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N° 71

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2002

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2003, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Par M. Jean-Guy BRANGER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. André Dulait, président ; MM. Robert Del Picchia, Guy Penne, Jean-Marie Poirier, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Paul Dubrule, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Jean Faure, André Ferrand, Philippe François, Jean François-Poncet, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Emmanuel Hamel, Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean Puech, Yves Rispat, Roger Romani, Henri Torre, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 230, 256 à 261 et T.A. 37

Sénat
: 67 (2002-2003)



Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2002, le budget du ministère des affaires étrangères s'élèvera à 4 113,9 millions d'euros, soit une progression de 13,3 % (+ 487,61 millions d'euros) par rapport à la loi de finances initiale (LFI) de 2002.

En réalité, comme les années passées la hausse optique des crédits ne correspond pas à la hausse effective des moyens du ministère, d'importants changements de périmètre expliquant plus de la moitié de l'évolution constatée. Ainsi, ne serait-ce que par rapport au rebasage effectué par la loi de finances rectificative (LFR), l'augmentation n'est plus que 5,6 %.

Plus encore, l'analyse des grandes masses du budget du ministère fait ressortir deux aspects fondamentaux de ce projet de budget mis en avant par le ministre des affaires étrangères dans sa présentation devant le Parlement : la sincérité et la transition.

La transparence du projet de budget sera cette année améliorée par la volonté d'inscrire dès le début d'année des montants réalistes sur les chapitres provisionnels visant notamment à financer les contributions de la France aux organisations internationales, au Fonds européen de développement (FED) et les grandes conférences internationales.

Ainsi, les contributions obligatoires aux organisations internationales progressent de 10,7 % par rapport à 2002, soit une augmentation de 65,42 millions d'euros et un montant total de 678,76 millions d'euros.

La contribution au FED est celle qui a le plus gros impact sur l'enveloppe globale du ministère. Rappelons qu'en 2002, la contribution de la France au FED a été transférée du budget des charges communes à celui du Quai d'Orsay (+ 3,35 milliards d'euros d'autorisations de programme et 218,5 millions d'euros de crédits de paiement). En AP, les crédits correspondent à la contribution française au IXe FED, soit 24,3 %. Elle a été totalement budgétée en AP en 2002. Les crédits de paiement inscrits en 2002 et 2003 correspondent, quant à eux, à la fois aux arriérés des VIIe et VIIIe FED et aux appels de fonds liés au IXe FED. Pour faire face aux appels de fonds de la Commission européenne, la France a dû procéder, en 2002, à un abondement important de 137 millions d'euros dans la loi de finances rectificative. Mais les retards déjà enregistrés entraîneront des pénalités, qui nuisent à l'image de la France, celle-ci ayant pourtant souhaité être le premier contributeur au Fonds. On comprend donc toute l'importance de doter correctement ce chapitre budgétaire. En 2003, la dotation de 496 millions d'euros de crédits de paiement, (+ 277,54 millions d'euros par rapport à 2002) doit permettre de faire face à 85-90 % de l'appel de fonds prévisible de la Commission.

Enfin, en vue du sommet du G8 à Evian et du sommet France-Afrique en 2003, 7,94 millions d'euros supplémentaires sont provisionnés pour faire face à cette dépense exceptionnelle. Il faut rappeler que dans le passé, un tel provisionnement n'était jamais effectué, les crédits restant inchangés d'une année sur l'autre, mais pouvant être considérablement abondés en gestion et faisant perdre tout sens à l'autorisation parlementaire.

Si l'on exclut donc ces trois éléments, la hausse du budget est moins importante mais bien réelle de + 3,76 % par rapport à la LFI 2002 et + 2,54 % par rapport aux crédits initiaux accrus des crédits débloqués en LFR. Cette hausse effective est d'ailleurs plus importante que les hausses du budget ces dernières années à périmètre constant, celles-ci restant très proches de l'inflation, + 1,3 % entre 2001 et 2002 par exemple1(*).

Les crédits du ministère des affaires étrangères représenteront, en 2003, 1,5 % des dépenses de l'Etat retrouvant un niveau proche de celui de 1995.

