TITRE II
DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DES
QUARTIERS PRIORITAIRES
-
ARTICLE
20
Création d'une nouvelle série de zones franches
Commentaire : le présent article prévoit la création de 41 nouvelles zones franches urbaines.
I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT
Les 41 nouvelles zones franches urbaines (ZFU) que le présent projet de loi propose de créer sont actuellement situées dans des zones de redynamisation urbaine (ZRU). ZRU et ZFU ont été instaurées par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville , modifiant l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
A. LES ZONES DE REDYNAMISATION URBAINE ET LES ZONES FRANCHES URBAINES
1. Les zones de redynamisation urbaine
Les zones de redynamisation urbaine (ZRU) correspondent à celles des 751 zones urbaines sensibles (ZUS) 50( * ) qui sont confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction notamment d'un indice synthétique, établi selon des critères fixés par la loi et précisés par décret.
Ainsi, les ZRU sont définies définies 51( * ) comme « celles des zones urbaines sensibles (...) qui sont confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction de leur situation dans l'agglomération, de leurs caractéristiques économiques et commerciales et d'un indice synthétique » . Celui-ci est établi, « dans des conditions fixées par décret, en tenant compte du nombre d'habitants du quartier, du taux de chômage, de la proportion de jeunes de moins de vingt-cinq ans, de la proportion des personnes sorties du système scolaire sans diplôme et du potentiel fiscal des communes intéressées ».
La liste des ZRU est également fixée par décret 52( * ) .
-
2. Les zones franches urbaines
Les 44 ZFU ont été créées par la loi du 14 novembre 1996 précitée, au sein des ZRU, selon des modalités indiquées ci-après.
La principale exonération dans les ZFU est celle des cotisations patronales , qui concerne les entreprises qu'elles soient nouvelles ou non, seulement pour les 50 premiers salariés, et dure 5 ans (pour un coût de l'ordre de 144,25 millions d'euros en 2001). Selon le « jaune » « État récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville et du développement social urbain » annexé au projet de loi de finances pour 2003, le coût total du dispositif aurait été de 291,87 millions d'euros en 2001.
Il convient en outre d'indiquer l'existence d'une clause d'embauches locales :
- les entreprises existant au 1 er janvier 1997 ou créées ou implantées avant le 1 er janvier 2002 doivent soit employer, soit embaucher, au moins 20 % de leur personnel dans la ZFU ;
- les entreprises créées ou implantées à compter du 1 er janvier 2002 doivent soit employer, soit embaucher, au moins un tiers de leur personnel dans une ZUS de l'unité urbaine (c'est-à-dire l'agglomération) où se trouve la ZFU.
B. LA LISTE DES ZONES FRANCHES URBAINES
1. Des zones créées parmi les ZRU les plus défavorisées
L'article 2 de la loi du 14 novembre 1996 précitée prévoit que les ZFU sont créées dans « des quartiers de plus de 10.000 habitants particulièrement défavorisés au regard des critères pris en compte pour la détermination des zones de redynamisation urbaine » (cf. ci-avant).
Ainsi, deux critères sont pris en compte :
- dans un premier temps, on classe les ZRU par ordre de difficultés décroissantes, en fonction notamment de l'indice synthétique qui a servi à les définir ;
- au sein de ces ZRU, un ou plusieurs quartiers, comprenant chacun au moins 10.000 habitants, peuvent constituer la ou les ZFU.
2. Un indice synthétique établi à partir des données du recensement de 1990
L'indice synthétique est défini par le décret n° 96-1159 du 26 décembre 1996. Il est obtenu en multipliant la population de chaque ZUS par le taux de chômage, la proportion de jeunes de moins de vingt-cinq ans et la proportion de personnes sans diplôme déclaré, et en divisant ce produit par le potentiel fiscal par habitant de la commune concernée.
Cet indice présente l'inconvénient d'être évalué, comme le prévoit ce décret, à partir du recensement général de la population de 1990 et des valeurs utilisées pour la répartition de la dotation globale de fonctionnement de 1996 , qui sont aujourd'hui anciens.
3. Une liste fixée par la loi
Bien que les critères devant servir à la détermination de la liste des ZFU soient inscrits dans la loi, celle-ci a été fixée par la loi elle-même, au I de l'annexe de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 précitée.
Le décret en Conseil d'Etat ne fait que délimiter les ZFU ainsi définies 53( * ) .
La liste alphabétique des 44 ZFU actuelles figure en annexe au présent rapport.
II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE TEXTE INITIAL
Le présent article tend à créer, à compter du 1 er janvier 2004, 41 nouvelles ZFU dans les communes et quartiers figurant sur la liste arrêtée à l'annexe 2 du présent projet de loi. Il est proposé d'insérer cette liste à l'annexe de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 précitée, par la création d'un I bis .
La liste alphabétique des 41 nouvelles ZFU figure en annexe au présent rapport.
A. L'UTILISATION DES MÊMES CRITÈRES QU'EN 1996
Selon les indications fournies par M. Claude Lanvers, délégué adjoint à la délégation interministérielle à la ville, lors de son audition par nos collègues Pierre André et Nelly Olin 54( * ) , et ainsi que cela est prévu par la loi du 14 novembre 1996 précitée, les critères utilisés pour la détermination de ces zones ont été les mêmes qu'en 1996. Les 41 nouvelles ZFU proposées seraient donc situées dans les 41 ZRU les plus défavorisés au regard de ces critères, après celles comprenant les 44 ZFU existantes.
B. LE « CONTOURNEMENT » DE LA RÈGLE DES 10.000 HABITANTS
M. Claude Lanvers a cependant indiqué que la ZFU de Hénin-Beaumont, située dans le Pas-de-Calais, comprenait moins de 10.000 habitants, contrairement au principe fixé par la loi du 14 novembre 1996 précitée.
Sa constitution s'explique par la volonté de faire face aux conséquences de la mise en liquidation de l'usine Metaleurop Nord de Noyelles-Godault, qui employait 830 personnes.
Il a été indiqué à votre rapporteur spécial qu'il s'agissait du seul « contournement » de la règle des 10.000 habitants. En particulier, les 44 ZFU actuelles auraient toutes plus de 10.000 habitants.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances estime que le présent article pose la question de l'évolution du zonage de la politique de la ville.
En effet, on a vu que les ZFU étaient créées au sein des ZRU les plus défavorisées au regard de l' « indice synthétique » ayant été utilisé pour les définir en 1996 au sein des ZUS, qui reposait sur les données du recensement de 1990. Ainsi, lorsque la dernière entreprise d'au moins 5 salariés s'apprêtera à sortir du dispositif proposé, à la fin de l'année 2016 (à la fin de l'année 2022 pour les entreprises de moins de 5 salariés) 55( * ) , celui-ci reposera sur des données vieilles d'un quart de siècle (de plus de 30 ans dans le cas des entreprises de moins de 5 salariés).
Or, comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport précité sur la politique de la ville (février 2002), celle-ci doit reposer sur un zonage temporaire , les quartiers devant sortir du zonage dès lors qu'ils ne remplissent plus les critères qui ont servi à l'élaboration de celui-ci.
Une évolution du zonage ZRU aurait des enjeux trop complexes pour pouvoir être mise en oeuvre au simple détour d'un amendement. L'information sur la situation économique et sociale des ZRU devrait cependant être améliorée par rapport à ce que prévoit l'annexe 1 au présent projet de loi. En particulier, il serait utile que le gouvernement indique comment chaque ZRU se situe au regard d'un ou plusieurs indicateurs globaux.
Ainsi qu'il l'a indiqué ci-avant, votre commission des finances vous proposera d'amender l'annexe 1 en ce sens.
A défaut d'une évolution du zonage de la politique de la ville, c'est toute la légitimité de cette dernière qui se trouverait mise en cause.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.ARTICLE 20 bis (nouveau)
Prolongation de cinq ans de l'exonération d'impôt sur les bénéfices dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine
Commentaire : le présent article propose de prolonger de cinq ans l'exonération d'impôt sur les bénéfices dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine.
I. LE DROIT ACTUEL
Selon l'article 44 sexies du code général des impôts, les entreprises situées en ZRU bénéficient d'un régime d'exonération de l'imposition des bénéfices (impôt sur le revenu ou impôt sur les sociétés).
Les entreprises concernées sont seulement celles qui se créent , et non les entreprises déjà implantées lors de la création de la ZRU (contrairement à ce qui est le cas pour les ZFU). L'exonération à taux plein dure 23 mois, et est suivie d'un dispositif de « sortie en sifflet », l'exonération correspondant au cours des trois années suivantes à respectivement 75 %, 50 % et 25 % des bénéfices.
En outre, la possibilité d'entrer dans le dispositif d'exonération d'imposition des bénéfices expire le 31 décembre 2004 (comme dans le cas de l'exonération de taxe professionnelle).II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A l'initiative de notre collègue député Alain Venot, l'Assemblée nationale a adopté, contre l'avis du gouvernement , un amendement de sa commission des affaires économiques, tendant à prolonger de cinq ans l'exonération d'impôt sur les bénéfices dans les ZRU « dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine défini à l'article 6 » de la présente loi.
Les entreprises créées entre le 1 er janvier 2005 et le 31 décembre 2010 bénéficieraient pendant cinq années de l'exonération à taux plein. Le dispositif de sortie du régime serait différent de celui existant actuellement, puisque pendant les cinq années suivantes, l'exonération serait de 75 %.
Le présent article s'insère dans le cadre d'un dispositif global relatif aux ZRU, synthétisé par le tableau ci-après.Dispositions adoptées par l'Assemblée nationale pour les ZRU où est mis en oeuvre le programme national de rénovation urbaine
Article
Intitulé
20 bis
Prolongation de cinq ans de l'exonération d'impôt sur les bénéfices dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine
22
Exonération de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties : adoption d'une disposition prolongeant de cinq ans cette exonération dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine
23 bis
Exonération pendant 24 mois de cotisations sociales patronales dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine
23 quater
Exonération pendant dix ans de cotisations sociales au titre de l'assurance maladie des artisans et commerçants installés dans une ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances estime que le présent article, tout comme les articles 23 bis et 23 quater , et le 4° bis du C du I de l'article 22, présente un double inconvénient.
Tout d'abord, il est contraire au principe qui consiste à concentrer les exonérations fiscales et sociales sur les ZFU , qui correspondent aux quartiers les plus défavorisés des ZRU, et, contrairement aux ZRU, se sont révélées efficaces en terme de créations d'emplois.
Ensuite, il alourdirait le coût des exonérations fiscales et sociales dans le cadre de la politique de la ville, ce qui ne semble pas souhaitable, compte tenu en particulier de la situation budgétaire actuelle et du coût important que constitueront les 41 nouvelles ZFU.
Décision de la commission : votre commission émet un avis défavorable sur cet article.ARTICLE 21
Allègement d'impôt sur les sociétés
Commentaire : le présent article tend à
instaurer une exonération de l'imposition des bénéfices
(impôt sur le revenu ou impôt sur les sociétés) dans
les nouvelles zones franches urbaines.
I. SITUATION ACTUELLE
A. LE RÉGIME DES 44 ZFU ACTUELLES
L'exonération complète de l'imposition des
bénéfices (impôt sur le revenu ou impôt sur les
sociétés) dans les 44 ZFU existant actuellement résulte de
l'article 44
octies
du code général des impôts.
L'article 44
octies
précité prévoit que les
entreprises implantées en ZFU bénéficient d'une telle
exonération jusqu'au terme du 59
ème
mois suivant celui
de la délimitation de la zone (janvier 1997) ou celui de leur
début d'activité dans une de ces zones, puis respectivement
à hauteur de 60 %, 40 % et 20 % au titre des trois périodes de
douze mois suivantes (ou au titre des neuf périodes de douze mois
suivantes si l'entreprise a moins de cinq salariés).
Les entreprises concernées sont celles qui exercent des activités
dans des ZFU depuis le 1
er
janvier 1997 ou qui se créent dans
les ZFU à compter du 1
er
janvier 1997 et avant le
1
er
janvier 2008 (selon l'article 79 de la loi de finances
rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002).
B. LE RÉGIME DES 416 ZONES DE REDYNAMISATION URBAINE
Les 41 nouvelles ZFU dont le présent projet de loi propose la
création sont actuellement soumises au régime en vigueur dans les
416 zones de redynamisation urbaine (ZRU). En effet, l'article 2 de la loi
n° 96-987 du 14 novembre 1996 précitée prévoit que
les ZFU sont créées au sein des ZRU.
Dans les ZRU existe un régime d'exonération de l'imposition des
bénéfices (impôt sur le revenu ou impôt sur les
sociétés), comme le prévoit l'article 44
sexies
du
code général des impôts.
Ce régime est cependant différent de celui qui existe en ZFU. Les
entreprises concernées sont seulement celles qui se créent,
l'exonération à taux plein dure moins de deux ans. En revanche,
la sortie du dispositif est plus progressive, comme l'indique le tableau
ci-après.
L'imposition des bénéfices dans les ZRU et les ZFU
|
|
Zones de redynamisation urbaine |
Zones franches urbaines |
|
Disposition concernée du code général des impôts |
Article 44 octies |
Article 44 sexies |
|
Entreprises concernées |
Entreprises qui se créent à compter du 1 er janvier 1995 et jusqu'au 31 décembre 2004 dans les ZRU |
Entreprises qui exercent des activités dans des ZFU depuis le 1 er janvier 1997 ou qui se créent dans les ZFU à compter du 1er janvier 1997 et avant le 1 er janvier 2008 |
|
Durée de l'exonération à taux plein |
23 mois |
5 ans |
|
Exonération les trois années suivantes |
75 %, 50 % et 25 % des bénéfices |
60 %, 40 % et 20 % des bénéfices |
En
particulier, dans les ZRU la possibilité d'entrer dans le dispositif
d'exonération d'imposition des bénéfices expire
le 31
décembre 2004
(comme dans le cas de l'exonération de taxe
professionnelle).
