C. LES INSTRUMENTS DE L'ACTION EN FAVEUR DES HANDICAPÉS
L'analyse des instruments de la politique en faveur des
handicapés tend naturellement à se porter sur la capacité
d'accueil des établissements spécialisés tant les besoins
sont immenses en ce domaine.
Cela étant, cela ne doit pas faire oublier que l'objectif premier doit
être d'assurer pleinement l'intégration des handicapés
à la société.
Comme l'a souligné M. Christian Poncelet, président du
Sénat, lors de la journée-débat sur l'intégration
des handicapés au Conseil économique et social, le 14 janvier
1999, «
la capacité de la société à
intégrer les handicapés est en quelque sorte le meilleur test de
la solidarité nationale, de l'acceptation de la différence, de
l'efficacité des politiques publiques et de nos modes
d'organisation
».
C'est pourquoi le présent avis examinera également les
dispositifs d'intégration scolaire, d'accès à l'emploi et
d'aide au maintien à domicile en faveur des personnes
handicapées. Il conviendra enfin d'examiner le niveau de ressources
minimales mis à leur disposition à travers l'allocation aux
adultes handicapées (AAH).
1. L'accueil en établissement des personnes les plus handicapées
a) Les structures d'hébergement pour adultes handicapés
Le
financement de ces établissements est assuré, non par le budget
de l'Etat, mais par l'assurance maladie, lorsque des soins sont assurés,
ou par l'aide sociale départementale lorsque l'établissement a
seulement une vocation d'hébergement.
Le dispositif d'hébergement institutionnel des adultes handicapés
repose essentiellement sur l'hébergement en établissement et,
plus accessoirement, sur l'accueil familial.
Les modes d'hébergement institutionnel des adultes handicapés
|
|
Nombre de personnes |
% |
|
Foyer d'hébergement |
38.000 |
46,6 |
|
Foyer occupationnel |
22.100 |
27,1 |
|
Foyer à double tarification |
5.300 |
6,5 |
|
Maison d'accueil spécialisé |
10.300 |
12,6 |
|
Accueil familial |
5.800 |
7,1 |
|
Total |
81.500 |
100,0 |
Source : ministère de l'emploi et de la solidarité (enquêtes ES - estimations au 1 er janvier 1997 - et accueil familial).
L'accueil en établissement des adultes handicapés
Les
foyers d'hébergement pour travailleurs handicapés
assurent l'hébergement et l'entretien des travailleurs handicapés
exerçant une activité pendant la journée en centres d'aide
par le travail, en ateliers protégés ou en milieu ordinaire. Ils
peuvent être publics ou privés.
Une équipe composée de travailleurs sociaux assure l'encadrement
du soir et du week-end, des travailleurs hébergés au foyer. Les
prestations médicales sont assurées par des médecins
libéraux rémunérés à l'acte.
Les dépenses d'exploitation du foyer d'hébergement sont prises en
charge par l'aide sociale départementale sous forme de prix de
journée. Les travailleurs handicapés sont appelés à
contribuer à leurs frais d'hébergement et d'entretien.
Les foyers occupationnels ou foyers de vie
pour personnes
handicapées sont des établissements médico-sociaux
accueillant toute la journée des personnes qui ne sont pas en mesure de
travailler mais qui, disposant d'une certaine autonomie physique ou
intellectuelle, ne relèvent pas des maisons d'accueil
spécialisées (MAS). En général, les foyers de
« vie » sont ouverts toute l'année et peuvent offrir
un accueil à la journée ou à temps complet.
Une équipe composée, en majorité, de travailleurs sociaux
et éventuellement de personnel médical et paramédical
assure le fonctionnement de la structure.
Les dépenses d'exploitation des foyers de vie sont prises en charge par
l'aide sociale départementale
sous forme de prix de
journée.
Les foyers expérimentaux à double tarification pour adultes
lourdement handicapés (FDT)
sont destinés à
accueillir des personnes lourdement handicapées dont la
dépendance totale ou partielle, constatée par la COTOREP, les
rend inaptes à toute activité à caractère
professionnel, leur fait obligation de recourir à l'aide d'une tierce
personne pour la plupart des actes essentiels de l'existence, et
nécessite une surveillance médicale et des soins constants.
Les FDT sont financés par :
- les régimes d'assurance maladie, qui prennent en charge, de
manière forfaitaire, l'ensemble des dépenses afférentes
aux soins, personnels et matériels médicaux et
paramédicaux. Le montant maximum du forfait-soins a été
fixé primitivement à 250 francs, dans la limite de 45 %
du prix de journée global net. Pour 1998, son montant est de
362,77 francs ;
- l'aide sociale départementale, qui assume le coût de
l'hébergement et l'animation des établissements.
Les maisons d'accueil spécialisées (MAS)
sont des
établissements médico-sociaux recevant des adultes
handicapés qui ne peuvent effectuer seuls les actes essentiels de la vie
et dont l'état nécessite une surveillance médicale et des
soins constants.
Les soins constants, dont la personne admise dans une maison d'accueil
spécialisée a besoin, ne sont pas des thérapeutiques
actives ni des soins intensifs qui ne pourraient être dispensés
que dans un établissement de soins.
Il s'agit essentiellement d'une surveillance médicale
régulière avec recours au médecin, en cas d'urgence, et de
la poursuite des traitements et des rééducations d'entretien, des
soins de maternage et de nursing requis par l'état des personnes
accueillies.
Compte tenu de la lourdeur du handicap, le taux d'encadrement dans ce type
d'établissement est de un pour un. Il comprend du personnel
médical et paramédical permettant d'assurer la surveillance
médicale, du personnel nécessaire pour les aides et les soins
quotidiens d'entretien et de rééducation ainsi que du personnel
d'animation pour les activités occupationnelles et d'éveil.
Les MAS sont financées à 100 % par les organismes de
sécurité sociale, et par le biais d'un prix de journée.
