COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

La réunion est ouverte à 11 h 30.

Proposition de loi organique portant intégration des natifs dans le corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province de Nouvelle-Calédonie - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons le rapport d'Agnès Canayer sur la proposition de loi organique (PPLO) portant intégration des natifs dans le corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Il y a quelques mois, nous avons examiné le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie qui visait à inscrire, dans notre texte fondamental, les orientations définies par les accords de Bougival et d'Élysée-Oudinot.

Ce texte a été adopté par le Sénat, en dépit de ses limites et des imperfections du consensus. En effet, nous avons souhaité accompagner la Nouvelle-Calédonie dans la délicate période de transition qui a débuté après le dernier référendum d'autodétermination. Transmis à l'Assemblée nationale, le texte a été rejeté par les députés, ce qui a acté l'échec du processus de Bougival.

Il importe d'organiser l'élection des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie. Les dernières élections provinciales ont eu lieu le 12 mai 2019 et les suivantes auraient dû se tenir en 2024. Ces élections ont déjà été reportées à trois reprises, et il convient de les organiser, le Conseil constitutionnel ayant déclaré qu'il n'est pas possible de les reporter à nouveau.

Compte tenu de cette décision et de l'échec du processus de Bougival, le Premier ministre a annoncé, le 8 mai dernier, la tenue des élections provinciales le 28 juin prochain.

Malgré ce délai très contraint, il a aussi annoncé son souhait d'élargir le corps électoral provincial aux natifs et aux conjoints, afin de prendre en compte les attentes de ceux qui vivent en Nouvelle-Calédonie et y sont « attachés durablement ».

Dans la foulée de cette annonce, la proposition de loi organique que nous examinons, déposée par notre collègue Georges Naturel, a été inscrite à l'ordre du jour de nos travaux et le Gouvernement a engagé la procédure accélérée. Ce contexte contraint nous impose de légiférer dans des temps très réduits.

J'en viens au dispositif proposé par la proposition de loi organique, partiellement réécrite pour prendre en compte les engagements du Gouvernement.

L'article 1^er vise à remédier, dans une certaine mesure, aux distorsions créées par le gel du corps électoral provincial. Comme vous le savez, seuls les électeurs arrivés en Nouvelle-Calédonie avant 1998 ou dont les parents sont arrivés avant cette date peuvent être inscrits sur la liste électorale provinciale. Les personnes ne remplissant pas cette condition de résidence ne sont autorisées à voter qu'aux élections nationales - présidentielle, législatives, municipales -, mais pas au scrutin provincial. Ces personnes sont inscrites sur « le tableau annexe des électeurs inscrits sur la liste électorale générale mais non admis à participer aux élections provinciales ».

Avec le temps, ce gel du corps électoral a conduit à exclure du scrutin provincial un nombre de plus en plus important d'électeurs, portant une atteinte de plus en plus grande aux principes d'universalité et d'égalité devant le suffrage. On estime que 20 % des personnes présentes sur la liste électorale générale ne peuvent pas voter aux élections provinciales.

L'article 1^er du texte tend à limiter la distorsion créée par le gel du corps électoral. Pour ce faire, il vise à intégrer au corps électoral provincial les électeurs nés en Nouvelle-Calédonie et privés, à l'heure actuelle, de la possibilité de participer aux élections du 28 juin. Selon les informations transmises par le Gouvernement, ces natifs aujourd'hui exclus du scrutin provincial représentent 10 575 électeurs, qui seraient automatiquement inscrits sur la liste électorale provinciale si le texte était adopté, sans qu'aucune démarche de leur part ne soit nécessaire.

Pour assurer l'application de cette mesure en temps utile, avant la publication du décret de convocation des électeurs, l'article 2 prévoit l'entrée en vigueur du texte le lendemain de sa publication, ce qui constitue une dérogation aux règles applicables aux textes relatifs à la Nouvelle-Calédonie.

Je vous propose d'adopter la proposition de loi organique, sous réserve de l'adoption d'un amendement rédactionnel que je présenterai après notre discussion générale.

Légiférer sous la contrainte du temps n'est jamais agréable et cela semble systématique en ce qui concerne la Nouvelle-Calédonie. En dépit de la précipitation dans laquelle nous sommes obligés d'examiner ce texte, trois raisons me poussent à vous proposer son adoption.

D'abord, l'élargissement du corps électoral aux natifs constitue un réel enjeu démocratique. À l'heure actuelle, de nombreux jeunes électeurs, nés en Nouvelle-Calédonie et attachés durablement à ce territoire, sont privés du droit de vote aux élections provinciales. Ces élections revêtent pourtant une importance cruciale sur le plan local, puisque ce sont ces institutions qui décident du projet politique applicable dans l'île et dont découle le congrès de la Nouvelle-Calédonie. Il ne me semble pas souhaitable d'exclure ces électeurs de toute possibilité de participer à la vie démocratique locale, alors que l'enjeu même de ce scrutin provincial est d'élire ceux qui, demain, participeront aux négociations consacrées à l'avenir institutionnel du Caillou.

Ensuite, les auditions que j'ai conduites, dans des délais très contraints, m'ont permis de constater que l'élargissement proposé du corps électoral aux natifs était soutenu par une grande partie des acteurs politiques locaux. Le congrès de la Nouvelle-Calédonie vient de rendre un avis sur cette proposition de loi organique : 25 membres se sont prononcés en faveur du texte, 13 se sont abstenus, considérant que l'intégration des natifs n'était pas suffisante et qu'il fallait aller plus loin, et 14 membres se sont opposés de façon claire, notamment les représentants de l'Union calédonienne (UC). Par ailleurs, ceux qui sont opposés à l'intégration des natifs au corps électoral provincial s'étaient prononcés en faveur de leur inscription, notamment pour la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté, lors du seizième comité des signataires de l'accord de Nouméa, qui s'était tenu en 2017. Beaucoup pensent aujourd'hui que l'inscription ne constitue pas le bon véhicule et ne vient pas au bon moment. Il ne s'agit pas d'une abstention ou d'une opposition sur le fond, mais sur la méthode.

Enfin, sur le plan juridique, l'élargissement proposé paraît conforme aux exigences constitutionnelles. Dans un avis rendu le 7 décembre 2023, le Conseil d'État a ouvert la voie à une intervention du législateur organique pour corriger, à terme et en l'absence de révision constitutionnelle, le caractère excessif de la distorsion créée par le gel du corps électoral en raison de l'écoulement du temps, ce que vise précisément à faire le texte qui nous est soumis.

Cette ouverture semble avoir été confirmée par le Conseil constitutionnel dans une décision rendue sur une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) le 19 septembre 2025. Il y affirme que si le gel du corps électoral est bien conforme aux orientations de l'accord de Nouméa, doté d'une valeur constitutionnelle, cette validation n'interdit pas forcément des adaptations destinées à atténuer les effets de la distorsion, dès lors que ces adaptations interviennent « dans le cadre du processus d'élaboration de la nouvelle organisation politique » prévu par l'accord de Nouméa.

Je terminerai en insistant sur la nécessité de reprendre au plus vite les discussions entre l'ensemble des parties prenantes à l'issue des élections provinciales, afin d'aboutir à un accord institutionnel global permettant de donner de réelles perspectives à la Nouvelle-Calédonie qui vit, outre une crise politique, une crise sociale et économique rendant la situation particulièrement sensible et éruptive dans l'île.

Mme Corinne Narassiguin. - En effet, le sujet est potentiellement inflammable et nous savons ce qui est arrivé en 2024 avec le projet de loi constitutionnelle visant à un dégel large du corps électoral ; il convient donc d'être particulièrement prudent.

Globalement, le Groupe Socialiste, Écologiste et Républicain est favorable à cette évolution qui ne constitue pas un dégel et reste fidèle à l'esprit des accords de Nouméa. Nous savons qu'un amendement du Gouvernement doit être déposé concernant les conjoints, dont les différents groupes ont débattu aujourd'hui au congrès de la Nouvelle-Calédonie, exprimant assez globalement leur réticence. Cette question illustre bien la différence entre une évolution qui peut rester dans le cadre constitutionnel actuel et ce qui relèverait d'un dégel plus large, lequel doit être discuté dans le cadre d'un accord global pour une évolution institutionnelle à visée de révision constitutionnelle.

Concernant la question des natifs, il s'agit d'un problème de rédaction contenu dans les accords de Nouméa. En effet, en raison du gel décidé en 2007, une divergence a émergé entre la liste électorale utilisée pour les consultations - les référendums - et celle des élections provinciales, ce qui est anormal. Il ne s'agit pas seulement d'une question de droit de vote, mais aussi de construction d'une citoyenneté calédonienne. Dans cette perspective, il est difficile de comprendre pourquoi il existe une différence aussi importante entre les deux listes électorales. Tant qu'il s'agit de faire converger ces deux listes, nous restons dans l'esprit des accords de Nouméa et l'évolution nous paraît acceptable. D'ailleurs, l'UC-Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS), qui a émis un avis défavorable sur le projet de loi organique lors du congrès d'aujourd'hui, l'a fait pour un problème de méthode globale et rappelle son soutien à l'introduction des natifs, exprimé dès 2017 dans le cadre du comité des signataires.

Nous déposerons peut-être un amendement, en fonction de la rédaction que vous proposerez. Il s'agit de s'assurer qu'il n'y aura pas d'ambiguïté dans l'article 1^er et sur le tableau annexe.

M. Olivier Bitz. - Je remercie notre rapporteur, qui a travaillé dans des conditions très difficiles. Je déplore le faible nombre de présents : il n'y avait pas d'autre choix que de convoquer cette réunion un lundi matin, sachant que notre rapporteur n'a été désigné que mercredi dernier. Alors que le sujet de la Nouvelle-Calédonie est compliqué et que la matière électorale est très sensible, nous travaillons dans des conditions qui ne sont pas normales. Il aurait été important de prendre le temps d'écouter toutes les parties.

Des difficultés apparaissent, que nous n'avons pas le temps d'examiner de manière précise. Ainsi, des radiations auraient été opérées de manière importante ces dernières années, comme le mentionne l'avis rendu aujourd'hui par le congrès de la Nouvelle-Calédonie, et des questions se posent sur le découpage des bureaux de vote. Je suis stupéfait de la manière dont on nous demande de légiférer sur un sujet aussi sensible.

Mme Catherine Di Folco. - Sur la question des radiations qui auraient eu lieu de manière un peu rapide, je suppose que la remarque figurant dans l'avis du congrès est d'ordre réglementaire plutôt que législatif s'il s'agit de prévoir une procédure de réinscription simplifiée. Le confirmez-vous ?

Par ailleurs, j'entends dire que le Gouvernement souhaite déposer un amendement pour inclure les conjoints, dont certains ne sont pas forcément natifs. Qu'en est-il des enfants majeurs de couples de personnes nées en Nouvelle-Calédonie mais qui seraient nés ailleurs ?

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Ce texte a un enjeu politique, dans la perspective de la recherche d'une solution globale pour la Nouvelle-Calédonie. Il présente un certain nombre de difficultés techniques : certaines d'entre elles sont propres à la Nouvelle-Calédonie, compte tenu de la complexité d'un système qui comprend trois listes électorales ; quand d'autres sont communes à toutes les élections, notamment en matière de procurations et de radiations. Concernant ces dernières, nous avons besoin de listes qui soient au plus près de la réalité du terrain, ce qui entraîne des radiations parce que des personnes ne résident plus sur le territoire, n'ont plus de lien avec la collectivité ou sont inscrites ailleurs, mais continuent de voter. Cette question est toujours compliquée et il faut chaque fois rechercher un équilibre. Je rappelle que, pour certains scrutins, la participation au second tour est liée à un pourcentage de voix par rapport au nombre d'inscrits ; il faut donc que le nombre d'inscrits soit sincère.

Madame Narassiguin, notre amendement répond à une demande exprimée par un certain nombre de parties prenantes. Une référence à un tableau annexe figure dans la rédaction initiale. Or il existe deux tableaux annexes : un tableau annexe technique, dans lequel figure le delta entre la liste électorale générale et la liste électorale des élections provinciales ; et le tableau visé par l'article 77 de la Constitution, qui a été figé depuis 1998. Pour simplifier et se fonder sur des éléments juridiquement fiables, eu égard notamment aux délais qui sont les nôtres - et il est compliqué de faire de la dentelle à quelques jours de l'établissement de la liste définitive -, nous avons jugé préférable de faire référence à la liste électorale générale et de transférer les natifs qui y figurent sur la liste électorale provinciale. Ce sera plus simple et juridiquement mieux fondé.

J'en viens aux auditions. Nous avons entendu les parlementaires : les sénateurs George Naturel et Robert Xowie ; les députés Nicolas Metzdorf et Emmanuel Tjibaou ; la présidente du congrès de la Nouvelle-Calédonie, Veylma Falaeo ; le vice-président de l'Intergroupe Loyalistes, Gil Brial ; et la première vice-présidente du congrès et présidente du groupe Rassemblement, Virginie Ruffenach. Sonia Backes a accepté d'être entendue mais elle était dans sa province du Sud et la connexion était trop mauvaise.

