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Compte rendu analytique officiel du 8 mars 2016

Remplaçants au conseil municipal

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi visant à augmenter de deux candidats remplaçants la liste des candidats au conseil municipal.

Discussion générale

M. Jean-Noël Cardoux, auteur de la proposition de loi . - Je me souviens de l'incompréhension des habitants d'un village du Loiret dont la maire était morte subitement, lorsque je leur ai dit qu'en cas de décès du maire, le conseil municipal devait être réélu dans son intégralité...

Cette situation est née du télescopage de deux textes, dont le dernier est la loi du 17 mai 2013 qui a étendu le scrutin proportionnel de liste aux communes de 1 000 habitants et plus. Lors du débat sur ce texte, l'Association des maires ruraux souhaitait une proportionnelle intégrale, le Gouvernement un seuil de 500 habitants et le Sénat un seuil de 2 500... Nous avons transigé à 1 000 habitants.

De 3 000 communes de plus de 3 500 habitants soumises au nouveau scrutin, nous sommes passés à 10 000 communes de plus de 1 000 habitants ; dans 40 % d'entre elles, une liste unique a été présentée et élue. Susciter des candidatures pose désormais problème... La disparition du maire contraint à une nouvelle élection du conseil - une charge supplémentaire pour les petites communes.

Cette proposition de loi est simple : elle propose que les listes soient composées de deux candidats supplémentaires, qui seraient appelés à siéger en cas de vacances. J'avais initialement limité son champ aux cas de vacances involontaires, mais la commission des lois l'a étendu à tous cas de vacance : c'est en effet la sagesse.

Cinq amendements ont été déposés. Celui d'Hervé Maurey, qui fait la jonction avec les élections de 2020, me semble pertinent. Les autres me semblent à la limite de l'objet du texte, quoique légitimes sur le fond. Mme Debré a déposé une proposition de loi répondant à la question soulevée par M. Masson - le délai de constatation des dépenses de campagne. D'autres dispositions sur le même sujet sont proposées. Par souci d'efficacité, de simplicité et de rapidité d'application, il conviendrait de remettre ces débats à plus tard... (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UDI-UC ; M. Jacques Mézard applaudit également)

M. François Grosdidier, rapporteur de la commission des lois . - Les communes sont les cellules de base de la démocratie. Les taux de participation aux élections municipales le démontrent.

L'abaissement du seuil d'application du scrutin de liste a bouleversé les règles de confrontation. Dans les communes de plus de 3 500 habitants, il n'y a présentation d'une seule liste que dans 8 % des cas ; mais c'est le cas dans 40 % des communes de 1 000 à 3 500 habitants. Cette proposition de loi répond donc à un phénomène massif.

Le conseil municipal doit être au complet pour l'élection du maire : un décès contraint les petites communes à organiser une nouvelle élection, qui reconduit la plupart du temps les mêmes élus à un ou deux noms près, ce qui suscite l'incompréhension des électeurs.

Le texte prévoit ainsi une réserve de deux candidats supplémentaires pour éviter ce désagrément.

M. Charles Revet. - C'est le bon sens !

M. François Grosdidier, rapporteur. - Faut-il limiter cette disposition aux seuls cas de départ involontaire ? Pour les élections régionales, les sections départementales doivent comporter deux candidats supplémentaires ; une disposition similaire existe pour l'élection des conseillers communautaires. La commission des lois, qui approuve l'objectif de cette proposition de loi, a souhaité en étendre l'application aux cas de vacances volontaires.

Je vous invite à adopter cet excellent texte dans la rédaction de la commission des lois. (Applaudissements au centre et à droite)

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État auprès du ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, chargée des collectivités territoriales . - Les cas où une seule liste est présentée ne sont pas rares. Comme le scrutin de liste a été étendu à plusieurs milliers de communes - beau scrutin que celui-ci, soit dit en passant en ce 8 mars, car il prévoit la parité - les cas potentiels de renouvellement contraint du conseil municipal peuvent être nombreux.

Le code électoral prévoit déjà un système de remplacement par le ou les deux candidats supplémentaires pour les élections des conseillers régionaux, des représentants au Parlement européen ou des conseillers communautaires. Le texte éviterait, en l'étendant aux élections municipales, de convoquer à nouveau les citoyens aux urnes sans altérer la vie démocratique locale. Le Gouvernement le soutient. (Applaudissements sur divers bancs)

