Comptes rendus analytiques officiels du 1 juillet 2025

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur de la commission des lois .  - (Applaudissements sur des travées du groupe Les Républicains ; M. Vincent Capo-Canellas applaudit également.) Cette proposition de loi de Loïc Kervran, adoptée à l'Assemblée nationale le 3 avril dernier, part d'un constat partagé par tous : un fossé se creuse entre la décision de justice et son exécution, ce qui ne manque pas de susciter de la défiance à l'égard du système judiciaire. Depuis la loi du 23 mars 2019, l'incarcération doit être réservée aux peines les plus longues et la privation de liberté constituer un ultime recours.

Depuis lors, on ne peut plus prononcer de peines de prison de moins d'un mois, celles d'un à six mois sont effectuées en dehors de la prison et celles de six mois à un an sont systématiquement aménagées. Il en résulte un puissant sentiment d'impunité qui ne rend service ni à la société ni aux délinquants et fragilise profondément notre pacte républicain.

Cela produit en outre des effets contraires à l'intention du législateur. Premièrement, la surpopulation carcérale n'a cessé de croître, car les juges ont prononcé des peines plus élevées pour garantir l'incarcération : les peines de six mois à un an ont augmenté de 50 %, alors que celles d'un à six mois ont enregistré une baisse de plus de 20 %. Deuxièmement, les peines fermes n'ont pas été exécutées dans les meilleures conditions possibles en raison de la surpopulation et des aménagements décidés par le tribunal correctionnel. Les aménagements dépendent du parcours de vie du condamné, mais encore faut-il que le juge dispose de ces informations. Or la combinaison de la jurisprudence de la Cour de cassation et de la loi de 2019 a rendu ces aménagements quasiment automatiques.

Cette proposition de loi inverse la logique, en privilégiant l'incarcération à l'aménagement de peine par la suppression de l'interdiction de prononcer une peine d'emprisonnement ferme de moins d'un mois ; en redonnant au juge du fond la possibilité de prononcer des peines d'incarcération courtes ; en supprimant la libération de plein droit trois mois avant la fin de la peine ; enfin, en remettant l'aménagement des peines entre les mains des juges de l'application des peines (JAP).

On ne peut que partager le constat et les objectifs de l'auteur, mais les débats en commission ont soulevé des questionnements et des incertitudes.

L'examen du texte a été très court : moins de trois jours. C'est d'autant plus regrettable que, en l'absence de procédure accélérée, une seconde lecture sera nécessaire. (M. Michel Savin renchérit.) Regrettable, aussi, car nous n'attendons pas les conclusions de la mission de Dominique Vérien, Elsa Schalck et Laurence Harribey ni les conclusions des travaux menés par Gérald Darmanin.

M. Laurent Burgoa.  - Très bien !

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur.  - Deuxième interrogation : la surpopulation carcérale, dont notre politique pénale ne peut plus dépendre. Notre pays compte plus de 83 000 détenus pour environ 65 500 places ; 5 200 d'entre eux dorment sur un matelas au sol et des prévenus peuvent vivre avec deux, trois, voire quatre codétenus dans les maisons d'arrêt, dont certaines ont un taux d'occupation de plus de 200 %. Chaque mois, un nouveau record est battu. Cette surpopulation rend la réinsertion difficile ; on le voit avec un taux de récidive à cinq ans supérieur à 60 %.

Il faut donc créer des places dans des prisons adaptées pour les courtes peines, moins chères et plus rapides à construire, car nul ne songe à s'évader si la peine est courte.

Troisième interrogation : quid de l'utilité des peines ultracourtes ? Celles-ci peuvent parfois désocialiser et ne pas faciliter la réinsertion, selon de multiples études.

Évitons de voter un texte miroir de celui de 2019, créant les mêmes effets de bords. Appliquer immédiatement de très courtes peines pèserait sur les conditions de détention, l'efficacité de la peine et le risque de récidive.

C'est pourquoi la commission est revenue sur des dispositifs provoquant des effets pervers. Elle a renforcé l'autonomie des juges en substituant aux exigences de motivation spéciale, qui créent de réels risques de cassation, une motivation simple, applicable aux peines elles-mêmes comme à leur exécution. Elle a aussi facilité le renvoi des dossiers au JAP lorsque le juge du fond ne dispose pas des éléments requis pour définir les modalités d'exécution de la sanction. Enfin, elle a supprimé les dispositions sur le fractionnement des peines.

Ce texte n'est pas l'alpha et l'oméga de la politique pénale, mais réaffirme le principe de l'effectivité de la peine. Cela peut conduire à une plus grande individualisation des peines, donc à une meilleure réponse pénale. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et sur quelques travées du groupe UC)

M. Laurent Burgoa.  - Très bien !

M. Louis Vogel .  - Cette proposition de loi ouvre le débat sur notre politique pénale : prononcé et exécution de la peine.

Avec 83 681 détenus pour 62 570 places au 1^er janvier dernier, la surpopulation carcérale empêche la prison de remplir ses missions : protéger la société et réinsérer les prisonniers.

La solution bâtimentaire - le fameux plan 15 000 places -, quoique nécessaire, ne résoudra pas tout. Comme je l'ai souligné dans mon rapport pour avis sur le budget de l'administration pénitentiaire, il faudrait construire un établissement par mois... C'est strictement impossible. Le garde des sceaux a d'ailleurs constaté que les objectifs du plan devaient être revus et qu'il convenait de privilégier des solutions modulaires.

Les Français vivent douloureusement l'impasse actuelle : elle est à l'origine du divorce entre eux et la justice de notre pays. Le nombre d'infractions augmente, les quanta de peine de même et les peines prononcées sont de plus en plus sévères. Mais plus de 40 % des peines de prison ferme ne sont pas exécutées. Quant aux peines inférieures à un an, elles font quasi systématiquement l'objet d'aménagements.