Concernant le Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, j'ai entendu Alcide Ponga, président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ; et Adolphe Digoué, membre de l'Union nationale pour l'indépendance (UNI) et du Parti de libération kanak (Palika).

En ce qui concerne les représentants de partis politiques, j'ai entendu Philippe Gomès, président de Calédonie ensemble, Victor Tutugoro pour l'UNI, accompagné de plusieurs chargés de mission.

J'ai également entendu des représentants de la direction générale des outre-mer (DGOM) et de la direction des missions de l'administration territoriale et de l'encadrement supérieur (DMATES).

Enfin, les indépendantistes n'ont pas donné suite à nos sollicitations nombreuses, malgré les multiples créneaux que je leur ai proposés, dans le temps contraint qui était le nôtre.

Mme Corinne Narassiguin. - Le problème légistique soulevé par la rapporteure doit en effet être résolu : la référence à la « liste électorale générale » est plus claire que le renvoi au « tableau annexe ». C'est également de cette manière que le Gouvernement a dénombré les 10 575 natifs qui pourraient être inscrits pour voter le 28 juin.

Il ne faudrait pas, toutefois, que cette modification ouvre la voie à de nouvelles oppositions encore plus virulentes. Le FLNKS avait lui aussi pointé ce problème légistique et, pour l'instant, ses objections portent sur la méthode plus que sur le fond. Mais si des personnes nées en Nouvelle-Calédonie et ne résidant que rarement sur le territoire bénéficiaient du droit de vote, nous serions loin de l'esprit des accords de Nouméa et de l'idée que nous nous faisons de la citoyenneté calédonienne.

Nous avons donc préparé un amendement qui viserait à faire converger liste électorale pour les élections provinciales et liste électorale pour les consultations, notamment en remplaçant le mot « parent » par le mot « ascendant ». C'est en effet dans cette différence que réside le « bug » de l'accord de Nouméa : le terme de « parent » est utilisé pour la liste électorale aux élections provinciales, alors que celui d'« ascendant » est utilisé pour les consultations. Cet amendement permettrait également de répondre à l'interrogation de notre collègue Catherine Di Folco sur les descendants qui pourraient être nés ailleurs.

Nous ne savons pas encore si nous déposerons cet amendement en séance, d'autant qu'il est fort probable qu'il reçoive un avis défavorable du Gouvernement, représenté vraisemblablement cet après-midi par le Premier ministre.

Cet amendement permettrait-il de faire avancer le débat et de disposer d'une solution la moins contestable possible sur le plan constitutionnel ? Nous y réfléchissons encore à l'heure qu'il est. Nous pourrions aussi le déposer pour montrer que notre intention n'est pas de promouvoir des dispositions inconstitutionnelles.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Nous avons essayé de rédiger une disposition aussi simple et claire que possible. La catégorie des « natifs » est précisément définie : il s'agit des personnes nées sur l'île, le critère des intérêts moraux et familiaux n'ayant pas été retenu.

Pour être inscrit sur la liste électorale générale qui nous sert de référence, il faut nécessairement être domicilié sur l'île. C'est d'ailleurs l'un des critères d'inscription sur n'importe quelle liste électorale, parmi d'autres conditions - avoir la nationalité française, être en âge de voter, etc. Si une personne née sur l'île est inscrite ailleurs - au Havre, à Lyon ou en Seine-Saint-Denis, par exemple -, elle sera radiée de la liste électorale générale de Nouvelle-Calédonie. Nous ne faisons qu'adapter pour les natifs les critères fondamentaux d'inscription sur les listes électorales, compte tenu du droit spécifique applicable en Nouvelle-Calédonie.

Le pire serait que nous adoptions un dispositif qui ne soit pas solide juridiquement et que la loi soit censurée par le Conseil constitutionnel. En faisant référence clairement à la liste électorale générale, nous sécurisons le texte.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous cherchons ainsi à éviter un nouveau « bug »... Ce n'est certes pas encore absolument limpide, mais, pour ma part, je trouve la logique assez claire : il faut être né et vivre en Nouvelle-Calédonie. Cette rédaction me paraît conforme à ce que souhaitaient les partisans de cette mesure.

Concernant à présent le périmètre de ce projet de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives à la composition du corps électoral spécial pour les élections aux assemblées de province et au congrès de la Nouvelle-Calédonie.

M. Olivier Bitz. - Je souhaite obtenir une précision à propos de ce périmètre. Les détracteurs locaux de notre collègue Georges Naturel lui ont reproché d'avoir délibérément restreint le périmètre du texte aux natifs, ce qui empêcherait, selon eux, d'y ajouter les conjoints par voie d'amendement.

Pouvez-vous nous confirmer que le périmètre ainsi défini n'empêche absolument pas le dépôt d'un amendement de cette nature par le Gouvernement ? À titre personnel, je serais défavorable à une telle disposition, mais je n'aime pas que l'on prête à tort de mauvaises intentions à notre collègue.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Nous entendons effectivement parler d'un amendement du Gouvernement sur les conjoints, mais il n'a toujours pas été déposé à ce stade. Je n'en connais donc pas le contenu exact, hormis les précisions données par la ministre lors de son audition : selon elle, la notion de conjoint doit être entendue de manière large, incluant les personnes mariées et pacsées. Nous n'avons en revanche aucune information sur la durée du lien ou du mariage.

Cet amendement sera peut-être déposé cet après-midi... Le rapport que je vous ai présenté repose sur les éléments tangibles dont je dispose.

M. Olivier Bitz. - Il me semble que notre collègue n'a nullement l'intention de restreindre le champ du débat.

Le périmètre est adopté.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Comme je vous l'ai indiqué, l'amendement COM-1 vise à remplacer les termes « le tableau annexe » par les mots « la liste électorale générale ».

L'amendement COM-1 est adopté.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

L'article 2 est adopté sans modification.

La proposition de loi organique est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

La réunion, suspendue à 12 h 10, est reprise à 15 h 30.

Projet de loi visant à offrir des réponses immédiates aux phénomènes troublant l'ordre public, la sécurité et la tranquillité de nos concitoyens - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Notre ordre du jour appelle l'examen des amendements au texte de la commission sur le projet de loi visant à offrir des réponses immédiates aux phénomènes troublant l'ordre public, la sécurité et la tranquillité de nos concitoyens, dit Ripost. Nous commençons par l'examen des amendements des rapporteures.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DES RAPPORTEURES

Article 1^er

L'amendement rédactionnel n°  279 est adopté.

Article 2

L'amendement de correction n°  280 est adopté, de même que l'amendement de précision n°  281.

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - Le sous-amendement n°  282 à l'amendement n^o  254 du Gouvernement vise à aligner le montant de l'amende forfaitaire délictuelle (AFD) encourue sur celui de la contravention de cinquième classe initialement proposé par la commission.

Le sous-amendement n° 282 est adopté.

Après l'article 2

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - L'amendement n°  283 tend à modifier le régime des rassemblements musicaux illégaux.

L'amendement n° 283 est adopté.

Article 3

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - L'amendement n°  284 vise à doubler les peines encourues pour délit de rodéo motorisé « individuel », en cohérence avec l'augmentation, opérée en commission, du quantum des peines applicables en cas de rodéo commis en réunion.

L'amendement n° 284 est adopté, de même que l'amendement rédactionnel n° 285.

Article 4

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - L'amendement n°  286 porte sur l'interdiction administrative de stade et vise à prendre en compte la vie familiale et professionnelle des personnes qui en font l'objet.

L'amendement n° 286 est adopté.

Article 5

L'amendement de coordination n°  287 est adopté.

Article 6

L'amendement de coordination n°  288 est adopté.

Article 7

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - L'amendement n°  289 vise à rehausser le montant de l'AFD relative à la détention, au transport et à la cession de protoxyde d'azote.

L'amendement n° 289 est adopté, de même que les amendements rédactionnels n°  290, n°  291 et n°  292.

Article 7 bis

L'amendement rédactionnel n°  293 est adopté.

Article 9

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - Le sous-amendement n°  294 à l'amendement n^o  273 du Gouvernement vise à apporter des garanties complémentaires à la possibilité d'étendre les contrôles d'identité et les fouilles des forces de l'ordre dans la zone frontalière.

Le sous-amendement n° 294 est adopté.

Article 12

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - L'amendement n°  295 prévoit de compléter le dispositif d'exécution des peines des personnes condamnées pour les faits les plus graves liés à la criminalité et à la délinquance organisée en l'étendant au placement sous surveillance électronique.

L'amendement n° 295 est adopté.

Article 13

L'amendement de coordination n°  296 est adopté.

Article 15

L'amendement rédactionnel n°  297 est adopté.

Article 18

L'amendement rédactionnel n°  298 est adopté.

Article 19

L'amendement rédactionnel n°  299 est adopté.

Article 20

L'amendement rédactionnel n°  300 est adopté.

Article 21

L'amendement rédactionnel n°  301 est adopté.

Article 23

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - L'amendement n°  302 vise à encadrer plus strictement l'extension des prérogatives des agents de police judiciaire adjoints en matière de recueil de plaintes et d'établissement des procès-verbaux d'auditions.

L'amendement n° 302 est adopté.

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - L'amendement n°  303 tend à garantir une vérification périodique des connaissances et aptitudes des membres des réserves opérationnelles de la police et de la gendarmerie nationale.

L'amendement n° 303 est adopté.

Article 25

L'amendement de coordination n°  304 est adopté.

Article 26

L'amendement de coordination n°  305 est adopté.

Article 29

L'amendement de coordination n°  306 est adopté.

Article 33

L'amendement de coordination n°  307est adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article 2

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques de suppression n^os  19 et 224.

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - Sur l'amendement n^o  254, nous proposons à la commission de s'en remettre à la sagesse du Sénat si le sous-amendement n°  282 que nous vous avons présenté est adopté en séance.

La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n^o 254, sous réserve de l'adoption du sous-amendement n° 282.

Article 9

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques de suppression n^os  64, 119, 145 et 228.

Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - Avis de sagesse sur l'amendement du Gouvernement n^o  273 sous réserve de l'adoption en séance du sous-amendement n°  294.

La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n^o 273, sous réserve de l'adoption du sous-amendement n° 294.

Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - Avis défavorable à l'amendement n^o  155 qui tend à inclure les délits douaniers relatifs au trafic de tabac dans les infractions autorisant des contrôles d'identité ou des fouilles au titre de l'article 9 par les policiers ou les gendarmes. L'amendement est contraire à la position que la commission a déjà exprimée sur la question.

M. Christophe-André Frassa. - Rien pourtant ne serait plus normal en zone frontalière.

Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - Ouvrir aux policiers ainsi qu'aux gendarmes la possibilité de rechercher les délits douaniers serait de nature à créer un conflit de compétence et à engendrer un risque de confusion entre leurs attributions et celles des douanes.

M. Christophe-André Frassa. - La véritable confusion est celle qu'engendre le trafic illicite de 7,8 milliards de cigarettes par an puis la consommation de ces produits de contrebande !

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n^o 155.

Article 13

La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n^o  150.

Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - Nous demandons le retrait de l'amendement n^o  156.

M. Christophe-André Frassa. - S'il n'est pas exagéré de faire état de bandes organisées ni de trafics structurés en matière de contrebande de tabac - l'Ukraine a d'ailleurs été l'un des spécialistes sur le continent européen du trafic de tabac en bande organisée, fournissant presque toute l'Europe orientale en cigarettes illicites -, adopter un véritable texte de « riposte » suppose de ne pas limiter dans ce domaine le régime procédural applicable à la criminalité organisée aux seules infractions douanières relevant elles-mêmes de la qualification de bande organisée.

La commission demande le retrait de l'amendement n^o 156 et, à défaut, y sera défavorable.

Après l'article 13

Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - Les amendements n^os  159 et 160, qui prévoient une peine d'interdiction du territoire français pour tout étranger coupable d'infractions liées à la contrebande de tabac, sont déjà satisfaits par la législation en vigueur.

M. Christophe-André Frassa. - Il faudra en convaincre les buralistes ! Leur manque à gagner dû au trafic de tabac est de l'ordre de 4,3 milliards d'euros par an.

La commission demande le retrait des amendements n^os 159 et 160 et, à défaut, y sera défavorable.

Les sorts des amendements des rapporteures examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

La commission a également donné les avis suivants sur les autres amendements qui sont retracés dans le tableau ci-après :

La réunion, suspendue à 16 heures, est reprise à 18 h 55.

