Maîtrise d'ouvrage pour les communes rurales (Deuxième lecture)
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture de la proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale, créant une dérogation à la participation minimale pour la maîtrise d'ouvrage pour les communes rurales.
Discussion générale
Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation . - Cette proposition de loi revient sur la difficulté, bien connue des élus locaux, de réunir les financements nécessaires pour réaliser leurs projets d'investissement. Pour une petite commune, la rénovation d'un bâtiment public, la restauration du patrimoine, la réfection d'un pont représentent des engagements financiers considérables. Or ils n'ont rien d'accessoire, ils conditionnent la qualité des services rendus aux habitants et le respect de leurs obligations par les élus locaux. Il y a souvent un décalage entre l'importance d'un projet pour la vie d'une commune et les moyens financiers dont elle dispose. Cette proposition de loi entend y remédier.
Le code général des collectivités territoriales fixe à 20 % la participation minimale des collectivités porteuses de projets d'investissement. Cela répond à une exigence de responsabilité : la collectivité territoriale qui décide d'un investissement doit mesurer la charge correspondante et ses conséquences dans la durée. Mais cette règle représente aussi une contrainte trop forte.
En abaissant à 5 % cette participation pour certaines opérations, votre texte répond à des situations bien identifiées. Je comprends votre préoccupation, et nous partageons la volonté de ne pas laisser des impossibilités financières compromettre des projets nécessaires. C'est aussi une question d'équité territoriale, car une même règle appliquée à des collectivités aux situations financières différentes ne leur garantit pas les mêmes capacités d'action. Toutefois, l'enjeu est de trouver un équilibre entre souplesse et responsabilité. Votre proposition de loi retient une approche ciblée, en identifiant plusieurs catégories de projets : rénovation du patrimoine, rénovation énergétique, notamment.
Mais la formulation retenue demeure complexe et peu lisible, puisqu'elle croise le potentiel financier de chaque commune avec celui de la même strate en fonction de sa population, sans plus de précision. Or ces indicateurs peuvent bouger et complexifier l'instruction de la demande s'ils diffèrent entre le moment où le dossier est monté et celui de la prise de décision. L'écriture proposée ne garantit pas la réalisation de votre promesse. Elle n'apporte aucune simplification.
Et quid du périmètre des dérogations ? Les amendements l'élargiront, et cette liste ne sera jamais complète ; il faudra de nouveaux ajustements... Y a-t-il une règle générale en la matière ?
Le projet de loi Simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, adopté à l'unanimité au Sénat et en attente d'examen à l'Assemblée nationale, présente une solution idoine : le maintien de la participation minimale de 20 %, assorti de la possibilité, pour les représentants de l'État dans les départements, d'y déroger lorsque l'urgence, la nécessité publique ou les capacités financières du maître d'ouvrage le justifient. Soit un cadre commun, plutôt qu'une multiplication d'exceptions.
Je note la détermination du Sénat à prendre en compte la réalité des besoins d'adaptation. Un tiens vaut mieux que deux tu l'auras, sans doute, et vous voterez ce texte. Mais vous connaissez mon avis. J'espère que le projet de loi Simplification nous épargnera toute migraine ultérieure...
M. Hussein Bourgi, rapporteur de la commission des lois . - (M. Pierre-Alain Roiron applaudit.) Il y a deux ans et huit mois, nous avons adopté en première lecture cette proposition de loi de Dany Wattebled et Marie-Claude Lermytte. L'Assemblée nationale l'a adoptée ensuite, en la modifiant substantiellement.
Ce texte répond aux attentes, fortes, des élus locaux des communes rurales qui se heurtent à des difficultés croissantes pour financer des projets d'investissement dont ils ont pourtant cruellement besoin, notamment dans les communes de montagne. Cela est dû à l'érosion des ressources financières des collectivités territoriales, mais aussi à des règles trop rigides, initialement conçues pour limiter les financements croisés, mais qui pénalisent désormais l'investissement des communes les plus contraintes financièrement.
Ainsi, la participation minimale de 20 % imposée aux collectivités territoriales pour le financement de leurs projets d'investissement par la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010 entraîne un reste à charge disproportionné pour les communes rurales. Dès lors, de nombreux élus ruraux doivent différer leurs projets, voire y renoncer.
Plusieurs dérogations à cette participation ont été introduites par le législateur : certaines automatiques, par exemple pour tenir compte des difficultés budgétaires structurelles des territoires ultramarins ; d'autres, accordées au cas par cas par le préfet de département. Ce dernier peut ainsi fixer ce taux à 10 % pour la rénovation énergétique des bâtiments scolaires en fonction de la capacité financière du maître d'ouvrage. Hélas, ces possibilités de dérogation sont trop peu connues, des élus comme des préfets !
Les demandes de dérogation sont complexes à formuler, alors même que les communes rurales peinent à accéder aux dispositifs d'ingénierie locale. Et elles sont trop peu souvent satisfaites, comme vos services nous l'ont confirmé, madame la ministre.
