Projet de loi de finances pour 2001 : Technologies de l'information et Poste

C. L'ÉVOLUTION CONTRASTÉE DU DROIT DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

Alors que les technologies évoluent à un rythme très rapide, le cadre réglementaire français s'adapte de façon chaotique à ces mutations . Si certains sujets -tel l'accès à l'Internet à haut débit- ont récemment pu évoluer, d'autres restent en souffrance, parfois à cause de tergiversations politiques. Ainsi le Gouvernement est-il tenté de faire évoluer le droit en dehors du Parlement , compte tenu des positions parfois adoptées par sa majorité- on pense notamment au sujet du dégroupage de la boucle locale-, ou encore à faire purement et simplement l'économie du débat, avec la transposition par ordonnances des directives communautaires.

1. Une perspective d'avenir : la généralisation de l'Internet à haut débit

L'année 2000 va voir l'émergence et le développement de l'accès à l'Internet à haut débit, c'est à dire avec des bandes passantes larges, permettant la transmission plus rapide de signaux plus nombreux. Cet accès est essentiel pour le développement de nombreux services de la société de l'information.

Certes, la fourniture, depuis 1996, de connexions à Internet à haut débit est déjà juridiquement possible sur les réseaux câblés . Même si la situation juridique complexe issue du " plan câble " a, un temps, ralenti la commercialisation de tels services sur des réseaux appartenant à France Télécom mais exploités par ses concurrents, les arbitrages rendus par l'ART en la matière et la mise en vente progressive par France Télécom de ces réseaux ont contribué à rendre possible l'extension de tels services. Ainsi, d'après l'association des villes câblées, au 31 mars 2000, ce sont 63 844 ^{16( * )} personnes qui étaient abonnées à Internet via le câble, contre 22 605 ^{17( * )} abonnés au téléphone via le câble et 2,8 millions de personnes aux services de télévision câblée.

D'autres technologies vont désormais pouvoir être mobilisées pour les connexions à Internet à haut débit : c'est le cas des technologies " xDSL " mises en oeuvre sur le réseau téléphonique traditionnel, de la boucle locale radio et de la téléphonie mobile de troisième génération, deux technologies pour lesquelles des autorisations ont été ou sont en cours d'attribution dans notre pays.

a) Le déploiement des technologies " xDSL " sur le réseau téléphonique traditionnel

Une réelle avancée technologique

Techniquement, les technologies " xDSL " permettent, sur le réseau téléphonique commuté classique, fait de fils de cuivre, de faire passer, en quelque sorte " au dessus " des conversations téléphoniques analogiques classiques, des données numériques.

L'ADSL (Asymetric Digital Subscriber Line) est une des technologies de la famille xDSL, qui comprend plusieurs normes (le HDSL, le HDSL 2, le VDSL...) et qui est en constante évolution.

L'ADSL utilise les fréquences supérieures aux fréquences du réseau analogique (de 25kHz à 1,1 MHz), avec des techniques de codage et de modulations numériques complexes. Plus précisément, la bande passante disponible est divisée en sous-porteuses : une partie est dédiée au trafic remontant du client vers le réseau, l'autre au trafic descendant du réseau vers le client. Les débits offerts sont asymétriques. La norme spécifie des débits maxima : descendant (centre vers client), jusqu'à 8Mb/s, remontant (client vers centre), jusqu'à 640kb/s.

L'avantage principal de cette technologie est de pouvoir offrir des services de transmission des données à haut débit sur une infrastructure existante, donc sans nécessiter de travaux de génie civil.

Concrètement, le débit du réseau est significativement amélioré par rapport à une connexion à Internet " classique ", (avec un modem analogique) : la transmission est jusqu'à 70 fois plus rapide .

Un développement commercial à peine amorcé

C'est en 1998 que France Télécom a commencé l'expérimentation de cette technologie sur quatre sites (Noisy le Grand ; Rennes ; Le Mans et Nice). En 1999, son offre de connexion rapide à Internet au moyen de la technologie ADSL (" Netissimo " et " Turbo IP ") a reçu l'homologation tarifaire du ministre (le 12 juillet 1999) et a fait l'objet d'un développement commercial à compter du 3 novembre 1999, pour les six premiers arrondissements de Paris, Issy-les-Moulineaux, Vanves et Neuilly-sur-Seine.