Or comme l'a écrit Beccaria, « ce n'est point par la rigueur des supplices qu'on prévient le plus sûrement les crimes, mais par la certitude de la punition ». Notre politique pénale dysfonctionne : elle conduit à condamner trop et trop tard ou pas du tout. La perspective d'un châtiment modéré mais inévitable serait plus efficace que la crainte vague d'une punition terrible qu'accompagne une espérance d'impunité.

Pour que la sanction retrouve toute son efficacité, il faut l'appliquer le plus rapidement possible. Élus locaux, nous avons tous entendu nos concitoyens s'exclamer : « Il est de nouveau en liberté ? Il a été arrêté avant-hier... »

Aux Pays-Bas, la politique pénale a été réformée dans cet esprit au début des années 2000 : les peines sont plus courtes, mais certaines. Les courtes peines représentent 23 % des condamnations, contre 15 % en moyenne dans l'Union européenne.

C'est le sens de la proposition de loi de Loïc Kervran et Agnès Firmin-Le Bodo, qui répondra en partie aux dysfonctionnements de notre politique pénale : les juges pourront prononcer une peine de prison ferme inférieure à un mois et l'aménagement systématique des peines inférieures à un an sera supprimé.

Je salue le travail du rapporteur Le Rudulier, sur l'initiative duquel la commission a apporté au texte deux améliorations majeures : liberté rendue aux juges de prononcer de courtes peines qui puissent être réellement exécutées et fin de l'obligation de motivation spéciale pour l'exécution des peines.

Ce texte est une réponse adéquate à la délinquance du quotidien et des mineurs. Demain, nous devrons faciliter les peines alternatives, comme les travaux d'intérêt général et la probation. C'est ainsi que nous nous lutterons contre le sentiment d'impunité et la lenteur de la justice et rendrons son sens à la peine. Le groupe Les Indépendants votera ce texte.

Mme Nadine Bellurot .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; Mme Brigitte Devésa applaudit également.) Je ferai, à mon tour, référence à Beccaria : ce n'est pas la rigueur du supplice qui prévient les crimes, mais la certitude du châtiment.

Cette proposition de loi corrige les effets de bords de la loi dite Belloubet, qui a aggravé la surpopulation carcérale et généré des stratégies d'évitement. Cette loi de 2019 mène à une impasse : il n'est plus possible de mettre en oeuvre des peines de courte durée, ce qui incite les juges à prononcer des peines plus longues.

Notre système pénal est à bout de souffle, et nos concitoyens nous exhortent à une fermeté concrète. Ils sont sidérés d'apprendre qu'entre 30 et 40 % des personnes condamnées ne purgent jamais leur peine et que toutes celles qui l'exécutent ne le font jamais totalement ! Nous devons réformer notre système en profondeur, à travers un véritable choc pénal.

En particulier, il faut une simplification massive du code de procédure pénale et du code pénal : les magistrats eux-mêmes la demandent, qui ne s'y retrouvent plus. La police est embourbée dans un labyrinthe de procédures toujours plus complexes, alors que le nombre de plaintes explose.

J'ai déposé une proposition de loi sur la levée de l'excuse de minorité dès quinze ans. Le garde des sceaux s'est dit favorable à une réforme constitutionnelle pour abaisser la majorité pénale. Il faut aussi développer les centres éducatifs fermés (CEF) et les établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM), que la Cour des comptes appelle à privilégier. Toutes ces mesures nécessiteront des moyens supplémentaires.

Pour restaurer l'autorité de la justice, il faut la rendre plus lisible et assurer un meilleur équilibre entre répression, individualisation et prévention de la récidive.

Je salue le travail du rapporteur. Le texte issu de la commission conserve la philosophie de la proposition de loi tout en renforçant le rôle du JAP. Le groupe Les Républicains votera ce texte qui redonne du sens à la prison ferme, dans l'attente de la révolution pénale annoncée par le garde des sceaux. Nous lui donnons rendez-vous en septembre. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et sur des travées des groupes UC et INDEP)

Mme Patricia Schillinger .  - (Applaudissements sur les travées du RDPI et sur certaines travées du groupe UC) Ce texte touche à un fondement de notre pacte républicain : la justice, plus précisément l'effectivité de la peine. De fait, une part importante des peines de prison ferme ne donne pas lieu à incarcération - plus de 40 % en 2023. De nombreux sondages montrent que les Français jugent la justice trop laxiste.

Cette situation nuit à la crédibilité de notre système et alimente l'idée, injuste mais tenace, que la justice serait trop indulgente. Elle est en partie due à la loi de 2019 qui, avec son « bloc-peine », a prévu l'aménagement quasi systématique des peines les plus courtes pour réduire la surpopulation carcérale et favoriser la réinsertion.

Ces intentions étaient louables, mais la densité carcérale a augmenté : le taux d'occupation moyen atteint 130 % et même 160 % en maison d'arrêt. En effet, les magistrats ont prononcé des peines plus longues pour éviter les aménagements.

Ce texte inverse la logique : il rétablit la possibilité de prononcer des peines inférieures à un mois, met fin à l'obligation quasi systématique d'aménager les peines inférieures à un an et porte à deux ans le seuil permettant un aménagement. Il fait de l'exécution effective de la peine ferme le principe et de l'aménagement, l'exception.

En commission, des ajustements ont été apportés au texte pour éviter d'autres effets de bords. Malgré tout, nous maintenons certaines réserves. Le retour en force des courtes et très courtes peines sans moyens adéquats ni réforme structurelle risque de déstabiliser davantage encore un système sous tension.

Il faut privilégier les alternatives à la prison, dont la détention à domicile et la semi-liberté. L'incarcération systématique d'un individu, parfois contraint de dormir à même le sol, compromet gravement le sens de la peine et le triple objectif de notre politique pénale : protéger la société, prévenir la récidive et accompagner la réinsertion.