Proposition de loi organique portant intégration des natifs dans le corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province de Nouvelle-Calédonie - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons les amendements au texte de la commission sur la proposition de loi organique portant intégration des natifs dans le corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province de Nouvelle-Calédonie.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article 1^er

Mme Corinne Narassiguin. - L'amendement n°  2 ouvre l'accès au corps électoral provincial aux personnes inscrites sur la liste électorale spéciale à la consultation prévu par l'article 218 de la loi organique du 19 mars 1999. Comme Georges Naturel l'a dit en séance, il est anormal que les personnes ayant pu s'exprimer lors du référendum ne puissent voter lors des élections provinciales.

Il vise également à corriger une anomalie de l'accord de Nouméa en remplaçant le terme « parents » par celui d'« ascendants ».

Enfin, il prévoit d'intégrer les personnes devenues majeures après le 13 décembre 2021 ayant eu le statut civil coutumier ou étant nées en Nouvelle-Calédonie et y ayant le centre de leurs intérêts matériels et moraux.

Cet amendement vise à sécuriser juridiquement, en respectant l'esprit de l'accord de Nouméa, les modalités d'élargissement du corps électoral spécial applicable aux élections provinciales, selon des modalités d'application administratives assez légères.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Tout en comprenant l'intention des auteurs de cet amendement, celui-ci tend à élargir par trop le corps électoral provincial en allant au-delà du dispositif proposé. En conséquence, mon avis sera défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2.

Après l'article 1^er

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  3 du Gouvernement vise à intégrer les conjoints au corps électoral provincial. J'émets un avis de sagesse.

M. Olivier Bitz. - Pourquoi cet amendement annoncé par le Gouvernement dès le 7 mai n'a-t-il pas été déposé dans les délais impartis pour que nous puissions l'examiner ce matin ? Se pose ici un véritable problème de méthode. Le rapporteur émet un avis de sagesse, car cette question n'a pu être expertisée. J'ai entendu en séance publique les prises de position des uns et des autres sur ce point, mais chaque fois que l'on a fait du Caillou un enjeu de politique nationale on s'est trompé ! Je souhaiterais que la commission émette un avis défavorable.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Pour ma part, je partage la position équilibrée du rapporteur au regard des positions diverses qui ont été exprimées en séance publique.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Je vous rejoins, mon cher collègue, sur le problème de méthode, que nous avons d'ailleurs souligné en séance publique. Le ministre pourra s'en expliquer.

Il est important de débattre de l'élargissement du corps électoral. Un relatif consensus s'est dégagé sur les natifs. L'élargissement aux conjoints de la liste électorale spéciale pour les élections provinciales pose des questions d'ordre juridique et politique. Ne la balayons pas d'un revers de la main. Il nous faut en débattre en séance publique. D'où mon avis de sagesse.

M. Guy Benarroche. - Vous justifiez votre avis en vous référant à la diversité des positions exprimées en séance. Mais l'avis du rapporteur, et donc de la commission, ne doit pas tenir compte des avis qui s'exprimeront en séance. Je rejoins mon collègue Olivier Bitz, il convient que la commission s'exprime avant le débat en séance.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Combien de personnes seraient concernées ?

Mme Muriel Jourda, présidente. - Entre 1 500 et 1 800 personnes mariées ou liées par un pacte civil de solidarité (Pacs) depuis cinq ans seraient concernées, d'après les chiffres que nous a donnés la ministre Naïma Moutchou lors de son audition.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Pourquoi exclure les descendants non résidents ?

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Cet amendement apporte un début de réponse à l'élargissement du corps électoral pour correspondre au mieux à la liste électorale générale afin de réduire les inégalités qui se sont créées du fait du gel du corps électoral en 1998 : 37 500 personnes ne peuvent pas participer aux élections provinciales, dont 10 500 natifs et environ 1 500 à 1 800 conjoints de natifs. On recherche un équilibre entre les positions défendues, d'un côté, par les indépendantistes et, de l'autre, par les loyalistes.

J'estime que nous pouvons intégrer les conjoints dans le cadre de ce projet de loi organique, tout en étant consciente des questions qui en découlent. C'est la raison pour laquelle j'exprime un avis de sagesse. N'oublions pas que cela figurait dans l'accord de Bougival.

Mme Catherine Di Folco. - Qu'en est-il en cas de divorce ou de séparation ? Ne devrait-on pas prévoir que le divorce ou la dissolution du Pacs entraîne une radiation de la liste électorale ? Il faut aller au bout de la démarche.

Par ailleurs, n'est-il pas prématuré d'inclure les conjoints si tous les cas de figure n'ont pas été envisagés ? Quid de l'enfant d'un couple calédonien né hors Nouvelle-Calédonie mais qui y résiderait ?

Mme Cécile Cukierman. - Je comprends qu'il s'agisse d'un point d'équilibre, mais émettre un avis défavorable à un amendement n'empêche nullement d'en débattre en séance publique. Je déplore moi aussi l'examen précipité de cet amendement, tout en y voyant les relents d'un combat d'arrière-garde. La question posée par Catherine Di Folco n'est pas anecdotique : si le statut marital donne le droit de vote, qu'en est-il en cas de divorce ou de dissolution du Pacs ?

Au-delà du fond, nous entendons parler de cet amendement depuis quinze jours ; nous aurions pu en débattre sereinement.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Je le redis, je vous rejoins sur la méthode. Nous avons travaillé dans un temps contraint. Je vous rappelle que la saisine du Conseil constitutionnel sur un projet de loi organique est obligatoire et la liste électorale doit être effective le 18 juin.

L'élargissement du corps électoral est le point de départ de nouvelles négociations dans le cadre d'un accord. Il fera donc l'objet de nouvelles discussions. La question des conjoints a déjà été posée ; elle figurait dans les accords de Bougival et a même été évoquée ce matin par le congrès de Nouvelle-Calédonie. Peut-être n'est-ce pas le bon moment d'en discuter. Peut-être ne va-t-on pas assez loin dans notre réflexion, ou va-t-on trop loin. D'où l'importance d'en discuter en séance.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 3.

Intitulé de la proposition de loi organique

La commission émet un avis favorable à l'amendement n°  1.

La commission a donné les avis suivants sur les amendements qui sont retracés dans le tableau ci-après :

La réunion est close à 19 h 10.

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

La réunion est ouverte à 9 h 00.

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à renforcer la sécurité, la rétention administrative et la prévention des risques d'attentat - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons les amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à renforcer la sécurité, la rétention administrative et la prévention des risques d'attentat. Nous commençons par l'examen des amendements du rapporteur.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR

Article 1^er

L'amendement rédactionnel n°  40 est adopté.

Article 6

L'amendement de coordination n°  41 est adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article 1^er

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Je le dis d'emblée, je propose de donner un avis défavorable à l'ensemble des amendements visant à supprimer les articles, car ils sont contraires à la position de la commission.

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques n^os  1, 12 et 28.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  39 du Gouvernement. Je suis quelque peu surpris qu'il ait déposé un amendement visant à supprimer la mention selon laquelle l'injonction d'examen psychiatrique contribue à la protection de la santé.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 39.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  20, car je suis opposé à la possibilité de réaliser l'examen psychiatrique en téléconsultation. Il est nécessaire qu'il voie le patient en personne.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 20.

Article 2

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement n°  26 est déjà satisfait. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 26.

Article 4

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  4, qui entend limiter la transmission d'informations relatives aux individus en soins psychiatriques sans consentement. Or nous souhaitons le contraire.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 4.

Article 6

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n°  37 du Gouvernement qui permet de lever les inquiétudes exprimées au sujet des étrangers ayant connu une transition de genre.

M. Christophe Chaillou. - Nous sommes favorables à cet amendement qui permet de répondre aux préoccupations qui avaient été soulevées.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 37.

Après l'article 9 (suppression maintenue)

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n°  36 du Gouvernement s'il est rectifié en concordance avec la rédaction retenue par la commission.

Les sorts des amendements du rapporteur examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

La commission a également donné les avis suivants sur les autres amendements qui sont retracés dans le tableau ci-après :

Projet de loi habilitant le gouvernement à prendre, par ordonnances, les adaptations rendues nécessaires par l'entrée en application des règlements (UE) nos 2024/1347, 2024/1348, 2024/1349, 2024/1350, 2024/1351, 2024/1352, 2024/1356, 2024/1358, 2024/1359 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024, et les dispositions nécessaires à la transposition de la directive (UE) 2024/1346 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous passons à l'examen des amendements au texte de la commission sur le projet de loi habilitant le gouvernement à prendre, par ordonnances, les adaptations rendues nécessaires par l'entrée en application des règlements (UE) n^os 2024/1347, 2024/1348, 2024/1349, 2024/1350, 2024/1351, 2024/1352, 2024/1356, 2024/1358, 2024/1359 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024, et les dispositions nécessaires à la transposition de la directive (UE) 2024/1346 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024. Nous commençons par l'examen de deux motions.

EXAMEN DES MOTIONS

Exception d'irrecevabilité

La commission émet un avis défavorable à la motion n°  29 tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité au projet de loi.

Question préalable

La commission émet un avis défavorable à la motion n°  1 rectifiée tendant à opposer la question préalable au projet de loi.

EXAMEN DES MOTIONS

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article unique

M. David Margueritte, rapporteur. - Nous sommes défavorables à l'ensemble des amendements. Je propose également un avis défavorable à l'amendement n°  12 du Gouvernement, car nous n'avons eu aucune explication en la matière.

La commission a donné les avis suivants sur les amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après :

Proposition de loi visant à permettre la mise en place d'une enquête administrative et le contrôle des antécédents judiciaires des personnels d'encadrement des enfants - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous en venons à l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi visant à permettre la mise en place d'une enquête administrative et le contrôle des antécédents judiciaires des personnels d'encadrement des enfants, présentée par M. Hervé Maurey et plusieurs de ses collègues.

Mme Olivia Richard, rapporteure. - La proposition de loi de notre collègue Hervé Maurey a été inscrite à l'ordre du jour des travaux du Sénat dans un contexte particulier, alors que s'enchaînent les révélations quant aux violences sexuelles subies par des mineurs, notamment dans le cadre scolaire et périscolaire.

La multiplication de ces affaires, toutes plus révoltantes les unes que les autres, n'est pourtant pas une surprise pour quiconque a déjà eu à connaître de ces sujets. La commission indépendante sur l'inceste et les violences sexuelles faites aux enfants (Ciivise) l'a récemment rappelé : 160 000 enfants seraient victimes de violences sexuelles chaque année, ce qui représente une victime toutes les trois minutes.

Face à ce phénomène d'ampleur, le législateur poursuit son oeuvre avec des avancées législatives régulières, mais les individus malveillants, tristement informés de toute faille juridique, parviennent encore à se maintenir dans des emplois ou des fonctions au contact d'enfants.

En ce sens, la proposition de loi de notre collègue prévoit un nouveau dispositif pour protéger nos enfants d'individus dangereux, en imposant la réalisation d'enquêtes administratives avant l'embauche de tout professionnel encadrant des mineurs. Les auditions que nous avons conduites avec ma corapporteure nous ont amenées à conclure que ce dispositif n'était pas totalement adapté aux réalités et aux besoins de terrain ; nous y reviendrons.

Nous avons, dans un premier temps, souhaité dresser le bilan de l'effectivité du cadre juridique actuel, dans un contexte qui appelle une réaction aussi rapide qu'utile.

Premier constat : le contrôle de l'honorabilité et des antécédents judiciaires des personnes travaillant au contact d'enfants relève de différentes réglementations qui ont été élaborées indépendamment en fonction des secteurs, ce qui a conduit à l'émergence de systèmes incomplets et en silo.

En effet, dans chaque secteur d'activité a été élaboré un régime d'incapacité qui conduit à écarter des individus au regard de leurs antécédents judiciaires. Ces régimes ont été élaborés indépendamment les uns des autres et présentent des divergences dans la liste des infractions disqualifiantes, lesquelles peuvent permettre à certains individus malveillants de continuer d'exercer leurs activités dans certains secteurs, du fait de l'incohérence du droit.

De plus, nous avons pu constater la charge bureaucratique que suppose la mise en oeuvre de ce contrôle des antécédents judiciaires. Pour le dire simplement, il existe autant de méthodes de contrôle que de secteurs à contrôler. Le plus souvent, ce sont les administrations centrales qui, grâce à des remontées de listes d'individus candidats ou en exercice, consultent l'extrait B2 du casier judiciaire ainsi que le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (Fijaisv) pour vérifier l'absence d'antécédents des personnes recrutées.

Ces contrôles sont efficaces mais peuvent nécessiter des délais très importants, ce qui n'est pas sans conséquence dans des secteurs d'emploi marqués par un fort roulement d'équipes et des tensions de recrutement. La conséquence de ces délais est sans appel : dans certains domaines, notamment dans le périscolaire, des responsables s'affranchissent des contrôles pourtant imposés par la loi et recrutent des individus sans avoir connaissance de leurs antécédents. Ces délais sont donc à l'origine de graves défaillances et ouvrent la porte à de trop nombreuses dérives.