II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE TEXTE INITIAL
A. L'EXTENSION DU DISPOSITIF AUX QUARANTE ET UNE NOUVELLES ZFU
1. Présentation du dispositif proposé
Le présent article propose d'étendre le dispositif
d'exonération de l'imposition des bénéfices (impôt
sur le revenu ou impôt sur les sociétés) aux 41 nouvelles
ZFU.
Sont concernées les entreprises implantées dans les nouvelles ZFU
qui sont instituées à compter du 1
er
janvier 2004
ainsi que celles qui s'y implanteront jusqu'au 31 décembre 2008.
A l'exception des dates, le dispositif proposé est le même que
celui en vigueur pour les ZFU existantes.
2. L'ajout d'un paragraphe à l'article 44
octies
du code
général des impôts
La solution législative proposée consiste à modifier
l'article 44
octies
du code général des impôts de la
manière suivante :
- il serait précisé que le premier alinéa du I, qui fixe
le montant annuel de l'exonération pour les entreprises qui exercent ou
créent une activité entre 1997 et 2001, concerne seulement les 44
ZFU actuelles ;
- il serait ajouté à l'article 44
octies
précité un VI indiquant que le régime des
exonérations d'imposition des bénéfices en ZFU s'applique
également aux entreprises des 41 nouvelles ZFU, qui exercent ou
créent des activités entre le 1
er
janvier 2004 et le
31 décembre 2008.
3. Un coût évalué à 60 millions d'euros en
« année pleine »
Le coût budgétaire de cette mesure, tel que l'évalue le
gouvernement, serait de l'ordre de 60 millions d'euros par an en
« année pleine », comme l'indique le graphique
ci-après.
Coût de l'exonération de l'impôt sur les
bénéfices dans les nouvelles ZFU
(en millions d'euros)
Source : étude d'impact
annexée au présent projet de loi
Selon le « jaune » «
État
récapitulatif de l'effort financier consacré à la
politique de la ville et du développement social urbain
»
annexé au projet de loi de finances pour 2003, l'exonération
d'imposition des bénéfices dans les ZRU coûterait environ
50 millions d'euros par an. La création, en leur sein, de 44 nouvelles
ZFU aurait donc pour effet de doubler le coût de cette exonération.
B. L'INSTAURATION D'UN DISPOSITIF
« ANTI-ABUS »
Par ailleurs, le présent article prévoit un dispositif «
anti-abus » afin que la création d'une activité dans une des
quarante et une nouvelles ZFU consécutive au transfert d'une
activité implantée dans l'une des quarante-quatre ZFU actuelles
n'ouvre droit au régime d'exonération que pour la période
restant à courir.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur cet article.
-
ARTICLE 22
Exonération de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties
Commentaire : le présent article tend à
instaurer
une exonération de taxe professionnelle et de taxe foncière sur
les propriétés bâties dans les 41 nouvelles zones
franches urbaines.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL
Comme dans le cas des autres articles du présent projet de loi tendant
à créer de nouvelles ZFU, le droit devant servir de
référence est non seulement le régime actuel des ZFU, mais
aussi celui des ZRU, parmi lesquelles doivent être mises en place les
nouvelles ZFU.
A. L'EXONÉRATION DE TAXE PROFESSIONNELLE
1. Un régime quasiment identique pour les ZRU et les ZFU existant
actuellement
Le régime d'exonération de taxe professionnelle en ZRU et ZFU est
défini par l'article 1466 A du code général des
impôts : dans son I
ter
dans le cas des ZRU, dans son I
quater
(qui renvoie au I
ter
) dans celui des ZFU.
a) Une exonération totale de taxe professionnelle pendant cinq ans
En ZRU comme en ZFU, l'exonération totale de taxe professionnelle dure
cinq années.
Ces cinq années sont suivies d'une sortie en sifflet sur trois ans au
taux de 60 %, 40 % et 20 % (sauf dans le cas des entreprises en ZRU dont la
création, l'extension ou le changement d'exploitant a lieu entre le
1
er
janvier 2002 et le 31 décembre 2004
56(
*
)
).
b) Un dispositif compensé par l'Etat, et que les collectivités
territoriales peuvent supprimer ou rendre moins favorable
L'Etat compense chaque année les pertes de recettes résultant de
ces dispositifs pour les collectivités territoriales, les
établissements publics de coopération intercommunale dotés
d'une fiscalité propre et les fonds départementaux de
péréquation de la taxe professionnelle, selon des
modalités indiquées page
101
du présent rapport.
Ces dispositifs s'appliquent sauf en cas de délibération
contraire de la collectivité territoriale ou du groupement de
collectivités territoriales, qui peut concerner chacun de ses aspects.
Il est cependant précisé que le régime adopté par
les collectivités territoriales ne peut pas être plus favorable
aux entreprises : le régime d'exonération à taux
plein ne peut durer plus de cinq ans, et au-delà l'abattement ne peut
pas être plus important que le prévoit le droit commun.
2. La différence essentielle : une possibilité d'entrer
dans le dispositif jusqu'au 31 décembre 2007 dans le cas des ZFU
Le régime d'exonération de taxe professionnelle en ZFU n'est
toutefois pas identique à celui existant en ZRU.
a) Des possibilités différentes d'entrer dans le dispositif et
de bénéficier de l'exonération en sifflet
La différence essentielle concerne les dates d'entrée dans le
dispositif et le bénéfice de la sortie en sifflet.
La loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 a
réouvert la possibilité d'entrer dans le dispositif
ZFU
jusqu'au 31 décembre
2007
(ce qui dans le cas de
l'exonération de taxe professionnelle concerne les seules
créations
d'entreprises)
57(
*
)
. En revanche, dans le cas de
l'exonération de taxe professionnelle (comme d'imposition des
bénéfices) il ne sera pas plus possible d'entrer dans le
dispositif
ZRU
à compter du 31 décembre
2004
.
En outre, les entreprises entrées dans le dispositif à partir du
1
er
janvier 2002 ne bénéficient pas d'une
« sortie en sifflet ».
b) D'autres différences
D'autres différences doivent être soulignées :
- seules sont concernées en ZFU les entreprises de 50 salariés au
plus au moment de leur entrée dans le dispositif (contre moins de
150 salariés dans le cas des ZRU) ;
- l'exonération est accordée en ZFU dans une limite de 319.490
euros en 2003 (contre 118.440 euros dans le cas des ZRU, et deux fois moins
pour les entreprises déjà présentes le 1
er
janvier 1997) ;
- à l'initiative de notre collègue député Yves
Jego, la loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre
2002 rend le système de sortie du dispositif ZFU plus dégressif
pour les entreprises de moins de 5 salariés
58(
*
)
.
B. L'EXONÉRATION DE TAXE FONCIÈRE SUR LES
PROPRIÉTÉS BÂTIES
1. Il n'existe pas d'exonération de taxe foncière sur les
propriétés bâties dans le cas des ZRU
Dans le cas de la taxe foncière sur les propriétés
bâties, il n'existe pas de régime d'exonération
spécifique aux ZRU.
Cependant, l'article 1383 A du code général des impôts, qui
permet aux collectivités territoriales et à leurs groupements
d'exonérer pendant deux ans de taxe foncière sur les
propriétés bâties les entreprises nouvelles, peut s'y
appliquer.
2. Les actuelles ZFU disposent d'un régime d'exonération de
taxe foncière sur les propriétés bâties
L'article 1383 B du code général des impôts exonère
les immeubles situés en ZFU et affectés à une
activité entrant dans le champ d'application de la taxe professionnelle
de taxe foncière sur les propriétés bâties pour une
durée de cinq ans :
- s'ils existaient au 1
er
janvier 1997 ;
- s'ils ont été affectés entre le 1
er
janvier
1997 et le 1
er
janvier 2008.
En effet, la période initiale d'entrée dans le dispositif, du
1
er
janvier 1997 au 31 décembre 2001, a été
étendue du 1
er
janvier 2002 au 1
er
janvier 2008
par la loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre
2002.
Cette exonération s'applique sauf délibération contraire
de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités
territoriales. Elle ne peut avoir pour effet de reporter de plus de 5 ans
l'application du régime d'imposition de droit commun.
Contrairement à ce qui est le cas pour la taxe professionnelle, il
n'existe pas de dispositif de sortie en sifflet.
C. LA COMPENSATION PAR L'ETAT ET LE FONDS NATIONAL DE
PÉRÉQUATION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE
1. Dans le cas de la taxe foncière sur les propriétés
bâties
Le II de l'article 7 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996
précitée prévoit que «
dans les conditions
prévues par la loi de finances, l'Etat compense, chaque année, la
perte de recettes résultant pour les collectivités territoriales
ou leurs groupements dotés d'une fiscalité propre de
l'exonération de taxe foncière sur les propriétés
bâties [en ZFU]. La compensation est égale au produit obtenu en
multipliant la perte de base résultant chaque année et pour
chaque collectivité de l'exonération par le taux de la taxe
foncière sur les propriétés bâties, appliqué
en 1996 dans la collectivité ou le groupement
».
Le VI de l'article 79 de la loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002, qui
prorogeait le dispositif ZFU jusqu'au 31 décembre 2007, prévoit
quant à lui que «
L'Etat compense chaque année,
à compter de 2003, les pertes de recettes résultant [de la
prorogation de la possibilité d'entrer dans le dispositif du
1
er
janvier 2002 au 1
er
janvier 2008] pour les
collectivités territoriales ou les établissements publics de
coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre,
dans les conditions prévues au III de l'article 7 de la loi n°
96-987 du 14 novembre 1996 précitée
»
.
2. Dans le cas de la taxe professionnelle
Le B de l'article 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996
précitée prévoit que l'exonération de taxe
professionnelle est compensée, dans les ZRU et ZFU, de la manière
suivante :
- dans le cas des
créations
d'établissements, la
compensation est effectuée par l'Etat, dans les conditions
prévues par la loi de finances ;
- dans le cas des établissements
préexistants
à la
ZFU et des
extensions
d'établissement, la compensation est
effectuée par le fonds national de péréquation de la taxe
professionnelle.
Dans chaque cas, la compensation concerne, outre les collectivités
territoriales et leurs groupements, les fonds départementaux de
péréquation.
Comme pour la taxe foncière sur les propriétés
bâties, la compensation est calculée sur la base du taux de 1996.
II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE TEXTE INITIAL
Le présent article tend à étendre aux 41 nouvelles ZFU
créées par le présent projet de loi le régime
d'exonération de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les
propriétés bâties existant dans les actuelles ZFU.
Il comporte trois paragraphes : le I institue dans les nouvelles ZFU une
exonération de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les
propriétés non bâties ; le II détermine la
procédure à suivre pour bénéficier de ce dispositif
; le III prévoit que cette exonération est intégralement
compensée par l'Etat, selon les taux pratiqués en 1996.
A. EXTENSION DU RÉGIME D'EXONÉRATION DE TAXE
FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES AUX 41 NOUVELLES
ZFU
Le A et le B du I du présent article tendent à modifier l'article
1383 B du code général des impôts de manière
à étendre le régime d'exonération de taxe
foncière sur les propriétés bâties existant dans le
cas des 44 ZFU actuelles aux 41 nouvelles ZFU.
La solution proposée est la suivante :
- le premier alinéa de l'article 1383 B serait modifié, de
manière à préciser qu'il ne concerne que les 44 ZFU
actuelles ;
- un article 1383 C serait inséré, relatif au régime des
41 nouvelles ZFU.
Ce régime serait
le même que pour les ZFU actuelles
, sous
réserve de deux précisions
mineures
.
Tout d'abord, la possibilité de délibération contraire
serait «
prise dans les conditions prévues au I de
l'article 1639 A bis
»
59(
*
)
, c'est-à-dire avant le
1
er
octobre de l'année précédant celle de leur
application. Le II du présent article prévoit cependant que, dans
le cas de l'année 2004, cette date est fixée à 30 jours
après l'entrée en vigueur de la présente loi, si celle-ci
est postérieure au 1
er
septembre 2003.
Ensuite, il est précisé que quand le contribuable opte pour ce
régime d'exonération ou celui, indiqué ci-avant,
prévu par l'article 1383 A du code général des
impôts (exonération temporaire des entreprises nouvelles), son
choix vaut pour l'ensemble des collectivités.
B. EXTENSION DU RÉGIME D'EXONÉRATION DE TAXE
PROFESSIONNELLE AUX 41 NOUVELLES ZFU
Le C du I du présent article propose d'étendre aux 41 nouvelles
ZFU le régime d'exonération de taxe professionnelle en vigueur
dans les ZFU actuelles.
1. L'ajout d'un I
quinquies
à l'article 1466 A du code
général des impôts
La principale disposition est le 4° du C du I du présent article,
qui insère à l'article 1466 A du code général des
impôts un I
quinquies
, qui prévoit que l'exonération
de taxe professionnelle dans les nouvelles ZFU concerne les entreprises soit
présentes au 1
er
janvier 2004, soit créées ou
connaissant une extension entre le 1
er
janvier 2004 et le 31
décembre 2008 inclus, et en fixe le régime.