La proposition de loi y remédie, en créant une nouvelle dérogation destinée aux communes rurales. L'article unique, dans sa version initiale, exonère intégralement les communes rurales de l'obligation de participation minimale aux projets d'investissement, sur le modèle de l'exonération accordée aux collectivités d'outre-mer.
Le Sénat a adopté le dispositif en première lecture en le recentrant sur les communes les plus susceptibles de recourir à cette dérogation. Nous avions ainsi supprimé la référence à un article réglementaire du code général des collectivités territoriales afin d'inscrire directement dans la loi les communes concernées. En outre, nous avions ciblé le texte sur les communes de moins de 2 000 habitants, dont le potentiel financier est deux fois inférieur au potentiel financier moyen par habitant de la même catégorie de communes.
Afin de responsabiliser les conseils municipaux, nous avions prévu une participation minimale de 5 % aux opérations d'investissement et choisi de limiter les projets d'investissement susceptibles de faire l'objet de la dérogation aux projets les plus structurants : rénovation énergétique, protection du patrimoine, notamment.
En commission, l'Assemblée nationale a adopté conforme, à l'unanimité, le texte du Sénat en mars 2025 ; en revanche, le ciblage des communes de moins de 2 000 habitants a été supprimé en séance par un amendement voté à deux voix près ; c'est fort regrettable. La position de la ministre au banc nous a surpris. (Mme Françoise Gatel s'en étonne.) Ce n'était pas vous, madame la ministre. Elle a émis un avis de sagesse à cet amendement LFI, alors qu'au Sénat en première lecture, le Gouvernement n'a cessé de nous inviter à la sobriété et à la rigueur. Nous vous avons entendu. Quelle surprise de voir que c'est open bar à l'Assemblée nationale !
La commission des lois a adopté ce texte en revenant au ciblage issu de nos travaux en première lecture, appuyé sur le critère du potentiel financier par habitant. En effet, l'absence de ciblage peut conduire à des effets d'aubaine, au bénéfice de communes rurales disposant notamment de retombées économiques importantes issues du tourisme.
Sur le plan juridique, la référence à une disposition réglementaire est inopportune, d'autant que l'article concerné a été abrogé par un décret de mai 2025.
Cette proposition de loi ne suffira pas, à elle seule, à résoudre les problèmes que rencontrent les élus locaux pour lancer des opérations d'investissement. Néanmoins, elle constitue une avancée. La modification apportée en commission en renforce l'efficacité et tient compte des contraintes budgétaires qui pèsent sur notre pays.
La commission des lois vous propose donc d'adopter ce texte qui allie pragmatisme, opérationnalité, efficience, souplesse et responsabilité - comme vous le disiez tout à l'heure, madame la ministre. (Applaudissements sur les travées du groupe SER)
M. Louis Vogel . - Je salue amicalement Dany Wattebled et Marie-Claude Lermytte, auteurs de la proposition de loi, que j'ai cosignée.
Bien souvent, les 20 % de reste à charge sont un frein insurmontable pour les communes rurales, qui représentent tout de même 85 % des communes françaises. Dans mon département, la Seine-et-Marne, trois quarts des communes ont moins de 2 000 habitants.
En l'état du droit, toute commune doit appliquer la règle imposée par la loi de 2010, indépendamment de sa santé financière, de sa population ou de sa localisation - moyennant quelques exceptions ou circonstances particulières.
Notre groupe adhère pleinement au principe d'une participation minimale. Toutefois, comme l'a souligné le rapporteur, l'application d'un taux identique à toutes les collectivités peut sembler inadaptée, voire incohérente, en fonction de la nature des projets et de leurs porteurs.
Bien qu'il existe un mécanisme de dérogation, celui-ci est peu connu des préfets. Des projets vitaux pour les territoires ruraux doivent ainsi être abandonnés, et les habitants sont les premiers pénalisés. Or la population est vieillissante et nombre de projets d'investissement lui seraient utiles, pour l'accès aux bâtiments des personnes à mobilité réduite, par exemple. Songeons aussi à l'entretien des édifices religieux dégradés, que les communes n'ont pas les moyens d'assurer.
Il faut soutenir le dynamisme de l'investissement local, d'autant plus que l'autonomie fiscale et financière des collectivités a été gravement mise en danger et que la hausse récente des taux d'intérêt limite leurs capacités d'investissement.
Le texte maintient donc une participation minimale de 5 % du montant total des financements apportés par les personnes publiques. Il s'agit de responsabiliser les conseils municipaux tout en soutenant l'investissement communal. C'est d'autant plus important que toutes ces communes n'ont pas accès aux financements classiques faute d'ingénierie et ne peuvent pas bénéficier de financements croisés.
Le groupe UCI votera cette proposition de loi qui apporte des avancées réelles.
M. Pierre-Alain Roiron . - Je remercie Hussein Bourgi de son travail, ainsi que les auteurs du texte pour leur initiative, qui place l'investissement des communes rurales au centre du débat.
La participation minimale de 20 % est disproportionnée pour les petites communes rurales. La réfection d'une église peut représenter plusieurs années d'investissement.