Afin de faciliter et d'accélérer ces contrôles, le ministère de la santé a mis en place, pour le secteur de la protection de l'enfance et de l'accueil du jeune enfant, un système d'attestation d'honorabilité, qui permet au candidat à l'embauche de démontrer à son employeur qu'il n'a pas d'antécédents judiciaires. L'attestation n'est accordée qu'après vérification de l'extrait B2 du casier judiciaire et de l'inscription ou non de l'individu au Fijaisv. Avec un délai moyen de trois jours pour obtenir l'attestation via la plateforme numérique sécurisée de l'État, ce système est une piste prometteuse pour accélérer et simplifier le contrôle d'honorabilité. Plusieurs ministères, dont celui l'éducation nationale, nous ont indiqué vouloir généraliser cette pratique, sous réserve d'un éventuel projet de loi, dont on peine à connaître le calendrier d'examen.

Second constat au regard des auditions conduites : de nombreux vides juridiques existent encore dans le contrôle d'honorabilité, et des structures peuvent donc échapper à toute réglementation et opérer à l'abri des regards. Il s'agit notamment d'établissements ou d'associations qui n'entrent pas dans la catégorie des dispositifs d'accueils collectifs de mineurs visée par le code de l'action sociale et des familles, et qui peuvent dès lors accueillir des enfants, notamment pour des activités de soutien scolaire, sans se soumettre à aucun contrôle.

Au regard de cet état des lieux, on comprend aisément la multiplication des révélations et des scandales d'enfants victimes de violences, notamment sexuelles. Il est donc urgent d'agir.

Mme Marie Mercier, rapporteur. - Constatant l'échec du système actuel du contrôle d'honorabilité des encadrants de mineurs, notre collègue Hervé Maurey nous présente un texte qui vise à renforcer les contrôles opérés préalablement au recrutement de personnels d'encadrement de mineurs. Il prévoit en ce sens la conduite d'enquêtes administratives prévues par l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure.

Ces contrôles s'adressent aujourd'hui à des individus qui accomplissent des missions en lien avec la sécurité, la défense ou encore la souveraineté nationale. Les enquêtes sont conduites par des services spécialisés de la police et de la gendarmerie nationales et se déroulent en deux temps : premièrement, le contrôle des antécédents judiciaires est effectué par la consultation de certains fichiers, tels que le fichier des personnes recherchées, et deuxièmement, si l'individu n'est pas mentionné sur ces fichiers, des enquêtes de voisinage ou des entretiens administratifs sont menés.

Si la nécessité de renforcer les contrôles des individus travaillant au contact de nos enfants ne fait évidemment pas débat, le dispositif proposé laisse craindre quelques écueils.

En effet, la nature même du contrôle opéré dans le cadre des enquêtes du code de la sécurité intérieure semble mal adaptée à l'objectif annoncé : ces enquêtes ont été pensées comme un outil de détection des menaces terroristes, à la suite des attaques de 2001. Les équipes qui les mènent ne sont donc pas formées à la détection des signaux en matière de violences sexuelles, qui sont très spécifiques, et les outils à leur disposition ne sont pas calibrés en ce sens. À titre d'exemple, il ne leur est pas donné la possibilité de consulter le Fijaisv, qui constitue pourtant le premier outil de détection des individus présentant un danger pour les mineurs.

En outre, alors que les régimes d'incapacité prévus actuellement reposent sur des critères précis, avec des listes d'infractions disqualifiantes très claires, la nature des enquêtes du code de la sécurité intérieure, liée aux enjeux de sécurité nationale, ne peut aboutir qu'à un refus d'exercice discrétionnaire, à la main des services d'enquête et de l'employeur. Il paraît pourtant important qu'un contrôle qui concernerait plus de 5 millions de personnes repose sur une grille de lecture transparente et claire, ne laissant aucune place à l'arbitraire.

À ce propos, le nombre d'individus à contrôler laisse également craindre des défauts d'opérationnalité du dispositif, alors que les équipes conduisant ces enquêtes ne parviennent aujourd'hui à contrôler que 1,5 million de personnes annuellement. Il s'agirait donc d'une augmentation de plus de 200 % de la charge d'activité. Sans considérer les enjeux budgétaires, le simple risque de paralysie complète des équipes doit être pris en compte dans l'examen du texte.

Enfin, le champ retenu par l'article, à savoir les emplois publics ou privés d'encadrement d'enfants, ne couvre pas l'ensemble des personnes dont il est impérieux de contrôler l'honorabilité : il exclut notamment tous les intervenants à titre bénévole ou occasionnel, qui échappent déjà, trop souvent, aux contrôles nécessaires.

En dépit de ces difficultés, nous partageons tous le souhait de voir évoluer le droit existant afin de renforcer la protection des enfants, dans tous les lieux qu'ils fréquentent. Nous souhaitons donc vous proposer un dispositif simple, fondé sur le droit existant, et qui permettrait d'aller vers une harmonisation et une généralisation des contrôles d'honorabilité. L'amendement de réécriture globale que nous vous soumettrons vise ainsi à étendre à toutes les sphères de l'encadrement, de l'animation et de l'accueil d'enfants le système de contrôle par présentation de l'attestation d'honorabilité.

La généralisation du système d'attestation permettrait ainsi de combler les failles juridiques actuelles grâce à l'obligation par défaut de présenter son attestation préalablement à toute embauche. Cette obligation couvrirait notamment les secteurs qui échappent aujourd'hui à toute réglementation en la matière.

Une telle mesure accélérerait également les délais de contrôle, puisque l'attestation est remise au demandeur sous moins de trois jours en moyenne, soit des délais plus rapides que lors des contrôles opérés en interne par les administrations.

Cette proposition devrait vous être familière, puisqu'elle a été adoptée dans des termes similaires par notre commission il y a moins d'un mois dans le cadre de l'article 12 de la proposition de loi visant à lutter contre l'entrisme islamiste en France. La principale différence entre les deux dispositifs est que nous incluons également les personnes intervenant à domicile, encore une fois avec l'objectif de ne laisser aucune situation non couverte par un contrôle préalable.

Un dispositif tout à fait similaire fait également l'objet d'une proposition de loi déposée par notre collègue Nathalie Delattre, dont nous saluons le travail. Il me semble que la rédaction proposée aujourd'hui permet de trouver un point d'entente entre ces différentes rédactions qui, toutes, partagent le même objectif.

Avant de conclure, je tiens à souligner que le dispositif que nous proposons n'atteindra une pleine efficacité que sous réserve de mesures réglementaires. Je pense notamment aux progrès nécessaires en matière d'interopérabilité des fichiers des cadres interdits qui listent, secteur par secteur, les individus faisant l'objet d'interdiction administrative de travailler au contact d'enfants. Aujourd'hui, ces fichiers ne sont pas mis en commun et ne font pas l'objet d'un pilotage national et transversal : il s'agit encore d'un chaînon manquant dans l'arsenal juridique à mettre en oeuvre pour lutter efficacement contre la présence d'individus malveillants auprès des plus jeunes.

En conclusion, nous tenons à remercier Hervé Maurey pour ses travaux ainsi que pour les échanges constructifs que nous avons eus et qui nous ont permis de nous entendre sur le dispositif que nous vous proposons. Cette réécriture représente une avancée nécessaire pour inciter les administrations et les gestionnaires d'accueil d'enfants à harmoniser, systématiser et perfectionner leurs contrôles, alors que des drames continuent de se produire chaque semaine.

Ce texte répond également au désarroi des maires, qui ont un sentiment d'impuissance et d'horreur, teinté d'incrédulité, lorsqu'ils découvrent ces drames dans le cadre d'activités périscolaires.

Mme Agnès Canayer. - Je tiens à féliciter les deux rapporteurs pour le travail qu'elles ont mené sur un sujet délicat qui justifie que l'on mette en place tous les moyens pour prévenir les atteintes à l'intégrité des enfants, qu'ils soient confiés à titre personnel ou collectif. Ce sujet a déjà fait l'objet de plusieurs lois, et l'attestation d'honorabilité a déjà été introduite pour les professionnels et les bénévoles intervenant au sein d'un établissement accompagnant des enfants en situation de handicap, ainsi que dans les structures d'accueil de la petite enfance.

On ne peut que se féliciter du croisement des fichiers pour la délivrance de cette attestation. Un pilotage national et transversal permettra une plus grande efficacité des contrôles d'honorabilité. Je ne puis que soutenir votre amendement de réécriture qui reprend le dispositif que nous avions intégré à la proposition de loi visant à lutter contre l'entrisme islamiste en France, présentée par Bruno Retailleau, en vue de l'étendre à d'autres structures, afin d'éviter les déviances constatées.

Mme Laurence Harribey. - Je veux remercier les rapporteurs de leur analyse. Nous ne pouvons que nous accorder à combattre ce véritable fléau, mais la proposition de loi qui nous est soumise est plus un texte de bonne intention, même si elle vise à accroître les contrôles juridiques.

Les outils juridiques existent, mais nous constatons une mauvaise circulation de l'information, des contrôles surtout a posteriori et un manque de moyens, des signalements insuffisants, des lenteurs administratives. Je vous sais gré de vouloir élargir le dispositif prévu à toutes les sphères de l'encadrement. Même si l'on est animé de toutes les bonnes intentions du monde, il n'est pas facile de se prémunir de comportements déviants lorsque l'on recrute du personnel encadrant, sans compter que le renouvellement des équipes est important.

Nonobstant la responsabilité juridique, la responsabilité morale des encadrants est essentielle : c'est la vie des enfants qui est en jeu.

La réécriture qui nous est proposée nous semble judicieuse. Nous suivrons sans doute les recommandations des rapporteurs.

Mme Dominique Vérien. - Je salue également le travail des rapporteurs, qui ont fait un excellent travail de réécriture en vue de protéger nos enfants.

Marie Mercier, en 2019 déjà, avait publié un rapport d'information sur les violences sexuelles sur mineurs en institutions et avait souligné les failles du système. Les fichiers n'étant pas mis en commun, il suffisait que la personne change de département pour continuer à détruire des vies d'enfants.

Elle a également souligné le désarroi des maires. Je me souviens d'un témoignage d'un ami maire qui n'avait pu obtenir de la préfecture des informations sur la personne qu'il voulait engager pour travailler dans un centre aéré. Il est temps de simplifier le dispositif, de mettre en place une interopérabilité des fichiers et d'avoir un pilotage national.

Nous soutenons la réécriture que vous proposez et voterons des deux mains le texte ainsi amendé.

Mme Marie Mercier, rapporteur. - Nous avons tous à coeur la protection de nos enfants. Ce texte n'a pas une vocation symbolique et vise bien à être opérationnel.

Mme Olivia Richard, rapporteure. - Je ne prétends pas avoir le même niveau d'expertise que celles qui travaillent sur ce sujet depuis de nombreuses années, mais notre engagement est commun.

Je voudrais vous faire part d'une expérience menée tandis que je cherchais à comprendre pourquoi les choses ne fonctionnent pas. Quand on tape « attestation d'honorabilité » sur un moteur de recherche, on arrive sur la plateforme dédiée. Il faut alors se connecter en utilisant FranceConnect, l'accès étant sécurisé. On peut ensuite cocher différentes cases, renvoyant à différents champs d'intervention, comme l'aide sociale à l'enfance, l'accompagnement d'enfants en situation de handicap ou l'accueil du jeune enfant, mais aussi un champ « autres secteurs d'activité », qui renvoie à des associations en contact avec des enfants, des baby-sitters ou des professeurs particuliers. Si je suis mère et que je coche cette case, un message s'affiche signifiant que je ne suis pas concernée et que je risque des poursuites pénales pour avoir demandé cette attestation. Nous avons travaillé avec plusieurs associations défendant les droits des enfants et leurs responsables ont prévenu que, en infraction du dispositif pénal mis en avant, ils avaient demandé à chacun de leur collaborateur de produire des attestations d'honorabilité.

Tout cela est incompréhensible et illisible pour le public. L'objectif est de travailler de façon simplifiée et harmonisée dans tous les secteurs d'activité. Je rappelle que plusieurs fichiers peuvent être exploités et que même les ministères concernés par ces questions ne partagent pas leurs informations entre eux et ignorent comment travaillent les autres, ce qui est aberrant.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Concernant le périmètre de cette proposition de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer un périmètre incluant les dispositions relatives au contrôle des antécédents judiciaires et de l'honorabilité des individus exerçant des missions d'encadrement, d'animation et d'accueil auprès de mineurs.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique

Mme Marie Mercier, rapporteur. - Nous avons déjà présenté l'amendement COM-2. Je rappellerai simplement qu'il s'agit de généraliser le contrôle d'honorabilité par la remise d'une attestation, via la plateforme numérique existante, en cas d'absence d'infraction inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire et d'absence d'inscription au Fijaisv. Aujourd'hui, cette méthode de contrôle est restreinte aux secteurs de l'aide sociale à l'enfance, de la petite enfance et de l'accompagnement des enfants en situation de handicap. Il s'agit de pouvoir démontrer de manière rapide et sécurisée à l'employeur l'absence d'antécédents judiciaires avant la prise de fonction, puis à fréquence régulière.