Le RDPI partage l'objectif de restaurer la crédibilité de la réponse pénale, mais considère que la question ne peut être abordée isolément. Il faut une réflexion plus large sur le rôle et la gradation des peines, ainsi qu'une prise en charge différenciée en fonction des infractions parallèlement à la création de places de prison.

La réforme annoncée par le garde des sceaux nous semble être un véhicule législatif plus adapté. C'est pourquoi, même si nous saluons l'esprit de ce texte, la majorité de notre groupe s'abstiendra. (Applaudissements sur les travées du RDPI ; Mme Raymonde Poncet Monge applaudit également.)

Mme Sophie Briante Guillemont .  - (Mme Olivia Richard applaudit.) Si l'on s'en tient à l'intitulé de ce texte, on pourrait s'interroger : les criminels et délinquants ne vont-ils donc pas en prison ? Ce serait simplificateur.

En 2019, l'idée était de désengorger les prisons en privilégiant les peines alternatives, comme les travaux d'intérêt général et les bracelets électroniques. Mais le nombre de personnes condamnées est passé de 12 500 en 2021 à 18 000. Non seulement la surpopulation n'a pas diminué, mais elle atteint des sommets !

Cela résulte en partie d'un effet de bord de la loi de programmation : lorsque les juges veulent s'assurer qu'une personne ira en prison, ils prononcent des peines plus sévères.

Comment favoriser l'exécution des courtes peines et prévenir la récidive quand les places manquent et qu'en ouvrir de nouvelles prend plusieurs années ? Peut-être en repensant la chaîne pénale et en coordonnant davantage ses acteurs, comme l'a préconisé la Cour des comptes dans son rapport de mars dernier. Peut-être en rendant effectifs les travaux d'intérêt général (TIG) et les peines sous bracelet électronique et en renforçant le suivi des personnes condamnées par les Spip. Peut-être en donnant plus de moyens à la justice.

Dans tous les cas, il faudrait un texte complet avec une étude d'impact, voire une révolution pénale. Cela tombe bien : c'est l'objectif du garde des sceaux, qui a lancé les états généraux de l'insertion et de la probation et annoncé le dépôt d'un projet de loi. Parmi les propositions avancées figurent la mise en place de peines minimales, la suppression du sursis et l'expérimentation de peines ultracourtes.

Nous reparlerons donc des mêmes sujets dans quelques mois, mais avec des chiffres, une étude d'impact et davantage de temps. Pourquoi donc le Gouvernement a-t-il inscrit ce texte à l'ordre du jour, surtout pour s'en remettre à la sagesse du Parlement ? D'autant que la mission d'information de la commission des lois sur le sujet est en cours.

Ne faisons pas ce qui nous est souvent reproché : légiférer par à-coups, avec un texte d'appel inapplicable et hors-sol. En attendant la révolution pénale, le RDSE s'abstiendra.

Mme Dominique Vérien .  - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) Cette proposition de loi vise à revenir sur les dispositions de la loi du 23 mars 2019, en particulier le « bloc-peine » qui a profondément modifié les règles d'emprisonnement.

Il s'agissait de limiter les incarcérations inutiles et d'améliorer le suivi des condamnés, mais nous constatons des effets de bord massifs : aggravation de la surpopulation carcérale et complexification excessive du prononcé et de l'exécution des peines. Les décisions de justice sont peu lisibles et parfois contournées.

Cette proposition de loi inverse la logique actuelle en revenant sur l'aménagement systématique en dessous d'un an et sur la libération sous contrainte de plein droit trois mois avant la fin de la peine, dont la suppression est demandée par tous les acteurs de la chaîne pénale. Plus précisément, il s'agit de rendre aux magistrats la liberté de prononcer des peines de moins d'un mois et de mettre un terme à l'aménagement systématique des peines de moins d'un an.

Une journée d'audition sur un sujet aussi fondamental, est-ce bien sérieux ? Surtout qu'un projet de loi ambitieux est attendu pour la rentrée et qu'une mission sénatoriale est en cours ? Depuis plusieurs mois, Laurence Harribey, Elsa Schalck et moi-même entendons la réalité du terrain : tous les acteurs nous alertent sur le décalage entre la loi et son application.

Grâce au travail du rapporteur, les mesures proposées ne risqueront pas d'avoir les mêmes effets que le droit actuel : complexité, rigidité, stratégies de contournement. La commission a mis fin à l'obligation de motivation spéciale pour les peines de prison ferme sans imposer de motivation équivalente pour leur aménagement, encouragé le passage des condamnés devant les JAP et précisé le régime du fractionnement de peines, trop peu utilisé.

L'aménagement quasi-automatique des peines d'un an ou moins fait naître un sentiment d'impunité chez les auteurs et d'injustice chez les victimes : en 2023, plus de 40 % de ces peines n'ont pas abouti à un enfermement effectif. Cette situation nourrit une défiance croissante envers notre justice, particulièrement parmi les victimes de violences conjugales et les élus et commerçants victimes d'actes répétés.

Nous savons bien que le juge du fond prononce des années de prison en ayant à l'esprit que la peine sera aménagée par le JAP. Mais la méconnaissance de la justice et un manque de pédagogie entraînent de nombreuses déceptions.

Soyons lucides : les courtes peines ne sont pas une solution miracle. Bien utilisées, elles permettent cependant d'intervenir tôt dans les parcours de délinquance et désocialisent moins que les longues détentions. En outre, en permettant aux juges de prononcer davantage de peines courtes, voire très courtes, nous optimiserons l'occupation carcérale.

Restons toutefois prudents, compte tenu de l'état de notre système carcéral. Hélas, nos prisons restent des lieux de reproduction de la violence. Il faut séparer mieux les profils, créer des filières spécifiques et mettre en place un suivi adapté à ces courtes peines. La Suède et la Finlande ont ainsi créé des unités semi-ouvertes pour les peines inférieures à six mois. De tels établissements ont moins besoin d'être sécurisés : leur construction est donc moins coûteuse.