-
•
Les établissements d'hébergement
Le dispositif des établissements sociaux ou médico-sociaux accueillant des personnes handicapées forme une sorte de « constellation » à propos de laquelle l'encadré précédent s'efforce de fournir quelques points de repères.
Par ailleurs, le nombre d'établissements et de places installées au titre de l'hébergement des handicapés a augmenté au cours de ces dernières années. L'effort a impliqué l'Etat, mais plus encore les départements, qui ont développé des initiatives utiles à travers la mise en place des foyers de vie ou des foyers à double tarification.
Les données les plus récentes transmises dans les réponses aux questionnaires budgétaires portent sur les places disponibles au 1 er janvier 1998.
Nombre de structures (au 1 er janvier)
1990
1992
1994
1996
1998
Foyers d'hébergement
1.019
1.096
1.152
1.210
1.236
Foyers occupationnels
472
606
718
831
892
Foyers à double tarification
-
61
102
149
191
Maisons d'accueil spécialisées
164
190
208
249
297
Nombre de places installées (au 1 er janvier)
1990
1992
1994
1996
1998
Foyers d'hébergement
32.816
35.005
36.589
38.607
39.497
Foyers occupationnels
17.428
20.752
24.422
27.500
30.022
Foyers à double tarification
-
1.701
3.212
4.860
6.427
Maisons d'accueil spécialisées
6.322
7.534
8.469
10.193
11.774
Nombre de personnes accueillies (au 1 er janvier)
1990
1992
1994
1996
1998
Foyers d'hébergement
31.941
33.698
35.678
37.451
38.589
Foyers occupationnels
17.073
20.464
23.939
27.024
29.533
Foyers à double tarification
-
1.653
3.219
4.740
6.325
Maisons d'accueil spécialisées
6.205
7.529
8.346
10.093
11.618
Source : Enquêtes ES 1996 - Ministère de l'emploi et de la solidarité - SESI - ST7 - Février 1997, actualisé au 1 er janvier 1998.
Champ : France entière.
• L'accueil familial
L'article 14 du projet de loi de modernisation sociale actualise et rénove les dispositions de la loi du 10 juillet 1989 précitée afin de donner une nouvelle impulsion au régime de l'accueil familial.
b) Les établissements spécialisés pour les enfants lourdement handicapés
L'éducation des enfants les plus lourdement handicapés est assurée par des établissements ou services sociaux et médico-sociaux spécialisés financés par l'assurance maladie. En 1998, ces 2.500 établissements accueillaient une population de 125.500 enfants pour une capacité de 130.000 places installées environ.
Capacité d'accueil des équipements de
l'éducation spéciale
relevant des annexes XXIV au
décret du 9 mars 1956 modifié
|
Au 1 er janvier 1998 |
Nombre de structures |
Nombre de places installées |
Nombre de personnes accueillies |
|
Etablissements d'éducation spéciale pour déficients intellectuels |
1.194 |
73.518 |
73.090 |
|
Etablissements d'éducation spéciale pour enfants polyhandicapés |
132 |
4.057 |
3.937 |
|
Instituts de rééducation |
345 |
16.880 |
16.657 |
|
Etablissements d'éducation spéciale pour enfants déficients moteurs |
125 |
7.767 |
7.745 |
|
Instituts d'éducation sensorielle pour déficients visuels. |
33 |
2.235 |
2.065 |
|
Instituts d'éducation sensorielle pour déficients auditifs |
87 |
7.606 |
6.479 |
|
Instituts d'éducation sensorielle pour sourds-aveugles. |
18 |
1.936 |
1.723 |
|
Services autonomes d'éducation spéciale et de soins à domicile (1) |
563 |
13.466 |
13.804 |
|
TOTAL |
2.497 |
127.465 |
125.500 |
(1)
Les services d'éducation spéciale et de soins à domicile
rattachés à un établissement d'éducation
spéciale ne sont pas comptabilisés ici.
Source : ministère de l'emploi et de la solidarité :
DREES.
Depuis quelques années, il est apparu une évolution des
modalités de prise en charge des enfants et adolescents
handicapés :
La place occupée par la prise en charge en établissement,
même si elle reste prépondérante (85,8 %), ne cesse de
diminuer. Cette diminution s'explique par la baisse des places en internat qui
ne constitue plus la première forme d'accueil comme c'était
encore le cas en 1985. Quant à la prise en charge en semi-internat et en
externat, elle constitue, depuis 1988, le mode principal d'accueil des enfants
et adolescents handicapés.
La part des prises en charge par les SESSAD augmente depuis 1994.
Evolution de la répartition par type de prise en charge entre 1994 et 1998
|
|
1994 |
1998 |
|
Etablissements d'éducation spéciale |
|
|
|
Internat complet ou de semaine |
40,7 % |
37,9 % |
|
Semi-internat et externat |
48,7 % |
47,9 % |
|
Sous-total |
89,4% |
85,8 % |
|
SESSAD |
10,6 % |
14,2 % |
|
TOTAL |
100 % |
100 % |
Il
convient de rappeler également le rôle des instituts
médico-éducatifs (IME) qui sont de deux sortes :
- les
instituts médico-pédagogiques
(IMP) ont pour
mission d'assurer l'éducation générale et pratique
adaptée aux possibilités intellectuelles de chacun dès
l'âge de 6 ans (ou 3 ans en cas de dérogation) ;
- les
instituts médico-professionnels
(IMPRO) permettent de
dispenser, en même temps qu'un complément d'enseignement
générale, une formation professionnelle adaptée au
handicap à partir de 14 ans.
c) La lancinante question de la résorption des effets de l'amendement « Creton »
Le point
sur l'état des places disponibles dans les établissements ne
saurait être complet sans aborder l'amendement
« Creton ».