Mme Muriel Jourda, présidente. - S'il était adopté, cet amendement ferait tomber l'amendement COM-1 de Mme Delattre, qui a le même objectif mais présente une rédaction alternative.

L'amendement COM-2 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-1 devient sans objet.

L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi est ainsi rédigé.

Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à assurer le droit de chaque enfant à être assisté d'un avocat dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative et de protection de l'enfance - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous passons à l'examen du rapport de notre collègue Dany Wattebled et à l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de loi visant à assurer le droit de chaque enfant à être assisté d'un avocat dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative et de protection de l'enfance.

M. Dany Wattebled, rapporteur. - Je commencerai par la lecture du témoignage d'un ancien enfant placé auprès de l'aide sociale à l'enfance (ASE) qui m'a été adressé au cours de mes travaux : « J'ai été placé de mes 3 ans à mes 16 ans en famille d'accueil. Puis j'ai été confié à un tiers digne de confiance, ma soeur. Enfin, j'ai été accompagné jusqu'à mes 23 ans par un accueil provisoire jeune majeur dans le département du Cher.

« Je vous écris aujourd'hui parce que, tout au long de ce parcours, j'aurais eu besoin d'un avocat, pour que ma parole existe.

« J'ai été placé en novembre 2003 parce que mes parents étaient alcooliques. Quand j'avais trois ans, mon père m'a poussé dans les escaliers, occasionnant quatre points de suture. C'est l'hôpital qui a signalé ces violences auprès des services sociaux. Ce placement était nécessaire. Ce qui l'était moins c'est que, pendant les seize années qui ont suivi, ma parole n'a jamais vraiment été écoutée.

« Je suis arrivé dans ma famille d'accueil à 3 ans. Tout au long de mon parcours, j'ai connu de nombreux renouvellements de placement et autant de types de visites avec mes parents biologiques : à domicile avec hébergement, à domicile sans hébergement, médiatisée à domicile ou en lieu neutre. Je n'ai jamais vraiment été entendu seul par le juge des enfants. À chaque renouvellement, j'exprimais mon opinion alors que mes parents étaient présents dans la salle, ressentant la pression qu'ils exerçaient sur moi.

« Lors d'une visite avec hébergement, une nuit, alors que j'avais 4 ou 5 ans, j'ai entendu ma mère hurler et vu de mes propres yeux mon père la frapper. Quand je me suis mis à pleurer, il m'a frappé à mon tour. Je n'en ai jamais parlé à personne. Un avocat m'aurait permis de le faire à ce moment-là.

« Pour les visites sans hébergement, un transport par taxi était organisé. Un chauffeur venait me chercher alors que j'étais en classe, m'emmenait à 45 minutes de route chez mes parents, puis revenait me chercher. Sauf que ma mère s'enfermait avec moi pour ne pas me rendre. À chaque fois, il fallait renégocier pour que je reparte.

« Lors des visites médiatisées en lieu neutre, je me retrouvais dans une pièce remplie de jouets à moitié cassés, entouré de trois à six adultes, mes parents biologiques, des membres de ma famille dont j'ignorais l'existence et une assistante sociale qui faisait vaguement la conversation avec les autres adultes. Je passais mon temps à dessiner. Tout comme lors des audiences au tribunal, mon avis n'était jamais sollicité.

« En 2013, ma mère est décédée, j'avais alors douze ou treize ans. Plutôt que de prendre en compte ce que je traversais, les services sociaux et le juge ont décidé qu'il fallait à tout prix préserver et renforcer les liens biologiques avec mon père. Mon avis n'a pas été sollicité. J'ai donc été contraint d'aller chez lui deux samedis par mois pendant deux ans. Tous ces samedis se ressemblaient : le matin, on allait au PMU et l'après-midi, comme il avait bu, il allait dormir. Alors, je cherchais les bouteilles de rhum blanc, les vidais dans l'évier et les remplissais d'eau, comme le faisait ma soeur.

« À mes 16 ans, les membres de ma famille d'accueil ont dû partir à la retraite. On ne m'a pas demandé ce que je souhaitais faire. C'est ma soeur, avec laquelle j'avais une bonne relation, qui a fini par être désignée tiers de confiance. Au tribunal, le jour du dernier jugement, j'ai dit à ma famille d'accueil que je ne voulais plus revoir mon père. Ils m'ont dit que je devais en parler à mon éducateur, qui m'a dit d'en parler au juge, en précisant que ce lien était important. Pour la première fois, le juge m'a reçu seul. Il m'a expliqué que je ne pouvais pas demander cela, qu'il s'agissait de mon père, que la famille était importante et je le regretterais. Ses mots résonnent encore aujourd'hui. Je n'ai pas eu le choix. Un avocat aurait pu faire primer mon intérêt, mes besoins et ma parole.

« À l'été 2016, lors d'une visite chez mon père, j'ai sonné, il m'a ouvert. Les volets étaient fermés, l'odeur était nauséabonde et il a lâché un « ah, c'est toi » plein de dégoût. Sous alcool, il m'a fait porter la responsabilité du décès de ma mère à cause de ce que j'avais dit au juge. Même après cela, les services de l'aide sociale à l'enfance ne me croyaient pas lorsque je disais qu'il refusait de m'ouvrir. On m'a conduit jusqu'à son domicile pour le constater. Ce n'est qu'à ce moment-là que le juge a accepté de transférer l'autorité parentale à ma soeur.

« Toutes ces années, un avocat aurait pu faire valoir ma parole à chaque étape, pour que je ne sois pas contraint, à 5 ans, de retourner chez mes parents qui me faisaient peur, pour que je sois entendu seul et sans pression avant chaque décision me concernant. Vous avez la possibilité de changer cela pour des milliers d'enfants. Je vous en remercie. »

J'en viens au rapport. Nul parmi nous n'ignore la situation de l'ASE et les difficultés que rencontrent les enfants faisant l'objet d'une assistance éducative. Il y a quelques semaines, nous écoutions nos collègues Agnès Canayer et Patricia Schillinger présenter les conclusions de la mission conjointe de contrôle qu'elles ont réalisée sur ce sujet avec la commission des affaires sociales.

La réalité qu'incarnent les enfants abandonnés, maltraités ou abusés par des parents absents, négligents ou violents, est insupportable et proprement inacceptable. Nous la refusons tous. Il s'agit de l'une des rares politiques publiques faisant l'objet d'un consensus total : il est nécessaire d'améliorer la protection de l'enfance.

Le texte que nous examinons vise à améliorer cette protection grâce à une mesure particulière : la systématisation de l'assistance par un avocat du mineur, qu'il soit capable ou non de discernement, dès lors qu'une mesure judiciaire d'assistance éducative est envisagée, qu'elle concerne le milieu ouvert ou un placement.

Pour rappel, en l'état du droit, seul un mineur capable de discernement peut être assisté d'un avocat et, ce dans deux cas spécifiques. En premier lieu, il peut en faire lui-même la demande. En second lieu, le juge des enfants peut demander au bâtonnier de désigner un avocat s'il estime que l'intérêt supérieur du mineur l'exige. En pratique, c'est surtout le juge qui sollicite la désignation. En 2025, ce fut le cas dans près de 38 000 dossiers.

Le mineur incapable de discernement peut être accompagné par un administrateur ad hoc. Cette distinction, qui repose sur le discernement du mineur, a été retenue par le Parlement lors de l'adoption de la loi du 7 février 2022 relative à la protection des enfants, dite loi Taquet. Le législateur a considéré qu'un avocat ne pouvait ni interagir avec un enfant incapable de discernement, ni exercer de droits procéduraux, réservés au mineur capable de discernement, ni prétendre à l'identification de son intérêt supérieur, qui relève du juge des enfants.

Les représentants des avocats que nous avons entendus et les associations qui soutiennent la mesure proposée estiment que celle-ci permettrait d'améliorer l'accompagnement de l'enfant, de parfaire sa compréhension de la procédure et de favoriser son adhésion au suivi éducatif dont il est l'objet. Ils considèrent aussi que l'avocat pourrait représenter un fil rouge dans le parcours de l'enfant, dans la mesure où il constituerait un élément de stabilité dans sa vie. Enfin, ils affirment que cette mesure a déjà été expérimentée dans certains tribunaux, où son efficacité aurait été établie.

Tout l'objet de mes travaux a été d'éprouver ces affirmations, pour m'assurer que la mesure constituerait bien le meilleur moyen d'améliorer la protection des enfants de l'ASE. En effet, cette protection m'apparaît insuffisante.

Cette mesure apparaît pertinente à certains égards. Dans certaines circonstances, l'avocat améliore la protection du mineur, qui trouve en lui une personne de confiance. L'avocat peut expliquer la procédure à l'enfant et lui permettre d'y participer plus efficacement et d'y adhérer plus naturellement.

Cependant, il ressort de la pratique que ces bienfaits dépendent largement des moyens dont dispose l'avocat et de la formation qu'il a suivie. Les représentants des juges des enfants m'ont ainsi indiqué que certains avocats ne rencontrent le mineur et ne découvrent le dossier qu'une poignée de minutes avant l'audience. D'autres semblent peu ou pas formés aux spécificités de l'assistance éducative. Ce n'est heureusement pas le cas de tous, et un bon nombre d'avocats sont sincèrement engagés sur cette question et formés à la protection de l'enfance.

Il apparaît enfin que cette systématisation pourrait entraîner des inconvénients pour l'organisation juridictionnelle. Elle pourrait provoquer une augmentation des délais d'audiencement, de la durée des audiences, du nombre de renvois et de la charge de travail du greffe. Cependant, il faut d'abord prendre en considération l'intérêt de l'enfant.

Ces constats ont été élaborés à partir de la pratique et de certaines expérimentations, réalisées à l'initiative des tribunaux de Bourges, d'Avignon, de Caen et de Nanterre. En dehors de la brève expérimentation conduite quelques mois dans deux des neuf cabinets de juge des enfants du tribunal de Nanterre, l'assistance d'un avocat n'a été systématisée que pour le mineur capable de discernement.

La mesure proposée représente un effort budgétaire de l'ordre de 205 millions d'euros, ce qui équivaut à 15 % de l'ensemble des dépenses annuelles de personnel de l'autorité judiciaire en matière civile.

Le débat sera alimenté par l'amendement de nos collègues Olivia Richard et Dominique Vérien.

J'ai, quant à moi, la conviction qu'il est nécessaire d'adopter cette proposition de loi sans modification, pour garantir à chaque enfant le droit à être défendu, quel que soit son âge, et plus encore quand il s'agit des tout-petits. À cet égard, le critère du discernement ne m'apparaît pas pertinent. Songerait-on à priver un majeur protégé du droit à un avocat ?

L'argument selon lequel le juge des enfants garantit déjà l'intérêt supérieur des enfants ne me convainc pas davantage. L'avocat éclairera nécessairement la décision du juge et lui offrira un soutien précieux.

Je suis conscient des réserves que suscite ce texte, mais il m'apparaît urgent de garantir la protection des enfants. C'est la raison pour laquelle je formulerai un avis défavorable à l'amendement de nos collègues.

Mme Olivia Richard. - Qui est contre la protection des enfants ? Personne. Il paraît indispensable de faire de l'enfant non pas un objet du droit, mais bien un sujet de droit. Tout le monde partage l'idée que la voix de l'enfant doit être entendue et qu'elle doit être portée devant toutes les institutions qui interviennent pour le protéger.

Il n'en reste pas moins que la proposition de loi répond imparfaitement aux objectifs qu'elle entend remplir. C'est pourquoi nous avons déposé, avec Dominique Vérien, un amendement qui vise à améliorer le texte en abordant plusieurs points.

D'abord, il s'agit de conduire une véritable expérimentation, qui aille au-delà des quatre villes citées par le rapporteur. Si les choses fonctionnent bien à Bourges, l'étendue de l'expérimentation ne permet pas de conclure que ce serait le cas partout. À Nanterre, l'expérimentation a été diversement appréciée par les juges des enfants qui y servaient alors. Cette question mérite plus de temps, de réflexion et de retour.

Ensuite, la formation est indispensable. Certains avocats ne sont pas formés à ces questions, même parmi ceux qui sont inscrits à l'antenne des mineurs du barreau de Paris. Nous connaissons les conditions de travail d'un grand nombre d'entre eux. Certains sont des missionnaires dédiant leur vie à la protection de l'enfance, d'autres n'ont pas cette conviction. Quand ils ne remplissent pas leur rôle, l'effet peut être pire encore pour les enfants que celui d'une absence d'avocat.