M. Jacques Mézard . - Ce texte de bon sens répare un des nombreux errements des textes relatifs aux collectivités territoriales des dernières années... Ce n'est pas la première réparation... Nous étions naguère un certain nombre à considérer qu'abaisser le seuil d'élection au scrutin de liste n'était pas une bonne chose... Résultat : dans 41 % des communes de 1 000 à 3 500 habitants, il n'y a eu qu'une seule liste : grand progrès démocratique... Nos visions de la vie démocratique locale s'opposent ainsi totalement, madame la ministre... Vous êtes pour la suppression des départements et pour la dévitalisation du Sénat, nous prônons l'inverse et refusons les textes idéologiques ou de circonstance... Bref, quand plus de 40 % des conseils municipaux sont constitués d'une seule liste, il ne faut pas s'étonner que nos concitoyens boudent de plus en plus les rendez-vous électoraux. Ce que veulent nos concitoyens, c'est avoir le choix. Il est urgent d'y faire attention. Certes, ces réformes présentaient beaucoup d'avantage pour ceux qui plaident pour le regroupement des communes, la suppression des départements, jusqu'à la catastrophe des catastrophes, la fusion des régions...

Nous voterons ce texte de réparation dans la rédaction pleine de bon sens de la commission.

Dans les mois et les années à venir, la Haute assemblée devra revenir sur tout ce qui a déformé le fonctionnement de nos institutions... (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE et sur quelques bancs à droite et au centre)

Mme Jacqueline Gourault . - Nos concitoyens sont particulièrement attachés à la démocratie locale ; la stabilité des institutions municipales en est d'autant plus précieuse. Depuis la loi de 2013, il n'est pas rare que dans les communes de 1 000 à 3 500 habitants, il n'y ait qu'une seule liste de candidats. Dans ces conditions, la vacance du maire conduit à de nouvelles élections, avec très souvent les mêmes candidats ou presque. Cette rigidité absurde devait être supprimée ; nous remercions M. Cardoux pour son initiative.

Personnellement, je n'étais initialement pas favorable à l'extension prévue par la commission des lois. Je m'y suis ralliée, car nous avons tous vécu des cas où la vacance du maire, quelle qu'en soit la raison, a conduit à une élection municipale partielle. Dans une commune de 3 000 habitants du Loir-et-Cher, cette situation vient de se produire. Puisse cette proposition de loi être votée unanimement car, comme on dit, c'est le bon sens. (Applaudissements)

M. Christian Favier . - Cette proposition de loi répond à un véritable problème. En cas de décès du maire, la nécessité d'un conseil municipal au complet pour élire son successeur contraint, en l'absence de conseillers suppléants disponibles, à organiser de nouvelles élections. Ce que propose M. Cardoux est une solution ; il y en avait d'autres, par exemple celle que M. Maurey a imaginée pour la période transitoire. La commission des lois a étendu le dispositif aux démissions.

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En cas de liste unique, si un maire se trouve mis en minorité, il ne pourra plus démissionner pour entrainer de nouvelles élections, sauf à obtenir la démission d'un tiers du conseil municipal. Respectueux des assemblées délibératives et de leur caractère collectif, nous approuvons cette dé-monarchisation de la fonction de maire. Si plus d'un tiers des élus d'un conseil municipal démissionne, le retour devant les électeurs est la règle - mais la minorité qualifiée pourra être plus difficile à atteindre avec le système de remplacement par des candidats suppléants.

Nous voterons ce texte.

Le scrutin de liste pour les communes de 1 000 à 3 500 habitants a besoin de temps pour trouver sa place. Si les communes ne sont pas vidées de leurs compétences ou privées de leurs moyens, les cas de listes uniques devraient se raréfier. (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste républicain et citoyen ; M. Pierre-Yves Collombat applaudit également)

M. René Vandierendonck . - Aussi humble qu'efficace, M. Cardoux nous propose l'entrée de l'évidence dans le droit électoral... Merci à la commission des lois et à son président d'avoir permis que se dégage une unanimité bienvenue. N'y mêlons pas des questions telles que les indemnités des maires - quelle qu'en soit l'importance, monsieur Lemoyne.

Maintenant que vous êtes là, madame la ministre, nous allons pouvoir obtenir un bilan du fléchage après la loi Maptam... J'ai moi-même sollicité tous les DGCL que j'ai vu passer pour connaître le montant des écrêtements et leur destination - sans jamais avoir de réponse...

M. Jacques Mézard. - Évidemment !

M. René Vandierendonck. - Le groupe socialiste votera ce texte unanimement. (Applaudissements)

M. André Gattolin . - L'abaissement du seuil de scrutin de liste a entraîné une multiplication des listes uniques : on en est à 41 % des communes concernées. Ce phénomène fragilise la démocratie locale.

La proposition de loi est pertinente et cohérente. Mais est-elle suffisante ? Le mal est plus profond que le mode de scrutin. Les élus locaux sont sujets à la lassitude, voire au désespoir, prenant la forme d'une vague de démissions - sur lesquelles, hélas, nous n'avons guère de statistiques, le préfet ne devant être averti qu'en cas de démission d'un maire ou d'un adjoint. On ne sait donc que ce que relève la presse. C'est ainsi que Le Monde, en septembre dernier, parlait de 312 démissions dans le Nord, 196 dans le Pas-de-Calais ou plus de 550 dans le Gard, un an et demi après les élections.