L'article I
quater
du code général des impôts,
relatif aux ZFU actuelles, renvoie à ce sujet à l'article I
ter
, relatif aux exonérations de taxe professionnelle dans les
ZRU et les ZFU. En revanche, le I
quinquies
, proposé par le
présent article, fixe lui-même les principaux
éléments de ce régime.
Cette nouvelle exonération correspond, pour l'essentiel, à celle
en vigueur dans les ZFU actuelles :
- seules sont concernées les entreprises de 50 salariés au
plus au moment de leur entrée dans le dispositif ;
- l'exonération est accordée dans une limite de 319.490 euros en
2003 ;
- le régime de sortie « en sifflet », y compris
celui concernant les entreprises de moins de 5 salariés, plus
dégressif que le droit commun
60(
*
)
, s'appliquerait également aux
nouvelles ZFU.
La différence principale par rapport à l'exonération en
vigueur dans les ZFU actuelles est que l'entrée dans le dispositif
serait possible du 1
er
janvier 2004 au 31 décembre 2008 (et
non du 1
er
janvier 1997 au 31 décembre 2007). La
possibilité d'entrer dans le dispositif ZFU disparaîtra donc, pour
les ZFU actuelles, un an avant celle relative aux nouvelles ZFU.
2. Autres dispositions relatives aux nouvelles ZFU
Le présent article propose en outre diverses dispositions de
coordination.
Le 2° du C du I modifie le I
ter
de l'article 1466 A du code
général des impôts, qui énumère les
entreprises bénéficiant de l'exonération de taxe
professionnelle, tant en ZRU qu'en ZFU (le I
quater
, relatif aux ZFU
actuelles, ne faisant que renvoyer au I
ter
pour le régime de
cette exonération). Il fait pour cela référence au premier
alinéa du I
quinquies
, relatif au régime des nouvelles
ZFU.
Le 3° du C du I du présent article modifie le I
quater
de
l'article 1466 A du code général des impôts, afin de
préciser :
- que celui-ci ne concerne que les 44 ZFU actuelles ;
- que la disposition selon laquelle, dans ces ZFU, le transfert de biens
immobiliers depuis une autre ZFU ne permet pas de bénéficier de
l'exonération, concerne également les nouvelles ZFU.
Les 5°, 6° et 7° du C du I du présent article proposent
d'autres dispositions de coordination.
3. La précision de la durée de l'exonération de taxe
professionnelle en ZRU
Enfin, le 1° du C du I du présent article modifie le paragraphe I
ter
de l'article 1466 A, afin d'indiquer que l'exonération de
taxe professionnelle dans les ZRU dure cinq années (et non cinq
années au maximum, comme cela est actuellement prévu).
C. DÉLAIS RELATIFS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET AUX
ENTREPRISES, POUR BÉNÉFICIER DES EXONÉRATIONS AU TITRE DE
2004
Le II du présent article fixe certaines conditions de délai
relatives à la mise en oeuvre de l'exonération de taxe
professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés
bâties dans les nouvelles ZFU, pour l'année 2004.
Elles sont synthétisées par le tableau ci-après.
Conditions de délai relatives aux exonérations au titre de l'année 2004
|
|
Date limite « normale » |
Date limite fixée à 30 jours après l'entrée en vigueur de la présente loi, si celle-ci est postérieure à la date suivante : |
|
Délibération d'une collectivité territoriale refusant l'exonération de taxe professionnelle ou de taxe foncière sur les propriétés bâties |
avant le 1 er octobre 2003 |
si elle est postérieure au 1 er septembre 2003. |
|
Demande, pour une entreprise, de bénéficier de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties |
avant le 30 novembre 2003 |
si elle est postérieure au 1 er novembre 2003 |
|
Demande, pour une entreprise, de bénéficier de l'exonération de taxe professionnelle |
avant le 31 décembre 2003 |
si elle est postérieure au 1 er décembre 2003 |
D.
LA COMPENSATION PAR L'ÉTAT
1. Présentation générale du dispositif
Le III du présent article prévoit que,
dans les conditions
prévues par la loi de finances
, l'Etat compense chaque année,
à compter de 2004, les pertes de recettes résultant des
exonérations de taxe foncière sur les propriétés
bâties et de taxe professionnelle
61(
*
)
.
Le mode de compensation retenu dans le cas de la taxe professionnelle est donc
différent de celui en vigueur dans les ZFU actuelles. En effet,
actuellement l'exonération de taxe professionnelle est compensée,
dans les ZFU, de la manière suivante :
- dans le cas des
créations
d'établissements, la
compensation est effectuée par l'Etat,
dans les conditions
prévues par la loi de finances
;
- en revanche, dans le cas des établissements
préexistants
à la ZFU et des
extensions
d'établissement, la
compensation est effectuée par le
fonds national de
péréquation de la taxe professionnelle
.
2. Le taux retenu pour le calcul de la compensation
a) L'exonération de taxe foncière sur les
propriétés bâties
Dans le cas de l'exonération de taxe foncière sur les
propriétés bâties, le A du III du présent article
prévoit que la compensation est égale au produit obtenu en
multipliant la perte de bases résultant, chaque année et pour
chaque collectivité ou EPCI, de l'exonération par le taux de la
taxe foncière sur les propriétés bâties
appliqué en
2003
dans la collectivité ou
l'établissement
62(
*
)
.
Il s'agit de la transposition du calcul de la compensation pour les ZFU
actuelles.
b) L'exonération de taxe professionnelle
Le B du III du présent article prévoit que les compensations sont
égales au produit obtenu en multipliant la perte de base
résultant, chaque année et pour chaque collectivité ou
groupement de collectivités, de l'exonération par le taux de la
taxe professionnelle appliqué en
1996
dans la collectivité
ou le groupement.
Cette référence à l'année
1996
, et non
à l'année
2003
(retenue dans le cas de la compensation de
taxe foncière sur les propriétés bâties), s'explique
par le fait qu'il existe déjà un régime
d'exonération de taxe professionnelle en ZRU. Ainsi, les 41 nouvelles
ZFU étant actuellement situées au sein de ZRU, la
référence à l'année 1996 ne suscite pas de pertes
de recettes pour les collectivités territoriales.
E. LE COÛT DU DISPOSITIF PROPOSÉ
Selon le gouvernement, le coût annuel de ces exonérations serait
de l'ordre de 30 à 40 millions d'euros, comme l'indique le graphique
ci-après.
Estimation, par le gouvernement, de l'impact budgétaire de la mesure proposée
(en millions d'euros)
Source : étude d'impact annexée
au présent projet de loi
A titre de comparaison, en 2001, les exonérations de taxe
professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés
bâties se sont élevées, selon le
« jaune » «
État récapitulatif
de l'effort financier consacré à la politique de la ville et du
développement social urbain
» annexé au projet de
loi de finances pour 2003, à respectivement 50 et 11 millions d'euros,
soit environ 60 millions d'euros au total.
III. LA MODIFICATION APPORTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A l'initiative de notre collègue député Alain Venot,
l'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des
affaires économiques, ainsi qu'un amendement de coordination,
contre
l'avis du gouvernement.
Il s'agit de
prolonger jusqu'au 31 décembre 2007 la
possibilité d'entrer dans le dispositif d'exonération de taxe
professionnelle
dans les ZRU «
dans le périmètre
desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le
programme
national de rénovation urbaine
défini à l'article
6
» de la présente loi.
Il est proposé à cette fin d'insérer un 4
bis
au
présent article, tendant lui-même à insérer à
l'article 1466 A du code général des impôts un I
sexies
relatif à la réforme proposée
.
Un IV serait ajouté au présent article, prévoyant que les
pertes de recettes pour les collectivités territoriales seraient
compensées par une augmentation de la dotation globale de fonctionnement.
En outre, le 5° et le 6° du C du I du présent article seraient
modifiés, à des fins de coordination.
La modification proposée par l'Assemblée nationale
s'insère dans le cadre d'un dispositif global relatif aux ZRU,
synthétisé par le tableau ci-après.
Dispositions adoptées par l'Assemblée nationale pour les ZRU où est mis en oeuvre le programme national de rénovation urbaine
|
Article |
Intitulé |
|
20 bis |
Prolongation de cinq ans de l'exonération d'impôt sur les bénéfices dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine |
|
22 |
Exonération de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties : adoption d'une disposition prolongeant de cinq ans cette exonération dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine |
|
23 bis |
Exonération pendant 24 mois de cotisations sociales patronales dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine |
|
23 quater |
Exonération pendant dix ans de cotisations sociales au titre de l'assurance maladie des artisans et commerçants installés dans une ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine |
IV.
LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. LA COMPATIBILITÉ DU TEXTE INITIAL AVEC LES PRINCIPES DEVANT
PRÉSIDER À LA FUTURE RÉFORME DES FINANCES LOCALES
Votre commission des finances approuve globalement le dispositif proposé
par le texte initial, qui ne fait, pour l'essentiel, que reprendre celui
existant dans le cas des ZFU actuelles.
Elle s'interroge néanmoins sur sa compatibilité avec les
principes
qui doivent, selon elle, présider à la future
réforme des finances locales.
Dans un récent rapport d'information
63(
*
)
, votre commission des finances a
défini huit principes devant, selon elle, guider la future
réforme des finances locales. L'un de ces principes est la
nécessité de «
préserver les assiettes locales en
confiant la gestion et le coût
de toute nouvelle mesure
d'exonération
, de dégrèvement ou d'abattement aux
collectivités territoriales
percevant les impôts
correspondants
».
La stricte application de ce principe conduirait à prévoir que,
pour les nouvelles ZFU, l'exonération de taxe professionnelle ne
s'applique
qu'en cas de décision
en ce sens de la
collectivité territoriale ou du groupement concerné, et
n'est
pas compensée.
Votre commission des finances estime cependant que, compte tenu de la
finalité particulière des ZFU, et du fait qu'elles ne concernent
qu'une faible part de la population, il est possible,
à titre
exceptionnel
, de
déroger
à ce principe.
B. SUPPRIMER LA MODIFICATION APPORTÉE PAR L'ASSEMBLÉE
NATIONALE
Votre commission des finances considère que la disposition
adoptée par l'Assemblée nationale, tendant à prolonger
jusqu'au 31 décembre 2007 la possibilité d'entrer dans le
dispositif d'exonération de taxe professionnelle dans les ZRU où
sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de
rénovation urbaine, présente un
triple
inconvénient.
Tout d'abord, la disposition adoptée par l'Assemblée nationale
est contraire au principe qui consiste à
concentrer les
exonérations fiscales et sociales sur les ZFU
, qui correspondent aux
quartiers les plus défavorisés des ZRU et, contrairement aux ZRU,
se sont révélées efficaces en terme de créations
d'emplois.
Ensuite, elle
alourdirait le coût
des exonérations fiscales
et sociales dans le cadre de la politique de la ville, ce qui ne semble pas
souhaitable, compte tenu en particulier de la situation budgétaire
actuelle et du coût important que constitueront les 41 nouvelles ZFU.
Enfin, cette disposition
augmenterait le montant des exonérations
d'impôts locaux compensés par l'Etat
, ce qui, selon votre
commission des finances, doit être autant que possible
évité.
Votre commission des finances vous proposera donc de supprimer cette
disposition.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur cet article ainsi modifié.
ARTICLE 23
Exonération de droit de
mutation
Commentaire : le présent article tend à
étendre le dispositif de réduction des droits de mutation pour
les acquisitions de fonds de commerce et de clientèles applicable dans
les actuelles zones franches urbaines aux quarante et une nouvelles zones
franches urbaines.
I. LE DROIT ACTUEL
Actuellement, l'article 719
bis
du code général des
impôts prévoit que le droit d'enregistrement de 3,80 % des
mutations de propriété à titre onéreux de fonds de
commerce ou de clientèles (prévu à l'article 719 du
même code) est réduit à 0 % dans certaines communes, en
particulier celles situées en zone de redynamisation urbaine (ZRU), en
zone franche urbaine (ZFU) ou en zone de revitalisation rurale (ZRR).
Pour bénéficier du taux réduit, l'acquéreur doit
prendre, lors de la mutation, l'engagement de maintenir l'exploitation du bien
acquis pendant une période minimale de cinq ans à compter de
cette date.
Lorsque cet engagement n'est pas respecté, l'acquéreur est tenu
d'acquitter, à première réquisition, le complément
d'imposition dont il avait été dispensé.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE TEXTE INITIAL
Le présent article propose de modifier l'article 722
bis
du code
général des impôts, afin d'indiquer qu'il s'applique non
seulement aux ZFU actuelles (définies au I
quater
de l'article
1466 A du même code), mais aussi aux nouvelles ZFU (définies au I
quinquies
de l'article précité).
Comme l'indique l'étude d'impact annexée au présent projet
de loi, le coût budgétaire de cette mesure est nul. En effet, les
entreprises situées dans les futures ZFU étant actuellement en
ZRU (les ZFU étant créées au sein des ZRU), elles
bénéficient déjà du dispositif.
III. LA MODIFICATION APPORTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a modifié le présent article, par
coordination
avec la modification qu'elle a apportée à
l'article 22 du présent projet de loi, tendant à prolonger
jusqu'au 31 décembre 2007 la possibilité d'entrer dans le
dispositif d'exonération de taxe professionnelle dans les ZRU où
sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de
rénovation urbaine.
Il s'agit d'indiquer que l'article 722
bis
du code général
des impôts s'applique aux entreprises bénéficiant de cette
prolongation.
Votre commission des finances vous propose donc de
revenir à la
rédaction initiale du présent article
, par
coordination
avec sa proposition de suppression de la prolongation du régime
d'exonération de taxe professionnelle en ZRU.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur cet article ainsi modifié.
