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22 novembre 2001 : Budget 2002 - Forces terrestres ( avis - première lecture )

 

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B. LES GRANDES LIGNES DE LA DOTATION DES FORCES TERRESTRES EN 2002

La dotation des forces terrestres connaîtra en 2002 son niveau le plus bas des 6 années de la loi de programmation.

Evolution du budget de l'armée de terre

au cours de la loi de programmation militaire 1997-2002


(crédits en loi de finances initiale)



 

Euros courants

Euros constants

1997

7 479,1

7 910,3

1998

7 309,3

7 658,9

1999

7 498,8

7 771,9

2000

7 429,2

7 631,1

2001

7 393,7

7 482,5

2002

7 247,1

7 247,1

Pour 2002, la dotation des forces terrestres inscrite dans le projet de loi de finances s'élèvera à 7,247 milliards d'euros, soit 2 % de moins (- 146,6 millions d'euros) qu'en 2001. En euros constants, le recul atteint 3,1 %, la part du budget de l'armée de terre dans un budget de la défense lui-même en baisse, passant de 25,7 % à 25,1 %.

Les dépenses ordinaires progressent de 1 %, soit un peu moins que l'évolution des prix, et atteignent 4,763 milliards d'euros. Ce sont en réalité les rémunérations et charges sociales (+ 1,3 %) qui soutiennent cette progression. Elles représentent près de 3,9 milliards d'euros, soit le niveau inégalé de 81,8 % du titre III et de 53,8 % de l'ensemble du budget de l'armée de terre. Les autres dépenses du titre III représentent 866 millions d'euros, soit un montant légèrement inférieur (- 0,2 %) à celui de l'an passé.

Aux titres V et VI, les crédits de paiement diminuent de 7,3 % et s'établissent à 2,483 milliards d'euros. Lors de la présentation du projet de budget, le ministre de la défense a en outre additionné aux crédits inscrits dans le projet de loi de finances et figurant au « bleu » budgétaire, des crédits figurant au budget 2001 dont le report sur 2002 serait garanti, permettant leur intégration dans la construction budgétaire de 2002. Ces crédits, déjà votés l'an passé, s'élèveraient pour l'armée de terre à 91,5 millions d'euros, ce qui porterait les crédits de paiement disponibles aux titres V et VI à 2,575 milliards d'euros, limitant leur recul à 3,8 %, pour autant qu'une telle comparaison entre deux masses financières non homogènes possède un sens. Il reste à savoir si les annulations de crédits opérées en 2001, et en dernier lieu le 14 novembre dernier, permettront de garantir l'intégralité de ce report qui risque, en tout état de cause, d'être totalement absorbé par l'inévitable report de charges de 2001 vers 2002.

Quant aux autorisations de programme des titres V et VI, très fortement réduites (- 19 %) en 2001, elles rattrapent la moitié de la diminution de l'an passé en progressant de 10 % et en s'élevant à 2,843 milliards d'euros.

Évolution des crédits de l'armée de terre

(en millions d'euros)

 

Autorisations de programme

Crédits de paiement

 

2001

2002

 

2001

2002

 

RCS

Fonctionnement


Total titre III

22,7

6,9

- 69,4%

3 847,4

868,2


4 715,6

3 896,9

866,7


4 763,6

+ 1,3%

- 0.2%


+ 1,0%

Titres V et VI

2 583,5

2 843,3

+ 10,1%

2 678,1

2 483,5

- 7,3%

TOTAL

2 606,2

2 850,2

+ 9,4%

7 393,7

7 247,1

- 2.0%

1. Le décrochage définitif par rapport à la loi de programmation s'amplifie

Pour la troisième année consécutive, il faut malheureusement constater que le gouvernement n'honore pas les engagements qu'il avait lui-même formulés en 1998, après avoir révisé à la baisse les objectifs de la loi de programmation militaire 1997-2002. Rappelons qu'après un budget 1998 très en dessous du niveau requis et une « revue de programmes », le Premier ministre avait défini un montant de crédits d'équipement constant sur les quatre dernières années de la programmation (1999-2002), montant situé à mi-chemin entre celui de 1998, qui avait subi une sévère «encoche », et celui de la loi de programmation2(*).