Dans les Hauts-de-Seine, elles seraient une bonne dizaine, alors qu'il ne s'agit pas d'un département sujet à désertification ou au manque de moyens financiers. Les causes du phénomène sont multiples : difficultés de la fonction d'élu, mobilité professionnelle ou géographique.

Nous devrions recenser systématiquement les démissions d'élus, y compris de conseillers municipaux, et leurs motifs. J'appelle aussi de mes voeux un véritable statut de l'élu. Enfin, des garde-fous devraient être opposés pour un statut de l'opposition aux dérives autocratiques de certains maires, dont les Hauts-de-Seine n'ont malheureusement pas le monopole.

M. André Reichardt . - J'ai cosigné spontanément et avec intérêt la proposition de loi de Jean-Noël Cardoux, dont la nécessité apparaît clairement, comme l'indique l'accord des différents groupes. Ce n'est pas un cas d'école que nous réglons. La question qui se posait était d'étendre le remplacement aux vacances pour tous motifs. Cela aurait pu susciter des candidatures fantaisistes, motivées par la curiosité, puisqu'à tout moment le maire pourrait démissionner sans conséquence. Mais les arguments juridiques développés en commission m'ont convaincu.

Pourquoi s'arrêter à deux ? Nous le savons, dans les communes rurales, les candidats ne se bousculent pas au portillon... Au-delà, il serait difficile de trouver des remplaçants.

Espérons, madame la ministre, que cette proposition de loi prospèrera à l'Assemblée nationale dans un objectif de simplification. (Applaudissements au centre et à droite)

M. Jean-François Rapin . - En tant que nouveau sénateur, j'apprends que le diable étant dans les détails, le législateur doit être humble et revoir parfois ce qu'il a décidé peu de temps auparavant.

Je suis un exemple vivant du problème dont nous traitons. Mme Bouchart a démissionné, je n'ai pas pu, politiquement, abandonner mon mandat de conseiller régional et j'ai donc dû démissionner de mon mandat municipal, provoquant dans mon village de 3 200 habitants une élection dimanche prochain. Mes concitoyens ne le comprennent pas.

S'il y a une loi qui doit être votée, c'est bien celle-ci. (Applaudissements)

M. Alain Néri . - Une telle unanimité est bien rare. Nous aurions cru que la baisse du seuil du scrutin de liste favoriserait le pluralisme...

M. Charles Revet. - C'est l'inverse qui est arrivé !

M. Alain Néri. - ...et la parité. (Mme Éliane Assassi approuve) Mais parce qu'elles sont sérieuses, certaines femmes ont décliné, craignant d'être portées à une fonction qu'elles n'auraient pas le temps d'assumer...

Pour des raisons professionnelles ou familiales, un maire doit parfois quitter sa commune ; certains décident au cours de leur mandat, malheureusement. Or contrairement à ce que l'on aurait pu croire, il est nécessaire dans ce cas de renouveler tout le conseil !

Cette proposition de loi apporte une réponse et nous la voterons, en comptant sur le soutien du Gouvernement. Madame la ministre, faites que la République vive dans nos communes ! (Applaudissements)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

L'amendement n°1 n'est pas défendu.

L'article unique est adopté.

ARTICLES ADDITIONNELS après l'article unique

M. le président. - Amendement n°3 rectifié, présenté par MM. Grand et D. Laurent.

Après l'article unique

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au II de l'article L. 237-1 du code électoral, les mots : « ou de ses communes membres » sont supprimés.

M. Jean-Pierre Grand. - Il y a une flagrante inégalité de traitement entre les personnes exerçant un emploi salarié au sein d'un EPCI, qui peuvent se présenter, sauf s'ils y exercent de hautes fonctions, à l'élection de conseiller municipal et exercer le mandat correspondant au sein de l'une de ses communes membres, et celles exerçant un emploi salarié au sein d'une commune membre et qui ne peuvent en aucun cas exercer le mandat de conseiller communautaire, ce quelle que soit la nature de leurs fonctions.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Avis défavorable de la commission à cet amendement pertinent, mais qui a un lien très ténu avec le texte. Personnellement, j'y suis pourtant favorable car on est bien dans le même code. La règle sur laquelle revient cet amendement prive les EPCI de fonctionnaires municipaux très compétents, c'est dommage. On aurait pu attendre la proposition de loi de M. Mézard qui concerne bien les EPCI mais cela me semble risqué car elle ne touche pas le code électoral.

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État. - Même avis que la commission. Le régime des incompatibilités a été revu par la loi du 17 mai 2013 ; le Gouvernement n'entend pas y revenir.

L'amendement n°3 rectifié est adopté et devient article additionnel.