Evolution de la part du budget des affaires étrangères

dans le budget de l'Etat

en millions d'euros (1982-2003)


Année

Budget des affaires étrangères (LFI)

Part des affaires étrangères dans le budget de l'Etat (en %)

1982

1 842

1,53

1983

2 295

1,71

1984

2 373

1,66

1985

2 363

1,56

1986

2 460

1,57

1987

2 475

1,55

1988

2 605

1,58

1989

2 715

1,55

1990

2 925

1,57

1991

3 192

1,64

1992

3 390

1,68

1993

3 504

1,68

1994

3 425

1,55

1995

3 558

1,57

1996

3 403

1,43

1997

3 230

1,34

1998

3 189

1,31

1999

3 173

1,23

2000

3 196

1,25

2001

3 368

1,28

2002

3 630

1,37

2003 (PLF)

4 113

1,50

Source : ministère des affaires étrangères

En prenant ensuite comme critère d'évaluation la part des crédits du ministère des affaires étrangères dans l'ensemble de l'action extérieure de l'Etat, l'année 2003 apparaît à nouveau comme positive. Le Quai d'Orsay renforce sa quote-part. Il représente désormais 46 % des crédits destinés à l'action extérieure hors Union européenne, 40,17 % si l'on intègre la contribution française à l'action extérieure de l'Union européenne. Contrairement à 2002, cette augmentation s'explique par une hausse plus rapide des crédits du ministère que des crédits d'action extérieure et correspond donc à une augmentation de périmètre.

Les crédits d'action extérieure représentent 10,24 milliards d'euros. 86 % des crédits sont mis en oeuvre par trois ministères : affaires étrangères, Economie, finances et industries (16 %, 1,4 M €) et Comptes spéciaux du trésor (17 %, 1,5 M €), Recherche (11 %, 1 Md €). Les autres ministères ayant une contribution significative sont le ministère de la défense (354 M €), de l'éducation nationale (112,2 M €), de l'équipement (77,67 M €), de l'agriculture (60,17 M €) et de l'intérieur (56,4 M €).

EVOLUTION DU BUDGET D'ACTION EXTÉRIEURE DE LA FRANCE DEPUIS 1995

(en milliards d'euros)

 

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Affaires étrangères

3,49

3,40

3,23

3,19

3,17

3,19

3,37

3,63

4,11

Part MAE (en %)

29,42

39,57

38,82

36,24

37,45

38,21

39,49

39,32

40,17

Charges communes et
Economie et finances

3,75

2,34

1,67

1,96

1,90

1,75

1,59

1,38

1,42

Comptes spéciaux du Trésor

2,50

1,11

0,70

1,02

0,90

0,76

0,64

0,91

1,56

Recherche

1,37

1,20

1,13

1,16

1,04

0,99

1,01

1,04

0,99

Autres ministères

0,76

0,55

0,59

0,59

0,65

0,74

0,73

0,99

0,90

Quote-part
Union européenne

0,69

0,87

0,99

0,89

0,81

0,93

1,19

1,29

1,25

Total

12,56

9,47

8,32

8,80

8,47

8,37

8,52

9,23

10,24

Source : ministère des affaires étrangères

L'analyse par titre budgétaire de la dotation du ministère confirme cette évolution positive. Le titre III (rémunération des personnels et fonctionnement) progresse de 2,9 % et s'établit à 1,5 milliard d'euros. L'accroissement des moyens du titre III financera notamment l'effort très important fait au profit de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides -OFPRA- (+ 25 % et 66 emplois supplémentaires) pour faire face à l'augmentation considérable du nombre des demandes d'asiles, près de 10 000 demandes par an supplémentaires depuis 1998. En 2001, il y a eu 49 000 demandes.

Le titre IV (moyens d'intervention) progresse de 10,7 % et s'établit à 1,7 milliard d'euros. Cette progression s'explique essentiellement par la hausse des contributions obligatoires et par l'effort fait en faveur de l'aide au développement. Sont ainsi budgétés pour la première fois dans le budget du ministère les crédits destinés au financement des contrats de désendettement et de développement (C2D pour 91 millions d'euros). Est également compris à ce titre l'effort fait au profit des Français de l'étranger (+1 million d'euros).

Le titre V (crédits d'investissement) diminue de 13,5 % en crédits de paiement à 46,8 millions d'euros. Il s'agit incontestablement d'un élément décevant du budget mais l'effort se poursuivra en faveur des services des visas et plus globalement de nos représentations à l'étranger. Ce reflux peut également s'expliquer par l'achèvement de grosses opérations comme l'ambassade de Berlin, alors que d'autres ne sont pas encore lancées (ambassade de Tokyo par exemple).