Le Sénat avait inscrit dans la loi les communes concernées. L'Assemblée nationale a modifié cette disposition en renvoyant à un article abrogé par décret. Les élus locaux sont dans l'expectative ; nous ne pouvons décemment voter une loi qui devrait être corrigée avant même son application ! D'où le retour en commission à la version adoptée par le Sénat, qui répond à plusieurs exigences. D'abord, la sécurité juridique ; c'est la loi qui détermine les communes concernées. Ensuite, le ciblage à partir du potentiel financier, critère déjà utilisé pour répartir les dotations et réduire les écarts entre les collectivités. Les communes les mieux dotées restent ainsi hors du dispositif, on évite l'effet d'aubaine. Enfin, la lisibilité du projet. Les financements croisés ont un défaut connu : on ne sait plus qui décide ni qui paie. Une participation, même modeste, de 5 % permet d'identifier un maître d'ouvrage.
Toutefois, soyons lucides : si ce texte envoie un signal positif aux communes, les financements sont de plus en plus complexes à mobiliser. Une dérogation théorique ne sera pas utile sans moyens. Or les fonds de la DETR, initialement destinés aux communes rurales, leur échappent constamment, d'après l'Association des maires ruraux de France (AMRF). En outre, les lois de finances saignent les collectivités, année après année. La énième baisse prévue pour 2027 empêchera tout investissement.
Notre groupe votera cette proposition de loi dont nous demandons l'inscription rapide à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les travées du groupe SER ; M. Dany Wattebled applaudit également.)
Mme Marie-Claude Varaillas . - Voilà deux ans et demi, en première lecture, nous alertions sur la dégradation des finances publiques locales et la situation des communes. Peu de temps auparavant, le groupe CRCE-K demandait une exonération totale de participation financière pour les communes rurales désireuses de rénover leurs bâtiments scolaires.
Nous avions voté l'abaissement du seuil de 20 % à 5 % pour les communes de moins de 2 000 habitants, car leur capacité financière ne leur permettait pas de concrétiser leurs projets. L'Assemblée nationale a élargi ensuite le dispositif aux communes de moins de 5 000 habitants.
Ce texte aurait pu être conclu par un vote conforme, aussi je regrette que la navette n'ait pu aboutir, d'autant que les communes rurales sont encore plus fragilisées. Les épisodes caniculaires de cet été l'ont rappelé : adapter nos écoles et nos crèches au changement climatique est un enjeu majeur, mais cela coûte cher. En passant de 20 % à 5 %, plusieurs projets peuvent devenir réalité.
Les dérogations existantes sont très peu utilisées ; il fallait agir. Mais cette mesure ne peut suffire à répondre aux difficultés des collectivités. Si le fonds vert diminue, si les dotations ne suivent pas l'inflation, comment les communes pourront-elles faire face à leurs responsabilités ?
Entretien de la voirie, rénovation des ouvrages d'art, préservation du patrimoine, adaptation au changement climatique... Ces besoins exigent des financements à la hauteur des enjeux. C'est pourquoi nous devons faire preuve de cohérence lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2027. Il faut desserrer l'étau. Les intercommunalités et les départements connaissent aussi des difficultés majeures. Les sénateurs de mon groupe prendront toute leur part aux débats budgétaires.
Donner des moyens aux collectivités territoriales, c'est investir dans les services publics, la transition écologique, la vie quotidienne de nos concitoyens et dans l'économie. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K)
M. Cédric Chevalier . - Cette proposition de loi répond à une difficulté récurrente des collectivités territoriales : financer leurs projets. Préserver le patrimoine communal, améliorer la performance énergétique des bâtiments publics, autant de projets indispensables. Or les communes rurales n'ont pas les mêmes ressources que les grandes collectivités.
Pour notre groupe, l'enjeu est clair : permettre aux collectivités territoriales qui en ont le plus besoin de réaliser leurs projets, mais sans les exonérer de toute responsabilité financière.
Toutes les collectivités n'ont pas les mêmes marges de manoeuvre. Le critère du potentiel financier réintroduit en commission nous semble donc pertinent, car il concentre l'effort public sur les collectivités qui en ont le plus besoin. L'objectif est d'apporter une réponse adaptée à la situation financière de chaque collectivité.
Mais cela ne les exonère pas de toute participation : le maintien d'une contribution minimale de 5 % est important. Il traduit un principe de responsabilité. Les conseils municipaux doivent procéder à des arbitrages et mobiliser leurs propres ressources. L'argent public ne peut se substituer systématiquement à l'effort local. Le seuil de 5 % constitue à cet égard un équilibre raisonnable, puisqu'il ne décourage pas l'investissement des communes fragiles tout en préservant leur engagement dans leurs projets ; il donne aux maires des territoires ruraux les moyens d'agir sans renoncer à la bonne gestion des deniers publics. De la sorte, le texte cible l'effort sur les communes qui en ont le plus besoin.
Il y va d'une utilisation rigoureuse de l'argent public. Nous voterons ce texte. (M. Dany Wattebled applaudit.)