L'amendement « Creton » -qui devrait être
appelé amendement « Gillibert » du nom du ministre
qui en avait accepté l'adoption- résulte du I
bis
de
l'article 6 de la
loi d'orientation en faveur des handicapés du 30
juin 1975,
introduit par la
loi n° 89-18 du 13 janvier 1989
portant diverses dispositions d'ordre social.
Celui-ci prévoit qu'un jeune adulte handicapé peut être
maintenu dans l'établissement d'éducation spéciale
au-delà de l'âge réglementaire s'il ne peut être
admis immédiatement dans un établissement pour adultes
handicapés désigné par la
commission technique
d'orientation et de reclassement professionnel
(COTOREP) ;
cette
décision s'impose à l'organisme ou à la
collectivité compétente pour prendre en charge les frais
d'hébergement et de soins dans l'établissement pour adulte
désigné par la COTOREP (...) ».
Bien que procédant d'une intention généreuse, -qui
était de limiter les ruptures de prise en charge des jeunes adultes-,
le dispositif n'a pas eu les effets attendus
dans la mesure où,
loin de susciter automatiquement la création de nouvelles places de CAT,
il a entraîné de véritables situations
« d'embouteillage » dans les établissements
d'éducation spécialisée. Ces derniers ont dû prendre
en charge des personnes handicapées adultes, que les personnels
n'étaient pas toujours prêts à encadrer, au
détriment d'enfants handicapés plus jeunes qui ne pouvaient
accéder aux structures qui leur étaient destinées.
Au 31 décembre 1998, 3.920 jeunes adultes bénéficiaient de
l'amendement « Creton ».
d) L'évolution des crédits en 2002
Le plan
pluriannuel de création de places pour adultes lourdement
handicapés (1999-2003) prévoit la création, sur cinq ans,
sur les crédits d'assurance maladie (loi de financement de la
sécurité sociale) de 5.500 places supplémentaires de
maisons d'accueil spécialisé (MAS) et de foyers à double
tarification (FDT), soit 1.100 places par an.
Pour 2002, le plan pluriannuel de création de places pour adultes
lourdement handicapés (1999-2003) se traduit par l'inscription d'une
enveloppe de
230 millions de francs
dans la loi de financement de
la sécurité sociale, auquel s'ajouteront
270 million de
francs
au titre du plan triennal (2001-20003) en faveur des enfants,
adolescents et adultes handicapés.
Concernant le budget de l'Etat, le projet de loi de finances initiale pour 2002
comprend
98 millions de francs
(chapitre 46.31, article 40)
pour la création de 1.500 places nouvelles de CAT et
9,8 millions de francs
(chapitre 44-71, article 30)
pour la création de 500 places d'ateliers protégés. Comme
en 2001, une enveloppe de 40 millions de francs sera consacrée, en
2002, à la poursuite de la modernisation de ces dernières
structures.
2. L'intégration scolaire des jeunes handicapés
Il
convient de rappeler que la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d'orientation en
faveur des personnes handicapées fixe comme objectif prioritaire leur
intégration en milieu scolaire ordinaire. Ce principe a
été réaffirmé par la loi n° 89-486
d'orientation sur l'éducation du 10 juillet 1989 et rappelée aux
recteurs d'académie par la circulaire du 19 novembre 1999 dans le cadre
du plan
Handiscol.
Confronté au défi de la scolarisation, les enfants et adolescents
handicapés devraient avoir le choix entre diverses solutions.
a) Les modalités variées d'intégration scolaire
L'intégration de l'enfant handicapé en
crèche,
en halte garderie ou à l'école maternelle peut être
bénéfique pour une première socialisation hors de la
famille. Il a été précisé toutefois à votre
rapporteur qu'avant 6 ans l'accueil dans ces structures est fonction de
conditions internes, et notamment de la disponibilité du personnel, mais
aussi des attentes de la famille, ainsi que de l'accompagnement
spécialisé qui peut leur être proposé.
Après 6 ans, si leur handicap le permet, les enfants handicapés
peuvent être
intégrés individuellement dans une classe
ordinaire
en bénéficiant, le cas échéant, d'un
accompagnement
ad hoc
ou peuvent être scolarisés dans une
classe spéciale dans un établissement scolaire ordinaire.
Dans les écoles élémentaires, l'intégration peut
ainsi s'effectuer collectivement dans des
classes d'intégration
scolaire
(CLIS).
Dans l'enseignement secondaire, la circulaire n° 95-124 du 17 mai 1995 a
prévu la mise en place des
unités pédagogiques
d'intégration
(UPI) destinées aux adolescents qui
présentent un handicap mental et ne peuvent être scolarisés
à temps complet dans une classe ordinaire.
Il est à observer que lorsque l'intégration implique des
aménagements matériels particuliers, ceux-ci sont à la
charge de la collectivité territoriale de rattachement.
D'une manière générale, alors que certains pays ont fait
le choix de programmes adaptés pour les handicapés, la France
retient l'option d'un même contenu d'enseignement pour tous les
élèves mais «
avec une pédagogie
adaptée aux possibilités de chacun
».
Les enfants et adolescents handicapés dans les établissements scolaires
L'intégration individuelle dans les écoles
maternelles
et élémentaires
- à temps partiel : 6.000 élèves.
- à plein temps : 18.000 élèves.
L'intégration individuelle dans les collèges et lycées
- premier degré : 27.800 élèves environ ;
- second degré : 17.200 élèves environ.
L'intégration collective dans les classes d'intégration scolaire
(CLIS)
- 48.000 élèves environ.
L'intégration collective en unité pédagogique
d'intégration
- 1.100 élèves environ.
Source : ministère de l'éducation nationale, année
scolaire 1999-2000.
b) L'accompagnement par une structure sociale ou médico-sociale
Deux
structures sont particulièrement intéressantes dans la mesure
où elles permettent d'accompagner et de soutenir un enfant
handicapé plusieurs heures par semaine tout en lui permettant
d'être inséré dans une classe scolaire normale.