Dès le budget 2000, cet engagement était remis en cause, les crédits de paiement du titre V étant cette année là, pour l'armée de terre, inférieurs de 200 millions d'euros au niveau prévu. L'abaissement s'est renouvelé, à hauteur de 175 millions d'euros en 2001. Par rapport à une stricte application de la « revue de programmes », le budget pour 2002 entraînera quant à lui un manque à gagner de 337 millions d'euros, ce qui porte à plus de 710 millions d'euros courants l'écart, sur les trois dernières années, entre les crédits prévus par la revue de programme et ceux effectivement inscrits en loi de finances initiale au profit de l'armée de terre.

Indépendamment de « l'encoche » de 1998, des abattements décidés dans le cadre de la « revue de programmes » et des annulations de crédits intervenues au cours de chaque année, le budget 2002, amplifiant les écarts déjà constatés en 2000 et 2001, consacre un décrochage définitif par rapport à la loi de programmation.

Il n'est pas indifférent d'observer que cet affaissement de l'effort d'équipement intervient dans un contexte international qui vient nous rappeler la persistance des menaces et la nécessité de disposer de matériels performants et fiables pour s'en protéger et, éventuellement, y répondre.

2. Un titre III qui s'améliore sans pour autant s'avérer pleinement satisfaisant

Comme on l'a relevé plus haut, la progression du titre III reste inférieure à celle des prix et résulte de surcroît exclusivement d'une progression des rémunérations et charges sociales.

Si l'on ne peut que se féliciter de voir mis en place les effectifs globalement conformes à la loi de programmation, il faut cependant observer que la hausse modérée des rémunérations et charges sociales fait ressortir un contraste saisissant entre la modestie des mesures d'amélioration de la condition militaire, les premières depuis quatre ans pour l'armée de terre, pour un montant de 9,5 millions d'euros à destination des sous-officiers, et l'évolution au cours des quatre dernières années des dépenses de personnel des administrations civiles de l'Etat.

Votre rapporteur souhaite une nouvelle fois insister sur la nécessité de veiller à ne pas creuser l'écart entre la condition militaire et le traitement réservé à d'autres catégories professionnelles. Les personnels militaires, en particulier dans l'armée de terre, devraient pouvoir sentir que leur engagement, bien au-delà des 35 heures, dans leurs missions intérieures et extérieures et leur contribution, depuis 1997, à la réforme de l'Etat, sont pris en compte. Il n'est pas certain que ce sera le cas avec ce projet de budget.

S'agissant du fonctionnement courant, après une compression excessive des dotations au cours de la première partie de la loi de programmation, le budget 2000, après la « revue du titre III », a amorcé un redressement qui s'est confirmé en 2001 et se poursuivra en 2002. En effet, les crédits sont globalement maintenus alors que la réduction du format entraîne une légère diminution des besoins. De la sorte, quelques améliorations ont pu être apportées, essentiellement au profit de l'entraînement des forces. Pour positif qu'il soit, cet effort laisse subsister des besoins non couverts, en particulier en matière d'entretien immobilier, de locations, de frais de déplacement et de changement de résidence ou d'aide au recrutement et à la reconversion. De même, avec 89 jours d'activité prévus en 2002, l'entraînement des forces demeure loin de l'objectif de 100 jours lui-même inférieur aux normes américaines et britanniques.

3. Un budget qui ralentit la modernisation des équipements de l'armée de terre

Alors que la gestion 2001 s'achève avec de nouvelles annulations de crédits risquant de provoquer un important report de charges sur 2002, le niveau de crédits de paiement arrêté pour 2002 paraît à peine suffisant pour honorer les besoins générés par les engagements antérieurs dont le rythme, il faut le rappeler, a été notablement accéléré ces deux dernières années.