De plus, nous proposons de faire évoluer le mandat de l'avocat. Selon le texte, ce mandat ne courra que le temps de l'audition pendant laquelle la mesure sera prononcée. Nous proposons qu'il puisse durer le temps que dure la mesure. Nous mentionnons aussi la possibilité d'une urgence qui lèverait l'obligation de la présence d'un avocat, afin de ne pas bloquer une mesure de protection de l'enfant parce qu'on ne trouve pas d'avocat formé.

Par ailleurs, nous prévoyons qu'un décret précise les modalités d'application du texte.

Enfin, il faut débattre de la question du discernement. Quelle voix l'avocat peut-il porter quand celle-ci prend la forme de cris de bébé ? Pour défendre une voix, il faut pouvoir la comprendre. Nous proposons de fixer un seuil pour le discernement : l'enfant doit avoir au moins 7 ans pour en être présumé capable.

L'idée de l'autrice du texte, que nous avons rencontrée et dont la conviction est remarquable, est que l'avocat suive l'enfant jusqu'à ses 18 ans. Ce n'est pas ce que propose le texte dans sa rédaction actuelle et nous souhaitons donc le modifier.

Mme Dominique Vérien. - Je partage l'objectif sous-tendu par ce texte : il faut qu'un avocat soit présent aux côtés de l'enfant et faire en sorte que ce dernier ne se retrouve pas seul face au juge, qui prend souvent des décisions fondées sur sa vision des choses, qui ne correspond pas forcément à l'intérêt de l'enfant. Ainsi, maintenir le lien avec les parents n'est pas toujours utile pour assurer l'épanouissement de l'enfant.

Cependant, il faudrait que l'avocat puisse accompagner l'enfant pendant toute la durée de la mesure. Notre amendement vise à atteindre cet objectif et, s'il peut sembler un peu restreint, nous pouvons l'élargir avant la séance.

Par ailleurs, le nombre d'expérimentations menées est trop limité. De plus, plutôt que de les conduire à Nanterre et à Bourges, nous aurions pu le faire dans le Nord et dans l'Yonne, qui sont particulièrement concernés par ces questions de placement des enfants.

Concernant l'âge du discernement, la question des fratries se pose quand tous les enfants ne se retrouvent pas du même côté du seuil fixé. Il pourrait alors sembler logique qu'ils soient tous représentés par le même avocat. Nous pouvons en discuter, comme nous pouvons discuter de la forme du décret d'application.

Les avocats ne souhaitent pas que l'obligation de formation figure dans la loi ; elle pourrait être présente dans le décret. Cette obligation semble indispensable.

Voter la loi de façon conforme ne permettra pas d'atteindre notre objectif, car il n'est écrit nulle part que l'avocat devra suivre l'enfant pendant toute la durée de la mesure.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Le texte que nous examinons est simple, juste et nécessaire. Chaque année, 380 000 enfants sont concernés par une procédure d'assistance éducative. Il s'agit d'enfants en danger dont la santé, la sécurité et parfois la survie dépendent de décisions rendues par les juges des enfants. Pourtant, leur droit à être assisté par un avocat reste conditionné à leur capacité de discernement. Un bébé, un enfant mutique ou un enfant en situation de handicap sont encore plus vulnérables que les autres et ont encore plus besoin de protection. Or, ils se retrouvent sans défenseur attitré, ce qui constitue une anomalie juridique.

L'avocat défend le droit à un placement adapté, le droit à la stabilité et le respect de l'intérêt supérieur de l'enfant. Il est là pour poser les bonnes questions au bon moment et pour apporter la contradiction utile. Les droits de l'enfant ne commencent pas le jour où celui-ci est capable de les réclamer lui-même.

Il est question d'expérimenter davantage. Je comprends cette précaution supplémentaire, mais un tiers des barreaux ont déjà expérimenté le dispositif avec succès. Le conseil national des barreaux s'est prononcé, les états généraux de la justice de 2022 ont préconisé cette mesure et le rapport annexé de la loi du 20 novembre 2023 d'orientation et de programmation du ministère de la justice (LOPJ) mentionne également ce point.

L'Assemblée nationale a adopté le texte à l'unanimité ; il n'est plus l'heure d'expérimenter, mais de généraliser.

Le financement de la mesure passera par l'aide juridictionnelle, ce qui aura un coût pour nos finances, comme beaucoup des mesures que nous adoptons. Je vous donne rendez-vous lors de l'examen du prochain projet de loi de finances (PLF), pour faire en sorte que cette mesure essentielle soit financée.

M. Christophe Chaillou. - Je tiens d'abord à dire notre plein soutien au rapport présenté.

Le texte, qui émane d'une proposition d'une députée du groupe Socialistes et apparentés, a été voté à l'unanimité par l'Assemblée nationale. Il a fait l'objet de nombreux échanges et consultations, et bénéficie d'un soutien très important de l'ensemble des professionnels du secteur. Ce texte vise à atteindre un objectif majeur : celui de la protection de l'ensemble des enfants.

L'amendement proposé vise notamment à poursuivre l'expérimentation menée, parce que les résultats obtenus ne seraient pas suffisants ; mais c'est le principe d'une expérimentation !

Même si certains arguments sont entendables, ne pas adopter le texte conforme serait une erreur. Sur certains sujets, il faut savoir dépasser certaines préventions pour répondre aux objectifs.

M. Francis Szpiner. - Je pense aussi qu'un vote conforme est nécessaire. Sans cela, il faudra attendre, et ce sera au détriment des enfants.

Les arguments avancés sont-ils de nature à justifier une décision de surseoir ?

Concernant le discernement, je suis d'accord avec Thani Mohamed Soilihi : c'est l'enfant qui ne peut pas s'exprimer qui a le plus besoin d'un avocat. Souvent, le simple regard d'un tiers, même si ce dernier ne peut pas communiquer avec l'enfant, oblige le juge à un certain nombre de précautions. Cet argument ne justifie donc pas qu'on retarde l'entrée en vigueur du texte.

Sur la question de la formation, je rappelle que tout avocat est tenu de justifier d'un certain nombre d'heures de formation et que la formation permanente est inhérente à la profession. À Paris notamment, l'antenne des mineurs fonctionne très bien. Certes, il y aura toujours des avocats moins motivés et moins bons que les autres, mais reporter l'adoption d'une mesure favorable aux enfants pour organiser une formation de plus ou moins bonne qualité, que les avocats suivront ou ne suivront pas, n'est pas dans l'intérêt de l'enfant.

Enfin, la poursuite de l'expérimentation se ferait aussi au détriment des enfants.

Je soutiendrai totalement le rapporteur.

M. Patrick Kanner. - Une fois n'est pas coutume, je suis tout à fait d'accord avec Francis Szpiner, y compris pour des raisons d'opportunité. Ce texte est issu d'une décision politique : nous l'avons inscrit dans la niche transpartisane, en accord avec les sept autres présidents de groupe. Cette niche a vocation à confirmer certains textes et celui que nous examinons correspond au critère fixé par le président Larcher : qu'il ait été voté par plus de neuf groupes sur onze à l'Assemblée nationale.

J'entends les arguments développés et on peut toujours améliorer un texte. Cependant, ici le mieux serait l'ennemi du bien, qui consisterait à adopter conforme ce texte et à respecter l'esprit transpartisan. Nous devons prendre en considération le contexte politique dans lequel nous travaillons. Retarder l'adoption de la proposition de loi - au nom de ce que certains considèrent comme des mesures d'amélioration et d'autres comme des mesures qui finiront par affaiblir le texte initial - n'est pas conforme à l'esprit du temps transpartisan.

Mme Muriel Jourda, présidente. - La niche transpartisane garde pour moi tous ses mystères, puisque nous avons réussi à y inscrire un texte retiré par son auteur après la discussion générale...

M. Patrick Kanner. - Nous en avons modifié les conditions depuis.

Mme Muriel Jourda, présidente. - C'est exact. La niche s'améliore de jour en jour.

Mme Dominique Vérien. - Ce texte a sa place dans une niche transpartisane puisque nous sommes tous d'accord : un enfant sera mieux défendu s'il a un avocat à ses côtés. Cependant, l'objectif est que l'avocat soit présent pendant toute la durée de la mesure, voire jusqu'aux 18 ans de l'enfant. Où cette disposition figure-t-elle dans le texte ? Nulle part. Il vaut mieux attendre, discuter et parvenir à faire inscrire très rapidement le texte en deuxième lecture, car il serait dommage de se priver de la possibilité d'accompagner réellement les enfants, seulement parce que l'on veut voter le texte conforme. Il aurait été plus simple que la procédure accélérée soit demandée.

M. Francis Szpiner. - Il suffirait que le garde des sceaux fasse une circulaire pour compléter les dispositions, à partir du moment où l'objet n'est pas interdit ni limité.

Par ailleurs, vous ne pouvez pas obliger les avocats à suivre quelqu'un jusqu'à ses 18 ans.

Mme Agnès Canayer. - Nous partageons au moins un constat : la protection de l'enfance est en crise et il est nécessaire de trouver des solutions, puisque la société n'est pas capable de donner une véritable deuxième chance à des enfants qui sont vulnérables et subissent de la maltraitance dans leur famille d'origine. Le texte que nous examinons porte sur un sujet bien particulier et ne réglera pas à lui seul ce problème.

L'intention de l'auteur de la proposition de loi est louable et nous ne pouvons qu'y adhérer. Tout ce qui peut aider à ce que l'intérêt de l'enfant soit mieux pris en compte et défendu va dans le bon sens.

Néanmoins, il ne s'agit pas seulement d'une affaire d'avocat, mais aussi de défense des intérêts. Pour ces enfants, l'une des difficultés en la matière est due à la multitude des interlocuteurs auxquels ils ont affaire. Dans leur environnement, le référent adulte change tout le temps. Ajouter un acteur - l'avocat - sans être assuré de la constance de la prise en charge constitue une lacune dans le texte. L'amendement de Dominique Vérien et d'Olivia Richard vise à y remédier et à assurer la présence d'un adulte référent dans la continuité.

Il faut aussi évoquer le coût de l'aide juridictionnelle. Le coût du recours à un avocat de manière généralisée est estimé à 205 millions d'euros. Le financement relèvera du PLF à venir, mais il est compliqué de fixer une disposition quand les moyens de la financer ne sont pas identifiés. J'ai entendu parler du fameux pécule placé à la Caisse des dépôts et consignations (CDC), qui ne résoudra pas le problème puisqu'il ne permettrait pas de financer la mesure  : la somme des fonds consignés à ce titre ne s'élève qu'à 170 millions d'euros. Et il s'agit du stock, non d'un flux annuel. Il faut régler cette question pour rendre effectif et opérationnel le dispositif.

Mme Marie Mercier. - Ce qui m'ennuie dans ce texte, c'est qu'il ne prévoit pas la présence d'un avocat jusqu'aux 18 ans de l'enfant. Pourquoi ne pas corriger ce point même si cela doit prendre un tout petit peu plus de temps ? Ne serait-ce pas nécessaire et plus productif ? Je partage l'objectif poursuivi par l'auteur du texte, mais en l'adoptant tel quel nous risquons de renforcer les difficultés auxquelles sont confrontés ces enfants.

Mme Olivia Richard. - Je remercie le président Kanner de m'avoir appris que l'inscription d'une proposition de loi dans la niche transpartisane valait adoption conforme ! Je me battrai donc pour faire passer mes travaux sur les Français de l'étranger sans qu'on y touche une virgule...

M. Patrick Kanner. - Il faudra nous convaincre !

Mme Olivia Richard. - Je remercie également Francis Szpiner de m'avoir appris qu'on pouvait modifier, compléter et faire la loi par circulaire...

M. Francis Szpiner. - Ce n'est pas ce que j'ai dit.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je ne suis pas certain qu'il soit possible d'inscrire dans la loi qu'un avocat sera assigné à la défense d'un enfant jusqu'à ses 18 ans.

M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'enfant ne fait pas de politique, et son intérêt supérieur n'est pas une question financière, mais une question de morale.

En adoptant une loi, on inscrit des dispositions dans le marbre, quitte à l'améliorer ensuite. Il existe des moyens d'améliorer une loi, mais celle-ci assure déjà un crantage. Une fenêtre de tir s'offre à nous et cela ne se reproduira pas dans un futur proche.

S'il faut trouver 205 millions d'euros pour ces enfants, nous pourrions construire une prison de moins. Seuls 1 % des enfants de l'ASE font des études supérieures et leurs parcours sont cabossés. Je fais appel à votre conscience. Nous avons l'occasion d'être responsables et je serais fier que nous adoptions ce texte.

Cet amendement de circonstance reporterait l'adoption. Si nous sommes d'accord, adoptons ce texte et améliorons-le ensuite.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Concernant le périmètre de cette proposition de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que le périmètre inclut les dispositions relatives aux conditions dans lesquelles un mineur peut être assisté d'un avocat ou d'un administrateur ad hoc dans le cadre d'une procédure d'assistance éducative.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er (supprimé)

L'article 1^er demeure supprimé.