Tout d'abord, les
centres d'action médico-sociale précoce
(CAMSP), cofinancés à 80 % par l'assurance maladie et
à 20 % par les départements, qui ont pour objet le
dépistage, la cure ambulatoire et la rééducation des
enfants des premier et deuxième âges en vue de leur adaptation
sociale et éducation. 208 CAMSP ont pris en charge environ 14.162
enfants en 1996.
Ensuite, les
services d'aide, de soutien, de soins et d'éducation
à domicile
(SESSAD) sont des services médico-sociaux
autonomes ou rattachés aux établissements d'éducation
spéciale, réglementés par les annexes XXIV
modifiées du décret n° 56-284 du 9 mars 1956.
Les SESSAD assurent trois missions principales : le conseil et l'accompagnement
de la famille et de l'entourage en général, l'aide au
développement psychomoteur, et le soutien à l'intégration
scolaire et à l'acquisition de l'autonomie. Composés
d'équipes pluridisciplinaires (psychologues, médecins,
rééducateurs, aides médico-pédagogiques...), ils
peuvent intervenir au domicile familial de l'enfant ou de l'adolescent, mais
aussi à la crèche, à l'école, au centre
aéré ou encore dans les locaux du SESSAD, si la nature de
l'intervention et la proximité s'y prêtent.
Le financement des SESSAD est assuré par l'assurance maladie dans le
cadre de la loi de financement de la sécurité sociale. Les SESSAD
ont accueilli 18.273 enfants en 1998.
c) Les formules spécifiques
Des
dispositifs d'accompagnement scolaire, essentiellement financés par
l'Etat et le ministère de l'éducation nationale, sont
destinés à faciliter, dans l'établissement scolaire,
l'intégration des enfants et adolescents handicapés. Il
s'agit :
- des
enseignants spécialisés
itinérants
: lorsqu'il n'existe pas de SESSAD, des enseignants
spécialisés rayonnent sur un secteur géographique
déterminé. Ils assurent ainsi un relais auprès des
enseignants des classes ordinaires, afin de les conseiller sur
l'intégration des élèves handicapés ;
- des
réseaux d'aide spécialisée aux
élèves en difficulté
(RASED) : ils interviennent
dans les écoles maternelles et élémentaires pour apporter
un soutien scolaire aux enfants en difficulté d'apprentissage, et
peuvent à ce titre aider les enfants handicapés ;
Le dispositif emplois-jeunes, créé en 1997, contribue
également à l'intégration d'élèves
handicapés, et se présente sous deux formes :
-
les auxiliaires d'intégration collective
recrutés
par le ministre de l'Education nationale interviennent dans les
établissements scolaires qui accueillent de manière permanente
des élèves handicapés. Ils apportent une aide d'ensemble
à l'équipe éducative, afin de lui permettre de mieux
prendre en compte la présence de ces élèves au sein de
l'établissement ;
-
les auxiliaires d'intégration individuelle
sont
affectés auprès d'un élève qu'ils accompagnent au
cours de sa journée scolaire. Ils sont parfois recrutés par le
ministère de l'éducation nationale en qualité d'aides
éducateurs, mais ce sont généralement des emplois-jeunes
recrutés par une association ou une collectivité locale et mis
à disposition de l'établissement scolaire fréquenté
par l'élève handicapé.
Votre rapporteur n'a pas obtenu de précisions sur le nombre
d'élèves concernés par ces dispositifs.
3. L'accès à l'emploi des personnes handicapées
La politique de l'emploi des personnes handicapées repose à la fois sur l'obligation d'emploi qui est imposée aux employeurs publics et privés, sur le concours apporté aux dispositifs d'insertion en milieu ordinaire par l'AGEFIPH et sur le financement par l'Etat de places en milieu protégé.
a) L'obligation d'emploi des travailleurs handicapés
La loi
n° 87-517 du 10 juillet 1987 fait obligation à tous les
établissements de plus de vingt salariés d'employer
l'équivalent de 6 % de travailleurs handicapés
(art. L.
323-1 à L. 328-8 du code du travail).
En dehors de la solution de l'emploi direct, les entreprises peuvent conclure
et appliquer des accords d'entreprise ou de branche prévoyant des
programmes annuels ou pluriannuels d'embauche, d'insertion, de formation,
d'adaptation aux mutations technologiques ou de maintien dans l'entreprise en
cas de licenciements collectifs. L'entreprise peut également verser une
contribution volontaire à l'AGEFIPH pour chaque salarié
handicapé non employé. Elle peut également s'acquitter
partiellement de son obligation en passant avec les établissements de
travail protégé, des contrats de fournitures, de services et de
sous-traitance.
-
•
L'obligation d'emploi dans les entreprises
La Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère de l'Emploi et de la Solidarité a récemment fait connaître les statistiques disponibles pour 1998 7( * ) .
Il apparaît tout d'abord que, depuis 1993, le taux d'emploi direct de travailleurs handicapés est marqué par une forte stabilité : il fluctue légèrement autour de 4 %. Il atteint 4,03 % en 1998. Sur les 91.500 établissements assujettis à l'obligation en 1998, qui emploient au total 7,8 millions de salariés, 220.000 salariés était handicapés. Cet effectif était comparable à celui de l'exercice précédent.
Ce résultat doit néanmoins être apprécié en considérant que la comparaison du taux d'emploi direct au taux objectif de 6 % est biaisé du fait d'une règle, inscrite dans la loi, qui précise que le nombre de handicapés à employer est égal à 6 % de l'effectif arrondi à l'entier inférieur. De ce fait, par exemple, une entreprise de 33 salariés doit employer un seul handicapé, soit un taux d'emploi direct de 3,3 %. Dans ces conditions, le taux d'emploi réellement visé dans la loi est de 4,3 % en moyenne pour les entreprises de 20 à 49 salariés et de 5,4 % pour l'ensemble des établissements assujettis .