Quant au montant des autorisations de programme, s'il correspond au niveau prévu pour l'application de la « revue de programmes », il n'a pas été ajusté à la modification du contenu physique des commandes envisagées. Correspondant au niveau initial des besoins, l'enveloppe doit en effet financer pour 2002 une charge supplémentaire : la commande semi-globale et pluriannuelle du missile sol-air moyenne portée/terrestre (SAMP/T), qui mobilisera à elle seule 200 millions d'euros. L'obligation de passer cette commande à enveloppe constante dans un contexte d'une réduction de l'encours des autorisations de programme disponibles, a imposé le report ou la diminution d'un certain nombre de commandes. Les commandes concernant 5 dépanneurs Leclerc, l'Atlas Canon (automatisation des tirs et des liaisons des régiments d'artillerie), le système de pose rapide de travures (SPRAT) pour le Génie, le système de guerre électronique de l'avant (SGEA), les terminaux MIDS pour le système de défense sol-air et la valorisation du système de transmissions RITA ont été reportées. Celles relatives au radar de contrebatterie Cobra, aux munitions ou aux gilets pare-balles ont été réduites.

Par son niveau insuffisant, le budget 2002 amplifie les retards et glissements des opérations prévues par la loi de programmation. Ceux-ci sont relativement peu spectaculaires concernant les grands programmes, bien qu'ils continuent, en repoussant les échéances, à alimenter la « bosse » des besoins financiers des années à venir. Ils sont beaucoup plus insidieux lorsqu'ils touchent les dépenses dites de flux (entretien programmé des personnels, infrastructure) ou les programmes de cohérence opérationnelle, peu visibles, mais essentiels pour l'aptitude de nos forces.

Le recul du budget d'équipement prend par ailleurs le contre-pied des objectifs fixés par le projet de future loi de programmation, qui se situe à un niveau nettement supérieur et qui prévoit une augmentation régulière des crédits du titre V au cours des six années 2003-2008. Ainsi, pour l'armée de terre, cette loi prévoit un budget d'équipement moyen de 2,85 milliards d'euros, supérieur d'environ 15 % à celui prévu en 2002. De la sorte, le budget d'équipement 2002, en s'écartant largement du point de départ de la future programmation, fragilise dangereusement cette dernière et, à travers elle, le rythme de modernisation de nos forces prévu pour atteindre le modèle d'armée 2015.

Cette évolution est, aux yeux de votre rapporteur, très inquiétante. Elle retarde la livraison des matériels les plus modernes. Elle impose un maintien en service de matériels vieillissants remis à niveau. Elle crée une contrainte extrêmement forte pouvant conduire à l'abandon de programmes ou faisant obstacle au lancement de nouveaux développements utiles.

Au titre des programmes abandonnés, il faut mentionner le missile antichar de 3e génération moyenne portée (AC3G-MP). Après l'échec de la coopération européenne sur le projet Trigat, l'industriel (EADS) a proposé une version nationale dénommée Trigan consistant à adopter un nouveau missile filoguidé sur les postes de tir Milan. Il avait été initialement envisagé de remplacer le Milan dès 2003-2004 et, en tout état de cause, ce remplacement deviendra inévitable au cours de la prochaine décennie. La restriction des ressources financières de l'armée de terre a conduit, pour le moment, à renoncer au développement du Trigan, au risque de devoir acheter « sur étagère », dans quelques années, des missiles antichar américains ou israéliens plus coûteux et moins adaptés aux besoins français. Une telle décision fragiliserait considérablement la capacité industrielle nationale dans le domaine des missiles antichars, alors que le Trigan offre une grande polyvalence d'emploi le rendant capable de percer tous les blindages des prochaines années et de traverser des bunkers de béton renforcé, et qu'il présente un fort potentiel à l'exportation, auprès de tous les possesseurs du Milan.

Dans un autre domaine, celui des hélicoptères de combat, la restriction, pour ne pas dire la disparition des marges de manoeuvres financières rend aujourd'hui difficile le lancement d'un développement particulièrement judicieux, celui d'une version « multirôles » du Tigre qui répondrait mieux aux besoins futurs de l'armée de terre tout en favorisant les perspectives d'exportation, en particulier en Espagne.

Le restriction excessive des ressources entretient ainsi une contrainte financière qui obère l'adaptation de nos équipements tout en conditionnant l'évolution de programmes majeurs à de simples considérations de court terme.

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