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ARTICLE 23 bis (nouveau)
Exonération pendant 24 mois de cotisations sociales patronales dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine
Commentaire : le présent article propose
d'instaurer
une exonération de cotisations sociales patronales de 24 mois dans les
ZRU où sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme
national de rénovation urbaine.
I. LE DROIT ACTUEL
L'article L. 322-13 du code du travail prévoit que les gains et
rémunérations versés au cours d'un mois civil aux
salariés embauchés dans les
ZRU
et dans les
zones de
revitalisation rurale (ZRR)
sont exonérés
pendant douze
mois
des cotisations à la charge de l'employeur au titre des
assurances sociales, des allocations familiales et des accidents du travail
dans la limite du produit du nombre d'heures rémunérées
par le montant du SMIC majoré de 50 %.
Les entreprises concernées sont celles exerçant des
activités artisanales, industrielles, commerciales ou agricoles.
L'embauche ne doit pas porter l'effectif total de l'entreprise à plus de
50 salariés
.
Pour bénéficier de cette exonération, l'employeur ne doit
pas avoir procédé à un licenciement dans les douze mois
précédant l'embauche.
II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A l'initiative de notre collègue député Alain Venot,
l'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des
affaires économiques,
portant de 12 à 24 mois la
période d'exonération de cotisations sociales patronales
pour
les personnes embauchées dans les ZRU dans le périmètre
desquelles sont conduites des actions
mettant en oeuvre le programme
national de rénovation urbaine.
Le présent article s'insère dans le cadre d'un dispositif global
relatif aux ZRU, synthétisé par le tableau ci-après.
Dispositions adoptées par l'Assemblée nationale pour les ZRU où est mis en oeuvre le programme national de rénovation urbaine
|
Article |
Intitulé |
|
20 bis |
Prolongation de cinq ans de l'exonération d'impôt sur les bénéfices dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine |
|
22 |
Exonération de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties : adoption d'une disposition prolongeant de cinq ans cette exonération dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine |
|
23 bis |
Exonération pendant 24 mois de cotisations sociales patronales dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine |
|
23 quater |
Exonération pendant dix ans de cotisations sociales au titre de l'assurance maladie des artisans et commerçants installés dans une ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine |
III.
LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Tout comme les articles 20
bis
et 20
quater
, et le 4° du C
du I de l'article 22, le présent article - adopté contre l'avis
du gouvernement - aurait un
double inconvénient
.
Tout d'abord, il est contraire au principe qui consiste à
concentrer
les exonérations fiscales et sociales sur les ZFU
, qui correspondent
aux quartiers les plus défavorisés des ZRU, et, contrairement aux
ZRU, se sont révélées efficaces en terme de
créations d'emplois.
Ensuite, il
alourdirait le coût
des exonérations fiscales
et sociales dans le cadre de la politique de la ville, ce qui ne semble pas
souhaitable, compte tenu en particulier de la situation budgétaire
actuelle et du coût important que constitueront les 41 nouvelles ZFU.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
défavorable sur cet article.
-
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ARTICLE 23 ter (nouveau)
Composition des comités d'organisation et de surveillance des zones franches urbaines
Commentaire : le présent article propose de
modifier
la composition des comités d'organisation et de surveillance des zones
franches urbaines.
I. LE DROIT ACTUEL
A. LES COMITÉS D'ORIENTATION ET DE SURVEILLANCE
L'article 3 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996
précitée institue, dans chaque ZFU, un
comité
d'orientation et de surveillance
chargé d'évaluer les
conditions de mise en oeuvre des mesures dérogatoires prévues au
profit des ZFU au regard des objectifs définis par l'article
1
er
de la loi n° 96-987
précitée
64(
*
)
.
A cette fin, le comité d'orientation et de surveillance examine les
effets de ces mesures :
- sur le rétablissement de l'équilibre économique et
social de la ZFU ;
- sur les conditions d'exercice de la concurrence ;
- sur l'appareil commercial et artisanal de le ZFU et de l'agglomération
concernée.
Il établit, chaque année, un bilan
retraçant
l'évolution des activités économiques de la ZFU au cours
de l'année écoulée. Il peut présenter aux pouvoirs
publics toute proposition destinée à renforcer
l'efficacité des dispositions législatives et
réglementaires.
B. COMPOSITION DES COMITÉS D'ORIENTATION ET DE SURVEILLANCE
Le comité d'orientation et de surveillance est présidé par
le représentant de l'Etat dans le département.
Il comprend, en outre, dans des conditions fixées par décret en
Conseil d'Etat :
- les députés et sénateurs intéressés du
département ;
- le ou les maires de la ou des communes d'implantation de la ZFU ;
- le président de l'EPCI compétent en matière
d'aménagement et de développement pour la ZFU ;
- le président du conseil général ou son
représentant ;
- le président du conseil régional ou son représentant ;
- des représentants des chambres consulaires départementales et
des services de l'Etat.
II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A l'initiative de notre collègue députée Janine Jambu,
l'Assemblée nationale a adopté, avec
l'avis favorable du
gouvernement et de sa commission des affaires économiques
, un
amendement
élargissant la composition
des comités
d'orientation et de surveillance, afin d'y accorder une place plus importante
aux acteurs économiques et sociaux.
Y seraient en effet représentées les chambres des métiers,
les organisations syndicales de salariés représentatives au plan
national et les organisations d'employeurs représentatives au plan
national.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur cet article.
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ARTICLE 23 quater (nouveau)
Exonération pendant dix ans de cotisations sociales au titre de l'assurance maladie des artisans et commerçants installés dans une ZRU où sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine
Commentaire : le présent article propose
d'instaurer une
exonération de cotisations sociales au titre de l'assurance maladie des
artisans et commerçants installés dans une ZRU dans le
périmètre de laquelle sont conduites des actions mettant en
oeuvre le programme national de rénovation urbaine.
I. LE DROIT ACTUEL
Le I de l'article 146 de la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 de
finances pour 2002 prévoit que les personnes exerçant une
activité non salariée non agricole et qui sont installées
dans une ZRU
bénéficient de l'exonération de
cotisations sociales
au titre de l'assurance maladie des artisans et
commerçants
en vigueur dans les ZFU
, pendant une durée
d'au plus cinq années.
En l'état actuel du droit,
il ne sera pas possible d'entrer dans le
dispositif à partir du 31 décembre 2004.
II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A l'initiative de notre collègue député Alain Venot,
l'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa
commission des finances modifiant le régime actuel sur deux points,
dans le cas des ZRU dans le périmètre desquelles sont
conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de
rénovation urbaine
.
Tout d'abord, la période durant laquelle sont exonérés de
cotisations sociales personnelles au titre de l'assurance maladie les artisans
et commerçants serait portée de cinq à
dix ans.
Ensuite, la possibilité d'entrer dans le dispositif serait
prolongée jusqu'au 31 décembre
2009.
Le présent article s'insère dans le cadre d'un dispositif global
relatif aux ZRU, synthétisé par le tableau ci-après.
Dispositions adoptées par l'Assemblée nationale pour les ZRU où est mis en oeuvre le programme national de rénovation urbaine
|
Article |
Intitulé |
|
20 bis |
Prolongation de cinq ans de l'exonération d'impôt sur les bénéfices dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine |
|
22 |
Exonération de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties : adoption d'une disposition prolongeant de cinq ans cette exonération dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine |
|
23 bis |
Exonération pendant 24 mois de cotisations sociales patronales dans les ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine |
|
23 quater |
Exonération pendant dix ans de cotisations sociales au titre de l'assurance maladie des artisans et commerçants installés dans une ZRU dans le périmètre desquelles sont conduites des actions mettant en oeuvre le programme national de rénovation urbaine |
III.
LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances estime que, tout comme les articles 20
bis
et 22
ter
, et le 4°
bis
du C du I de l'article 22, le
présent article - inséré
contre l'avis
du gouvernement
- présente un double inconvénient.
Tout d'abord, il est contraire au principe qui consiste à
concentrer
les exonérations fiscales et sociales sur les ZFU
, qui correspondent
aux quartiers les plus défavorisés des ZRU, et, contrairement aux
ZRU, se sont révélées efficaces en terme de
créations d'emplois.
Ensuite, il
alourdirait le coût
des exonérations fiscales
et sociales dans le cadre de la politique de la ville, ce qui ne semble pas
souhaitable, compte tenu en particulier de la situation budgétaire
actuelle et du coût important que constitueront les 41 nouvelles ZFU.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
défavorable sur cet article.
-
ARTICLE 24
Exonération de cotisations sociales patronales
Commentaire : le présent article propose d'étendre aux nouvelles zones franches urbaines le régime d'exonérations des cotisations sociales patronales en vigueur dans les zones franches actuelles.
I. LE DROIT ACTUEL
A. UNE EXONÉRATION DE COTISATIONS SOCIALES PATRONALES
1. Sont éligibles les entreprises employant au plus 50 salariés dans la ZFU et répondant à certaines conditions
L'article 12 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 prévoit que les gains et rémunérations versés aux salariés employés dans les ZFU sont exonérés des cotisations à la charge de l'employeur au titre des assurances sociales, des allocations familiales, des accidents du travail ainsi que du versement de transport et des contributions et cotisations au Fonds national d'aide au logement. Cette exonération se fait dans la limite du produit du nombre d'heures rémunérées par le montant du SMIC majoré de 50 %.
Plusieurs catégories d'entreprises peuvent bénéficier de cette exonération.
Tel est tout d'abord le cas de certaines entreprises présentes dans la ZFU au moment de sa création . Elles doivent à cette date avoir au moins un établissement dans la ZFU et employer un effectif total de 50 salariés au plus. Elles doivent en outre :
- soit respecter certaines règles en matière de concurrence (soit leur domaine d'activité figure sur une liste annexée à la loi, soit la part du chiffre d'affaires afférent aux livraisons intracommunautaires et à l'exportation n'excède pas 15 % du chiffre d'affaires total) ;
- soit effectuer des embauches qui ont pour effet d'accroître l'effectif employé dans la ZFU à la date de sa délimitation.
Peuvent également bénéficier de l'exonération de cotisations sociales les entreprises exerçant certaines activités (les mêmes que pour bénéficier de l'exonération des bénéfices industriels et commerciaux) 65( * ) , si elles s'implantent ou sont créées dans une ZFU ou y créent un établissement postérieurement à la date de sa délimitation , à condition que leur effectif total n'excède pas 50 salariés à la date de l'implantation ou de la création.
2. Une exonération de cinq années
L'exonération prévue au I est applicable pendant une période de cinq ans, à compter :
- du 1 er janvier 1997 pour les entreprises présentes au moment de la création de la ZFU ;
- de la date de l'implantation ou de la création de l'entreprise pour les autres entreprises.
Dans ce dernier cas, la loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 a réouvert les droits au régime d'exonération pour les entreprises qui s'implantent ou sont créées dans une zone franche urbaine ou qui y créent un établissement à compter du 1 er janvier 2003 et jusqu'au 31 décembre 2007.
3. Un mécanisme de « sortie en sifflet »
A l'issue des cinq années de l'exonération à taux plein, le bénéfice de l'exonération est maintenu de manière dégressive pendant les trois années suivantes au taux de 60 % la première année, de 40 % la deuxième année et de 20 % la troisième année.
A la suite d'un amendement à la loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 présenté à l'Assemblée nationale par notre collègue député Yves Jego, le système de sortie du dispositif est plus dégressif pour les entreprises de moins de 5 salariés . Pour ces entreprises la sortie progressive du dispositif se fait en 9 ans, contre 3 ans selon le droit commun : le bénéfice de l'exonération est maintenu de manière dégressive au taux de 60 % lors des cinq années qui suivent le terme de cette exonération, de 40 % les sixième et septième années et de 20 % les huitième et neuvième années.
B. DIVERS MÉCANISMES VISENT À LIMITER LES EFFETS D'AUBAINE
Plusieurs dispositions ont pour objet de limiter les effets d'aubaine.
Tout d'abord, l'exonération de cotisations sociales n'est pas applicable aux gains et rémunérations afférents aux emplois transférés par une entreprise dans une ZFU postérieurement à la date de sa délimitation et pour lesquels l'employeur a bénéficié, au titre d'une ou plusieurs des cinq années précédant celle du transfert :
- soit de l'exonération prévue pour les ZRU et les zones de revitalisation rurale (ZRR) ;
- soit du versement de la prime d'aménagement du territoire (PAT).
En outre, depuis le 1 er janvier 2001, lorsque le salarié a été employé dans la même entreprise dans les douze mois précédant son emploi dans une ZFU, le taux de l'exonération est fixé à 50 %.
Enfin, lorsqu'une entreprise ayant bénéficié de l'exonération s'implante dans une autre ZFU, le droit à l'exonération cesse d'être applicable aux gains et rémunérations versés aux salariés dont l'emploi est transféré dans la nouvelle ZFU.
II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE TEXTE INITIAL
Le II du présent article propose, selon les termes de l'exposé des motifs du présent projet de loi, d'établir « un régime d'exonérations des cotisations sociales patronales pour les nouvelles zones franches urbaines identique à celui en vigueur pour les zones franches urbaines créées par le pacte de relance pour la ville au 1 er janvier 1997 ».
Il tend pour cela à modifier l'article 12 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 précitée. Il s'agit, à la fin de cet article, d'insérer un V quater , relatif aux nouvelles ZFU, indiquant que le régime prévu pour les ZFU actuelles s'applique également.
Contrairement à ce qu'indique l'exposé des motifs, le régime proposé serait légèrement différent de celui existant dans les ZFU actuelles.
