très long, pourrait trouver une place dans l'agenda parlementaire de nos collègues députés.
M. Jean-François Longeot, président. - Mon cher collègue, je vous trouve bien optimiste, compte tenu du nombre de textes qui devraient être inscrits à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale, mais qui ne le sont toujours pas, telle la proposition de loi visant à renforcer la prévention des risques d'accidents liés aux batteries au lithium et aux cartouches de protoxyde d'azote dans les installations de traitement de déchets, qui avait pourtant fait l'unanimité en commission et avait été adoptée par le Sénat il y a plus d'un an, le 6 mars 2025.
M. Jean-Claude Anglars. - Les inondations sont le premier risque naturel auquel sont confrontés les Français, et leur prévention représente une compétence partagée majeure pour les communes concernées. Or la Gemapi est vue comme complexe par les élus locaux, confrontés à des phénomènes climatiques de plus en plus nombreux et intenses. Elle nécessite donc des adaptations, comme nous l'évoquons régulièrement. Le 7 avril dernier encore, le Sénat adoptait la proposition de loi de notre collègue Rémy Pointereau portant une gouvernance claire, juste et solidaire pour la Gemapi.
Le texte que nous examinons vise à clarifier les procédures applicables à l'entretien des cours d'eau et à renforcer l'accompagnement des collectivités dans la mise en oeuvre des Papi. L'entretien des espaces naturels a besoin de simplification, mais aussi de la reconnaissance des spécificités locales, donc de la possibilité, pour le préfet de département, d'exercer son pouvoir.
Je prendrai pour exemple le cas de la commune aveyronnaise d'Estaing, traversée par la rivière du Lot. À la suite des importantes inondations de 2003, l'effondrement d'une ancienne chaussée de moulin a modifié le cours d'eau. Au fil des ans, les crues se sont accompagnées d'atterrissements de matériaux, pour un amoncellement évalué à plus de deux mètres de hauteur, lequel élève mécaniquement le niveau de l'eau, aggravant le risque d'inondation et provoquant des dégâts progressifs.
Alors que, traditionnellement, les riverains entretenaient l'espace naturel et prélevaient du sable, depuis les lois sur l'eau des années 1990, on n'intervient plus que de manière frileuse et la complexité des procédures décourage. Il faut donc pouvoir inclure l'entretien des cours d'eau parmi les interventions d'urgence.
Je salue les auteurs du texte, Jean-Yves Roux et Jean-François Rapin, ainsi que M. le rapporteur, pour son travail. Nous partageons son analyse et la méthode qu'il propose pour que le texte soit enfin voté.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Nous pouvons nous accorder sur le fait que les auteurs de cette proposition de loi n'avaient pas pour ambition de régler en un seul texte toutes les difficultés liées aux inondations, qu'il s'agisse de la prévention ou du financement. L'idée est de s'attaquer - et c'est déjà beaucoup - aux questions administratives et juridiques concernant l'entretien régulier des cours d'eau, l'intervention des pouvoirs publics dans l'urgence ou les Papi. C'est une première pierre. Ainsi, adopter cette proposition permettra de poursuivre notre action dans d'autres domaines.
Plusieurs d'entre vous ont évoqué le financement. La proposition de loi précitée de nos collègues Rémy Pointereau, Hervé Gillé et Jean-Yves Roux, adoptée par notre chambre, vise à apporter des clés de financement s'agissant de la taxe Gemapi, en prévoyant notamment le principe de solidarité amont-aval. Cependant, je vous rejoins, mes chers collègues, pour dire que c'est sûrement insuffisant au regard des enjeux financiers liés aux inondations. Il faudra donc maximiser le potentiel fiscal de ladite taxe, mais aussi chercher d'autres pistes, comme celle des assurances.
En matière de prévention, pour le risque industriel ou technologique, il est possible de sensibiliser les populations, par exemple au moyen d'exercices réguliers d'évacuation à proximité d'un établissement Seveso - je suis bien placé pour en parler, car il y en a un peu plus de cinquante dans mon département de Seine-Maritime. C'est beaucoup plus compliqué pour le risque d'inondation, car une multitude d'administrés se pensent éloignés de ces problématiques. De plus, organiser une évacuation ou engager une campagne de sensibilisation à l'échelle d'un bassin est très complexe pour les autorités publiques. Cela étant, les mesures de simplification que nous examinons ce matin sont également de nature à favoriser la prévention des crues d'ampleur exceptionnelle.
Notre collègue Marie-Claude Varaillas a évoqué l'urgence - j'y souscris - et les problèmes financiers et assurantiels. Je rappelle que cette proposition de loi n'a pas vocation à résoudre de tels problèmes, même si ceux-ci restent au coeur de nos préoccupations.