Une peine bien exécutée, c'est une sortie bien préparée. Logement, emploi, soins : la prévention de la récidive commence bien avant la sortie.

Nous voterons ce texte, car il libère le juge. Mais admettons que nous n'en maîtrisons pas tous les effets. Si les courtes peines se multiplient, gare à l'explosion carcérale. Si, comme j'aimerais le croire, ce texte conduit à ne donner que six mois ferme à une personne à laquelle un juge aurait donné un an et un jour pour être certain qu'il aille en prison, il sera positif.

Ce texte ne saurait être un point d'arrivée ; il n'est pas en procédure accélérée et d'autres textes arrivent, ainsi que notre rapport d'information. Il a toutefois le mérite d'ouvrir la discussion, et nous ne voyons nulle raison de nous y opposer. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et INDEP et sur des travées du groupe Les Républicains)

M. Alexandre Basquin .  - Encore une réforme pénale : j'y vois une fuite en avant, voire une surenchère.

La France compte 62 000 places de prison pour 81 000 détenus. Elle a été condamnée en 2020 par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) pour cette suroccupation structurelle.

Didier Migaud, alors garde des sceaux, avait dit qu'il faudrait construire une prison par mois pour atteindre un taux d'occupation acceptable et rendre leur dignité aux détenus. Son successeur, Gérald Darmanin, s'est engagé à construire 15 000 places - à raison, car la surpopulation est dangereuse.

Ce texte prévoit d'enfermer systématiquement les détenus condamnés à de courtes peines : cela n'a aucun sens et aggravera l'inflation carcérale, qui provient aussi de l'inflation des peines. Selon un article paru en 2022 dans Le Monde, 3 650 infractions nouvelles ont été ajoutées à l'arsenal existant en une dizaine d'années.

En faisant de l'aménagement de peine l'exception, ce texte ignore les réalités du monde carcéral. Un conseiller d'insertion et de probation suit déjà en moyenne 70 personnes, et certains en suivent jusqu'à 120, alors que ce chiffre devrait être de 40, selon le Conseil de l'Europe. De nombreux criminologues considèrent que les courtes peines sont criminogènes.

Notons au passage qu'on ne compte pas moins de 4 000 postes vacants dans l'administration pénitentiaire. On pourrait peut-être commencer par résoudre ce problème...

Un rapport de Caroline Abadie et Elsa Faucillon, paru en juillet 2023, appelle à privilégier les peines alternatives à la prison, qui font baisser la récidive. Hélas, il est totalement occulté du débat public.

Fidèle à la conception rousseauiste, je considère que les femmes et les hommes sont naturellement bons, mais que la société les change. De mesures d'austérité en mesures austérité, le Gouvernement sacrifie l'éducation nationale, l'aide sociale à l'enfance, les services publics ; il mène une politique de l'offre inefficace et laisse sans réponse la cherté de la vie, le chômage endémique et une jeunesse aux abois. Trop de personnes se lèvent le matin groggies par la vie.

Or les classes modestes et populaires sont surreprésentées dans la population carcérale : il faut s'attaquer aux causes de ce déterminisme social, preuve de l'échec de notre société à construire un cadre émancipateur pour le plus grand nombre.

Ce texte purement punitif n'améliorera en rien notre sort commun : nous nous opposerons à l'incarcération aveugle et à tout-va.

Mme Raymonde Poncet Monge .  - Je lis ce discours au nom de Guy Benarroche, dont je vous prie d'excuser l'absence.

Cette proposition de loi politicienne, sans étude d'impact, a un message simpliste : plus d'enfermement, c'est bien ! Pourtant, on traite différemment la délinquance financière : il y aurait donc une bonne délinquance et une mauvaise, celle qui ne souffrirait aucun laxisme.

A-t-on les moyens de mettre encore plus de gens en prison ? Quelle est notre capacité à bien incarcérer ? L'état de nos prisons est déjà lamentable. Et pensons à nos fonctionnaires courageux, parfois mis en danger.

Les chiffres sont édifiants et honteux : la densité carcérale est en moyenne de 135 % et 4 500 personnes dorment à même le sol. Aux Baumettes, le niveau de surpopulation atteint 200 % ; des cellules de 9 mètres carrés accueillent trois ou quatre détenus ; d'où des tensions, notamment dans le quartier des arrivants, où la situation est critique.

L'enfermement, c'est la protection de la société et la préparation à la réinsertion. Or les courtes peines sont un facteur de précarisation : perte d'emploi, de logement, des services qui n'auront pas le temps d'accompagner, des sorties sèches. Une peine qui ne prépare pas à la réinsertion est une peine dangereuse, néfaste, et un facteur de récidive.

Tout le monde parle des exemples étrangers, mais les moyens alloués à la détention y sont sans équivalent.

Ce texte va à rebours de la loi de 2019. Il revient sur le principe selon lequel l'emprisonnement ferme ne peut être prononcé qu'en dernier recours. Ce changement de paradigme est coupable.

Notre groupe a déposé des amendements visant à supprimer les mesures les plus dangereuses, notamment l'article 1^er. L'enfermement de courte durée est le premier pas vers la récidive tant que la réinsertion, grande absente de ce texte, n'est pas assurée.

Nous proposerons aussi la suppression de l'article 2, qui revient sur le principe d'un aménagement de la peine ab initio.

Les alternatives à l'enfermement sont bénéfiques pour prévenir la récidive. Et nous ne devrions pas nous attaquer à l'office du juge.

L'idée qui sous-tend cette proposition de loi ? Une peine aménagée ne serait pas exécutée. C'est faux. Le GEST votera contre cette proposition de loi qui met à mal les principes fondamentaux de la justice.

M. Christophe Chaillou .  - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) Cette proposition de loi s'inscrit dans une succession de textes à visée sécuritaire, portés par la majorité sénatoriale et souvent soutenus par le Gouvernement. Allongement de la durée de rétention, création de nouveaux délits, restriction des aménagements de peine : ces textes, souvent proposés dans l'urgence, sous le coup de l'émotion, risquent d'affaiblir les principes fondamentaux de notre droit pénal. Et pas de moyens pour leur mise en oeuvre. Résultat : ils sont inapplicables.