M. Laurent Somon . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) L'objet de ce texte était de faciliter l'investissement des communes rurales, les plus dépendantes aux cofinancements. Le levier choisi est la révision du seuil minimal de participation aux investissements. Nous le savons, la diversité des collectivités de notre pays s'accommode mal d'une taille unique.
Des exceptions à la règle des 20 % existent. Les investissements nécessaires à la réfection des bâtiments religieux ou à la rénovation des ponts ne sauraient en effet se traduire par des économies sur les dépenses de fonctionnement. J'ai d'ailleurs informé plusieurs communes de l'existence de cette possibilité.
Pour prolonger la logique, une dérogation propre aux communes rurales était proposée. Ces dernières peinent en effet à assumer ne serait-ce qu'une partie du coût des investissements, et la baisse à venir du taux du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) amplifiera leurs difficultés.
Néanmoins, cette réponse indifférenciée aurait eu pour effet d'exonérer une grande part des communes françaises, y compris celles capables d'investir. D'où un seuil minimal de 5 % maintenu et la prise en compte du potentiel financier.
Malheureusement, l'examen en séance à l'Assemblée nationale n'a pas maintenu cet équilibre, ce qui a soulevé plusieurs problèmes : de forme, d'abord, sur le plan juridique, et de fond, en raison du risque d'effet d'aubaine.
La position initiale du Sénat est plus à même de répondre aux objectifs. Nous voterons donc la version issue des travaux de la commission. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)
M. Stéphane Piednoir. - Très bien !
Mme Nathalie Nieson . - (Applaudissements sur les travées du RDPI) Une commune ne devrait jamais être trop petite pour investir. Pourtant, combien de maires ruraux renoncent à rénover une école ou à sécuriser un pont faute de pouvoir financer le reste à charge ?
Je salue l'initiative de Dany Wattebled et Marie-Claude Lermytte, ainsi que notre rapporteur.
En ramenant à 5 % la participation minimale des communes rurales, le texte apporte une réponse attendue à une difficulté connue. Mais il révèle aussi un problème plus large : lorsqu'il faut multiplier les dérogations, il faut savoir questionner la règle elle-même. Le droit doit garantir l'équité sans nuire à l'action. Je m'appuie ici sur mon expérience de maire et sur mes rencontres avec les élus ruraux de la Drôme, mon département. Ils ne manquent ni d'idées ni de volonté, mais, trop souvent, de marges de manoeuvre financières.
Pas moins de 87 % des communes de mon département comptent moins de 2 000 habitants. Pour elles, quelques milliers d'euros peuvent être décisifs pour la réalisation ou l'abandon d'un projet. Cette situation est d'autant plus préoccupante que nous leur demandons d'agir face au changement climatique, de rénover leurs bâtiments, de préserver l'eau. Or les plus petites communes, qui disposent le moins d'ingénierie, sont aussi celles qui peinent le plus à accéder aux financements. Les procédures complexes et les seuils minimaux de DETR peuvent empêcher des opérations pourtant indispensables.
La vraie question est : à quoi sert une aide publique si ceux qui en ont le plus besoin ne peuvent y accéder ?
La question du financement est liée à celle de la prévention. Je pense aux communes touchées par les incendies, cet été, dans le Diois. Derrière les hectares brûlés, des habitants, des élus, confrontés à des responsabilités démesurées. Prévenir coûtera toujours moins cher que de réparer. C'est pourquoi nous voterons l'amendement de Mme Nadille, qui vise à élargir le dispositif à la prévention des risques naturels majeurs. Nous voterons également son deuxième amendement. Donner aux communes les moyens de prévenir, c'est les aider à protéger leurs habitants et préserver leurs équipements. C'est aussi soutenir l'investissement local : entreprises, artisans, économie de proximité.
Nous voterons ce texte, mais avons une ambition plus grande : que, demain, un maire n'ait plus à demander d'exception pour agir. (Applaudissements sur les travées du RDPI)
M. Guy Benarroche . - Nous voyons tous les jours les obstacles auxquels les communes sont confrontées. Les petites communes sont particulièrement affectées par les problèmes financiers et sont devenues plus dépendantes des financements de l'État. Or les dotations se sont réduites, tout comme les dispositifs de soutien. Ainsi du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), par exemple. Dans le même temps, l'État demande aux collectivités territoriales de prendre en charge toujours plus de politiques publiques.
Nous sommes face à une double difficulté : d'un côté, une perte continue d'autonomie fiscale et financière, de l'autre, une dépendance croissante aux dotations et aux appels à projets dont les montants ne cessent de se réduire.
L'abaissement du seuil de participation minimale et le ciblage des projets concernés nous semblent pertinents. C'est plus de lisibilité pour les élus, plus de sécurité pour les projets des communes rurales. Plus largement, c'est plus de confiance pour les élus locaux. Ce n'est ni au préfet ni au sous-préfet de décider des projets à réaliser. L'État doit accompagner, garantir l'équité, mais ne pas se substituer aux élus. C'est d'autant plus important en matière de transition écologique.
