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21 novembre 2002 : Budget 2003 - Affaires étrangères ( avis - première lecture )

 

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B. VERS UNE RÉFORME D'ENSEMBLE DE L'ORGANISATION DES MOYENS DE L'ETAT À L'ÉTRANGER

1. La volonté de renforcer la cohérence de l'action extérieure de la France

Devant votre Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, au cours de son audition du 23 octobre 2002, le ministre des affaires étrangères, M. Dominique de Villepin, a réaffirmé son intention de procéder à une importante réforme de l'organisation des moyens de l'Etat à l'étranger. Il souhaite renforcer le rôle de coordination, d'impulsion et de synthèse du ministère pour faire face à l'évolution du monde et aux responsabilités de la France.

Or, bien qu'il y ait un besoin de synthèse des différents champs de l'action internationale, de l'action extérieure de la France est menacée par un risque de dispersion. Il relevait que dans de nombreux pays, les effectifs (en cadre A) du ministère des affaires étrangères sont inférieurs à ceux des autres administrations. Ainsi, à Rome, il y a 5 diplomates contre 30 cadres à la mission économique, 7 militaires et 5 cadres de police. A Dublin, l'effectif de la mission économique est trois fois celui de la chancellerie. A Londres, enfin, il y a 7 diplomates pour 90 agents des autres administrations. Cette disproportion des effectifs menace directement la capacité du ministère et, à l'étranger, de l'ambassadeur à assurer l'unité de conception, d'animation et d'évaluation. L'un des enjeux de cette réforme sera donc de renforcer concrètement l'autorité des ambassadeurs sur l'ensemble des services de l'Etat à l'étranger.

Il s'agira également de donner plus de cohérence aux implantations françaises à l'étranger. Le ministère des affaires étrangères a 268 implantations, les autres ministères 438. La carte d'ensemble doit être réexaminée. Dans chaque pays, les moyens doivent être rationalisés, notamment en rapprochant les fonctions de soutien et en regroupant les services au sein des mêmes locaux : les ambassades. Le regroupement des services traduira aussi le souci d'une sécurité renforcée par rapport à la recherche du « geste architectural ». Dans une intervention du 29 août 2002, le ministre mentionnait notamment l'exemple britannique où les ambassades gèrent un « budget pays » regroupant les dotations de fonctionnement de tous les services de l'Etat dans un système intégré de conception, d'exécution et de gestion.

En Europe, les fonctions des consulats et des ambassades doivent être adaptées pour tenir compte de l'évolution de la situation internationale, de la fréquence des contacts au plus haut niveau et de la liberté de circulation des citoyens. La création d'ambassades régionales, de postes à compétences restreintes ou encore d'équipes diplomatiques mobiles de renfort temporaire est évoquée.

Enfin, il a indiqué qu'un Comité de pilotage allait être mis en place au sein du Quai d'Orsay afin de présenter des propositions dès le début 2003 au Premier ministre et au Comité des moyens de l'Etat à l'étranger (CIMEE) et qu'une expérimentation dans quelques postes sera effectuée. Le début de l'entrée en vigueur du nouveau dispositif pourrait intervenir à l'été. Cette démarche est pleinement en accord avec les observations que formulait la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution du budget 2001 : « Ce réseau diplomatique et de coopération mériterait de faire l'objet d'une évaluation de son coût et de son efficacité par rapport aux missions qu'il exerce et aux moyens qu'il met en oeuvre pour les atteindre, en tenant compte des réseaux de la dizaine de ministères et d'autant d'établissements publics qui en disposent à l'étranger. C'est en effet l'ensemble du dispositif de l'Etat à l'étranger dont il convient d'apprécier l'efficacité véritable ».

Cette réflexion s'inscrira dans celle déjà entamée pour la mise en oeuvre de loi organique sur les lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 devant conduire à une redéfinition des agrégats du budget du ministère des affaires étrangères, et du budget d'action extérieure de l'Etat afin de dégager plus clairement des missions et des programmes.

2. Les lents progrès de la coopération consulaire en Europe

Dans son précédent rapport pour avis, M. André Dulait évoquait les négociations en cours en Europe pour progresser sur la voie de la coopération consulaire pour les ressortissants de l'Union Européenne chez les Quinze et dans les pays tiers.

Force est de constater que les progrès sont lents et que « les réflexions en cours » ont tendance à se prolonger. On peut toutefois remarquer la publication d'une note conjointe des ministres français et allemand des affaires étrangères, publiée en janvier 2002, à destination des missions diplomatiques et consulaires des deux pays pour encourager la coopération locale dans les domaines suivants :

- l'échange d'informations,

- la protection consulaire des ressortissants en difficulté,

- la prise en charge des détenus,

- la coopération en matière d'administration et d'information des communautés,

- la nomination de consuls honoraires communs,

- la participation réciproque aux réunions consulaires,

- la formation permanente croisée des agents et l'échange d'agents consulaires,

- l'utilisation commune de locaux,

- l'échange d'informations pour la préparation d'avis dans les procédures d'asile.

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