M. Darmanin a évoqué l'attente de nos concitoyens, qui demandent une meilleure application des peines.

Mais ce changement de paradigme soulève des questions légitimes, tant sur le fond que sur sa mise en oeuvre.

Ce texte revient sur les réformes Taubira et Belloubet de 2014 et 2019 sur l'aménagement des peines.

L'article 1^er supprime l'aménagement des peines ab initio ; il autorise les juridictions, mais sans automaticité, à aménager les peines allant jusqu'à deux ans si la personne présente certaines garanties en matière de réinsertion.

Le texte limite en fait la faculté du juge à décider : il réintroduirait des peines inférieures à un mois, pourtant dénoncées pour leur inefficacité. Les courtes peines n'offrent ni accompagnement ni suivi, au contraire : la désocialisation prime. Pas moins de 62 % des personnes condamnées à des peines de moins de six mois récidivent dans les cinq ans.

L'exécution des courtes peines va à rebours de la lisibilité et de l'efficacité de la réponse pénale. Le Gouvernement d'Édouard Philippe l'avait rappelé : la privation de liberté devait rester l'exception, les mesures alternatives la norme.

En subordonnant toute mesure d'aménagement à une liste limitative de situations, l'article 2 restreint sensiblement la marge d'appréciation du juge, qui ne pourra plus adapter la peine à la trajectoire du condamné.

À l'article 3, la suppression du rapport socio-éducatif pour les peines inférieures à six mois est un durcissement très net.

Ce texte va aggraver une situation déjà critique. La densité carcérale est de 133 %, de 163 % dans les maisons d'arrêt. Ainsi, 5 234 détenus dorment sur un matelas au sol. Voilà qui compromet gravement la réinsertion. La CEDH a condamné la France sur ce motif en 2023.

Nul besoin de rappeler le contexte de canicule, qui frappe aussi la population carcérale. Le plan canicule a été activé, mais il ne saurait compenser l'inadaptation structurelle de notre parc carcéral.

La justice n'est pas laxiste : le quantum moyen des peines prononcées a augmenté de plus de 29 % entre 2014 et 2023.

Cette proposition de loi repose sur une vision très resserrée de l'exécution pénale, sans que soit débattue la question des moyens humains, matériels et judiciaires nécessaires à une justice respectueuse des droits.

Les peines d'emprisonnement de courte durée, très souvent standardisées, ont un impact incertain sur la réinsertion.

Les échanges menés dans le cadre de la mission d'information rappellent que les incarcérations de moins de six mois, quand elles sont non préparées ni accompagnées, nuisent à la prévention de la récidive, contribuent à l'illisibilité de la réponse pénale et désocialisent.

Mettre en oeuvre ce texte, sans réforme d'ensemble, est inopportun. En l'absence de solution alternative crédible à la détention, le renforcement mécanique du recours à la prison sera contreproductif.

La commission des lois a précisé certains aspects. Plusieurs amendements ont été adoptés sur l'initiative du rapporteur, pour renforcer l'autonomie du juge et simplifier les procédures, ce qui va dans le bon sens. Cependant, les articles 2 et 3, ainsi que les modifications apportées aux articles 4 et 6 ne nous conviennent pas.

Une telle réforme aurait dû s'inscrire dans une vision d'ensemble, accompagnée d'une étude d'impact, d'une évaluation des réformes passées et d'un avis du Conseil d'État.

Pourquoi isoler dès maintenant un pan aussi structurant de notre droit pénal dans un texte d'origine parlementaire ?

Faisons évoluer notre politique pénale avec responsabilité, clarté et cohérence. Tel n'est pas l'esprit de ce texte. Le groupe SER votera contre. (Applaudissements sur les travées du groupe SER, du GEST et du RDPI)

M. Stéphane Ravier .  - Pourrons-nous participer à notre fête nationale, le 14 juillet prochain, dans la paix civile ? Voilà ce que se demandent les jeunes filles, les parents, les personnes âgées, les propriétaires de commerce en ville...

La violence ordinaire qui se déploie est directement liée à l'absence de réponse pénale ferme. Pas moins de 80 % des Français jugent la justice française trop laxiste. Vous cherchez une motivation, monsieur le ministre ? En voici une : la volonté populaire !

Depuis les années 1990, les coups et blessures volontaires ont augmenté de 391 %, les enfermements seulement de 31 %. Parmi les condamnés à la prison ferme, quatre sur dix ne vont pas en prison.

Selon l'Institut pour la justice, les juges prononcent en moyenne des peines à hauteur de 19 % de la peine prévue par le code pénal. Les honnêtes gens subissent l'insécurité, les forces de l'ordre risquent leur vie, et les juges refusent de contribuer à l'apaisement par l'enfermement.

Les délinquants français enfermés, les délinquants étrangers expulsés, et c'est toute la société qui est protégée.

L'exécutif a toute sa part de responsabilité. Seul un tiers des places de prisons promises en 2017 ont été construites. Depuis quinze ans, les circulaires des gardes des sceaux se sont succédé, de Mme Dati à M. Dupond-Moretti. L'aménagement de la peine est devenu la norme, la prison l'exception.

Loi Immigration, loi Narcotrafic, loi réformant la justice des mineurs : toutes les initiatives, mêmes timides, se trouvent entravées par le Conseil constitutionnel, juridiction autoproclamée aux prérogatives injustement illimitées.

Guérillas les soirs de match de foot, anarchie le soir de la fête de la musique, la République française perd du terrain, et la France des pans entiers de son territoire.

Les très courtes peines de prison peuvent être une réponse. Qu'il faille investir la Guyane ou Saint-Pierre-et-Miquelon, peu importe ! Devoir légiférer pour que les peines soient appliquées, c'est lunaire ! Nous voyons combien le système judiciaire est hors sol.