Alors que France Télécom, encore titulaire d'un monopole de fait sur la partie terminale du réseau, annonçait la poursuite du déploiement géographique de son offre, pour la proposer, en 2001, dans 250 villes de France, un recours a été déposé auprès du Conseil de la Concurrence par des opérateurs concurrents afin d'assurer les conditions du développement de la concurrence sur un segment de marché (la boucle locale) encore largement dominé par France Télécom.

C'est ainsi qu'après avoir interrogé l'ART, le Conseil a enjoint, dans une décision du 18 février 20000, à France Télécom " de proposer aux opérateurs tiers, dans un délai maximum de huit semaines à compter de la notification de la présente décision, une offre technique et commerciale d'accès au circuit virtuel permanent pour la fourniture d'accès à Internet à haut débit par la technologie ADSL ou toute autre solution technique et économique équivalente permettant aux opérateurs tiers l'exercice d'une concurrence effective, tant par les prix que par la nature des prestations offertes ".

Le Conseil a en effet considéré que l'offre de France Télécom d'un service d'accès à haut débit à Internet constituait pour les clients finals et pour les fournisseurs de services une innovation porteuse d'un progrès incontestable, en termes de capacité de réseau et de rapidité d'accès, comme en témoignait d'ailleurs l'attente qu'elle suscite chez les usagers résidentiels et chez les professionnels d'Internet. Le Conseil a donc estimé que la mise en oeuvre de cette innovation, lorsqu'elle implique l'accès à des infrastructures détenues en quasi monopole , ne devait pas se faire dans des conditions telles qu'elle interdisait dans les faits aux autres opérateurs de télécommunications de commercialiser leurs propres services d'accès à haut débit à Internet , concurrents de ceux de l'opérateur historique. La restriction de concurrence intervenant au moment du lancement de l'innovation a été considéré par le Conseil comme revêtant un caractère " grave et immédiat " nécessitant l'adoption de mesures d'urgence permettant aux opérateurs tiers l'exercice d'une concurrence effective, tant par les prix que par la nature des prestations offertes.

C'est d'ailleurs la volonté de ne pas entraver le développement des technologies xDSL qui a conduit le ministre de l'industrie à préconiser le dégroupage de la boucle locale et le Gouvernement à prendre un décret en ce sens, qui devrait permettre, notamment, la généralisation d'offres concurrentes à compter de 2001.

S'agissant de France Télécom, en juin 2000, les offres de l'opérateur couvraient 60 communes représentant 11,5 millions d'habitants ; fin 2000 300 communes et 19 millions d'habitants devraient être couverts par cette technologie.

En ce qui concerne les nouveaux entrants, un groupe de travail sur le dégroupage a été établi en février 2000 à l'initiative de l'ART, qui a poursuivi ses travaux tout au long de l'année. Ceux-ci ont conduit à la mise en place d'un processus d'expérimentations à l'été 2000.

La première phase d'expérimentations a débuté le 3 juillet 2000 sur sept sites, tant à Paris qu'en province. 25 opérateurs se sont portés candidats pour expérimenter des technologies xDSL, 20 contrats expérimentaux ont été signés et 5 sont en cours de signature. 12 opérateurs ont déjà obtenu à titre expérimental un accès dégroupé au réseau, les problèmes constatés étant essentiellement d'ordre opérationnel.

La deuxième phase est mise en oeuvre depuis la fin septembre 2000. Trente sept opérateurs (25 opérateurs de la première phase plus 12 nouveaux opérateurs) se sont d'ores et déjà portés candidats pour réaliser des expérimentations sur un ou deux sites (Paris et province). 4 nouveaux sites expérimentaux, dont 1 site en zone rurale, compléteront les 7 sites ouverts pour la première phase. Cette deuxième phase devrait permettre de tester sur le terrain les différentes procédures opérationnelles définies dans le cadre des groupes de travail et pour les opérateurs de tester d'autres types d'équipements avec différents constructeurs.