Article 2

M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'amendement COM-1 a été longuement discuté. Avis défavorable.

L'amendement COM-1 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

L'article 3 est adopté sans modification.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort de l'amendement examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :

- Présidence de M. Christophe-André Frassa, vice-président -

Projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses mesures intéressant la défense - Examen de l'avis

M. Christophe-André Frassa, président. - Mme Muriel Jourda va maintenant nous présenter son avis sur le projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

Mme Muriel Jourda, rapporteur pour avis. - Notre commission s'est saisie pour avis des quatre articles de ce projet de loi - les articles 17, 18, 19 et 20 - comportant des dispositions relatives au renseignement.

En leur sein, deux sujets peuvent être distingués : d'une part, la prévention d'atteintes potentielles aux intérêts fondamentaux de la Nation, objet des articles 17, 19 et 20 ; d'autre part, à l'article 18, l'utilisation de la technique de l'algorithme et en particulier l'exploitation des adresses complètes de ressources sur internet, les URL.

L'article 17 vise à permettre un contrôle préalable des « oeuvres de l'esprit » - ce terme juridique, figurant dans le code de la propriété intellectuelle, inclut notamment les livres et autres ouvrages littéraires, mais également les oeuvres cinématographiques - des agents ou anciens agents des services de renseignement.

Ces agents, soumis à des obligations de discrétion renforcées par rapport aux autres agents publics, ont en effet accès à des informations qui n'ont pas vocation à être divulguées, tout particulièrement celles qui sont couvertes par le secret de la défense nationale. Les atteintes à celui-ci sont pénalement réprimées, mais cette répression intervient nécessairement a posteriori. À ce premier inconvénient s'ajoute le fait qu'il existe des informations qui, sans faire l'objet d'une classification formelle au titre du secret de la défense nationale, ne peuvent être révélées sans porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation.

Il est donc proposé, au vu des risques associés à la divulgation de telles informations, qu'une déclaration préalable à la publication de l'oeuvre soit effectuée auprès du ministre responsable du service concerné. Cette obligation pèsera sur les agents des services spécialisés de renseignement, dits du « premier cercle », pendant leur service et jusqu'à dix ans après la fin de celui-ci. Pour les oeuvres de l'esprit, les cas qui ont pu donner lieu à des difficultés jusqu'à présent concernaient surtout des livres, mais le périmètre est plus large : serait visée toute oeuvre qui porte sur les activités d'un de ces services de renseignement. Il s'agit, en cela, d'éviter toute divulgation d'informations qui pourraient porter atteinte au secret de la défense nationale, à l'identité d'un agent ou aux procédures et capacités techniques des services.

La personne communiquera donc au ministre ce qu'elle souhaite publier. Les services disposeront d'un délai, fixé par décret en Conseil d'État, pour examiner les éléments transmis et, éventuellement, mettre en demeure l'auteur de modifier l'oeuvre. En dernier recours, il pourra s'opposer à la publication. Si aucune réponse n'est apportée dans le délai imparti, la publication pourra avoir lieu.

Cette procédure me semble suffisamment calibrée pour ne pas porter une atteinte exagérée à la liberté d'expression, au regard de l'atteinte qui risque d'être portée aux intérêts fondamentaux de la Nation.

Je vous proposerai cependant un amendement visant à distinguer plus clairement le délai de préavis imposé à l'auteur du délai d'instruction par le ministère.

L'article 19, qui s'inscrit dans la même démarche de protection des intérêts fondamentaux de la Nation, renforce le régime de protection du potentiel scientifique et technique de la Nation (PPST), au moyen d'un contrôle préalable de l'exercice d'une activité pour le compte d'une entité étrangère.

Quatre niveaux de risque sont identifiés dans le cadre du régime existant, désignés R1 à R4. Ces risques donnent lieu à une protection physique des lieux où ils peuvent se matérialiser, par le biais des zones à régime restrictif (ZRR), qui emportent notamment un accès réservé à certaines personnes ou une protection de l'information produite.

Toutefois, nous nous heurtons désormais à des pratiques de débauchage menées par des entités étrangères cherchant à accéder à ces informations : le risque porte donc sur les personnes et non plus sur un accès physique aux lieux.

Un autre mécanisme de protection s'avère donc nécessaire. Le Gouvernement a souhaité qu'il soit préventif, sous la forme d'une déclaration préalable, afin d'éviter que le risque se réalise.

Cette déclaration concernera les personnes qui travaillent dans des ZRR de niveau R3 ou R4, c'est-à-dire celles dont le risque porte sur la prolifération des armes de destruction massive ou sur le terrorisme, et qui disposent de connaissances d'importance critique ainsi que d'une expérience significative. Jusqu'à cinq ans après la cessation de leurs fonctions - cela paraît un délai correct, car ces éléments se périment assez vite -, ces personnes, inscrites sur une liste établie par le ministre, devront déclarer toute activité lucrative dans un domaine protégé qu'elles souhaitent exercer au bénéfice d'une entité étrangère. Le ministre pourra s'opposer à l'exercice de cette activité s'il existe des risques sérieux de divulgation d'éléments portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation.

Ce régime me paraît assez équilibré, si l'on met en balance la défense des intérêts fondamentaux de la Nation et la liberté contractuelle. Le ministre aura la capacité de s'opposer ; s'il garde le silence, l'activité envisagée sera possible. J'y insiste, il s'agit d'une déclaration, non d'une autorisation.

Je vous soumettrai simplement un amendement visant à appliquer en la matière le délai de droit commun de deux mois pour s'opposer au projet, la précision adoptée par l'Assemblée nationale ne paraissant pas utile.

L'article 20, quant à lui, vise à renforcer le système existant de contrôle des accords de coopération internationale dans l'enseignement supérieur. Ces accords doivent être transmis au ministère chargé de l'enseignement supérieur et à celui des affaires étrangères. Au vu de la croissance, tout à fait bienvenue, du nombre de coopérations avec des établissements étrangers, il est proposé de faire passer d'un mois à deux mois le délai d'opposition, ce qui apparaît raisonnable et ne semble pas poser de difficultés.

J'en viens à l'article 18 : après avoir passé en revue les procédures qui permettent d'éviter des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation, nous abordons à présent un tout autre régime juridique, celui des techniques de renseignement. Cet article a plus précisément trait à la technique de l'algorithme et à la possibilité, dans ce cadre, d'utiliser des adresses complètes de ressources utilisées sur internet, plus communément appelées URL (pour Uniform ressource locator).

Je veux m'efforcer de clarifier quelque peu ces sujets extrêmement techniques. La technique de l'algorithme consiste à analyser, par un processus mathématique, des données de connexion sur internet, afin de déceler le comportement d'un individu non identifié a priori. Elle est utilisée par les services de renseignement depuis 2015 ; initialement réservée à la prévention du terrorisme, les finalités pour lesquelles elle peut être employée ont été étendues en 2024.

Il importe aussi que j'explique en détail la procédure d'autorisation de cette technique de renseignement, car c'est un sujet que nous abordons assez peu en dehors de la délégation parlementaire au renseignement. La loi détermine un certain nombre de services de renseignement, qui travaillent sur des finalités - le terrorisme ou les ingérences étrangères, par exemple -, elles aussi déterminées par la loi.

La loi autorise le recours à un certain nombre de techniques de renseignement. Cela aussi est bien encadré ; tous les services ne travaillent pas sur toutes les finalités, et toutes les finalités ne justifient pas que l'on utilise toutes les techniques.

Quand un service veut utiliser une technique, il s'adresse à la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), qui émet un avis sur cette demande. Cet avis est transmis au Premier ministre, à qui il revient d'autoriser chaque recours à une technique de renseignement : cela représente des milliers de décisions, et autant d'avis de la CNCTR. Certaines de ces techniques, et notamment celle de l'algorithme, sont ensuite mises en oeuvre par le groupement interministériel de contrôle (GIC), qui dépend des services du Premier ministre.

L'élaboration d'un algorithme est relativement longue. Elle est assurée conjointement par le service demandeur, la CNCTR et le GIC. Il faut environ un an et demi pour qu'un algorithme, avec tous les paramètres nécessaires, soit déterminé et affiné. Jusqu'à présent, huit algorithmes ont été autorisés et six sont encore en activité.

Une fois l'algorithme autorisé par le Premier ministre, après avis de la CNCTR, il est mis en oeuvre : des informations sont brassées pour identifier des individus à risque en fonction de plusieurs paramètres prédéterminés. L'utilisation des URL permettraient d'être alerté de certains comportements de navigation sur internet, par exemple de la part de personnes cherchant à se procureur des produits nécessaires à la fabrication d'explosifs. Quand on en trouve un - c'est ce qu'on appelle un hit -, les services n'ont encore accès à rien : le GIC fait tout et la CNCTR a un accès continu à toutes les informations. Il faut alors encore une autorisation du Premier ministre et un avis préalable de la CNCTR pour que l'anonymat de la personne visée soit levé et que le service demandeur ait accès aux données en cause. Il s'agit donc de procédures très encadrées qui ne conduisent pas, dans la réalité, à une surveillance de masse.

La spécificité de l'algorithme est que c'est la seule technique qui, sur le territoire national, ne vise pas une personne en particulier, mais a pour but de récolter des signaux dits « faibles » pour permettre une levée d'identité. Son utilisation est autorisée pour deux mois, avec des renouvellements possibles tous les quatre mois, ce qui assure un contrôle à peu près continu.

En 2021, le recours aux URL a été utilisé dans le cadre de l'utilisation de l'algorithme. Tout se passait bien ; nous avions même décidé, dans le cadre de la loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic, d'étendre l'utilisation de cette technique de renseignement à la criminalité organisée. Hélas ! Dans sa décision rendue sur cette loi, le 12 juin 2025, le Conseil constitutionnel a remis en cause l'autorisation de recours aux URL, exigeant que le législateur encadre plus précisément l'exploitation de ces données dites « mixtes », car elles donnent accès à la fois à des informations relatives aux connexions et aux contenus.

L'objet de l'article 18 est donc de permettre, à nouveau, l'utilisation des URL dans le cadre de la technique de l'algorithme. Par ailleurs, l'emploi de cette technique sera étendu à la finalité de lutte contre la criminalité et de la délinquance organisées, à titre expérimental, jusqu'au 1^er juillet 2029. Trois catégories d'URL pourront être utilisées : celles de ressources dont l'objet est en rapport avec les menaces visées ; celles dont il existe des raisons sérieuses de penser qu'elles sont utilisées pour ces menaces ; enfin, celles dont les caractéristiques techniques révèlent une menace.

Les conditions d'autorisation de cette technique restent strictes. La CNCTR, où siègent d'ailleurs des parlementaires, examinera, comme aujourd'hui, les demandes en formation plénière. Elle disposera pour prendre sa décision d'un délai plus important : il passera à trente jours, et même quarante-cinq jours lorsqu'un algorithme inclut des URL, contre soixante-douze heures aujourd'hui. Par ailleurs, nouveauté du texte, en l'absence d'avis de la CNCTR dans ces délais, le Premier ministre ne pourra autoriser la mise en oeuvre de la technique sans que la formation spécialisée du Conseil d'État ait statué sur la demande. Enfin, un délai plus important, de soixante-douze heures, s'appliquera pour l'examen par la commission des demandes de renouvellement d'un algorithme.

Comme aujourd'hui, l'exécution des traitements demeure entourée de garanties. On ne pourra ni recueillir d'autres données que celles qui correspondent aux paramètres de conception de l'algorithme ni, en dehors de la procédure de levée d'anonymat, identifier les personnes auxquelles ces données se rapportent. Aucun service spécialisé de renseignement ne pourra accéder, en dehors de la procédure de levée d'anonymat, aux données utilisées par les traitements automatisés, qui ne sont mis en oeuvre que par le GIC. Enfin, la CNCTR disposera d'un accès permanent, complet et direct à ces traitements, ainsi qu'aux données utilisées ; elle sera informée de toutes les modifications qui peuvent être apportés à ces algorithmes.

Cet article vise donc en premier lieu à préciser, de façon à la fois efficace, me semble-t-il, et conforme aux exigences du Conseil constitutionnel, les conditions d'usage des URL dans les algorithmes.

Une autre question y est traitée, qui n'avait pas besoin, à mon sens, de l'être dans ce texte : celle du régime de la modification des algorithmes.

Aujourd'hui, l'autorisation de mettre en oeuvre un algorithme comporte une certaine marge de manoeuvre. Des modifications des paramètres sont possibles tant qu'elles restent marginales et comprises dans les bornes prévues ; elles sont portées en temps réel à la connaissance de la CNCTR. Pour certaines modifications plus importantes, la CNCTR peut estimer qu'une autorisation du Premier ministre est nécessaire, ce qui s'assimile à une procédure de renouvellement. En revanche, si les modifications emportent un changement de grande importance, tel que l'extension du traitement à une autre finalité ou une modification de son objet, il faut reprendre toute la procédure d'instruction de l'utilisation de la technique.