Je le dis au Conseil constitutionnel et à la CEDH : l'emprisonnement est un principe d'humanité et de clémence pour le peuple. La justice est rendue, dois-je le rappeler, au nom du peuple français.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Ce texte dit une chose simple et essentielle : rétablissons une chaîne pénale cohérente, lisible, où une peine prononcée est une peine comprise et exécutée.

En privant le magistrat de la possibilité de retenir une peine d'emprisonnement, fût-elle brève, l'autorité de la sanction pénale a été dévitalisée. Ainsi, la proposition de loi rétablit la pleine liberté du juge.

La culture de l'aménagement systématique a engendré une frustration légitime, auprès de victimes, des forces de l'ordre ou des citoyens qui constatent l'écart inacceptable entre les sanctions prononcées et leur mise en oeuvre. D'où un profond sentiment d'impuissance publique.

Il faut reconstruire un lien de cohérence entre le délit, la peine et son exécution. C'est moins la sévérité de la peine qui dissuade que sa certitude.

Nous avons souhaité que le juge puisse prononcer des peines courtes, voire ultracourtes pour les mineurs, non pour le plaisir d'incarcérer, mais parce qu'une courte peine prononcée sans attendre permet d'identifier des vulnérabilités majeures -  psychologiques, sociales, familiales  - que seule une mise à l'abri du prévenu peut révéler.

Il est terrible de constater que l'on aménage par contrainte d'espace, faute de mètres carrés. Ce n'est pas une stratégie pénale, mais une résignation logistique ! C'est inacceptable.

Monsieur le ministre, je compte sur vous pour ouvrir des places de prison et mettre en oeuvre des centres éducatifs fermés pour les mineurs. Les ministres de la justice ne récupèrent pas le profit de leur engagement, compte tenu des délais de construction des prisons, mais il faut mettre le dossier sur le dessus de la pile.

S'agissant d'un seuil de deux ans pour la possibilité d'aménagement ab initio des peines, il me laisse perplexe. Pourquoi ne pas rester à un an ? Deux ans, c'est la majorité des peines de prison. Est-ce un laxisme réaffirmé, du « super Belloubet », en quelque sorte ?

L'absence d'étude d'impact et d'évaluation nous chagrine. Nous voudrions connaître le point de vue du Gouvernement.

Dans le passé, notre droit a déjà prévu ces deux ans, mais il existait alors des possibilités d'aménagement de peine et des peines planchers, qui, depuis, ont disparu.

Ces réserves étant formulées, mon groupe votera ce texte. (Applaudissements sur plusieurs travées du groupe Les Républicains)

Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois.  - Je regrette que ce ne soit pas le même ministre au banc qu'au début de la discussion générale.

M. le ministre de la justice a indiqué qu'il avait un avis de sagesse sur le texte, et qu'il préparait une réforme d'ampleur sur l'échelle des peines, tout en rappelant qu'une mission d'information était en cours au Sénat.

Nous partageons assez son opinion. Ce texte tombe mal. Mais pourquoi diable le Gouvernement l'a-t-il inscrit à notre ordre du jour ?

M. Laurent Burgoa.  - C'est vrai !

Mme Muriel Jourda, présidente de la commission.  - Nous avons bénéficié - terme peu approprié - de trois jours ouvrables pour l'examiner en commission. Et nous nous retrouvons en séance aujourd'hui. Ce texte sera sans doute majoritairement adopté.

Mais en l'absence de procédure accélérée, le ministre fera sa proposition, le Sénat rendra sa décision, et, en réalité, le texte n'aboutira jamais.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio.  - C'est intéressant.

Mme Muriel Jourda, présidente de la commission.  - Notre ordre du jour, prochainement, sera de nouveau modifié. Notre temps est suffisamment compté pour que la main droite du Gouvernement n'ignore pas ce que fait sa main gauche... (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

Discussion des articles

Article 1^er

M. le président.  - Amendement n°3 de M. Benarroche et alii.

Mme Raymonde Poncet Monge.  - Nous nous opposons au rétablissement des courtes peines de prison. Le tout carcéral promu par cette loi est un non-sens total, en particulier dans les conditions de détention actuelles.

Votre vision est à rebours de toutes les études scientifiques, qui démontrent l'inefficacité des courtes incarcérations. Pas moins de 62 % des détenus condamnés à moins de six mois récidivent dans les cinq ans. La courte peine désocialise et alimente la machine à récidive.

Supprimons cet article.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur.  - Avis défavorable. La réforme de 2019, notamment le « bloc-peine », a été l'un des facteurs de la surpopulation carcérale que vous regrettez, à juste titre. Nous revenons donc sur ce « bloc-peine » pour éviter, précisément, d'aggraver cette surpopulation.

Depuis 2019, le quantum des peines prononcées a augmenté significativement. En effet, les juges contournent le dispositif du « bloc-peine » pour éviter les aménagements. Il en résulte des peines plus lourdes, et une surpopulation carcérale. Avis défavorable.

Présidence de Mme Anne Chain-Larché, vice-présidente

M. François-Noël Buffet, ministre.  - Madame la présidente de la commission des lois, j'ai bien entendu vos propos, que je transmettrai au ministre chargé des relations avec le Parlement.

Avis défavorable, pour les mêmes raisons que le rapporteur. Le garde des sceaux a annoncé une réforme des peines, que nous attendons depuis longtemps. Une réforme du code de procédure pénale à droit constant est engagée ; elle sera la bienvenue.

Mme Raymonde Poncet Monge.  - Je m'étonne qu'on refuse cet amendement au motif que les juges contourneraient la loi de 2019 en augmentant perversement les peines. Cela ne peut être un argument !

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur.  - Je me suis mal exprimé. Le juge ne contourne pas la loi ; c'est la loi de 2019 qui est mal faite.