La mission d'information relative à la réussite de la transition environnementale dans les collectivités territoriales que j'ai menée avec Laurent Burgoa et Pascal Martin nous a montré combien le premier investissement constituait un premier pas difficile à franchir pour les petites communes. Pourtant, les collectivités sont au coeur de nombreuses transformations indispensables : rénovation des bâtiments publics, gestion des mobilités, de l'eau...
Le problème est aussi celui de l'ingénierie et des moyens de fonctionnement nécessaires pour faire vivre ces projets dans la durée. Une commune qui finance un équipement, mais ne peut l'entretenir n'a pas gagné en capacité d'action. Il est primordial d'aller plus loin dans l'accompagnement des collectivités.
Le dispositif proposé, concret, desserrera une contrainte susceptible de bloquer des projets pourtant essentiels. Notre groupe votera ce texte, marque d'une confiance renouvelée envers les élus locaux.
M. le président. - Il faut conclure.
M. Guy Benarroche. - Les élus connaissent les besoins de leurs territoires, faisons leur confiance. (Applaudissements sur les travées du GEST et du groupe SER)
Mme Manon Bouquin . - (Applaudissements sur les travées du groupe UNT) La règle de la participation minimale obéissait à un principe de responsabilisation. Face à la multiplication du recours au cofinancement par les collectivités nouvelles créées au fil des lois de décentralisation, l'enjeu était d'éviter que ces dernières dépensent au-delà de leurs moyens et de limiter les effets pervers de la décentralisation à la française.
Illisibilité de l'action publique - plus personne n'est responsable d'un projet que tout le monde a financé - , technocratisation des politiques locales, vassalisation des communes envers les collectivités de strate supérieure (Mme Françoise Gatel s'en étonne) dont elles deviennent les obligées, autant d'écueils à surmonter.
Plus d'une décennie plus tard, les effets se sont accentués. Le millefeuille administratif s'est complexifié, les responsabilités sont toujours plus diluées, les néo-féodalités n'ont pas été empêchées. Au contraire, les communes les mieux pourvues restent privilégiées, les moyens sont concentrés dans les conseils régionaux qui lient par des contrats les collectivités du bas aux priorités d'en haut. Les plus petites communes, empêchées d'agir, supportent en outre les conséquences de l'endettement des strates intermédiaires - combinaison injuste et hypocrite, d'autant qu'on leur demande d'investir toujours plus, notamment face aux incendies, aux pollutions, aux inondations.
Assommés de règles, de procédures, d'interdits, les maires relégués au rôle d'agents ne maîtrisent plus l'aménagement de leurs communes, laissées dans la poussière d'une métropolisation galopante. Il faudrait une véritable renaissance de l'organisation territoriale.
Commençons néanmoins par redonner aux petites communes un peu d'initiative. Ramener le seuil de 20 % à 5 % est un premier pas vers un retour à la décision locale, sans laquelle aucune libre administration n'est possible. C'est une reconnaissance du rôle indispensable des communes dans l'aménagement du territoire. (Applaudissements sur les travées du groupe UNT)
M. Dany Wattebled . - (Applaudissements sur les travées du RDSE ; M. Louis Vogel applaudit également.) Il y a trois ans, Marie-Claude Lermytte et moi déposions ce texte en partant d'un constat fait sur le terrain lors d'un déplacement dans le Nord : des élus avaient dû renoncer à remplacer quelques fenêtres d'un bâtiment communal faute de pouvoir assumer le reste à charge obligatoire de 20 %. Ils ignoraient les dérogations existantes, d'ailleurs peu mises en oeuvre.
D'où cette proposition de loi : remplacer les dérogations accordées au cas par cas par une règle automatique et pérenne, comme c'est le cas pour les collectivités d'outre-mer.
Le Sénat avait adopté la mesure à l'unanimité, mais avait maintenu une participation minimale de 5 % et pris en compte le potentiel fiscal des communes. Nous avions trouvé un équilibre : aider les communes qui en ont besoin sans généraliser le dispositif à l'ensemble des communes rurales.
Le 11 mars 2025, l'Assemblée nationale adoptait aussi le texte, mais un amendement adopté de justesse en modifiait profondément la portée et s'éloignait de son esprit, avec la suppression du critère financier. En outre, faisant référence à un article du code général des collectivités territoriales aujourd'hui supprimé, le dispositif était inopérant.
Notre commission est revenue à la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture ; je m'en félicite.
Ce texte, simple et pragmatique, ne réglera pas tous les problèmes, mais favorisera des investissements auxquels trop de communes rurales doivent actuellement renoncer. Je souhaite son adoption dans la version issue des travaux de la commission. N'attendons plus, madame la ministre, pour que ce texte soit inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les travées des groupes INDEP et UCI, du RDSE et du RDPI)
M. Paul Mougenot . - Hier, dans l'Aisne, j'ai rencontré des maires sur la place d'un magnifique village de Thiérache. La maison historique du médecin y est fermée, le centre médical a baissé le rideau, la pharmacie, elle, résiste vaillamment. Pourtant les maires, fantassins de la République, investissent dans l'avenir de nos bassins de vie, pour nos familles et nos entreprises.