Votre rapporteur pour avis estime que cette technologie doit être utilisée sans tarder. Le fait que l'ART ait été obligée d'émettre des " recommandations " pour sa mise en oeuvre montre que certains seraient tentés de faire traîner les choses, ce qui n'est pas acceptable.

b) L'attribution des licences de boucle locale radio

L'accès à Internet à hauts débits peut également se faire par l'installation d'une boucle locale radio, technologie qui permet aux opérateurs de télécommunications de raccorder directement, par voie hertzienne, des clients à leurs réseaux. L'introduction de systèmes de boucle locale radio constitue ainsi un enjeu majeur pour les télécommunications en France, en contribuant d'une part à l'ouverture d'une concurrence effective et durable sur la boucle locale et d'autre part à l'accès aux services à haut débit.

Elle constitue une solution attractive et innovante permettant de proposer des offres de téléphonie et de services Internet à hauts débits concurrents et complémentaires des moyens filaires actuels comme la fibre optique, le câble ou l'ADSL. Elle présente l'avantage d'une certaine souplesse de mise au oeuvre, requiert des investissements progressifs et permet une offre de gammes de services importante.

De nombreux pays européens ont engagé une procédure d'attribution de telles licences : Allemagne, Espagne, Irlande, Royaume-Uni, Pays-Bas, de même que les Etats-Unis. Le schéma d'attribution français est clairement orienté vers la fourniture de services à haut débit, qui semble aujourd'hui constituer le marché porteur pour ce type de réseau.

La quantité de spectre attribuée par opérateur est en effet relativement importante, notamment pour les hauts débits (2x112 MHz dans la bande des 26 MHz contre 2x56MHz en Allemagne). En outre, l'ensemble des licences attribuées en France permettront d'offrir des services à haut débit, ce qui n'est pas nécessairement le cas dans l'ensemble des pays (l'Irlande a par exemple choisi d'attribuer 4 licences haut débit et 4 licences bas débit).

Le calendrier européen d'introduction de cette technologie est indiqué ci-après :

CALENDRIER D'ATTRIBUTION DES LICENCES DE BOUCLE LOCALE RADIO
EN EUROPE AU 30 AVRIL 2000

Pays	Lancement de la procédure de sélection	Attribution des licences
Allemagne (2 soumissions)	1 ^ère étape : 10 juillet 1998 2 ^ème étape : 14 avril 1999	1 ^ère étape : septembre 1998 2 ^ème étape : 25 août 1999
Belgique	septembre 2000	NC
Danemark	2 étapes : 7 avril 2000-septembre 2000	Décembre 2000
Espagne	Octobre 1999	18 avril 2000
Finlande	NC	janvier 1999
France	30 novembre 1999	juillet 2000
Irlande	février 1999	septembre 1999
Italie	Consultation publique-novembre 1999	NC
Norvège	7 novembre 1999	mars 2000
Pays-Bas	juillet 2000	septembre 2000
Royaume-Uni	septembre 2000	NC
Suisse	8 mars 2000	NC

Source : DRS Group et ART NC : non communiqué

En France, un avis d'appel à candidatures a été publié le 30 novembre 1999, qui définissait les modalités et les conditions d'attribution des autorisations d'établissement et d'exploitation " d'un réseau ouvert au public de boucle locale radio pour le territoire métropolitain ", pour chacune des régions métropolitaines et pour les quatre départements d'outre-mer, soit au total 54 licences (2 nationales ; 44 régionales en métropole -soit 2 par régions- et 8 licences pour les départements d'outre mer).

La procédure de sélection a été instruite par l'ART pour le compte du ministre chargé des télécommunications, conformément à l'article L.33-1 du code des postes et télécommunications. Le Secrétaire d'Etat à l'Industrie a confirmé les choix de l'ART en attribuant des autorisations de boucle locale radio nationales et régionales à dix opérateurs, comme l'indique le tableau suivant :