Si on rapporte ce dernier taux au taux d'emploi direct observé, 4 %, on constate alors que l'objectif est atteint à 74 % , le quart restant représentant la sous-traitance et les versements à l'AGEFIPH.
37 % des établissements assujettis n'emploient aucun travailleur handicapé et remplissent leur obligation légale en versant une contribution à l'AGEFIPH ou en recourant à la sous-traitance. Pour 30 % d'entre eux, le versement d'une contribution à l'AGEFIPH est la seule réponse pour satisfaire à leur obligation.
21 % des établissements combinent l'emploi direct de travailleurs handicapés et le versement d'une contribution à l'AGEFIPH, complétés éventuellement par le recours à la sous-traitance.
38,8 % remplissent leur obligation d'emploi des travailleurs handicapés par l'emploi direct uniquement (30,9 %) ou par la combinaison de l'emploi direct et de la sous-traitance (7,9 %).
Les travailleurs handicapés sont très majoritairement des hommes (75 %) nettement plus âgés que les autres salariés puisque 72 à 74 % d'entre eux ont plus de 40 ans (contre 48 % en moyenne dans les établissements concernés).
Ils occupent avant tout des emplois d'ouvriers (56 % de l'emploi handicapé) souvent non qualifiés et le principal secteur employeur reste l'industrie qui emploie 48 % des travailleurs handicapés contre 42 % pour le tertiaire.
Il est à noter que les salariés reconnus par la COTOREP sont dorénavant la catégorie de travailleurs handicapés la plus importante (52 % de l'ensemble) devant les accidentés du travail (32 %).
Par ailleurs, les travailleurs handicapés entrent dans les catégories les plus vulnérables sur le marché de l'emploi.
• L'obligation d'emploi dans le secteur public
S'agissant de la fonction publique de l'Etat , les résultats étaient les moins satisfaisants en termes de pourcentage des bénéficiaires par rapport aux effectifs8( * ).
Le bilan élaboré par la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) permet de constater qu'au 31 décembre 1998 les bénéficiaires de l'obligation d'emploi (39.112 bénéficiaires) représentaient 4,16 % des effectifs de la fonction publique de l'Etat. (Toutefois, ces chiffres ne tiennent pas compte du ministère de l'Education nationale, de la recherche et de la technologie).
En 1995, des décisions avaient été prises pour améliorer les résultats : tout d'abord, le recrutement des travailleurs handicapés par la voie contractuelle avait été étendu à toutes les catégories statutaires (décret n° 95-680 du 25 août 1995) ; ensuite, un correspondant « handicap » a été nommé dans chaque ministère afin de définir et de coordonner la politique générale à mener au sein de l'administration concernée en matière d'insertion des handicapés ; enfin, une augmentation des aides techniques ainsi que des actions de sensibilisation et d'information et de formation a été prévue.
Votre rapporteur ne peut que souhaiter une actualisation des statistiques de l'ensemble des ministères concernés par l'obligation d'emploi afin que l'action de l'administration puisse s'appuyer sur des données fiables.
S'agissant de la fonction publique hospitalière , la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins procède à une remontée d'informations par le biais d'un échantillon comprenant 140 établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux. Les résultats de l'enquête pour l'année 1999 permettent de dénombrer 41.560 personnes handicapées exerçant en milieu hospitalier ou médico-social. L'emploi direct de personnes handicapées représente un pourcentage de 5,68 % de l'effectif d'ensemble de la fonction publique hospitalière. Les contrats de sous-traitance conclus avec les organismes du milieu protégé correspondent à 0,05% de l'effectif d'ensemble. Le taux global est égal à 5,73 %.
Le taux progresse assez nettement par rapport à celui de l'année précédente (4,49 % en 1998), et se rapproche significativement du taux d'obligation légale d'emploi de personnes handicapées.
L'évolution des résultats d'une année sur l'autre est due en partie à la variation du taux de réponses des établissements de taille importante que sont les centres hospitaliers universitaires. Or, les plus grandes structures disposent de moyens plus conséquents, en termes de poste de travail ou de formation, pour favoriser l'inclusion ou le reclassement professionnel des personnes en situation de handicap.
S'agissant des collectivité locales , le taux moyen d'emploi, pour l'ensemble de celles qui ont répondu à l'enquête, soit 3.082, s'établit pour 1998 à 5,12 %.
Par rapport aux années précédentes (4,6 % en 1996 et 4,5 % en 1997), le taux d'emplois de personnes handicapées dans la fonction publique territoriale a progressé de 11 % en trois ans.
Les communes et établissements publics communaux ou de coopération intercommunale emploient à eux seuls plus des trois quarts des agents territoriaux bénéficiaires. Parmi l'effectif total des bénéficiaires, 90,9 % appartiennent à la catégorie C, 6,8 % à la catégorie B et 2 % à la catégorie A. 70 % des agents territoriaux handicapés sont des hommes.
Certains types de collectivités ont fourni un effort important afin de remplir leur obligation légale : c'est notamment le cas des départements puisqu'en 1998, 28,38 % remplissent l'obligation d'emploi contre 7 % en 1993. De manière semblable, les régions sont passées de 11 % à 26 % sur la même période.
Les communes font état d'un bon résultat de l'ordre de 5,12 % : votre rapporteur souligne néanmoins que le taux réel des communes en matière d'insertion de personnes handicapées est en réalité vraisemblablement plus élevé , les personnes handicapées n'étant pas nécessairement reconnues comme telles par les COTOREP, en particulier en milieu rural.
b) Le soutien par l'AGEFIPH de l'emploi en milieu ordinaire
Les
données disponibles dans le dernier rapport d'activité de
l'AGEFIPH pour l'exercice 2000 montre une
progression de 1,98 à
2,18 milliards
de francs
du programme d'intervention ordinaire,
soit 10 % de progression.
Il convient de rappeler que le programme exceptionnel (PEX) de
1,5 milliard de francs sur la période 1999-2001 vient s'ajouter au
programme ordinaire, soit un montant total d'intervention de
2,56 milliards de francs en 2000
.