Cher Ronan Dantec, j'ai une différence d'appréciation avec vous. Sans nul chantage au vote conforme de ma part, il n'en est pas moins vrai que nous n'avons aucune main sur l'agenda politique, qui est tenu par le Gouvernement. Or débuteront en octobre les travaux budgétaires pour 2027, avant de basculer rapidement dans une nouvelle législature. Dans ces conditions, ce texte resterait dans les limbes. Il s'agit donc uniquement de trouver un point d'équilibre. Certes, il n'est pas parfait, mais à choisir, je préfère que nous nous rapprochions de la rédaction de l'Assemblée nationale, qui apporte certaines clarifications, sans dénaturer l'esprit du texte voulu par ses auteurs et adopté par notre commission et par le Sénat.
Le coup d'accélérateur que je propose vise à répondre à une attente très forte des élus locaux et des administrés qui, chaque année, sont de plus en plus nombreux à subir les conséquences des inondations, dont la fréquence augmente.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
L'article 1er est adopté sans modification.
M. Pascal Martin, rapporteur. - L'amendement COM-1 vise à supprimer la dispense d'enquête publique pour les cours d'eau non couverts par un Sage.
Je comprends les réticences concernant l'extension du bénéfice de cette dispense, prévue à l'article L. 151-37 du code rural et de la pêche maritime, aux cours d'eau non couverts par un Sage. En effet, jusqu'alors, seuls les travaux portant sur un cours d'eau couvert par un Sage pouvaient bénéficier de cette exemption.
Cependant, l'élaboration d'un Sage repose sur une démarche volontaire des élus locaux. Or selon Eaufrance, seuls 56 % du territoire étaient couverts par un Sage en 2025. Ainsi, une part non négligeable des cours d'eau serait exclue du dispositif, ce qui reviendrait à créer un régime juridique à deux vitesses, source de nouvelles complexités. En conséquence, je suis défavorable à cet amendement.
M. Ronan Dantec. - Vous plaidez plutôt pour la création d'un plus grand nombre de Sage...
Pour lutter contre les inondations, il existe plusieurs approches. Certains prônent le curage ; d'autres s'appuient sur la restauration écologique des cours d'eau pour arriver au même résultat. Il est donc important que les choix faits à l'échelle d'un cours d'eau s'inscrivent dans une logique plus large, ce que permet le Sage.
Sans cet amendement, je crains que nous ne soyons confrontés à des aberrations et une hausse du risque contentieux, alors que ce dernier sera contenu si l'on démontre que la démarche s'inscrit dans une logique cohérente et partagée par les acteurs. Il est donc hasardeux de supprimer l'enquête publique quand il n'y a pas de schéma intégrateur.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Je veux rappeler que cette mesure ne concerne que les travaux d'urgence et que nous recherchons un meilleur équilibre et une plus grande lisibilité.
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
L'article 1er ter est adopté sans modification.
Article 2
L'article 2 est adopté sans modification.
Article 2 bis A (nouveau)
L'article 2 bis A est adopté sans modification.
Article 2 bis B (nouveau)
L'article 2 bis B est adopté sans modification.
Article 2 bis
L'article 2 bis est adopté sans modification.
M. Pascal Martin, rapporteur. - L'amendement COM-2 vise à supprimer l'article 2 ter, qui ouvre la possibilité de reconnaître la RIIPM aux travaux labellisés dans le cadre d'un Papi.
Je rappelle que la dérogation relative à la destruction d'une espèce protégée fait l'objet de trois conditions cumulatives : l'absence d'alternative satisfaisante pour réaliser le projet pouvant être évaluée par une tierce expertise ; le fait que la dérogation ne doit pas nuire au maintien dans un état de conservation favorable des populations concernées dans leur aire de répartition naturelle ; enfin, l'appartenance à une liste de cinq cas particuliers, dont la RIIPM. Ainsi, cette mesure ne consiste qu'en la satisfaction a priori de l'une des trois conditions. En d'autres termes, les garanties de la directive Habitats de 1992 sont largement préservées.
Je rappelle, par ailleurs, que la phase de labellisation d'un Papi comporte déjà une procédure d'évaluation environnementale incorporant une séquence « éviter, réduire, compenser » (ERC), laquelle vise à identifier toute atteinte à un milieu ou à une espèce protégée.
En outre, je ne partage pas votre avis selon lequel la notion de RIIPM est floue. En effet, le Conseil d'État a une doctrine constante en la matière et en donne une définition limpide au travers de sa jurisprudence.
En définitive, le long travail d'instruction qui conduit à la labellisation du Papi permet de garantir l'intérêt public des travaux projetés ainsi que l'étude de son éventuel impact environnemental. En conséquence, mon avis est défavorable.
M. Hervé Gillé. - Vous aviez vous-même introduit en séance la rédaction initiale de l'article, laquelle subordonnait à l'accord du préfet la reconnaissance de la RIIPM. Cela nous convenait.
Aujourd'hui, ce rôle est supprimé, alors qu'il s'agit du sujet le plus sensible. En effet, reconnaître l'ensemble des ouvrages, quels qu'ils soient, comme relevant de la RIIPM semble excessif au référent Papi élu dans le sud de la Gironde que je suis.