Nous avons travaillé sur un projet de restauration du patrimoine industriel, l'installation de commerces, la réhabilitation de friches, la vidéoprotection... Oui, nos équipes municipales sont motivées pour développer nos villages.
J'ai rencontré 400 maires ces derniers mois. Je me suis engagé devant eux à me battre pour le déplafonnement des subventions pour nos communes rurales. Nous y sommes. Nous posons la première pierre d'une modernisation de la relation entre l'État et les communes rurales.
La modification du code présentée ce jour est donc essentielle à la poursuite de l'investissement de nos communes.
Dépenses de fonctionnement poussées par l'inflation, flambée des coûts, transferts de charges en hausse... Voilà la situation. En 2025, une commune de 200 à 500 habitants devait supporter près de 1 179 euros de dépenses par habitant.
Dans nos villages, les frais fixes pèsent lourd : voirie immense, participation aux écoles, entretien du patrimoine. Or les recettes et les dotations stagnent. Une pression fiscale supplémentaire n'est pas la solution. Les arbitrages sont donc difficiles ; les marges d'autofinancement, autrefois préservées par une gestion de bon père de famille, fondent comme neige au soleil.
Nos communes ne seront pas capables d'apporter les 20 % obligatoires pour rénover l'accueil en mairie, assurer l'entretien des routes...
Ne pas déplafonner reviendrait à couper le moteur de l'investissement dans près de 30 000 communes. Tenons compte de l'ampleur des investissements dans nos communes rurales. J'espère que notre sagesse sénatoriale nous conduira à un vote unanime.
Mme Virginie Quentin . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Préserver la responsabilité financière des collectivités territoriales et permettre aux petites communes de réaliser des investissements essentiels : voilà l'équilibre à trouver. Mon département d'Eure-et-Loir, au maillage communal souvent rural, est particulièrement exposé à ces enjeux.
Je salue le travail accompli depuis le dépôt de ce texte en octobre 2023, ainsi que celui du rapporteur.
Un maire qui doit rénover un pont ou remettre en état une route se heurte à des restes à financer trop importants. Les ressources fiscales des communes sont souvent trop limitées.
Le droit actuel impose une participation minimale des communes de 20 %. Le texte ne remet pas en cause ce principe, mais propose une dérogation ciblée : pour certaines communes de moins de 2 000 habitants disposant de ressources limitées, ce taux serait abaissé à 5 %, pour des investissements précisément identifiés.
Il ne s'agit pas d'opposer les petites communes aux plus grandes - chacune a ses contraintes - mais de tenir compte des différences de capacité financière.
Reste qu'abaisser le seuil ne crée pas les financements. La participation des autres financeurs reste essentielle.
Ce texte apporte une réponse efficace à une question ancienne, et donne un peu de latitude aux maires. Je l'aborde dans un esprit constructif. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)
Discussion de l'article unique
Article unique
M. Michel Masset . - Dans nos villages, c'est la commune qui rénove l'école, répare le pont. Pour les plus petites, cette règle est un mur : faute de pouvoir réunir 20 % des financements, elles renoncent à investir.
Ce texte ouvre un nouveau droit pour les élus. Le Sénat a introduit une condition de ressources, car l'égalité entre les territoires, ce n'est pas donner la même chose à tous, mais davantage à ceux qui en ont moins. J'espère que les députés se rallieront à cette rédaction.
Reste que le problème de fond demeure : l'érosion de la capacité d'investissement des communes rurales, privées de marge comme d'ingénierie, et auxquelles on demandera demain un effort de 7 milliards d'euros sur la TVA. DETR, fonds vert, ingénierie, ressources locales : notre groupe jugera sur les actes. Nous voterons toutefois ce texte.
M. Bruno Sido . - Je voterai cette proposition de loi, dans la version adoptée ici en première lecture, et en félicite les auteurs.
Mais ce texte, nous aurions dû le voter il y a trente ans, quand nous avions encore des marges de manoeuvre ! Vu la situation financière actuelle, cette loi sera-t-elle seulement appliquée ?
Dans mon département, certaines communes ne sont pas reliées à la voirie départementale. Ainsi de Silvarouvres, 20 habitants, qui a un pont de 50 mètres sur l'Aube. Pour de telles communes, il faut une dérogation totale !
M. Stéphane Piednoir . - Je salue cette initiative ainsi que le travail de la commission et du rapporteur. Un taux de 20 % est disproportionné pour les communes rurales.
Parlons aussi simplification. Les petites communes n'ont pas l'ingénierie et les moyens humains nécessaires pour instruire les dossiers archicomplexes de demande de subventions. Résultat, les projets d'investissement sont abandonnés, les rénovations ne se font pas... Ce travail de simplification est devant nous, nous devrons nous y tenir. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)
M. le président. - Amendement n°4 de M. Mougenot.
M. Paul Mougenot. - Les récentes canicules ont été éprouvantes pour les personnes fragiles, les écoliers et les personnels communaux, mettant en cause la pérennité du service public de proximité.
D'où cet amendement, qui intègre les investissements des communes pour s'équiper en climatisation.