CANDIDATS RETENUS POUR L'ATTRIBUTION
DES LICENCES DE BOUCLE LOCALE RADIO

Nom du candidat	Actionnaires	Licences obtenues
Belgacom France	Belgacom (100 %)	7 licences : Bretagne, Champagne-Ardenne, Nord-Pas-de-Calais, Basse-Normandie, Haute-Normandie, Pays de la Loire ; Picardie
BLR Services	LD Com (50,1 %) - Teligent France (40 %) - Artemis (9,9 %)	8 licences : Alsace, Bourgogne, Centre, Languedoc-Roussillon, Lorraine, Midi-Pyrénées, Nord-Pas-de-Calais, Pays de la Loire, Picardie, Poitou-Charentes, PACA, Rhône-Alpes
Broadnet France	Broadnet Holding BV (90 %) - Axa (9,9 %)	14 licences : Alsace, Aquitaine, Bretagne, Centre, Ile-de-France, Languedoc-Roussillon, Lorraine, Midi-Pyrénées, Nord-Pas-de-Calais, Pays de la Loire, Picardie, Poitou-Charentes, PACA, Rhône-Alpes
Cegetel Caraïbes	Cegetel (85 %) - Media Overseas (12 %), AIS (3 %)	2 licences : Guadeloupe, Martinique
Cegetel La Réunion	Cegetel (100 %)	1 licence : La Réunion
Completel ^1	Completel Europe (100 %)	4 licences : Auvergne, Corse, Franche-Comté, Limousin
Informatique Télématique ^1	SPI (69,68 %) - Part'Com (6,08 %) - CDC Innovatech (2,03 %)	1 licence : Guyane
FirstMark Communications	FirstMark Communications Europe (34 %) - Suez Lyonnaise des Eaux (18 %) - Groupe Arnault (18 %) - Rallye (10 %) - Rothschild (10 %) - BNP Paribas (10 %)	1 licence : Métropole
Fortel	Prority Wireless BV (groupe UPC) (47,5 %) - Marine Wendel (47,5 %) - Sogetec (groupe NRJ) (5 %)	1 licence : Métropole
LandTel France		7 licences : Aquitaine, Bourgogne, Champagne-Ardenne, Franche-Comté, Ile-deFrance, Limousin, Poitou-Charentes
Siris ^1	Deutsche Telekom (100 %)	2 licences : Auvergne, Corse
XTS Network Caraïbes	XTS Network	3 licences : Guadeloupe, Guyane, Martinique
XTS Network Océan Indien	XTS Network	1 licence : La Réunion

¹ Completel, Siris et Informatique Télématique s'étant désistés, les régions ou DOM correspondants feront l'objet d'un nouvel appel à candidatures.

Le montant des investissements prévus par les projets sélectionnés s'élève à 18 milliards de francs sur la période 2000-2004 ; 6.400 créations d'emplois sont envisagées par les opérateurs.

Votre commission déplore qu'à la suite du désistement, le 21 juillet 2000, de Completel et de Siris, suivis d'Informatique Télématique, deux régions (la Corse et l'Auvergne) se retrouvent sans opérateur régional de boucle locale radio et trois autres (Franche Comté, Limousin, Guyane) avec un seul opérateur régional. Ce résultat, peu en phase avec le souci d'aménagement du territoire censé orienter toute la procédure de sélection, a suscité certaines interrogations quant à la méthode proposée par l'ART et entérinée par le ministre.

En effet, la société Siris (filiale à 100 % de Deutsche Telekom), candidate pour l'ensemble des régions, a considéré que l'obtention de deux d'entre elles (Corse et Auvergne) n'était pas pour elle " un objectif suffisant ", d'après le communiqué diffusé par l'ART.

La société Completel, qui, à l'issue de la procédure de sélection, pouvait obtenir une licence dans quatre régions (Auvergne, Corse, Franche-Comté et Limousin), a préféré retirer ses candidatures, considérant notamment que " les objectifs de couverture qu'elle avait présentés pour ces régions n'étaient pas finalement compatibles avec ses prévisions financières ".

En outre, la société Informatique Télématique SA, qui pouvait obtenir une licence en Guyane, s'est elle aussi désistée.

Certes, comme l'a aussitôt fait remarquer l'Autorité, les deux opérateurs bénéficiaires d'une licence nationale de boucle locale radio (FirstMark et Fortel) ont des engagements de couverture qui leur imposent d'être présents dans toutes les régions métropolitaines . Ceci veut dire que chaque région métropolitaine bénéficiera, au moins, des services de ces deux opérateurs de boucle locale radio, auxquels viennent s'ajouter les opérateurs choisis sur une base régionale.

Il n'en demeure pas moins que la situation actuelle paraît éminemment regrettable à votre commission.