Ce texte rend au juge la liberté de prononcer une courte peine d'emprisonnement s'il estime, au vu de la gravité des faits et de personnalité de l'auteur, qu'elle est plus adaptée qu'un aménagement de peine. À l'heure actuelle, il est conduit à prononcer des peines plus fortes pour avoir la certitude que la personne passera bien par la case prison.

L'amendement n°3 n'est pas adopté.

Mme la présidente.  - Amendement n°4 de M. Benarroche et alii.

Mme Raymonde Poncet Monge.  - Cet amendement maintient l'interdiction des peines de prison ferme inférieures à un mois.

La courte durée ne permet pas de mettre en place un suivi structuré. La surpopulation carcérale limite les opportunités de travail, de formation et de soutien social ; or les sorties sèches sont facteurs de récidive. Sans effet dissuasif ni éducatif, ces très courtes peines sont coûteuses et contreproductives. Elles vont à rebours du principe d'individualisation des peines. C'est pourquoi la loi de 2019 fait de la privation de liberté l'exception, et des mesures alternatives la norme.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur.  - La commission n'a pas systématisé les courtes peines : elle a levé l'interdiction posée en 2019 et rendu au juge la possibilité de prononcer une courte peine s'il le juge utile. Pour certains profils, une courte peine peut effectivement être désocialisante. Il faut tenir compte de la gravité des faits, du profil et du parcours de vie de la personne - c'est ce qu'apprécie le juge du fond.

Selon le rapport de François-Noël Buffet, alors sénateur, sur la loi de 2019, « des condamnations à des peines de prison effectives courtes intervenant plus tôt dans le parcours des délinquants peuvent être efficaces si elles sont exécutées dans des établissements présentant un degré moindre de sécurisation, et donc de coût. » Cette analyse reste valable. Avis défavorable.

M. François-Noël Buffet, ministre.  - Avis défavorable également.

Il faut laisser aux magistrats la liberté totale d'adapter la peine à la personne qu'ils ont en face d'eux. Une peine de huit ou quinze jours, y compris en semi-liberté, peut être bien plus efficace qu'une peine de quatre ou six mois. Tout dépend du public. Ne privons pas nos magistrats de cette possibilité.

Mme Raymonde Poncet Monge.  - Dans le centre de détention de Corbas, que M. le ministre connaît bien, la surpopulation est telle que les détenus restent un mois dans le quartier réservé aux arrivants. La personne condamnée à une courte peine subira d'emblée le choc carcéral ; elle ne connaîtra pas autre chose que ce quartier !

M. François-Noël Buffet, ministre.  - C'est une question de principe, que le magistrat applique avec une grande liberté. La condition, c'est la diversification des lieux privatifs de liberté. Le ministre a annoncé sa volonté en la matière. Le Gouvernement a une stratégie globale, qui me paraît être la bonne.

L'amendement n°4 n'est pas adopté.

L'article 1^er est adopté.

Article 2

Mme la présidente.  - Amendement n°5 de M. Benarroche et alii.

Mme Raymonde Poncet Monge.  - Nous nous opposons à l'article 2 qui porte atteinte au principe de subsidiarité en limitant la possibilité de recourir à un aménagement de peine.

C'est une vision simpliste et démagogique qui veut que les magistrats soient laxistes. L'aménagement de peine n'est pas une atténuation de la peine ni une faveur faites aux personnes condamnées, mais une autre modalité d'exécution de peine. Les alternatives à l'incarcération sont plus efficaces en matière de réinsertion et de prévention de la récidive que les courtes peines d'emprisonnement : selon une étude de 2017, le placement sous surveillance électronique, bien qu'imparfait, réduit de 10 à 12 % le risque de récidive dans les cinq ans.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur.  - Avis défavorable. Nous ne parlons pas des aménagements de peines ab initio, mais revenons aux critères qui étaient en vigueur avant 2019.

Aujourd'hui, une personne qui ne comparaît pas à l'audience peut bénéficier d'un aménagement de peine automatique. On oblige le juge du fond à prononcer des aménagements de peine alors qu'il est débordé.

La césure entre le moment où le juge statue sur la culpabilité et l'exécution de la peine peut être bénéfique. Le JAP a cinq jours après la condamnation pour se prononcer sur l'aménagement de peine ; cela peut suffire à l'individu pour comprendre qu'il ne faut pas récidiver.

M. François-Noël Buffet, ministre.  - Même avis.

En outre, nous n'avons aucune étude d'impact permettant de mesurer les conséquences d'une telle mesure. Dans un domaine aussi sensible que la sanction pénale, un peu de recul serait bienvenu.

L'amendement n°5 n'est pas adopté.

Mme la présidente.  - Amendement n°6 de M. Benarroche et alii.

Mme Raymonde Poncet Monge.  - De nombreux juristes ont souligné le décalage entre les mécanismes d'aménagement ab initio et post-sentenciels. Aujourd'hui, une peine de plus d'un an mais de moins de deux ans ne peut être aménagée directement par le tribunal correctionnel, mais devient aménageable par le JAP dès l'entrée en détention. Cet amendement porte à un an le seuil pour un aménagement obligatoire et à deux ans pour un aménagement quasi obligatoire.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur.  - Votre amendement est contraire à l'article premier que nous venons de voter.

Nous avons constaté l'échec du « bloc-peine » de 2019. L'aménagement devenu quasi obligatoire a provoqué la surpopulation carcérale. Cet amendement aggraverait le phénomène : le juge prononcerait des peines de deux ans et un mois pour s'assurer qu'il y a incarcération ! Avis défavorable.

M. François-Noël Buffet, ministre.  - Même avis.

L'amendement n°6 n'est pas adopté.

Mme la présidente.  - Amendement n°2 rectifié de Mme Briante Guillemont et alii.

Mme Sophie Briante Guillemont.  - Cet alinéa prévoit l'aménagement de la peine lorsque le condamné justifie de sa participation « essentielle » à la vie de la famille. Ce terme est trop restrictif, nous le remplaçons par « utile ».