M. Hussein Bourgi, rapporteur. - Les canicules ont souligné la nécessité d'adapter nos bâtiments publics, en particulier les écoles et Ehpad. L'amendement ne me semble toutefois pas opportun. La climatisation ne relève pas de la rénovation énergétique, qui vise d'abord à réduire la consommation énergétique des bâtiments. L'inscrire dans le texte brouillerait le message.
Rendez-vous lors de l'examen du PLF, pour défendre ensemble une revalorisation du fonds vert qui finance, lui, des travaux structurels. Acheter un climatiseur ne relève pas de la maîtrise d'ouvrage.
Avis défavorable.
M. Guy Benarroche. - Tout à fait d'accord.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Le problème des listes est qu'elles sont toujours incomplètes : dans six mois, on s'apercevra qu'il aurait fallu ajouter tel ou tel type d'investissement... C'est pourquoi j'émettrai un avis défavorable à l'ensemble des amendements.
La précision que vous demandez est superfétatoire, car la climatisation peut être comprise comme participant de la rénovation énergétique des bâtiments. L'amendement est donc satisfait. Retrait, sinon avis défavorable.
L'amendement n°4 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°3 rectifié ter de Mme Nadille et alii.
Mme Solanges Nadille. - La lutte contre les déserts médicaux est une urgence absolue pour nos territoires ruraux. Pour attirer des médecins, nos maires construisent des centres ou maisons de santé pluriprofessionnels. Or pour une commune de moins de 2 000 habitants, obtenir une dérogation à la participation minimale est un parcours du combattant.
Certains craignent qu'un reste à charge limité à 5 % ne permette à la commune de s'enrichir grâce aux loyers futurs. Aucun risque : les maires doivent proposer des loyers très bas pour attirer des soignants, et le préfet garde la main sur le plan de financement.
Rendons ces projets éligibles au seuil de 5 % et donnons à nos maires ruraux la visibilité et la sécurité juridiques dont ils ont besoin.
M. Hussein Bourgi, rapporteur. - La question n'est pas tant de construire ou rénover des centres de santé pluridisciplinaires - nous en avons des dizaines - mais de trouver des médecins pour s'y installer ! (Mme Marie-Claude Varaillas le confirme.)
Les préfets ont accordé des dérogations pour les construire, mais on n'y trouve que des infirmiers, des sages-femmes, quelques consultations d'orthodontistes... Parlons plutôt aides à l'installation, exonérations fiscales dans les territoires de revitalisation rurale ! Avis défavorable.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Avis défavorable, car l'amendement est satisfait.
Je l'ai dit, une liste sera toujours incomplète. Je préfère la formule défendue par le Gouvernement dans le projet de loi de simplification.
Sur l'accès aux soins, et en attendant les effets de la suppression du numerus clausus d'ici cinq ans, il faut un dialogue entre les professions médicales, les élus et les ARS pour faire vivre les maisons de santé. Je rappelle que le PLF 2027 prévoit que l'État finance 3 000 maisons France Santé, avec 40 000 à 50 000 euros pour leur fonctionnement.
Retrait, sinon avis défavorable.
L'amendement n°3 rectifié ter est retiré.
M. le président. - Amendement n°2 rectifié quater de Mme Nadille et alii.
Mme Solanges Nadille. - Le texte de la commission limite la dérogation à la seule protection contre les incendies -, mais quid des autres menaces qui pèsent sur nos communes ? Face à la multiplication des aléas climatiques, notre approche doit être globale et anticipatrice. Retenons plutôt la notion de risque naturel majeur, qui englobe les inondations, l'érosion côtière, les glissements de terrain, les tempêtes et cyclones. Cela donnera aux petites communes les moyens d'investir sereinement dans la protection de leur population.
M. le président. - Amendement n°1 rectifié bis de Mme Sollogoub et alii.
M. Dany Wattebled. - Il faut étendre la dérogation à la prévention des risques naturels majeurs.
M. Hussein Bourgi, rapporteur. - Avis favorable à cette formulation plus inclusive. M. Wattebled accepte-t-il de rectifier son amendement pour le rendre identique à celui de Mme Nadille ?
M. Dany Wattebled. - Oui.
M. Hussein Bourgi, rapporteur. - Avis favorable à ces deux amendements devenus identiques.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Nous avons porté la dotation de solidarité catastrophe naturelle de 35 à 70 millions d'euros et en avons révisé les clauses, en n'imposant plus la reconstruction à l'identique.
En droit, un incendie n'est pas un risque naturel majeur, puisqu'il y a intervention humaine : il ne peut donc pas rentrer dans cette catégorie.
Enfin, une liste risque d'être incomplète. Retrait ou avis défavorable.
M. Pierre-Alain Roiron. - Au vu du dérèglement climatique, nous voterons ces amendements.
M. Guy Benarroche. - Les risques naturels majeurs liés au dérèglement climatique sont une préoccupation grave pour toutes les petites communes des Bouches-du-Rhône. Elles doivent pouvoir bénéficier du taux de 5 %. Nous voterons donc cet amendement.