On rappellera que le programme exceptionnel (PEX) s'articule autour des
quatre axes suivants :
- préparation et accompagnement de l'insertion des personnes
handicapées ;
- développement et modernisation des dispositifs d'orientation et
de formation professionnelle ;
- valorisation de l'action des entreprises ;
- développement de l'alternative au secteur
spécialisé et expérimentation de dispositifs d'observation
des besoins.
Votre rapporteur a eu la confirmation que le programme exceptionnel (PEX) se
déroulait dans des conditions satisfaisantes.
La progression des dépenses est corrélée à
l'augmentation du niveau des ressources perçues auprès des
entreprises qui ne satisfont pas l'obligation d'embauche des travailleurs
handicapés. Ces
ressources
se sont élevées à
2,06 milliards de francs en 2000
contre 1,97 milliard de
francs en 1999.
L'AGEFIPH intervient de plusieurs manières en faveur de l'insertion des
handicapés dans le monde de l'entreprise :
-
• 60 % des dépenses de l'AGEFIPH, soit
1,3 milliard de francs environ en 2000, sont consacrés à
l'accès et au maintien dans l'emploi des personnes
handicapées
.
Ainsi, l'AGEFIPH finance diverses aides directes à l'embauche dont la prime à l'insertion (668 millions de francs en 2000).
Cette prime prend la forme d'une subvention forfaitaire attribuée, à la fois, à l'entreprise pour l'embauche d'une personne handicapée et à la personne handicapée elle-même.
A compter du 1 er octobre 1995, pour l'entreprise, la prime est d'un montant de 10.000 francs, à l'acceptation du dossier complet et conforme, puis une somme supplémentaire de 5.000 francs, est allouée sur la présentation du bulletin de salaire du 12 ème mois de travail effectif suivant l'embauche ayant donné lieu au premier versement.
En cas de maintien dans l'emploi, à l'issue d'un contrat en alternance ou d'un contrat d'apprentissage, l'employeur peut bénéficier d'une prime de 5.000 francs, à l'acceptation d'un nouveau dossier complet et conforme, répondant aux mêmes critères de durée et d'éligibilité de contrats que pour le cas général.
Pour la personne handicapée, la prime est de 10.000 francs à l'acceptation du dossier complet et conforme. La prime pour la personne handicapée n'est pas renouvelable.
Des mesures sont également prévues pour faciliter l'accès des jeunes handicapés aux formations en alternance ou à l'apprentissage .
Une subvention de 70.000 francs, dans la limite du coût total de 50 % du projet, est prévue en cas de création d'une entreprise ou de démarrage d'une activité indépendante par une personne handicapée.
Enfin, depuis la loi de finances pour 1997, l'AGEFIPH assume la compensation du complément de rémunération -ainsi que des cotisations afférentes- au titre de la garantie de ressources en milieu ordinaire de travail (GRTH). L'AGEFIPH a consacré 220 millions de francs à ce poste en 2000.
-
L'employeur est autorisé à procéder à un
abattement de salaire lorsque la COTOREP constate une diminution notoire du
rendement ou reconnaît la nécessité d'un emploi de travail
protégé en milieu ordinaire.
Selon le rendement du travailleur handicapé, son salaire peut être réduit dans la limite de 20 % du SMIC pour un abattement de salaire simple, ou de 50 % dans le cas d'un emploi de travail protégé. Indexée sur le SMIC, la garantie de ressources comprend d'une part le salaire direct à la charge de l'employeur et, d'autre part, un complément de rémunération remboursé trimestriellement à l'employeur par l'AGEFIPH.
• L'AGEFIPH intervient à hauteur de 40 % de son budget également dans trois domaines supplémentaires :
- la mobilisation du monde économique et des salariés par des actions d'information et de sensibilisation (112 millions de francs en 2000) ;
- la prise en charge par des aides spécifiques les problèmes particuliers que rencontrent les handicapés en matière d'accessibilité aux lieux de travail, d'aménagement du poste de travail de soutien et de suivi (483 millions de francs en 2000).
164.149 personnes ont bénéficié d'interventions de l'AGEFIPH au cours de 2000 , contre 139.430 en 1999 , étant à noter toutefois que certaines personnes ont pu bénéficier de plusieurs actions différentes sur l'année de référence.
La mise en oeuvre du programme exceptionnel est utile car la baisse du chômage pour les personnes handicapées (- 8 % sur 12 mois) demeure moins importante pour les travailleurs handicapés que pour l'ensemble des chômeurs en 2000 .
Il est essentiel, de surcroît, de relancer l'insertion en milieu ordinaire car le secteur « protégé » ne peut répondre à l'ensemble des besoins et doit être « ciblé » plus nettement vers les personnes handicapées les plus éloignées de l'emploi.
c) Le travail en milieu protégé
Deux types d'établissements, les centres d'aide par le travail (CAT) et les ateliers protégés -financés respectivement par les crédits de la solidarité et ceux de l'emploi-, permettent aux personnes handicapées de travailler dans une structure spécialisée.
- • Les centres d'aide par le travail
Les centres sont créés sur autorisation du préfet, donnée après avis du comité régional de l'organisation sanitaire et sociale (CROSS) . Ils sont habilités par le préfet à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale de l'Etat dans le cadre d'une convention.
L'accès d'un handicapé à un CAT est subordonné à trois conditions :
- être orienté par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) ;
- être âgé de plus de vingt ans : toutefois, les centres d'aide par le travail peuvent également accueillir les personnes handicapées dont l'âge est compris entre seize et vingt ans ; dans ce cas, la décision de la commission technique est prise après avis de la commission départementale de l'éducation spéciale ;
- avoir une capacité de travail inférieure à un tiers de la normale : toutefois, la commission technique peut orienter vers des centres d'aide par le travail des personnes handicapées dont la capacité de travail est supérieure ou égale au tiers de la capacité normale, lorsque leur besoin de soutien ou leurs difficultés d'intégration en milieu ordinaire de travail ou en atelier protégé le justifient. Elle peut prononcer pour les mêmes raisons le maintien en centre d'aide par le travail d'un travailleur handicapé qui aura manifesté, au terme de la période d'essai, une capacité de travail supérieure.