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur.  - Avis défavorable. Le terme « essentiel », utilisé de 2009 à 2019, donnait pleinement satisfaction et laissait une certaine liberté au juge. Gare à l'interprétation de la Cour de cassation, qui pourrait avoir un effet contraire à votre intention.

M. François-Noël Buffet, ministre.  - Une telle modification risquerait d'avoir des effets de bords, en entraînant des changements de jurisprudence. Avis défavorable.

L'amendement n°2 rectifié n'est pas adopté.

Mme la présidente.  - Amendement n°1 rectifié de Mme Briante Guillemont et alii.

Mme Sophie Briante Guillemont.  - Monsieur le ministre, nous aurions voulu une étude d'impact sur ce texte !

La liste des éléments permettant de justifier l'aménagement d'une peine est trop restrictive : efforts de réadaptation « sérieux », résultant d'une implication « durable » dans un projet d'insertion ou de réinsertion. Nous proposons une rédaction qui laisse davantage de marge de manoeuvre aux magistrats.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur.  - Avis défavorable. Votre rédaction, imprécise, ne respecte pas le principe constitutionnel de légalité. Vous donnez une liberté excessive aux juges, qui ne sont pas demandeurs. Ils attendent du législateur clarté et stabilité.

Nous risquerions en outre une multiplication des recours et des pourvois en cassation - bref, l'embolie des juridictions.

M. François-Noël Buffet, ministre.  - Même avis.

L'amendement n°1 rectifié n'est pas adopté.

L'article 2 est adopté.

Article 3

Mme la présidente.  - Amendement n°8 de M. Le Rudulier, au nom de la commission des lois.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur.  - Rédactionnel.

M. François-Noël Buffet, ministre.  - Sagesse.

L'amendement n°8 est adopté.

L'article 3, modifié, est adopté.

L'article 5 est adopté.

Article 6 (Supprimé)

Mme la présidente.  - Amendement n°7 rectifié de M. Benarroche et alii.

Mme Raymonde Poncet Monge.  - M. le ministre, qui souhaite une étude d'impact, ira dans mon sens, puisque cet amendement demande un rapport sur l'impact de cette loi sur la récidive et sur la surpopulation.

La politique du tout carcéral a démontré son inefficacité. La prison est un lieu hautement criminogène, qui conforte les détenus dans leur identité de délinquant. En outre, les peines alternatives coûtent bien moins cher que la détention. Un changement dans la culture judiciaire et dans l'opinion publique s'impose pour que l'emprisonnement cesse d'être la sanction de référence pour les petits délits.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur.  - Ce texte n'impose pas le « tout carcéral » : il rend au juge sa liberté de prononcer, en fonction du profil de l'individu et de la gravité des faits, la peine la plus adaptée.

Des travaux sont en cours : mission d'information du Sénat, réflexion du garde des sceaux, qui aboutiront, je l'espère, à un projet de loi, avec une étude d'impact. Avis défavorable.

M. François-Noël Buffet, ministre.  - Avis défavorable. Le rapporteur l'a dit, des travaux sont en cours. Le garde des sceaux déposera un texte à la rentrée. Enfin, votre groupe peut toujours exercer ses prérogatives de contrôle, mission d'information ou commission d'enquête.

Mme Raymonde Poncet Monge.  - Des travaux sont en cours, certes - mais nous votons aujourd'hui ! (Mme Marie-Pierre Monier renchérit.) Le « bloc-peine » favorise la surpopulation carcérale, dites-vous ? Il aurait été intéressant de disposer d'une évaluation. Nous devrions délibérer en pouvant mesurer les impacts.

M. François-Noël Buffet, ministre.  - Je viens de le dire, le Gouvernement regrette qu'il n'y ait pas d'étude d'impact. C'est toute la difficulté des propositions de loi... D'où l'avis de sagesse, pas très favorable en réalité, car nous avons besoin de cette étude d'impact.

Mme Raymonde Poncet Monge.  - D'accord. (Mme Marie-Pierre Monier acquiesce.)

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur.  - Je propose d'en rediscuter en seconde lecture. (Sourires)

L'amendement n°7 rectifié n'est pas adopté.

L'article 6 demeure supprimé.

Vote sur l'ensemble

M. Christophe Chaillou .  - Plus le débat se déroule, plus nous avons de raisons de ne pas voter ce texte. (Mme Sophie Briante Guillemont renchérit.) Le Gouvernement émet un avis de sagesse « pas très favorable », la présidente de la commission considère que le timing n'est pas bon, qu'il faut encore des études d'impact... Décidément, nous voterons contre ce texte qui n'est pas mûr.

Mme Sophie Briante Guillemont .  - Ce texte révèle l'absurdité de nos conditions de travail. Quel est l'avis réel du Gouvernement ? Sagesse, ou sagesse négative, ce qui serait susceptible de faire évoluer la majorité sénatoriale ? Nous sommes en session extraordinaire : c'est bien le Gouvernement qui a inscrit ce texte à l'ordre du jour !

Mme Raymonde Poncet Monge .  - On multiplie les propositions de loi pour masquer l'absence de projets de loi du Gouvernement ; on nous oppose les travaux en cours, tout en nous demandant de voter dès à présent... Nous perdons notre temps ! C'est hélas symptomatique de toute cette session parlementaire, saturée par les propositions de loi - y compris en session extraordinaire. Que le Gouvernement dépose donc des projets de loi, avec études d'impact !

M. Michel Savin.  - Avis de sagesse favorable ? Défavorable ?

M. François-Noël Buffet, ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'intérieur .  - L'avis du Gouvernement est clairement un avis de sagesse. Et je retourne m'asseoir. (Rires)

À la demande du groupe INDEP, l'ensemble de la proposition de loi est mis aux voix par scrutin public.

Mme la présidente. - Voici le résultat du scrutin n°334 :

La proposition de loi, modifiée, est adoptée.