Souhaitons que le nouvel appel à candidatures (pour deux licences régionales en Corse et en Auvergne, ainsi que pour une en Franche-Comté, Guyane et Limousin) aboutisse rapidement à la sélection d'opérateurs aptes à fournir aux territoires concernés les services de télécommunications si utiles à leur développement économique. Après le lancement officiel de la procédure, par la publication de l'avis du ministre de l'industrie, le calendrier retenu est assez serré, puisque la date limite de dépôt des candidatures devrait être fixée au 15 novembre et la publication des résultats par l'autorité devrait intervenir le 30 janvier 2001 au plus tard.

Votre commission insiste pour que tout retard de déploiement puisse être évité : les candidats devraient être tenus de formuler des engagements de déploiement aux même dates d'échéance que celles prévues dans le cadre de la procédure initiale.

On ne peut que souhaiter un aboutissement rapide de cette phase de sélection.

c) L'appel à candidatures pour la téléphonie mobile de troisième génération

L'Internet mobile à hauts débits

Si le trafic écoulé aujourd'hui par les mobiles est essentiellement constitué par de la voix, cette situation devrait évoluer rapidement : le trafic de données sur les réseaux GSM ^{18( * )} devrait, d'après l'Association des opérateurs GSM, représenter 20 % du trafic d'ici 2002 et 50 % d'ici cinq ans.

Les messages courts, par exemple, qui représentent la forme la plus simple de transmission de données par l'intermédiaire d'un téléphone mobile, ont été au nombre de 230 millions à être échangés en France en 1999, contre 500 millions en Allemagne.

Ce mouvement va s'amplifier avec, dès 2000, la mise en service de la technologie GPRS (General Packet Ratio Service) sur les réseaux GSM, qui va permettre d'augmenter les débits de transmission accessibles à partir d'un mobile (jusqu'à 115 Kb/s contre 9,6Kb/s aujourd'hui).

Outre cet accroissement du débit, la diffusion du protocole WAP (Wirclen Application Protocol) qui adapte Internet à l'environnement mobile, va généraliser l'accès Internet depuis une téléphonie mobile.

Mais c'est surtout le déploiement des systèmes de troisième génération dits UMTS (Universal mobile Telecommunications System) qui offrent les plus grandes perspectives. Ces systèmes permettront d'offrir, via les téléphones portables, une large gamme de services à hauts débits intégrant la voix, les données et les images.

Par une décision du 28 juillet 2000, l'ART a proposé au ministre chargé des télécommunications les modalités et les conditions d'attribution des autorisations pour l'introduction en France métropolitaine des systèmes mobiles de troisième génération (3G).

Le Gouvernement a publié le 18 août 2000 l'appel à candidatures qui marque officiellement le lancement la procédure pour l'octroi de quatre licences de portée métropolitaine sur une durée de quinze ans. Chaque opérateur se verra attribuer la même quantité de fréquences, dans le cas précis 2 X 15 MHz.

La procédure de sélection des opérateurs se déroulera selon le calendrier ci-dessous :

18 août 2000	- publication de l'avis d'appel à candidatures
31 janvier 2001	- dépôt des dossiers de candidatures - début de la sélection
- 28 février 2001, au plus tard	- publication de la liste des candidats et de leurs principaux actionnaires
31 mai 2001	- publication par l'Autorité du compte rendu et du résultat motivé de la sélection
30 juin 2001, au plus tard	- délivrance par le ministre chargé des télécommunications des autorisations à chacun des candidats retenus
juillet 2001	- premières attributions de fréquences aux opérateurs

Rappelons que la décision du Parlement européen et du Conseil en date du 14 décembre 1198 relative à l'introduction coordonnée dans la Communauté des systèmes mobiles de troisième génération prévoyait notamment que les Etats membres devaient la permettre de manière progressive sur leur territoire pour le 1 ^er janvier 2002.

Votre commission regrette que le Parlement n'ait pas été associé à l'élaboration de la procédure de sélection, qui a été considérée, à tort, comme un débat d'experts. Elle prend acte de l'engagement du Gouvernement de transmettre au Parlement les cahiers des charges des licences avant leur attribution.