Les CAT font partie, avec les CHRS, des établissements sociaux et médico-sociaux qui sont financés par l'aide sociale obligatoire de l'Etat, et donc sur des crédits budgétaires.
Il existait 1.336 CAT environ offrant 95.811 places en 2000 .
Pour 2002, la dotation aux CAT est majorée de 3,2 % pour atteindre 6,9 milliards de francs. 1.500 places nouvelles devraient être financées.
-
•
Les ateliers protégés
Il convient de rappeler que les ateliers protégés et les centres de distribution de travail à domicile (CDTD) constituent des unités économiques de production dépendant d'associations ou d'entreprises ordinaires. Ils mettent les travailleurs handicapés à même d'exercer une activité professionnelle salariée dans des conditions adaptées à leurs possibilités. Ils doivent, en outre, favoriser la promotion des travailleurs handicapés et leur accession à des emplois dans le milieu ordinaire de travail.
Les ateliers protégés ne peuvent embaucher que les travailleurs handicapés dont la capacité de travail est au moins égale au tiers de la capacité de travail d'un travailleur valide. Selon les nécessités de leur production, les ateliers protégés peuvent embaucher des salariés valides dans la limite de 20 % de leurs effectifs.
Au 31 décembre 1999, 16.765 travailleurs handicapés (effectif réel) sont employés dans 532 ateliers protégés dont 16 centres de distribution de travail à domicile (CDTD) répartis sur l'ensemble de la France.
Les crédits inscrits au titre des ateliers protégés s'élevaient à 210 millions de francs en 2001. Ils atteindront 254 millions de francs dans le présent projet de loi de finances. Une mesure nouvelle de création de 500 places est prévue comme les années précédentes ( chapitre 44-71, article 30 ).
• La garantie de ressources
Le mécanisme de la garantie de ressources (GRTH) met à la charge de l'Etat un complément de rémunération, versé aux travailleurs handicapés et leur permettant d'obtenir une rémunération globale équivalente à celle d'un travailleur valide.
Depuis 1997, comme on l'a vu, l'AGEFIPH assure le financement de la garantie de ressources en milieu ordinaire, conformément à ses missions.
Le budget de l'Etat ne prend plus, pour sa part, directement à sa charge que la garantie de ressources due aux travailleurs employés en CAT ou en atelier protégé.
Les moyens mobilisés à ce titre s'élèvent à 5,97 milliards de francs en 2002 pour 108.050 personnes bénéficiaires.
Cette évolution correspond à l'ajustement de la dotation ainsi qu'à l'incidence de la création de 500 nouvelles places d'accueil en ateliers protégés et de 2.000 places nouvelles en CAT.
• Les équipes de préparation et de suite du reclassement (EPSR)
Les EPSR publiques ressortissent de la compétence des directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle dont elles constituent un service administratif interne. Sans personnalité juridique propre, elles ne disposent pas de financements particuliers autres que ceux dévolus par le ministère de l'emploi et de la solidarité à l'ensemble de ses services déconcentrés.
En revanche, les EPSR privées prennent la forme d'associations régies par la loi de 1901. Financées par l'AGEFIPH, elles concluent, avec l'État, l'AGEFIPH et l'ANPE, une convention portant cahier des charges dont les clauses déterminent les missions particulières qui leur incombent.
A compter du 1 er juillet 1999, le financement des EPSR privées a été transféré à l'AGEFIPH. Celle-ci a consacré 280 millions de francs au financement du réseau Cap Emploi en 2000 et y consacrera 285 millions de francs en 2001.
Comme en 2001, l'Etat ne participera pas en 2002 au financement des EPSR privées. En effet, dans sa décision d'approbation du budget de l'AGEFIPH pour 1999, la Ministre de l'emploi et de la solidarité a confirmé le transfert du financement de l'ensemble des EPSR privées à partir du 1 er juillet 1999.
Il est précisé dans les réponses transmises à votre rapporteur que « ce transfert ne vise cependant en aucun cas à désengager l'Etat de ses responsabilités en matière de politique de l'emploi des personnes handicapées. L'Etat entend assumer pleinement son rôle d'impulsion et de régulation, dans le cadre d'un partenariat rénové qui mobilise plus efficacement les moyens du service public de l'emploi. A ce titre, l'Etat conservera la faculté de déterminer conjointement avec l'AGEFIPH, les objectifs retenus et les financements accordés à chacune des EPSR. »
4. L'allocation aux adultes handicapés en progression sensible
L'allocation aux adultes handicapés (AAH), prestation
non
contributive, soumise à condition de ressources, est un minimum social
garanti par la collectivité nationale à toute personne reconnue
handicapée par la
commission technique d'orientation et de
reclassement professionnel
(COTOREP). L'allocataire doit justifier d'un
taux d'incapacité permanente d'au moins 80 %. En application de
l'article 95 de la loi de finances pour 1994, l'AAH est également
versée aux personnes handicapées qui sont, en raison de leur
handicap, dans l'incapacité de se procurer un emploi et qui justifient
d'un taux minimal d'incapacité de 50 % et inférieur à 80 %.
L'AAH n'est pas encadrée par des critères de revalorisation
propres, mais évolue, aux termes de l'article D. 821-3 du code de la
sécurité sociale, comme le minimum vieillesse. Le choix de cette
base d'indexation a permis une amélioration sensible du pouvoir d'achat
de l'allocation au cours de ces dernières années.