A. UN RÉGIME PLUS RESTRICTIF QUE CELUI EXISTANT ACTUELLEMENT
Tout d'abord, le régime proposé par le texte initial était plus restrictif que celui existant actuellement.
En effet, l'exonération de cotisations sociales patronales était réservée aux entreprises « qui exercent ou qui sont créées ou implantées » dans l'une des nouvelles ZFU.
Actuellement, le II et le III de l'article 12 précité prévoient respectivement que le bénéfice de l'exonération de cotisations sociales patronales concerne les entreprises « exerçant » dans la ZFU à la date de sa délimitation ainsi que celles « qui s'implantent ou sont créées dans une zone franche urbaine ou y créent un établissement ».
Ainsi, le dispositif proposé pour les nouvelles ZFU était, dans le texte initial, moins favorable que celui existant actuellement, puisqu'une entreprise créant un établissement dans la ZFU n'aurait pas pu bénéficier du dispositif.
B. SUPPRIMER LA RÉDUCTION DE L'EXONÉRATION EN CAS DE TRANSFERT D'EMPLOI
Le I du présent article propose de modifier le III de l'article 12 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 de manière à supprimer la disposition selon laquelle lorsque le salarié a été employé par la même entreprise dans les douze mois précédant son emploi dans une ZFU, le taux de l'exonération est fixé à 50 %.
Cette disposition porte sur l'ensemble des zones franches urbaines, existantes et nouvelles.
Il s'agit d'un retour à la rédaction initiale du III de l'article 12 de la loi du 14 novembre 1996.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A. L'EXTENSION DU DISPOSITIF AUX ENTREPRISES CRÉANT UN ÉTABLISSEMENT, COMME C'EST LE CAS DANS LES ZONES FRANCHES URBAINES ACTUELLES
Le dispositif proposé pour les nouvelles ZFU par le texte initial était moins favorable que celui existant actuellement, puisqu'une entreprise créant un établissement dans la ZFU ne pouvait pas bénéficier du dispositif.
Ainsi, à l'initiative de notre collègue député François Grosdidier, rapporteur pour avis de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté avec l'avis favorable du gouvernement un amendement prévoyant que l'exonération de cotisations sociales patronales s'applique, notamment, aux entreprises créant un établissement en ZFU.
B. UNE AMÉLIORATION DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE
Egalement à l'initiative du rapporteur pour avis de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à mettre fin à une interprétation excessivement restrictive du droit effectuée par certaines URSSAF.
En effet, certaines URSSAF contestent le lieu d'emploi de certains salariés. Comme le souligne notre collègue Pierre André dans le rapport d'information précité, « on constate que les redressements se sont multipliés pour diverses catégories d'entreprises dont certaines URSSAF ont contesté qu'elles aient droit aux exonérations, faute de répondre à la condition de localisation des emplois dans la ZFU. Comme le relève le maire d'une commune de la région parisienne : « Les entreprises des secteurs bâtiment, transport, nettoyage ou encore gardiennage ont massivement investi la zone franche. L'une des conditions d'application de l'exonération de charges sociales patronales était que les emplois y soient localisés. L'application rigoureuse par l'URSSAF de cette condition à des entreprises qui, par définition, exercent leur activité en et hors zone franche conduit à des régularisations quasi-systématiques lors des contrôles, avec pour corollaire le risque de cessation d'activité et de pertes d'emplois dans des secteurs qui sont fortement utilisateurs de main d'oeuvre et ont joué le jeu de recruter localement, souvent au delà du seuil de 20 % fixé par la loi, jusqu'à atteindre 30 % » étant entendu que, selon la même source, ces contrôles semblent s'intensifier depuis le dernier trimestre 2001 ».
Il s'agit de modifier le I de l'article 12 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 précitée, par l'ajout d'un alinéa prévoyant que l'exonération de cotisations sociales est ouverte au titre des salariés dont l'activité s'exerce à titre principal dans un ou plusieurs établissements d'une même entreprise implantée dans une ZFU.
Cet amendement a été adopté avec l'avis favorable du gouvernement.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.ARTICLE 25
Subordination du maintien de l'exonération de charges sociales patronales au respect d'un ratio d'embauches dans la zone
Commentaire : le présent article propose de
fixer
pour les nouvelles ZFU la clause d'embauches locales dans le cas des
exonérations de cotisations sociales patronales à un tiers des
embauches dans l'ensemble des ZUS de l'unité urbaine, comme cela existe
pour les entreprises créées ou implantées à compter
du 1
er
janvier 2002 dans les ZFU actuelles.
I. LE DROIT ACTUEL
Selon l'article 13 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996
précitée, le bénéfice de l'exonération de
cotisations sociales patronales
est subordonné à une
clause d'embauches locales
:
- pour les entreprises existant au 1
er
janvier 1997 ou
créées ou implantées avant le 1
er
janvier 2002,
l'entreprise doit soit employer, soit embaucher, au moins
20 %
de son
personnel
dans la ZFU
(premier paragraphe de l'article 13
précité
66(
*
)
) ;
- pour les entreprises créées ou implantées à
compter du 1
er
janvier 2002, l'entreprise doit soit employer,
soit embaucher, au moins
un tiers
de son personnel
dans une ZUS de
l'unité urbaine (c'est-à-dire l'agglomération) où
se trouve la ZFU
(II de l'article 13 précité).
Cette dernière disposition résulte de l'article 79 de la loi de
finances initiale pour 2003
67(
*
)
.
Elle a pour objet d'accroître l'impact des ZFU sur l'emploi à
l'échelle des ZUS.
II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE TEXTE INITIAL
A. ÉTENDRE AUX NOUVELLES ZFU LE RÉGIME EN VIGUEUR DANS LES ZFU
ACTUELLES DEPUIS LE 1
ER
JANVIER 2002
Le présent article modifierait l'article 13 de la loi n° 96-987 du
14 novembre 1996 précitée, afin d'étendre aux nouvelles
ZFU la clause d'embauches locales en vigueur dans les ZFU actuelles depuis le
1
er
janvier 2002.
A cette fin, le II du présent article tend, dans son 1°, à
modifier le premier alinéa du II de l'article 13 précité
afin de préciser que cette clause s'applique non seulement aux
entreprises créées ou implantées dans les ZFU actuelles
à compter du 1
er
janvier 2002, mais aussi aux entreprises
situées dans les nouvelles ZFU, qu'elles soient existantes au
1
er
janvier 2004, ou créées ou implantées
à compter de cette date.
Comme dans le cas des ZFU actuelles, le 2° du II du présent article
prévoit une clause de durée du travail minimale pour
bénéficier de l'exonération de cotisations sociales
patronales. Il est proposé à cette fin de modifier les
deuxième et troisième alinéas du II de l'article 13
précité, afin de préciser que «
l'horaire
prévu au contrat
» des salariés pris en compte en
ce qui concerne la clause d'embauches locales est «
au moins
égal à une durée minimale fixée par
décret
».
B. UN AMENDEMENT RÉDACTIONNEL
En outre, le I du présent article propose un amendement
rédactionnel.
Il s'agit de d'ajouter le chiffre « I » avant le premier
paragraphe de l'article 13 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996
précitée.
Cette disposition permettrait de réparer un oubli : alors que le
second paragraphe de l'article 31 précité est
précédé d'un II, le premier paragraphe n'est en effet
précédé d'aucune numérotation.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des
finances portant rédaction globale du présent article, visant
à instituer, à compter du 1
er
janvier 2004, une
unique clause d'embauche locale
, quelle que soit la date d'installation
des entreprises dans une zone franche urbaine, que celle-ci soit existante ou
nouvelle.
A cette fin, il propose une nouvelle rédaction au présent
article :
- le I de l'article 13 précité est complété par un
alinéa prévoyant que les dispositions actuellement applicables
aux entreprises présentes, créées ou implantées
avant le 1
er
janvier 2002 sont abrogées pour les embauches
postérieures au 31 décembre 2003 ;
- le II de l'article 13 précité prévoit qu'à partir
du 1
er
janvier 2004, le nouveau régime s'applique à
toutes les entreprises présentes en ZFU.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur cet article.
-
ARTICLE 26
Exonération de cotisations maladie et maternité pour les artisans et les commerçants
Commentaire : le présent article propose, pour
les
personnes exerçant une profession non salariée non agricole dans
les nouvelles ZFU, une exonération de cotisations sociales maladie et
maternité identique à celle existant dans les ZFU actuelles.
I. LE DROIT ACTUEL
A. UNE EXONÉRATION DE CINQ ANNÉES DES COTISATIONS MALADIE ET
MATERNITÉ POUR LES NON SALARIÉS DANS LES ZRU ET ZFU
1. Une exonération qui concerne les ZFU mais aussi les ZRU
L'article 14 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996
précitée prévoit que les personnes exerçant, dans
une ZFU, une activité non salariée non agricole, sont
exonérées du versement de leurs cotisations sociales au titre de
l'assurance maladie et maternité pendant une durée d'au plus cinq
ans.
Depuis la loi n° 2001-1275 de finances pour 2002,
l'exonération prévue à l'article 14 précité
s'applique également aux personnes installées dans une ZRU.
2. Un dispositif prorogé jusqu'au 31 décembre 2007
Dans sa rédaction initiale, cet article prévoyait que cette
exonération commençait le 1
er
janvier 1997 ou au
début de la première activité non salariée dans la
ZFU s'il intervenait au cours de cette durée de cinq ans.
Depuis la prorogation des ZFU actuelles jusqu'au 31 décembre 2007 par la
loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002,
cette exonération peut également débuter le 1
er
janvier 2003 ou au début la première année
d'activité non salariée dans la ZFU s'il intervient au plus tard
le 31 décembre 2007.
Il est précisé qu'à l'exception des entreprises de moins
de cinq salariés, seules peuvent entrer dans ce dispositif à
compter du 1
er
janvier 2003 les personnes qui n'ont pas d'ores et
déjà bénéficié de l'exonération dans
une ZFU ou une ZRU.
3. Des conditions visant à éviter les abus
En cas de poursuite de tout ou partie de l'activité dans une autre ZFU,
l'exonération cesse d'être applicable à la partie de
l'activité transférée dans cette ZFU.
Le droit à cette exonération est subordonné à la
condition que les intéressés soient à jour de leurs
obligations à l'égard des organismes de recouvrement des
cotisations d'assurance maladie ou aient souscrit un engagement d'apurement
progressif de leurs dettes.
B. UNE SORTIE DÉGRESSIVE
1. Le droit commun
Dans sa rédaction résultant de la loi de finances pour 2002,
l'article 14 précité prévoyait qu'à l'issue de la
période de cinq ans, quel que soit le nombre de salariés de
l'entreprise, le bénéfice de l'exonération était
maintenu de manière dégressive pendant les trois années
suivantes, au taux de 60 % la première année, de 40 % la
deuxième année et de 20 % la troisième année.
2. Le régime des entreprises de moins de cinq salariés
La loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 a
modifié ce dispositif. Désormais, pour les entreprises de moins
de cinq salariés, le bénéfice de l'exonération est
maintenu de manière dégressive au taux de 60 % lors des cinq
années qui suivent le terme de cette exonération, de 40 % les
sixième et septième années et de 20 % les huitième
et neuvième années.
II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE TEXTE INITIAL :
ÉTENDRE LE DISPOSITIF ACTUEL AUX NOUVELLES ZFU
Le présent article propose
d'étendre aux nouvelles ZFU
l'exonération des cotisations maladie et maternité pour les
personnes exerçant une activité non salariée non agricole
existant dans le cas des ZFU actuelles.
A cette fin, il tend à modifier l'article 14 de la loi n° 96-987 du
14 novembre 1996 précitée.
Tout d'abord, il serait précisé que le III de l'article 14
précité, relatif au régime en vigueur depuis le
1
er
janvier 2003, concernerait uniquement les ZFU actuelles.
Ensuite, l'article 14 précité se verrait ajouter un IV,
reprenant à l'identique - à l'exception, bien entendu, des dates
- les dispositions en vigueur dans le cas des ZFU actuelles pour les personnes
entrées dans le dispositif avant le 1
er
janvier 2003.
Les exonérations proposées dans le cas des nouvelles ZFU
débuteraient à compter du 1
er
janvier 2004 ou à
compter du début de la première année d'activité
non salariée dans la zone si celui-ci intervient au plus tard le 31
décembre 2008.
III. LA MODIFICATION APPORTÉE À L'ASSEMBLÉE
NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel
de sa commission des affaires économiques.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur cet article.
-
ARTICLE 26 bis (nouveau)
Exonération de charges patronales des emplois associatifs dans les zones urbaines sensibles
Commentaire : le présent article propose
d'exonérer les emplois associatifs de charges patronales dans les zones
urbaines sensibles.
I. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Conformément à l'avis de son rapporteur, notre collègue
député Philippe Pemezec, la commission des finances de
l'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre
collègue député Rodolphe Thomas portant article
additionnel après l'article 26 et prévoyant que sont
exonérés de cotisations sociales patronales les emplois
associatifs dans les ZUS.
Il est précisé que les organismes concernés doivent
répondre à deux critères :
- figurer parmi les organismes pour lesquels l'article 200 du code
général des impôts prévoit que les dons et
versements effectués par les contribuables donnent droit à une
réduction d'impôt sur le revenu égale à 50 % de leur
montant
68(
*
)
;
- avoir leur siège social et leur activité principale en ZUS.
Comme dans le cas du régime général d'exonération
de cotisations sociales en ZFU, l'exonération se fait dans la limite du
nombre d'heures rémunérées, payées au SMIC
majoré de 50 %.