Les crédits du titre VI (essentiellement le FED -Fonds européen de développement-, l'AFD -Agence française de développement- et le FSP -Fonds de Solidarité prioritaire-) progressent de 58,1 % en crédits de paiement avec 749 millions d'euros en 2003.

PLF 2003

Chapitres

LFI 2002

Evolution

PLF 2003/LFI 2002

soit

 

PLF 2003

Effectifs

9 466

-57

-0,6%

 

9 409

31 12 primes

39,94

1,53

3,8%

 

41,47

31-90+charges rémunérations

686,73

36,41

5,3%

 

723,14

31-98 vacataires administration centrale

2,75

0,33

12%

 

3,08

33-92 oeuvres sociales

5,67

-0,01

-0,2%

 

5,66

36-30

 
 
 
 
 

AEFE

313,46

24,32

7,8%

 

337,78

OUCFA

0,61

-0,61

-100%

 

0

OFPRA

22,87

5,63

24,6%

 

28,50

37-88 voyages et réceptions des ministres (ex 34-04)

6,06

0,94

15,5%

 

7

37-89 conférences, réceptions (ex 34-03)

18,75

7

37,3%

 

25,75

37-90 : moyens généraux des services

310,86

5,17

1,7%

 

316,03

37-91 : frais de justice

0,91

0

0,0%

 

0,91

37-93 * parlementaires européens

8,49

-8,49

-100,0%

 

0

37-95 ** centres culturels

79,73

-28,29

-35,5%

 

51,44

41-43 : concours financiers

21,19

11,31

53,4%

 
 

C2D

0

91

100,0%

 

123,50

42-13 : ONG, coop. décentralisée

34

-0,50

-1,5%

 

33,50

42-14 : audiovisuel extérieur

168,21

-3,21

-1,9%

 

165

42-15 ** coopération culturelle et technique

511,30

18,78

3,7%

 

530,08

42-26 : transport aide alimentaire

14,79

2

13,5%

 

16,79

42-29 : coopération militaire

103,51

-10

-9,7%

 

93,51

42-31 : contributions obligatoires

613,34

65,42

10,7%

 

678,76

42-32 : contributions volontaires

85,87

0

0%

 

85,87

42-32 : Fonds ONU SIDA

0

0

 
 

0

42-37 autres interventions

26,21

-0,61

-2,3%

 

25,6

46-91 : frais de rapatriement

0,65

0

0%

 

0,65

46-94 Français à l'étranger

23,05

1

4,3%

 

24,05

57-10 : investissements

 
 
 
 
 

AP

67,84

-9,03

-13,3%

 

58,81

CP

54,12

-7,31

-13,5%

 

46,81

68-02 : FED

 
 
 
 
 

AP

3 353,40

-3 353,40

-100%

 

0

CP

218,46

277,54

127,0%

 

496

68-80 subv. d'investissement

 
 
 
 
 

AP

4,81

-0,41

-8,5%

 

4,40

CP

5,34

-1,34

-25,1%

 

4

68-91 : FSP

 
 
 
 
 

AP

150,16

39,84

26,5%

 

190

CP

112,20

-0,20

-0,2%

 

112

68-93 : AFD

 
 
 
 
 

AP

152,45

37,55

24,6%

 

190

CP

137,20

-0,20

-0,1%

 

137

TOTAL AP

3 728,66

-3 285,45

-88,1%

 

443,21

DO+CP

3 626,28

487,61

13,3%

 

4 113,9

y compris BCRD 2003 : 5 113 740 E sur le 42-15/ 144 287 000 E sur le 42-31

Hors amendements parlementaires 2002 :

36-30=-0,17/42-13=-0,25/42-15=-1,98/42-37=-0,23/ 46-94=-0,18/68-80=-0,53, soit au total - 3,34 ME

*
chapitre 37-93 transféré sur le titre II du budget de l'Etat (Pouvoirs publics)

** après transfert des rémunérations des directeurs d'alliances vers le chapitre 42-15 (28,29 M €)

*

* *

Cet avis, suivant la tradition de votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, portera sur la dotation des affaires étrangères stricto sensu, les crédits d'intervention relevant de l'action culturelle extérieure et de l'aide au développement faisant l'objet des rapports pour avis de Mmes Monique Ceriser-Ben Guiga et Paulette Brisepierre.

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