Ainsi, au 1
er
janvier 2001, le montant de l'AAH a été
porté à
3.654,50 francs
, soit une revalorisation de
2,2 %. Les ressources personnelles du titulaire de l'AAH ne doivent pas
dépasser 43.947 francs par an (3.662 francs par mois) s'il
s'agit d'une personne seule et 87.894 francs par an (7.234 francs par
mois) s'il s'agit d'un couple marié.
Il existe également une allocation dite « complément
d'AAH » versée aux personnes handicapées à plus
de 80 % et vivant à leur domicile, afin de couvrir les
dépenses supplémentaires à engager pour les adaptations
nécessaires à une vie autonome. Le montant du complément
d'AAH est de 585 francs par mois.
a) La progression toujours vive de l'AAH
Sur le
plan financier, l'AAH et son complément représentent un
engagement de
28,06 milliards de francs
pour le ministère de
l'emploi et de la solidarité dans le projet de budget pour 2002. Les
mêmes crédits s'élevaient à 26,54 milliards de
francs en 2000, soit une
progression significative de près de 1,5
milliard de francs.
Le coût de la dotation pour 2002 a été calculé en se
plaçant dans l'hypothèse d'une évolution des effectifs
« recalée » à 2,5 % sur 2001 et en
recourant pour 2002 à une hypothèse d'évolution du nombre
d'allocataires de 2,3 %. Une augmentation du minimum vieillesse au moins
égale à 1,2 % a été également prise en
compte.
De plus, le Gouvernement a décidé de supprimer le
mécanisme de l'évaluation forfaitaire des ressources, mesure
pénalisante pour les bénéficiaires percevant de faibles
revenus d'activité et les travailleurs indépendants dont
l'activité est déficitaire ou faiblement excédentaire.
Cette mesure vise à ne pas décourager les efforts d'insertion des
bénéficiaires de l'AAH. Le coût prévisionnel de
cette mesure est de 70 millions de francs prévus pour 2002.
Dans la réponse aux questionnaires budgétaires, le
ministère met en avant plusieurs facteurs d'explication de la forte
hausse du coût de l'AAH.
Une meilleure connaissance de l'accès aux droits
peut engendrer
une augmentation du nombre d'entrées dans le dispositif.
L'examen des relevés statistiques du régime général
ferait apparaître
une
forte inertie dans la structure
démographique
des bénéficiaires. Ainsi, près de
la moitié des allocataires ont moins de quarante ans. De l'âge peu
élevé des bénéficiaires découle un effet
mécanique, qui explique la présence longue des allocataires dans
le dispositif de la prestation.
Par ailleurs, environ 63 % des allocataires perçoivent une AAH à
taux plein, ce qui montre
l'absence de ressources propres des
intéressés
. Cette situation trouverait ses racines dans la
période de dégradation de la situation économique, le
chômage touchant particulièrement les personnes handicapées
Le ministère fait enfin une analyse inattendue de l'effet de la mise en
place du RMI.
« Après l'instauration du RMI en 1988, la situation du
marché de l'emploi a pu faire obstacle au basculement de certains
bénéficiaires de l'AAH dans le champ du RMI et à l'inverse
favoriser l'orientation vers la COTOREP et donc de l'attribution de l'AAH,
notamment au titre de l'article L. 821-2 du code de la sécurité
sociale (personnes atteintes d'un handicap au moins égal à 50 %
et dans l'impossibilité, reconnue par la COTOREP, de se procurer un
emploi). »
Evolution du nombre de bénéficiaires et des crédits d'AAH
|
|
AAH |
|
Complément AAH |
||
|
Années |
Bénéficiaires
|
Evolution
|
Dotation budgétaire (1) en milliards de francs |
Bénéficiaires en milliers |
Part au sein de la dotation budgétaire (en millions de francs) |
|
1990 |
539 |
2,8 |
15,1 |
|
|
|
1991 |
552 |
2,5 |
15,9 |
|
|
|
1992 |
563 |
3,1 |
16,6 |
|
|
|
1993 |
583 |
2,5 |
17,9 |
|
|
|
1994 |
597 |
2,4 |
18,7 |
|
|
|
1995 |
617 |
3,3 |
20,1 |
|
|
|
1996 |
630 |
2,1 |
21,5 |
|
|
|
1997 |
649 |
2,9 |
22,4 |
113 |
782 |
|
1998 |
668 |
2,8 |
23,4 |
121 |
844 |
|
1999 |
694 |
3,7 |
26,5 |
133 |
933 |
|
2000 |
712 |
2,6 |
28,1 |
139 |
988 |
(1) compte tenu des modifications budgétaires en cours d'année.
b) Un phénomène dangereux
Votre
rapporteur doit souligner le
caractère préoccupant de
l'augmentation continue de l'augmentation des titulaires de l'AAH
.
Certes, le phénomène a une origine démographique mais
celle-ci n'explique pas tout. Il est exact que beaucoup de personnes
handicapées sont entrées relativement jeunes dans le dispositif
de l'AAH créé en 1975 et qu'elles ont vocation à en
bénéficier toute leur vie. Le dispositif de l'AAH procède
donc d'une logique cumulative.
Mais il est frappant de constater que le rythme d'entrée à l'AAH,
qui s'établissait à 3 % en 1997 et 1998, s'est
accéléré en 1999 où il a atteint près de
4 % alors que la conjoncture économique s'est
améliorée : en 2000, ce taux de progression s'est
établi à 2,6 %.
Comme M. Jean Chérioux l'avait observé l'année
dernière, votre rapporteur souligne que
les
bénéficiaires du RMI constituent ainsi près de 17 %
des nouveaux entrants à l'AAH
en 1996 et que l'AAH est
attribuée de plus en plus souvent en raison de déficiences
intellectuelles (18,8 % des demandeurs) ou de troubles du psychisme
(24,2 % des demandeurs).
La relative « dilution » de l'AAH du fait de
l'assouplissement des critères donnant lieu à son attribution
rendent d'autant plus difficile à réussir l'objectif de la
revalorisation du montant de cette allocation demandée par les
associations.