Cet amendement a été adopté par l'Assemblée
nationale
contre l'avis du gouvernement.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances estime que le présent article
répond à un véritable besoin des associations
présentes dans les ZUS, du fait notamment de la tendance à la
réduction du nombre d'emplois aidés.
Elle considère par ailleurs qu'il présente
suffisamment de
garanties
pour éviter les risques de dérive.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur cet article.
-
ARTICLE 26 ter (nouveau)
Exonération des propriétaires occupants de la taxe foncière sur les propriétés bâties dans les zones franches urbaines
Commentaire : le présent article propose
d'exonérer les propriétaires occupants de la taxe foncière
sur les propriétés bâties dans les zones franches urbaines.
I. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Conformément à l'avis de son rapporteur, notre collègue
député Philippe Pemezec, la commission des finances de
l'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre
collègue député Rodolphe Thomas portant article
additionnel après l'article 26 et visant à insérer un
nouvel article 1387 C au sein du code général des impôts,
aux termes duquel
sont exonérés de la taxe foncière sur
les propriétés bâties
, dans les ZFU et pour une
durée de
cinq ans
, les immeubles ou portions d'immeubles
affectées à
l'habitation de leurs propriétaires
,
à l'exception des habitations à loyer modéré.
Les pertes de recettes pour les collectivités territoriales seraient
compensées par une augmentation de la dotation globale de fonctionnement.
Cet amendement a été adopté par l'Assemblée
nationale, malgré un avis
défavorable
du gouvernement.
II. LA PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Cette disposition aurait un
coût élevé
, pour un
résultat
incertain
.
Par ailleurs, votre commission des finances est, en règle
générale,
opposée aux exonérations de
fiscalité locale décidées par l'Etat et compensées
par ce dernier
. Comme elle l'a indiqué dans un récent rapport
d'information
69(
*
)
, il lui semble
qu'afin de préserver les bases locales, les exonérations
devraient, dans la mesure du possible, être laissées à
l'intiative des collectivités territoriales, qui devraient en assumer le
coût.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
défavorable sur cet article.
-
-
-
-
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-
-
-
-
TITRE III
PROCÉDURE DE RÉTABLISSEMENT PERSONNEL
Mesure de prévention portant sur l'information du prêteur dans le cadre d'une opération de crédit à la consommation
Commentaire : le présent article a pour objet de
renforcer les obligations d'information du prêteur sur la situation de
solvabilité de l'emprunteur, lors d'une opération de
crédit à la consommation.
I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Sur proposition de notre collègue député Jean-Christophe
Lagarde, et avec l'avis
défavorable
du gouvernement,
l'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel,
rectifié en séance et disposant que «
le
prêteur qui a accordé un crédit sans s'être
préalablement informé de la situation de solvabilité de
l'emprunteur, et notamment de sa situation d'endettement global et de ses
revenus, ne peut exercer de procédure de recouvrement à
l'encontre de l'emprunteur défaillant, ou de toute personne physique ou
morale s'étant portée caution
». La
procédure de recouvrement pourrait néanmoins être mise en
oeuvre si «
l'emprunteur a, en connaissance de cause, fait des
fausses déclarations ou remis des documents inexacts en vue d'obtenir un
crédit
. » En privant dans certaines conditions les
établissements prêteurs de leur droit de poursuite individuelle,
le présent article a donc pour conséquence de les inciter
à collecter des informations étendues sur la situation
financière de leurs clients.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances est défavorable à cet amendement
portant article additionnel pour les motifs suivants :
-
il impose une contrainte supplémentaire aux établissements
prêteurs sans pour autant offrir de garanties réelles de
prévention
, dans la mesure où il ne contribue pas à
une meilleure information du consommateur ni à réfréner
une volonté d'acheter à crédit. Il fait en outre peser la
charge de la preuve sur le prêteur et risque de conduire à un
important contentieux ;
- l'obligation d'information précise sur la situation de
solvabilité et sur les revenus de l'emprunteur potentiel
paraît
dans les faits difficile à remplir pour le prêteur, faute d'outils
objectifs
pour apprécier cette situation, sauf à mettre en
place un « fichier positif » recensant les consommateurs
solvables. Un tel fichier présenterait des risques sérieux
d'exploitation commerciale et de non respect des données individuelles,
et le fichier des incidents de crédit permet déjà aux
établissements de crédit de déterminer si leur client
potentiel a déjà fait l'objet d'une procédure de
traitement du surendettement. Cette information reposerait en outre sur les
déclarations de l'emprunteur - potentiellement limitées par la
perception du caractère intrusif des investigations du prêteur, et
le cas échéant par la volonté ferme de l'emprunteur de
bénéficier d'un crédit - qui seraient susceptibles
d'omissions, volontaires ou non, dans la mesure où nombre d'emprunteurs
surendettés ne connaissent finalement pas précisément leur
situation financière. Or la portée de la garantie que
prévoit le présent article au profit du prêteur en cas de
fausse déclaration de l'emprunteur fait peser une incertitude sur
l'incidence de telles omissions ou de l'inexactitude d'une déclaration
que l'emprunteur aurait faite de bonne foi ;
- les dispositions de l'article 59 ter du projet de loi de
sécurité financière, dont votre commission des finances a
pris l'initiative en première lecture, prévoient en particulier
qu'
«
il est interdit, dans toute publicité, quel que
soit le support utilisé, d'indiquer qu'un prêt peut être
octroyé sans élément d'information permettant
d'apprécier la situation financière de
l'emprunteur
». Cette disposition, si elle n'emporte pas
directement une obligation d'information pour les prêteurs dans la mesure
où elle vise prioritairement à établir une
publicité loyale et informative, les incite néanmoins à
solliciter ce type de renseignements, tout en les laissant libre de porter leur
demande d'information sur les éléments financiers (les ressources
plutôt que le passif, par exemple) qu'ils jugent les plus
appropriés. Il en résulte que cet amendement du Sénat au
projet de loi de sécurité financière rejoint la
préoccupation manifestée par le présent article,
s'agissant d'une meilleure prévention du surendettement et d'une plus
grande transparence des pratiques de crédit à la consommation,
sans pour autant faire peser de contraintes excessives sur les
établissements prêteurs.
En conséquence, votre commission des finances vous soumet un
amendement
tendant à la suppression de cet article.
Décision de la commission : votre commission des finances
émet un avis défavorable sur cet article.
-
ARTICLE 27
Procédure de rétablissement personnel et aménagements relatifs au fonctionnement des commissions de surendettement
Commentaire : le présent article a pour objet
d'introduire une nouvelle procédure d'effacement des dettes des
personnes surendettées, dite procédure de
« rétablissement personnel », et d'améliorer
le fonctionnement des commissions de surendettement.
I. LE DROIT ACTUEL
A. UNE TENDANCE AU RENFORCEMENT DES DISPOSITIONS CURATIVES
L'expansion de la société de consommation, la
dématérialisation des moyens de paiement et la
banalisation du
crédit
ont, au cours des vingt-cinq dernières années,
étendu les champs et modalités de la consommation ainsi que les
risques du surendettement. Ce processus a conduit à l'édification
d'un dispositif législatif en deux étapes :
la protection
du consommateur puis, à partir de 1989, le traitement du
surendettement
.
Les premiers textes ont ainsi mis l'accent sur la prévention et
l'information de l'emprunteur, avec la loi n° 78-22 du 10 janvier 1978
relative à l'information et à la protection des consommateurs
dans le domaine de certaines opérations de crédit, et la loi
n° 79-596 du 13 juillet 1979 relative à l'information et à
la protection des emprunteurs dans le domaine immobilier.
Les entreprises ont bénéficié avant les particuliers d'un
dispositif visant à organiser le règlement amiable et le
traitement collectif de leurs difficultés
70(
*
)
. Les particuliers surendettés
avaient pour seule possibilité de solliciter du juge d'instance des
délais de paiement, insusceptibles d'excéder deux ans, ainsi que
le sursis à l'exécution. La montée du surendettement des
particuliers et la prise de conscience des conséquences sociales parfois
dramatiques de ce nouveau fait économique ont toutefois abouti à
partir de 1989 à la construction, par strates et améliorations
successives, d'un régime spécifique de traitement curatif de la
situation des ménages surendettés. Les principales étapes
législatives de ce processus sont :
- la
« loi Neiertz » n° 89-1010 du 31
décembre 1989
, qui avait pour objet d'améliorer la
prévention et de créer un nouveau mécanisme curatif
permettant d'appréhender globalement la situation du débiteur et
de promouvoir une nouvelle démarche de conciliation entre parties ;
- la
loi n° 95-125 du 8 février 1995, relative à
l'organisation des juridictions et à la procédure civile,
pénale et administrative
, a remanié la procédure et
attribué un rôle plus central à la commission de
surendettement afin d'éviter un engorgement des tribunaux
d'instance ;
- la
loi d'orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998, relative
à la lutte contre les exclusions
, a apporté d'importantes
innovations afin d'étendre les droits des participants (débiteurs
comme créanciers), de préciser la mission de contrôle du
juge, de modifier certaines modalités du dispositif existant
(rééchelonnement, taux d'intérêt, institution d'un
« reste à vivre »...) et de mettre en place un
nouveau mécanisme de traitement de l'insolvabilité. Plus
marginalement, la loi du 23 janvier 1998 comportait également des
mesures particulières en cas de saisie immobilière frappant des
personnes en situation de surendettement.
La tendance qui se dégage de ces enrichissements législatifs est
bien
celle d'un renforcement du volet curatif, et plus
particulièrement du traitement des situations les plus critiques de
surendettement « passif »
71(
*
)
se traduisant par une
insolvabilité notoire, que ni la procédure amiable ni les mesures
de rééchelonnement ou d'annulation ne parviendraient à
résorber. Le présent article participe de cette évolution
et franchit un seuil procédural en introduisant une nouvelle
procédure s'inspirant de l'exemple de la faillite civile,
appliquée en Alsace-Moselle depuis 1877, destinée à
pallier les défauts constatés de la législation actuelle
et à assurer un désendettement effectif des ménages
insolvables.
Le dispositif actuel est régi par le titre III, intitulé
« traitement des situations de surendettement » du livre
III du code de la consommation.
B. LE ROLE PIVOT DE LA COMMISSION DE SURENDETTEMENT
1. La composition
La loi Neiertz, entrée en vigueur le 1
er
janvier 1990, a
permis la création de commissions administratives chargées
d'instruire les dossiers de surendettement et de proposer une solution
d'aménagement de l'insolvabilité. On compte
aujourd'hui 112
commissions de surendettement
, soit au moins une par département.
L'article L. 331-1 du code de la consommation précise la composition de
la commission. Celle-ci comprend
six membres
qui sont le préfet
de département (président), le trésorier-payeur
général (vice-président), le directeur des services
fiscaux (nouveau membre introduit par la loi du 29 juillet 1998), le
représentant local de la Banque de France, qui en assure le
secrétariat, ainsi que deux personnalités choisies par le
préfet, la première sur proposition de l'Association
française des établissements de crédit et des entreprises
d'investissement, la seconde sur proposition des associations familiales ou de
consommateurs. Les suppléants sont désignés selon les
mêmes modalités.
2. Le rôle
L'article L. 331-2 du code de la consommation prévoit que la mission de
la commission de surendettement est de «
traiter (...) la
situation de surendettement des personnes physiques, caractérisée
par l'impossibilité manifeste pour le débiteur de bonne foi de
faire face à l'ensemble de ses dettes non professionnelles exigibles et
à échoir.
». Les situations de surendettement
concernées répondent donc à trois critères
essentiels que sont la
bonne foi de débiteur
- notion
définie
a contrario
par l'article L. 333-2 du code de la
consommation, qui prévoit les cas de déchéance de la
procédure -, le
traitement des seules dettes non professionnelles et
une conception « dynamique » de l'endettement
qui
intègre son évolution à venir. La commission est en outre
investie d'une mission de
conciliation
entre les parties, ainsi que le
précise l'article L. 331-6 du code de la consommation.
Depuis leur création en 1990, les commissions de surendettement ont
ainsi été saisies de près de
1,1 million de
dossiers
et en ont traité environ 300.000. Le rythme des flux
entrants (demandes d'ouverture de règlement amiable) tend à
s'accélérer puisqu'il était de 145.344 en 2002, en hausse
de 5,3 % par rapport à 2001 et de 112 % par rapport à
1994.
3. L'instruction des dossiers
Le dépôt d'un dossier de surendettement constitue une
démarche volontaire de la part du particulier
: l'article L.
331-3 du code de la consommation dispose que la procédure est
engagée devant la commission à la demande du débiteur et
non d'un tiers
72(
*
)
. Le
rôle en amont de la commission de surendettement a été
renforcé par la loi du 8 février 1995, qui a
« déjudiciarisé » la procédure
en supprimant la faculté ouverte au débiteur ou aux
créanciers, par la loi du 31 décembre 1989, de saisir directement
le juge d'instance, dès le début de la procédure, en vue
de la mise en place d'un plan de redressement judiciaire. L'article L. 331-3
prévoit également que la commission vérifie que le
demandeur se trouve dans une situation de surendettement.