L'amendement n°4 rectifié est retiré.

M. le président. - Amendement n°2 rectifié bis, présenté par MM. Lemoyne, G. Bailly, Bignon, Bouchet et Buffet, Mme Cayeux, MM. César, Charon, Chasseing, Chatillon, Cigolotti et Cornu, Mmes Debré, Deseyne et Deromedi, MM. Détraigne, B. Fournier et Gabouty, Mme Gatel, M. Grand, Mme Gruny, MM. Guené et Houel, Mmes Hummel et Imbert, M. Joyandet, Mme Keller, MM. Kennel, Laménie, Laufoaulu, D. Laurent, Lefèvre, Legendre, Longuet, Mandelli, Marseille, Masclet et Médevielle, Mme Micouleau, MM. Milon, Morisset, Mouiller, de Nicolaÿ, Nougein, Pellevat, Perrin et Pointereau, Mme Primas, MM. de Raincourt, Raison, Rapin et Tandonnet, Mme Troendlé et MM. Vaspart et Vogel.

Après l'article unique

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au dernier alinéa de l'article L. 2123-23 du code général des collectivités territoriales, les mots : « dans les communes de 1 000 habitants et plus, » sont supprimés.

M. Jean-Baptiste Lemoyne. - Les indemnités des maires ne sont pas volées. Il faut garder le taux maximal. Quid des maires de communes de moins de 1 000 habitants qui veulent moduler leur indemnité ? Ils se débrouillent ; ils font des dons, mais sont assujettis aux cotisations sociales dès lors qu'est dépassé le seuil des 1 609 euros. La dotation d'élu rural pourrait aussi être revue.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Votre point de vue est très partagé mais il faut bien mesurer les conséquences sur chaque situation précise des décisions que l'on prend dans une telle matière. Prenons le temps de la réflexion. Retrait.

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État. - Il s'agissait d'une initiative parlementaire que tous saluaient, mais on voit aujourd'hui les problèmes qu'elle pose. Cela mériterait d'aller au fond des choses. Même avis que le rapporteur.

M. Jean-Baptiste Lemoyne. - Je le retire pour nous laisser le temps d'étudier la question. Mais nous ne pouvions pas ne pas en parler.

L'amendement n°2 rectifié bis est retiré.

M. le président. - Amendement n°5, présenté par M. Maurey.

Après l'article unique

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Jusqu'au renouvellement général du conseil municipal suivant la promulgation de la présente loi, dans les communes de 1 000 habitants et plus, par dérogation au troisième alinéa de l'article L. 2122-8 du code général des collectivités territoriales, lorsqu'il y a lieu de procéder à l'élection du maire, le conseil municipal est réputé complet si les vacances en son sein sont inférieures au dixième de son effectif légal.

M. Hervé Maurey. - Bravo à M. Cardoux pour cette proposition de loi bienvenue. Mon amendement prévoit des dispositions transitoires.

M. André Reichardt. - Parfait !

M. François Grosdidier, rapporteur. - Avis favorable. Sans cet amendement, nous assisterions à une multiplication des élections locales, non pas que nous prévoyons une épidémie, mais en raison de l'entrée en vigueur en 2017 de la loi organique interdisant le cumul des mandats.

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État. - Avis défavorable. Le nombre d'élections municipales anticipées pour ces raisons ne justifie pas de légiférer. Les règles de non-cumul non plus, puisque les maires élus au Parlement pourront rester conseillers municipaux.

La présente proposition de loi ayant pour objet d'augmenter le nombre de remplaçants, cela devrait limiter encore plus le nombre de cas. La rédaction de cet amendement est perfectible puisqu'il faudrait viser aussi l'article L. 270 du code électoral. En outre, cet amendement cesserait de s'appliquer en 2020, soit exactement au moment du renouvellement des conseils municipaux !

M. Hervé Maurey. - Voilà une heure que nous disons tous que les élections anticipées se sont multipliées précisément pour cette raison ! Je crois d'ailleurs, madame la ministre, que vous avez mal compris la portée de mon amendement : c'est justement en attendant que le dispositif prévu par la proposition de loi entre en vigueur que la règle provisoire s'appliquerait.

Sans susceptibilité d'auteur, je suis prêt à toutes les améliorations rédactionnelles. (Applaudissements unanimes)

L'amendement n°5 est adopté et devient article additionnel.

M. Roland Courteau. - Nous voterons cette proposition de loi avec enthousiasme.

La proposition de loi est adoptée.

M. le président. - À l'unanimité ! (Applaudissements)

M. René Vandierendonck. - C'est le bon sens sénatorial à l'oeuvre !

Prochaine séance demain, mercredi 9 mars 2016, à 14 h 30.

La séance est levée à 20 h 20.

Jacques Fradkine

Direction des comptes rendus