Une méthode d'attribution " mixte "

Votre rapporteur pour avis ne reviendra pas sur les termes d'un débat qui semble désormais clos sur le mode de sélection à retenir pour l'octroi des licences de troisième génération, entre la proposition initiale de l'ART de la pure sélection sur dossier (méthode dite du " beauty contest ", le " concours de beauté " ou encore de la " soumission comparative "), ou celle des enchères, (censée, en théorie, aboutir à l'optimum économique s'agissant de l'attribution d'une ressource rare), méthode utilisée dans nombre de pays européens et ayant conduit, il est vrai, à faire peser sur les opérateurs des montants très importants.

En Europe, sept pays ont opté pour la mise aux enchères des licences (Royaume-Uni, Allemagne, Belgique, Pays-Bas, Autriche, Danemark, Italie), d'autres pour la sélection sur dossier (Luxembourg, Finlande, Suède, Portugal, Islande et Espagne). A la clôture de la procédure allemande, le 18 août 2000, le montant cumulé des enchères atteignait dans ce pays le chiffre record de 330 milliards de francs.

La méthode finalement retenue en France est une méthode mixte, de sélection sur dossier avec versement d'une " redevance d'utilisation des fréquences " pour le moins conséquente (32,5 milliards de francs par licence).

Les candidats seront donc sélectionnés en France par la méthode de la soumission comparative, comme cela fut le cas pour la boucle locale radio. Cette méthode s'appuiera sur quatorze critères de sélection, répartis en trois volets : technique, commercial et financier. Chaque candidature fera l'objet d'une notation sur chacun de ces critères, déterminant une note globale sur 500 points. Les quatre candidats qui recevront les quatre meilleures notes globales se verront attribuer une licence.

Les critères majeurs sont les suivants :

- " ampleur et rapidité de déploiement du réseau " (100 points) ;

- " cohérence et crédibilité du projet " (100 points) ;

- " cohérence et crédibilité du plan d'affaires " (75 points) ;

- " offre de services " (50 points).

Ces critères correspondent aux objectifs de développement de nouveaux services et fonctionnalités et de couverture du territoire dans les meilleurs délais possibles.

Par ailleurs, des dispositions de l'appel à candidatures visent à assurer qu'il sera exigé des opérateurs la fourniture d'un service présentant réellement les qualités de la troisième génération, et de portée métropolitaine. Les engagements des candidats portant en particulier sur l'ampleur et la rapidité de déploiement du réseau , l'offre de services et la qualité de service, seront repris en tant qu'obligations dans leur autorisation.

D'autres dispositions visent à établir les conditions d'une concurrence effective et équilibrée entre les différents opérateurs appelés à évoluer sur le marché de la troisième génération. Ainsi, le ou les opérateurs 3G ne disposant pas d'ores et déjà de licence GSM pourront compléter leur couverture au cours des premières années de déploiement grâce à l'itinérance entre les systèmes 3G et GSM, dès lors qu'ils auront satisfait à des exigences préalables et minimales de couverture. Par ailleurs, le partage des sites sera favorisé et permettra aux opérateurs 3G ne disposant pas d'infrastructures mobiles en France d'accéder, de la même manière que leurs concurrents qui en disposeraient, aux sites existants.

Des redevances aux montants importants

Au nom de " l'occupation du domaine public hertzien " lié au développement des services de troisième génération mobile, l'avantage de l'attribution des fréquences pour les licences de troisième génération donnera lieu au paiement d'une redevance d'un montant total cumulé de 32,5 milliards de francs par opérateur. Ce montant se répartit en une première composante traduisant l'avantage immédiat lié à l'attribution de la licence et une seconde correspondant à la valeur d'usage du spectre des fréquences hertziennes publiques.

Le graphique suivant détaille le calendrier de paiement prévisionnel de ces redevances :

Source : projet de loi de finances

Notons toutefois que les montants sont exprimés en francs courants ; le montant de 32,5 milliards de francs par opérateur équivaut à environ 25 milliards de francs en valeur actualisée.

L'article 23 du projet de loi de finances pour 2001 fixe, comme indiqué ci-dessus, l'échéancier du paiement des redevances " au titre de l'utilisation des fréquences allouées ", somme dont le montant cumulé (130 milliards de francs) sera affecté, d'une part au fonds de réserve pour les retraites et, dans la limite de 14 milliards de francs pour chacune des années 2001 et 2002, à la Caisse d'amortissement de la dette publique.