L'Assemblée nationale a modifié le texte de manière à prendre en compte ces dernières situations, en adoptant un amendement dont j'avoue avoir du mal à comprendre la portée ; c'est d'ailleurs aussi le cas de toutes les personnes que nous avons entendues. Les députés ont souhaité indiquer que « si, à l'occasion d'une demande de renouvellement, les paramètres de conception ne sont pas strictement identiques et présentent une modification importante, la demande d'autorisation doit être examinée par la commission dans les mêmes conditions que pour une première demande. »

Pour ma part, je vous soumettrai tout à l'heure un amendement visant à revenir sur cette modification pour maintenir le fonctionnement actuel, qui ne pose de difficulté à personne et qu'il n'est pas nécessaire de modifier par la loi. Je propose en revanche, par le même amendement, d'offrir à la CNCTR un délai un peu plus important pour l'examen des demandes renouvellement, de sept jours plutôt que de vingt-quatre heures actuellement ou soixante-douze heures dans le texte issu de l'Assemblée nationale. Cela permet de consacrer le temps nécessaire à cette procédure qui, quoique moins lourde que celle qui s'applique à la demande initiale, requiert néanmoins un réel examen par la CNCTR.

Je vous propose de faire nôtre un adage américain que j'aime beaucoup : « Si ce n'est pas cassé, ne le répare pas. » Nous avons un système dont tous les acteurs, y compris ceux qui contrôlent, de manière tout à fait sourcilleuse, nous disent qu'il fonctionne. Je vous propose donc de le laisser fonctionner et d'augmenter simplement le délai, car la réalité est qu'aujourd'hui, la CNCTR ne parvient pas à le tenir. Essayons de mettre le délai en conformité avec la réalité.

Voilà, mes chers collègues, l'avis et les propositions de modification que je vous soumets, avec l'accord de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, qui examinera ce texte la semaine prochaine.

Mme Agnès Canayer. - L'adaptation des moyens de nos services de renseignement à l'évolution de la menace est un enjeu fort. Lors de l'examen en 2021 du projet de loi relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement, nous avions avec Marc-Philippe Daubresse déjà cherché à adapter les techniques mises à disposition des services, notamment les algorithmes, et à prendre en compte des évolutions technologiques comme la téléphonie satellitaire.

Le présent texte cherche à actualiser les besoins de nos services de renseignement et à y répondre, tout en garantissant un certain nombre de contrôles. Il existe aujourd'hui un fantasme, notamment en ce qui concerne les algorithmes : celui d'une surveillance de masse qui chaluterait toutes les données pour viser un ensemble de comportements déviants. Ce n'est pas le cas : la technique des algorithmes est extrêmement ciblée.

En permettant à nouveau le recours à la technique des URL, aujourd'hui rendue impossible par la décision du Conseil constitutionnel, nous permettons de mieux cibler les algorithmes, et ainsi de protéger davantage nos concitoyens. Il s'agit de cibler davantage ceux qui doivent l'être en protégeant tous les autres. Les libertés publiques ne s'en porteront pas plus mal !

Je soutiendrai les amendements que nous soumettra Mme Jourda, dont je rappelle qu'elle préside également la délégation parlementaire au renseignement, car ils tendent à renforcer les garanties et à les rendre plus opérationnelles ; je pense notamment au contrôle effectué par la CNCTR, autorité administrative indépendante garantissant le respect de nos libertés.

M. Pierre-Alain Roiron. - Je salue le travail de Mme le rapporteur pour avis, qui est extrêmement rapide puisque le texte n'a été adopté par l'Assemblée nationale qu'hier soir !

Renforcer nos capacités de renseignement face à des menaces qui ont évolué et se sont complexifiées est un objectif qui nous rassemble tous.

Les articles 18, 19 et 20 appellent des observations mesurées. L'extension des traitements automatisés à la criminalité et la délinquance organisées, prévue à l'article 18, est encadrée, même si nous restons vigilants sur l'usage des URL. Les dispositions de l'article 19 relatives à la mobilité des chercheurs disposant de connaissances sensibles répondent à une vulnérabilité réelle, mais une réflexion sur l'articulation des règles dans le temps pour les personnes déjà en fonction, ainsi que sur le quantum de la peine d'emprisonnement mérite d'être menée.

En revanche, l'article 17 nous préoccupe fortement. Le Conseil d'État a rappelé, en s'appuyant sur la décision du Conseil constitutionnel du 10 novembre 2016, qu'il incombe au législateur d'assurer la conciliation entre la liberté d'expression et de communication, d'une part, et la sauvegarde des intérêts fondamentaux de notre Nation, d'autre part. C'est à l'aune de cette exigence que le dispositif doit être jugé, et c'est précisément là qu'il pèche à plusieurs égards.

Le premier écueil est la notion d'« oeuvre de l'esprit », telle que définie dans le code de la propriété intellectuelle. Les dispositions proposées couvrent ainsi un large ensemble de créations intellectuelles - livres, essais, podcasts, documentaires -, sans que le texte opère la moindre distinction selon la nature ou la sensibilité réelle du contenu. Des mémoires personnels et un essai opérationnel détaillé seraient soumis au même régime dérogatoire. Le champ d'application est manifestement trop étendu.

Nous pouvons également questionner la pertinence du périmètre retenu s'agissant des catégories d'agents concernés. Soumettre l'ensemble des agents des services du « premier cercle » au même régime, sans distinction selon la nature réelle des fonctions exercées, fragilise la proportionnalité du dispositif.

Une même imprécision s'observe concernant les critères d'opposition. Le législateur est pourtant constitutionnellement tenu de définir avec suffisamment de précision les restrictions qu'il apporte aux libertés fondamentales. Or, ici, les notions de révélation des procédures opérationnelles ou d'atteinte aux capacités techniques des services ne sont pas clairement déterminées, ce qui ouvre à l'exécutif un pouvoir discrétionnaire là où la loi devrait poser clairement les bases.

En outre, les garanties procédurales sont insuffisantes. La Cour européenne des droits de l'homme ne permet de restrictions à l'article 10 de la Convention européenne des droits de l'homme que si un recours juridictionnel effectif, permettant un contrôle de proportionnalité au fond, dans des délais utiles, est garanti. Cette lacune fragilise potentiellement la conventionnalité du dispositif.

Nous reconnaissons l'effort de rééquilibrage accompli en commission à l'Assemblée nationale, s'agissant notamment de la prise en compte de l'écoulement du temps dans l'appréciation du risque, une nécessité soulignée par le Conseil d'État. Une durée de contrôle de dix ans après la cessation des fonctions nous semble néanmoins excessive. Passé un certain délai, la menace que représente une publication peut être considérée comme atténuée. Il nous revient donc de consolider les garanties de ce texte.

Mme Muriel Jourda, rapporteur pour avis. - Je remercie Mme Canayer de son soutien, très éclairé : en tant que membre le plus ancien de la délégation parlementaire au renseignement, elle domine parfaitement ces sujets.

Je reconnais volontiers, monsieur Roiron, que la question de l'équilibre entre la liberté d'expression et la protection des intérêts fondamentaux de la Nation se pose. Pour ma part, il me semble que l'équilibre trouvé est satisfaisant.

Concernant les oeuvres de l'esprit, il est difficile de savoir par avance comment l'agent va s'exprimer : il peut donner une conférence, rédiger un livre ou réaliser un documentaire. Je ne vois pas comment l'on pourrait distinguer par avance la nature des oeuvres qui pourraient poser un risque. Il y a tant de moyens d'expression qu'il faut les viser tous.

L'on vise aussi tous les agents des services du « premier cercle », mais c'est parce que tous sont tenus au secret de la défense nationale et peuvent être condamnés dans le cadre de la protection pénale de ce secret. Il est donc normal que tous les agents soient concernés.

La durée de dix ans après la fin du service est-elle pertinente ? Certainement en ce qui concerne la déclaration, pas nécessairement pour toutes les informations qui pourront être divulguées. C'est pourquoi le ministère aura une capacité d'appréciation. Des critères assez précis figurent néanmoins dans le texte de loi sur ce qui est recherché : il faut veiller à ce qu'il n'y ait pas d'atteinte au secret de la défense nationale, à l'identité d'un agent, ou aux procédures et capacités techniques des services. Il me semble que les atteintes visées sont suffisamment précises, le ministère ne pouvant retenir une atteinte à une procédure technique si celle-ci n'a plus aucun intérêt aujourd'hui.

Au regard du travail des services de renseignement, les capacités techniques et les procédures peuvent avoir une durée de vie assez longue pour que leur divulgation, même après plusieurs années, mette en danger le service. Si les personnes visées parlent de sujets qui n'ont plus aucun intérêt actuel, il n'y a aucune raison de les empêcher de s'exprimer. La durée de dix ans a été calibrée pour permettre de vérifier que tel est bien le cas.

Concernant les garanties procédurales, je précise qu'il s'agit non pas d'une demande d'autorisation, mais d'une déclaration préalable : l'absence de réponse du ministre vaut autorisation. En cas de réponse défavorable, cette décision faisant grief est susceptible d'un recours devant le juge administratif. C'est le droit commun ; il nous a donc paru raisonnable de ne pas l'indiquer dans le texte.

Nous pouvons avoir des appréciations différentes ; il est toujours difficile de savoir si deux principes ont trouvé un équilibre juste et proportionné. En l'occurrence, il nous a semblé qu'il n'y avait pas de difficulté. Je peux entendre une opinion différente et, à la fin, nous verrons quelle sera la décision du Conseil constitutionnel.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Les précisions que vous venez d'apporter, madame le rapporteur pour avis, témoignent de votre examen très attentif de cette problématique, mais je partage les préoccupations de mon collègue Pierre-Alain Roiron.

Ce texte a, sans surprise, été très largement adopté par l'Assemblée nationale, mais un groupe a voté contre, dont les effectifs sont suffisants pour une saisine du Conseil constitutionnel. Comme ce groupe - vous aurez reconnu La France insoumise - s'en prive rarement, il y a fort à parier que le juge constitutionnel aura à se prononcer sur les présentes dispositions.

Il convient donc d'être particulièrement attentifs à la rédaction de l'article 17, qui nous semble ouvrir une brèche. Au groupe Socialiste, écologiste et républicain, nous ne sommes pas des antimilitaristes et nous ne jugeons nullement illégitime la volonté de protéger les secrets de la défense nationale. La question est plutôt celle de l'équilibre. Rappelons que la censure a, pour l'essentiel, disparu en France avec la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. Or cet article, par l'absence de tri entre les catégories d'agents ou d'informations visés comme par la durée extrêmement longue du dispositif, nous semble déséquilibré.

Si cet article est soumis au Conseil constitutionnel, il y a donc à craindre qu'il soit censuré, puisque, vous le savez comme moi, cette instance ne peut pas réécrire la loi. Nous serions alors bien avancés ! C'est pourquoi j'encourage la commission - et nous nous y attellerons nous-mêmes - à proposer une rédaction qui, mieux circonscrite, serait conforme à la jurisprudence constante sur la possibilité d'interdire une publication en raison des critères évoqués.

J'y insiste, nous sommes très préoccupés par cet article, qui ouvre une brèche dans la liberté d'expression.

Mme Muriel Jourda, rapporteur pour avis. - Je ne me réjouirais pas plus que Mme de La Gontrie d'une censure par le juge constitutionnel, mais, pour ma part, je trouve ce dispositif assez équilibré. La durée de dix ans s'applique déjà pour les mobilités professionnelles des militaires. Nous poursuivons le même but : trouver un équilibre. Contrairement à vous, j'estime que les garanties inscrites dans le texte suffisent. La France insoumise saisira le Conseil constitutionnel, comme elle le fait pour tous les textes, mais mon analyse me porte à croire que cet article ne sera pas censuré.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 17

Mme Muriel Jourda, rapporteur pour avis. - Comme j'ai déjà présenté les amendements que je vous soumets, je serai brève.

L'amendement COM-73 vise à faire une distinction entre le délai de préavis qui s'impose à l'auteur et le délai à l'issue duquel le silence du ministre vaut absence d'opposition.

L'amendement n° COM-73 est adopté.

Article 18

Mme Muriel Jourda, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-74 vise à conserver la pratique actuelle en matière de modification des traitements algorithmiques, en augmentant le délai dont dispose la CNCTR dans le cadre de la procédure de renouvellement de l'autorisation.

L'amendement n° COM-74 est adopté.

Article 19

Mme Muriel Jourda, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-75 vise à supprimer une précision superfétatoire concernant le délai d'opposition, puisque le droit commun s'appliquera.

L'amendement n° COM-75.est adopté.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des articles 17, 18, 19 et 20 du projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense, sous réserve de l'adoption de ses amendements.

Les sorts des amendements du rapporteur examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

La réunion est close à 11 h 00.