Tant que nous restions sous l'égide et la tutelle du préfet, la proposition était tout à fait judicieuse. Cependant, la rédaction de l'Assemblée nationale me préoccupe.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Je rappelle que le préfet coordonnateur de bassin est celui qui labellise le Papi. Ce sont ses services qui instruisent le dossier. Il reste donc présent.
M. Hervé Gillé. - En revanche, il sera désormais absent de la reconnaissance de la RIIPM pour de tous les ouvrages du Papi. Ce n'est donc pas le préfet qui donnera le feu vert : voilà ce qui pose problème. En outre, je crains, en cas de recours, que le Conseil d'État ne soit systématiquement saisi, même pour une pelle.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Le rôle du préfet coordonnateur est préservé : il est à l'initiative, ses services instruisent les dossiers. Quant à la jurisprudence du Conseil d'État, elle est explicite, même si je ne peux prédire s'il y aura des saisines ou non.
L'amendement COM-2 n'est pas adopté.
L'article 2 ter est adopté sans modification.
Article 2 quater
L'article 2 quater est adopté sans modification.
M. Pascal Martin, rapporteur. - L'amendement COM-4 vise à revenir sur la suppression des SLGRI, redondantes avec les Papi.
Chers collègues, j'ai été destinataire, comme vous, de la lettre du Centre européen de prévention du risque d'inondation (Cepri), à l'initiative de notre ancienne collègue Marie-France Beaufils.
Je vous rappelle que les SLGRI sont le fruit d'une surtransposition de la directive Inondation par la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite Grenelle II. À cette occasion, le législateur a en effet introduit dans le droit positif les SLGRI alors même que préexistaient déjà plusieurs dispositifs de programmation et de stratégie.
Outre les PAPI, les SLGRI sont redondants avec les plans de gestion des risques d'inondation (PGRI), qui sont les seuls documents prévus explicitement par le droit européen et qui produisent des effets en droit positif, les cartes des territoires à risque important d'inondation (TRI) et les plans de prévention des risques d'inondation (PPRI). Je pourrais également mentionner la stratégie nationale de gestion des risques d'inondation (SNGRI) qui n'est pas remise en cause.
Soyons raisonnables : il coexiste aujourd'hui six dispositifs de planification à destination de la prévention des inondations, alors que nous nous inscrivons dans une logique de simplification.
Les SLGRI sont l'outil de planification qui a fait l'objet de la moindre appropriation de la part des élus locaux. Les services de l'État font même remonter une incompréhension des élus locaux concernant leur objet et leur portée, sans compter la complexité évidente que cela fait peser sur les collectivités.
En conséquence, eu égard au souhait dans cette assemblée de corriger les surtranspositions et de simplifier le droit pour nos élus locaux, je suis défavorable à cet amendement.
M. Ronan Dantec. - Nous sommes là pour débattre. En l'occurrence, je me range à l'argumentaire du rapporteur.
M. Hervé Gillé. - Nous retirons cet amendement. Je comprends l'argumentation.
Toutefois, je rappelle que les SLGRI étaient souvent la première marche pour les collectivités qui n'étaient pas engagées dans des procédures plus complexes, raison pour laquelle le Centre européen de prévention des inondations (Cepri) se bat. Le problème se pose lorsque les communes s'arrêtent à cette première étape.
L'amendement COM-4 est retiré.
L'article 3 est adopté sans modification.
M. Pascal Martin, rapporteur. - Les amendements identiques COM-3 et COM-5 rectifié tendent à la suppression de l'article 4.
Vous avez raison de dire que nous avions rejeté l'amendement du Gouvernement tendant à créer cet article ; je craignais, alors, que la consultation des élus locaux ne soit amoindrie. À l'époque, je n'avais disposé que de très peu de temps pour examiner cet amendement avant la séance publique. Cependant, un an plus tard, je puis vous affirmer qu'aucun recul en matière de participation des élus locaux n'est à signaler.
Ainsi, le PPRN sera toujours soumis aux conseils municipaux et aux intercommunalités sur le territoire desquels il doit s'appliquer. En revanche, le commissaire enquêteur n'aura plus l'obligation d'entendre individuellement les maires concernés ; cela restera une possibilité, soit à son initiative, soit à la demande des élus.
Enfin, l'adaptation de la consultation du public en cas de modification minimale ou d'erreur matérielle me semble relever du bon sens. Pourquoi procéder à la consultation d'un large public lorsque l'emprise concernée est particulièrement étroite et que les intéressés ont déjà la possibilité de faire valoir leurs observations ? Il ne s'agit pas d'une suppression pure et simple de la participation du public, seulement d'une modalité différente. Soyons pragmatiques.
Je suis défavorable aux deux amendements identiques.
Les amendements identiques COM-3 et COM-5 rectifié ne sont pas adoptés.
L'article 4 est adopté sans modification.
La proposition de loi est adoptée sans modification.
La réunion est close à 10 h 40.
Le sort des amendements est retracé dans le tableau ci-dessous :