Si la demande est recevable, la commission entreprend certaines
démarches afin de
dresser l'état des revenus du
débiteur, de son endettement et des éventuelles cautions y
afférentes, sur des fondements
déclaratifs
73(
*
)
. La commission entend ainsi le
débiteur ainsi que toute autre personne dont l'audition lui paraît
utile, avise les cautions dont elle connaît l'existence et les invite
à justifier dans un délai d'un mois le montant des sommes
déjà versées, le cas échéant, en
exécution de leur engagement. La commission a également la
possibilité de solliciter des informations auprès de trois types
d'intervenants, afin de dresser avec précision l'état du passif
et d'engager dans les meilleures conditions le traitement du
surendettement :
- demander aux créanciers de se faire connaître, par voie de
publication officielle
74(
*
)
. En
cas de désaccord sur l'état du passif déclaré, les
créanciers disposent d'un délai d'un mois pour fournir les
justifications de leurs créances en principal ;
- obtenir tous renseignements utiles auprès des administrations, des
établissements de crédit et des organismes de
sécurité sociale ;
- demander aux collectivités territoriales et aux organismes de
sécurité sociale de procéder à des enquêtes
sociales.
Aucun refus ne peut être opposé à la commission concernant
ce droit de renseignement. L'état du passif est notifié au
débiteur, qui bénéficie d'un délai de vingt jours
pour éventuellement contester les créances et demander à
la commission de solliciter auprès du juge une vérification des
titres et des montants en cause. Après décision du juge, les
créances non reconnues sont alors écartées.
B. LA GRADATION DES PROCÉDURES DE TRAITEMENT
1. La recherche privilégiée d'un accord amiable
Le dispositif actuel, enrichi ou modifié par les aménagements
législatifs successifs, prévoit un ensemble de procédures
majoritairement axées sur la
conciliation
et dont l'impact est
fonction de la gravité de la situation du débiteur ou des
contestations émises par les parties. On distingue ainsi
quatre types
de procédure
.
a) La suspension des procédures d'exécution
L'article L. 331-5 du code de la consommation prévoit que la commission
(le président, son délégué ou le
représentant de la Banque de France) peut saisir le juge de
l'exécution ou le juge de la saisir immobilière en vue d'obtenir
la
suspension
des procédures d'exécution à
l'encontre du débiteur, pour une durée maximale d'un an.
b) La procédure amiable de redressement
La mission centrale de la commission réside dans l'obtention d'un accord
entre débiteur et créanciers, par l'élaboration d'un
plan conventionnel de redressement
, prévu à l'article L.
331-6 du même code et introduit par la loi du 8 février 1995. Ce
plan peut comporter des mesures de report, de remise ou de
rééchelonnement de dette, de réduction ou de suppression
des intérêts, ainsi que des dispositions portant sur la garantie
(consolidation, création ou substitution). La commission peut
également subordonner les mesures de redressement à diverses
obligations du débiteur, telles que la mise en vente de son logement ou
l'abstention de tout acte susceptible d'aggraver son insolvabilité, tels
que la souscription de nouveaux emprunts ou la mise à disposition de ses
biens à titre gratuit. Le plan ainsi accepté par les parties
constitue un
contrat
non opposable aux tiers, et qui peut être
frappé de caducité si ses modalités ne sont pas
respectées.
c) Les « recommandations ordinaires » de
rééchelonnement
En cas d'impossibilité de trouver un accord sur un aménagement
des remboursements, la commission peut formuler, sur demande du
débiteur, des
recommandations dites
« ordinaires »,
prévues par l'article L. 331-7
et consistant en diverses possibilités de rééchelonnement
(dont la durée maximale a été portée de cinq
à huit ans par la loi du 29 juillet 1998), de réduction du taux
d'intérêt
75(
*
)
des
sommes rééchelonnées, et de report ou de réduction
de la dette (notamment de la fraction des prêts immobiliers restant due,
en cas de vente forcée du logement principal du débiteur), en
opérant un traitement
pari passu
de ses éléments.
d) Le moratoire et l'effacement partiel ou total
Lorsque la commission constate
l'insolvabilité
du
débiteur, qui se caractérise par «
l'absence de
ressources ou de biens saisissables de nature à permettre d'apurer tout
ou partie de la dette
», elle peut émettre des
recommandations qualifiées
d'« extraordinaires
»
, prévues par
l'article L. 331-7-1 du code de la consommation et introduites par la loi
du 29 juillet 1998. La commission peut ainsi proposer la suspension de
l'exigibilité des créances, c'est-à-dire un
moratoire
sur l'ensemble des dettes du débiteur, à
l'exception des dettes fiscales
76(
*
)
et alimentaires (donc y compris les
dettes parafiscales et sociales), pour une durée plafonnée
à trois ans. En dernière instance, s'il apparaît, lors du
réexamen de la situation du débiteur, que celle-ci est
demeurée stationnaire ou s'est dégradée, la commission de
surendettement peut recommander au juge
l'effacement partiel ou total des
créances autres qu'alimentaires ou fiscales
. Cette nouvelle
disposition avait alors été perçue comme une
avancée décisive pour le traitement des situations les plus
critiques.
Cette procédure est assortie d'un garde-fou puisqu'aucun nouvel
effacement ne peut intervenir pour des dettes similaires dans les huit
années ultérieures, de telle sorte que cette procédure ne
demeure qu'exceptionnelle et incite le débiteur à ne pas
reconstituer rapidement son insolvabilité, que ce soit
délibérément ou passivement.
Les recommandations ordinaires et extraordinaires ne sont pas opposables aux
créanciers dont l'existence n'aurait pas été
signalée par le débiteur ou qui n'auraient pas été
informés par la commission.
e) La fixation du « reste à vivre »
L'article L. 331-2, modifié par la loi du 29 juillet 1998, dispose que
le montant des remboursements prévus dans le cadre de la
procédure de redressement ou de rééchelonnement est
fixé par référence à la quotité saisissable
du salaire, de telle sorte qu'une part minimale de ressources,
communément appelée «
reste à
vivre
», soit réservée aux dépenses
courantes du ménage surendetté. Ce solde de ressources,
calculé par la commission, ne peut en tout état de cause
être inférieur au revenu minimum d'insertion, soit 411,7 euros
pour une personne seule et 617,55 euros pour un couple.
2. Le rôle du juge
Le juge de l'exécution, désigné par le président du
tribunal de grande instance, demeure le partenaire nécessaire de la
commission, dans la mesure où il peut exercer les fonctions suivantes
dans le traitement du surendettement :
-
suspension
des procédures d'exécution et de saisie
à l'encontre du débiteur. Cette suspension ne peut viser que les
mesures d'exécution à proprement parler dont la poursuite est de
nature à compromettre le plan de redressement ;
- selon les dispositions de l'article L. 332-1, lui seul peut conférer
force exécutoire
aux recommandations de la commission (qui ne
fait effectivement que les proposer), après en avoir
vérifié la régularité et le bien fondé ;
- il tranche les éventuelles
contestations
émises par les
parties, en particulier celles portant sur l'état du passif par la
commission (sur saisine de la commission)
77(
*
)
et celles portant sur les
recommandations ordinaires et extraordinaires (sur saisine du débiteur
ou des créanciers)
78(
*
)
.
La vérification des titres et montants des créances par le juge
peut en effet se révéler nécessaire, dans la mesure
où les établissements de crédit tardent parfois à
fournir les contrats d'origine lorsque le débiteur les demande.
Le juge recueille les observations des parties avant de rendre sa
décision, qui est insusceptible d'appel et peut donc faire l'objet d'un
pourvoi en cassation.
L'article L. 333-2 du code de la consommation précise enfin que
le
débiteur est déchu du bénéfice des mesures de
traitement du surendettement s'il a fait preuve de mauvaise foi
,
c'est-à-dire s'il a «
sciemment fait de fausses
déclarations ou remis des documents inexacts
»,
détourné ou dissimulé tout ou partie de ses biens, ou s'il
a aggravé son endettement sans l'accord de ses créanciers, de la
commission ou du juge.
3. L'inscription au fichier des incidents de paiement
La loi du 31 décembre 1989 a mis en place un «
fichier
national recensant les incidents de paiement caractérisés
liés aux crédits accordés aux personnes physiques pour des
besoins non professionnels
», habituellement
désigné par l'acronyme FICP (fichier des incidents de
crédit aux particuliers) et dont les modalités sont
prévues à l'article L. 333-4 du code de la consommation. Le FICP
a pour objectif de renseigner les établissements de crédit sur le
risque lié à l'octroi de crédits aux particuliers et est
soumis aux dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative
à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. A l'inverse de
certains fichiers européens dits « positifs », le
FICP ne recense pas les encours de crédits au nom des personnes
physiques mais constitue un
fichier « négatif »
qui centralise les difficultés de remboursement des crédits par
les particuliers
. Le FICP, géré par la Banque de France,
n'est accessible qu'aux établissements de crédit et recense :
- les incidents de paiement caractérisés (correspondant à
des défauts de paiement d'un montant variable selon le type de
crédit), que les établissements de crédit et services
financiers de la Poste sont tenus de déclarer ;
- les personnes surendettées, dès lors que le surendettement, tel
que défini à l'article L. 331-2 du code de la consommation, est
constaté par la commission ou le juge de l'exécution
79(
*
)
;
- les mesures de traitement du surendettement que sont le plan conventionnel de
redressement et les recommandations des articles L. 331-7 et L. 331-7-1
(rééchelonnements, moratoires et effacements total ou partiel).
La durée d'inscription de ces mesures est plafonnée à
huit ans
.
L'inscription effectuée au nom du débiteur est
immédiatement effacée s'il y a paiement intégral des
sommes dues.
Ce fichier participe donc de la prévention du surendettement
, en
ce qu'il informe les seuls établissements de crédit des
difficultés de certains ménages et les incite à
prêter avec discernement, et « lie les mains » des
emprunteurs en les dissuadant de recourir trop rapidement au crédit et
d'occulter leur situation financière réelle. Les principales
critiques portent toutefois sur le fait que ce dispositif suppose d'attendre la
survenance d'impayés, et présenterait des risques de
dérives vers un fichier « d'interdits de
crédit ».
C. LE DISPOSITIF SPÉCIFIQUE DE LA FAILLITE CIVILE
Les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et Haut-Rhin
bénéficient d'un régime spécifique qualifié
de « faillite civile » (qui se distingue de la faillite
personnelle), issu d'une loi allemande du 10 février 1877,
puis intégré par l'extension de la législation
française sur la faillite commerciale aux personnes non
commerçantes (articles 22 à 24 de la loi du 1
er
juin
1924), et maintenu par la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au
redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises,
modifiée en 1994. Ce dispositif est régi par les articles L.
628-1 à L. 628-3 du code de commerce et s'applique aux personnes
physiques qui ne sont ni commerçants, ni agriculteurs, ni artisans et
sont domiciliées dans les trois départements
précédemment mentionnés. Les débiteurs
concernés sont donc :
- les particuliers, salariés ou anciens salariés ;
- les personnes privées d'emploi ;
- les membres des professions libérales ;
- les anciens commerçants ou artisans qui ne peuvent plus
bénéficier de la procédure commerciale ;
- les dirigeants d'une personne morale en redressement judiciaire et
condamnés à supporter son passif.
L'éligibilité à la procédure repose sur la
notion centrale d'« insolvabilité notoire » du
débiteur
, qui correspond à la fois à des
éléments comptables objectifs (un passif impayé
supérieur à la valeur des actifs patrimoniaux) et à
l'appréciation du juge, que la jurisprudence est toutefois venue
encadrer
80(
*
)
.
La bonne foi du
débiteur n'est en revanche pas exigée
, contrairement au
régime de droit commun du surendettement.
La faillite civile est une procédure judiciaire, engagée sur
déclaration du débiteur ou sur assignation d'un de ses
créanciers auprès du tribunal de grande instance, et constitue
une
transcription des règles prévues pour le redressement et
la liquidation judiciaires des entreprises,
le régime applicable
étant le régime simplifié (absence de désignation
d'un administrateur judiciaire, période d'observation limitée
à quatre mois et renouvelable une fois). La procédure
débute par une déclaration d'insolvabilité notoire au
greffe compétent (constitution d'un dossier). La présence d'un
avocat n'est pas obligatoire. Un mandataire (liquidateur ou représentant
des créanciers) est désigné par le tribunal lors le
jugement d'ouverture, et rémunéré sur les actifs saisis du
débiteur
81(
*
)
. Il
procède à un inventaire du patrimoine du débiteur ainsi
qu'à l'évaluation de ses capacités de remboursement, et
établit une liste des créances. Si l'actif apparaît
suffisant, un
redressement
judiciaire peut être envisagé et
un plan de continuation d'une durée maximale de dix ans est alors mis en
place pour apurer le passif. Si le débiteur n'est pas en mesure de
respecter les obligations de ce plan, la
liquidation
judiciaire est
prononcée. Après la vente du patrimoine et si aucune fraude du
débiteur n'est retenue,
la procédure est clôturée
« pour insuffisance d'actif » et les dettes subsistantes
sont alors effacées
.
Les jugements d'ouverture et de clôture font l'objet d'une publication
légale, et le jugement de liquidation est inscrit au bulletin n°2
du
casier judiciaire
pour une période de cinq ans.
Le nombre de dossiers de liquidation judiciaire traités en
Alsace-Moselle (511 requêtes en 1992 et 1.050 en 1995, 1.537 affaires
clôturées et 1.069 nouveaux dossiers en 2001 pour les quatre
tribunaux de grande instance de Colmar, Mulhouse, Saverne et
Strasbourg
82(
*
)
) a
augmenté parallèlement à la hausse du contentieux global
et des licenciements opérés par les entreprises
. Il n'a pas
été constaté d'abus considérables
, mais
certains détournements de procédure ont été
opérés par des débiteurs disposant de moyens
conséquents et ne réalisant pas un plan de redressement, et
marginalement par des débiteurs cherchant à être
domiciliés en Alsace-Moselle mais hors de leur département
d'origine.