M. Hussein Bourgi, rapporteur. - Madame la ministre, il ne s'agit pas ici de réparer les conséquences des incendies, mais de les prévenir. Or la prévention relève bien du périmètre du présent texte.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Sans polémiquer, je vous invite juste à sécuriser votre rédaction. J'essaie de vous servir au mieux !
Les amendements identiques nos2 rectifié quater et 1 rectifié ter sont adoptés.
M. le président. - Amendement n°5 rectifié de Mme Tetuanui et M. Fritch.
L'amendement n°5 rectifié n'est pas défendu.
M. le président. - Amendement n°6 rectifié de M. Pla.
M. Sebastien Pla. - Cet amendement vient neutraliser un effet de seuil injuste. En effet, les communes qui accueillent des infrastructures de réseaux énergétiques et perçoivent l'Ifer (imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux), ainsi que les communes qui exploitent en régie un monument historique et ont à ce titre des recettes de billetterie, sont exclues du bénéfice du taux de 5 %. Elles subissent un effet couperet sur leurs projets d'investissement, au motif qu'elles contribuent au dynamisme énergétique ou culturel !
Dans l'Aude, sept communes sont inscrites au patrimoine mondial de l'Unesco ; elles comptent entre 40 et 500 habitants et doivent mener de lourds investissements pour préserver leur patrimoine.
M. Hussein Bourgi, rapporteur. - Avis défavorable. Supprimer le critère du potentiel financier créerait des effets d'aubaine.
La neutralisation du produit de l'Ifer ou des recettes d'exploitation des régies d'un monument historique ne paraît pas justifiée. L'Ifer est une ressource fiscale à part entière ; les communes qui la perçoivent sont donc plus aisées que celles qui n'en bénéficient pas. De même, l'exploitation en régie d'un monument historique produit des charges, mais aussi des recettes. Les bâtiments patrimoniaux et châteaux classés bénéficient d'aides de la Drac et des régions, il n'y a pas lieu de leur attribuer des aides supplémentaires.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Les recettes tarifaires ne sont pas intégrées dans le calcul du potentiel financier et ne peuvent donc en être déduites. Quant à l'Ifer, il est clairement un facteur de richesse de la commune. Retrait, sinon avis défavorable.
Je rappelle que notre copie pour le PLF 2027 inclut une revalorisation de 400 millions d'euros de la DGF, dont 150 millions pour la DSR et 140 millions pour la DSU ; le fonds vert est porté à 1 milliard ; la DETR est maintenue à 1 milliard d'euros ; la DSIL augmente de 200 millions d'euros ; le taux de FCTVA est maintenu pour tous les investissements verts, dont les réseaux d'eau et d'assainissement et la voirie.
M. Sebastien Pla. - Pour les communes percevant l'Ifer, soit. Mais pour les petites communes qui gèrent en régie un monument historique - mon département en compte quinze -, il faut pouvoir déplafonner.
En 2020, plusieurs communes gestionnaires de sites touristiques ont été aidées par l'État, en compensation des pertes de recettes liées à la crise sanitaire. Le calcul était basé sur l'excédent brut de fonctionnement (EBF). Les communes qui avaient maintenu tant bien que mal leur EBF en vendant du terrain n'ont, elles, pas bénéficié de l'accompagnement d'urgence... Je m'en étais plaint auprès du ministre Dussopt, sans être entendu. Aujourd'hui encore, ces petites communes gestionnaires de monuments classés vont être exclues du présent dispositif, alors qu'elles en ont grand besoin. (M. Gabriel Amard applaudit.)
L'amendement n°6 rectifié n'est pas adopté.
M. Gabriel Amard. - Il fut un temps où la République faisait de ses communes les premiers foyers de la démocratie. Aujourd'hui, combien de maires ruraux renoncent à une rénovation au vu des restes à charge insurmontables ?
Abaisser la participation financière à 5 % pour certaines communes constitue donc un progrès, même si je préférais le seuil de 5 000 habitants que nous avions fait adopter à l'Assemblée nationale.
Point de libre administration sans moyens financiers. Les Insoumis demandent des dotations pérennes, indexées sur l'inflation, la prise en compte des aménités rurales, l'alignement de la DGF des communes rurales sur les communes moyennes et grandes, une véritable solidarité nationale et le respect de l'autonomie financière communale.
Les communes rurales ne sont pas les vestiges d'une France du passé, mais les briques de base de la République, écologiques et vivantes. Sans renoncer à nos exigences, et en tant qu'Insoumis, je voterai ce texte.
L'article unique, modifié, est adopté.
(Applaudissements sur les travées du groupe UCI et du RDPI)
Mme Françoise Gatel, ministre. - (Brandissant un petit fascicule) Je vous rappelle l'existence d'une publication qui recense les mesures de simplification engagées depuis un an en faveur des collectivités locales. Certaines sont déjà effectives, d'autres figurent dans le projet de loi Simplification. Disponible gratuitement sur tous les bons sites ! (Mme Cécile Cukierman manifeste son intérêt.)
La séance est suspendue quelques instants.