Le rapport d'information n° 60 intitulé
« Surendettement : prévenir et guérir »
remis en novembre 1997 par nos collègues Jean-Jacques Hyest et Paul
Loridant, respectivement membres de la commission des lois et de la commission
des finances, faisait un bilan du dispositif législatif du
surendettement et formulait un certain nombre de recommandations qui ont en
partie inspiré l'évolution de la législation ou demeurent
d'actualité.
Le rapport Hyest-Loridant : « Surendettement : prévenir et guérir »
Le
rapport d'information de nos collègues Jean-Jacques Hyest et Paul
Loridant a constitué une contribution majeure à l'analyse du
surendettement, et formulait de nombreuses propositions dont certaines ont
été prises en compte dans la loi du 29 juillet 1998.
I - Les propositions ponctuelles :
« 1. Mettre en place des outils statistiques permettant une
analyse quantitative et qualitative périodique de l'évolution du
phénomène du surendettement.
« 2. Mettre à la disposition des commissions de surendettement
d'une part, les instruments permettant d'optimiser la gestion des dossiers et
d'harmoniser les méthodes de travail, et d'autre part, les outils
d'évaluation de nature à faciliter l'élaboration des plans
amiables et des mesures recommandées (systèmes experts,
méthodes de score comparables à celles utilisées par les
organismes de crédit).
« 3. Inscrire le débiteur surendetté au FICP dès
le dépôt du dossier au secrétariat de la succursale de la
Banque de France.
« 4. Interdire à un débiteur qui a déjà
saisi la commission de surendettement mais qui a refusé le plan
proposé de pouvoir redéposer un dossier, sauf changement
significatif de sa situation.
« 5. Prévoir la présence d'un travailleur social
siégeant aux réunions de la commission de surendettement avec
voix consultative.
« 6. Harmoniser la procédure de traitement du surendettement
et la procédure de saisie immobilière en clarifiant les
compétences respectives du juge de l'exécution et du juge de la
saisie immobilière en matière de suspension des procédures
d'exécution : ouvrir à la commission de surendettement la
faculté de demander la remise de l'adjudication pour causes graves et
dûment justifiées.
« 7. Modifier le libellé de l'article L. 331-7 du code de la
consommation afin, en cas de vente forcée ou amiable du logement
principal du débiteur surendetté, de proroger la
possibilité offerte à la commission de surendettement de
recommander la réduction du montant de la fraction des prêts
immobiliers restant due après la vente jusqu'à l'expiration d'un
délai de deux mois à compter de l'exercice de leurs droits par
les organismes de crédit.
« 8. Afin d'éviter que la caution ne soit tenue plus
sévèrement que le débiteur principal, introduire dans le
code de la consommation un article disposant que la caution puisse se
prévaloir des mesures consenties par le créancier dans le plan
conventionnel de règlement.
« 9. Imposer que les mentions légales obligatoires devant
figurer dans l'offre de crédit à la consommation soient
également inscrites dans les documents publicitaires et dans chaque cas
soient bien mises en évidence. »
II - Les orientations de long terme préconisées par le groupe
de travail :
« 1. Enrichir la liste des mentions figurant au FICP pour
généraliser le recensement des impayés au-delà des
seuls incidents de paiement constatés par les organismes de
crédit.
« 2. Afin d'éviter un engorgement des commissions de
surendettement risquant de compromettre leur efficacité reconnue par
l'ensemble des acteurs,
compléter le dispositif en vigueur en
prévoyant une procédure spécifique applicable aux cas les
plus désespérés
.
« 3. Développer une coopération plus étroite
entre les secrétariats des commissions de surendettement et l'ensemble
des acteurs sociaux dans la phase d'instruction des dossiers de surendettement.
« 4. Instaurer un mécanisme contractuel de suivi de la mise en
oeuvre des plans confié à un conseiller en économie
sociale et familiale.
« 5. Encourager une réflexion au sein de la profession
bancaire sur l'adoption de règles déontologiques applicables
à l'octroi du crédit.
« 6. Étendre la loi n °85-98 du 25 janvier 1985 sur le
redressement et la liquidation judiciaire des entreprises aux professions
libérales. »
Le rapport écartait en outre deux réformes en les qualifiant
de « fausses bonnes solutions » : la création
d'un fichier positif et l'extension pure et simple du régime de la
faillite civile
. S'agissant de la procédure d'Alsace-Moselle, les
deux rapporteurs soulignaient en particulier le risque de
déresponsabilisation des emprunteurs et d'accélération de
l'exclusion des surendettés du circuit économique, l'encombrement
des juridictions, la survenance d'un « effet d'aubaine » et
l'absence préjudiciable de notion de bonne foi du débiteur. Ils
constataient que les commissions de surendettement fonctionnaient de
manière assez satisfaisante et
recommandaient, plutôt que la
mise en place d'une procédure analogue à la liquidation
commerciale, de compléter le dispositif existant pour aménager
une « issue de secours » en faveur des cas les plus
désespérés tout en maintenant la primauté
accordée à la conciliation menée par la commission de
surendettement
. L'aménagement proposé, en grande partie
repris dans la législation avec les recommandations extraordinaires
prévues à l'article L. 331-7-1 du code de la consommation,
prévoyait un moratoire de trois ans puis, à défaut de
retour à meilleure fortune, une contribution forfaitaire au passif
fonction de l'importance des revenus du débiteur et étalée
sur une durée de sept ans
suivie, en l'absence d'amélioration
significative de la situation, d'un effacement définitif des dettes et
de la liquidation par le juge du patrimoine résiduel du débiteur.
Cette procédure reprenait donc les principes de liquidation et
d'effacement issus de la faillite civile mais les rendaient subsidiaires en les
faisant intervenir en fin de processus.
Les aménagements apportés en 1998 au traitement traditionnel du
surendettement n'ont cependant manifestement pas permis d'améliorer la
situation de certains débiteurs.
Source : rapport d'informations n° 60
« Surendetttement : prévenir et guérir »
de MM. Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant, 1997
D. LES NOUVELLES MESURES PRÉVENTIVES ISSUES DU PROJET DE LOI DE
SÉCURITÉ FINANCIÈRE
Le Sénat a récemment contribué à accroître la
prévention du surendettement en prenant
l'initiative d'une
amélioration de la législation relative à la
publicité pour le crédit à la consommation
, dont on
sait qu'elle contribue à faciliter l'accès à des
crédits qui se révèlent le plus souvent onéreux et
d'autant plus attractifs qu'ils sont renouvelables. Un nouvel article 59 ter a
ainsi été introduit dès sa première lecture dans le
projet de loi de sécurité financière - qui devrait
être prochainement adopté par l'Assemblée nationale - puis
enrichi à la faveur de la « navette » parlementaire.
Les principales dispositions de cet article, qui
renforce la transparence et
la clarté de l'information du consommateur, tout en préservant
l'utilité économique du crédit et son accès
, et
précise les cas de publicité mensongère ou tendancieuse,
sont les suivantes :
- consécration d'un principe en vertu duquel la publicité pour le
crédit à la consommation est « loyale et
informative ». Afin de prévenir toute ambiguïté
quant au champ et à la portée de cette précision
générale, cette exigence est liée aux obligations
formelles énumérées dans l'article L. 311-4 du code de la
consommation ;
- outre l'identité du prêteur, la nature, l'objet et la
durée de l'opération proposée ainsi que son coût
total, la publicité doit préciser
le taux effectif global
annuel du crédit
, à l'exclusion de tout autre taux, afin
d'éviter toute confusion avec le taux nominal ou le taux mensuel. Cette
obligation est également valable pour les crédits immobiliers ;
- une obligation de
lisibilité
et
d'homogénéité des mentions légales est
prévue, les principales informations relatives à
l'opération proposée devant figurer «
dans une
taille de caractères au moins aussi importante que celle utilisée
pour indiquer toute autre information relative aux caractéristiques du
financement et s'inscrire dans le corps principal du texte
publicitaire
». La vocation commerciale des publicités est
ainsi préservée ;
- l'offre préalable de crédit doit être distincte de tout
support ou document publicitaire ;
- sont interdites les
publicités mensongères ou
tendancieuses
tendant à indiquer qu' «
un prêt
peut être octroyé sans élément d'information
permettant d'apprécier la situation financière de
l'emprunteur
», ou suggérant que «
le
prêt entraîne une augmentation de ressources ou accorde une
réserve automatique d'argent immédiatement disponible, sans
contrepartie financière identifiable
» ;
- la mention « carte de crédit » doit apparaître en
caractères lisibles au
recto
de toute carte ouvrant la
possibilité d'un crédit renouvelable ;
- le prêteur doit adresser à l'emprunteur un
relevé
mensuel
«
dans un délai raisonnable avant chaque date
de paiement
». Il s'agit d'éviter tout comportement
opportuniste d'un prêteur, qui adresserait ce relevé seulement
quelques jours avant la date limite de paiement et compterait ainsi sur le
manque de réactivité de l'emprunteur pour faire courir les
intérêts. Ce état actualisé de l'exécution du
contrat de crédit doit fournir un certain nombre d'informations, parmi
lesquelles la fraction du capital disponible, le montant de
l'échéance (dont la part correspondant aux
intérêts), le coût de l'assurance (s'il y a lieu) ou le
montant des remboursements déjà effectués depuis le
dernier renouvellement ;
- lors de la reconduction du contrat de crédit, l'emprunteur doit
pouvoir s'opposer aux modifications proposées au moyen d'un
bordereau-réponse, dans un délai minimal de vingt jours avant la
date d'application desdites modifications ;
- l'offre de crédit doit comporter des
précisions sur
l'assurance et mentionner son caractère facultatif ou obligatoire
,
ainsi que les modalités de renonciation lorsque l'assurance est
facultative. Lorsque cette dernière est
de facto
obligatoire,
l'offre de crédit doit indiquer que l'emprunteur a la faculté de
faire jouer la concurrence et de souscrire une assurance équivalente
chez un assureur autre que celui du prêteur. L'assurance est en effet
parfois imputée d'office, sans qu'il soit clairement
précisé au client la procédure à suivre pour
l'annuler.
Ces obligations ont pour objet de permettre aux consommateurs d'avoir recours
au crédit en pleine connaissance de cause, c'est-à-dire en
étant conscient de son coût réel, de ses modalités
et des possibilités de renonciation. Elles ne sauraient en revanche
freiner réellement les comportements d'endettement
« actif », reposant sur une consommation compulsive quand
ce n'est pathologique.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le présent article a pour objet de remédier à certaines
carences généralement attribuées au dispositif actuel et
de mettre en place un traitement à la fois plus rapide et plus efficace
des situations de surendettement aggravé.
A. LE CONSTAT DE LA PERFECTIBILITÉ DU RÉGIME ACTUEL ET D'UN
CHANGEMENT DE NATURE DU SURENDETTEMENT
1. Le dispositif actuel manifeste ses limites dans les cas de surendettement
extrême
a) La hausse statistique du surendettement
La France présente la particularité d'être un pays
où l'endettement moyen des ménages demeure modéré
et en tout état de cause inférieur à celui constaté
chez nombre de ses partenaires, mais où le surendettement touche un
nombre croissant de personnes
. Le récent rapport de l'Observatoire
de l'endettement des ménages révèle ainsi que le taux
d'endettement des ménages a diminué en 2002, passant de
52,9 % à 51,3 %, après avoir connu une phase ascendante
de six ans (49,1 % en 1995). Les ménages français sont en
outre peu endettés au regard des standards internationaux, avec un ratio
crédits/revenus disponibles de 46,6 %, soit un encours de
crédits de 476 milliards d'euros
83(
*
)
. 60 % des Français
auraient recours au crédit à la consommation, contre 80 %
à 85 % aux Etats-Unis et dans d'autres pays européens.
Le surendettement demeure néanmoins un fait social majeur. Ainsi qu'il a
déjà été souligné,
tant les stocks que
les flux de dossiers suivent une tendance ascendante
, de telle sorte qu'au
rythme actuel, le stock de dossiers en cours pourrait atteindre le million
d'ici cinq ans et le flux annuel approcher les 170.000 dossiers dès
cette année, selon le Conseil économique et social
84(
*
)
. Il en résulte un encombrement
des commissions et de manière moins affirmée des juridictions,
bien que les juges d'instance invoquent une croissance annuelle de 30 %
des saisines au titre du surendettement, qui est en outre un contentieux
réputé lourd
85(
*
)
puisqu'il implique de dix à quarante créanciers, lesquels sont
traités successivement. Le gouvernement estime en outre à 200.000
le nombre de familles réellement démunies et confrontées
au surendettement. Le nombre de dossiers relevant a priori du surendettement
aggravé peut être estimé à partir de la part des
dossiers de surendettement qui font l'objet d'une procédure de faillite
civile en Alsace-Moselle. Cette part étant comprise, d'après le
gouvernement, entre 25 % et 30 %, on peut en déduire que
l'insolvabilité notoire représenterait sur le territoire
environ 40.000 dossiers par an
.
Le FICP comportait en outre 1,9 million d'inscrits fin décembre 2002,
dont 500.000 au titre du surendettement.
b) Les imperfections du dispositif actuel
L'éventail existant des mesures est intégralement
utilisé, mais l'effacement total ou partiel des dettes n'est
prononcé que marginalement
. L'enquête sur l'ensemble des
dossiers traités réalisée fin 2001 par la Banque de France
a ainsi montré qu'au cours des procédures amiables, les
moratoires pour l'ensemble des dettes étaient proposés dans
près du tiers des cas (dont 80 % pour une durée
inférieure à deux ans et 40 % pour une durée
inférieure à cinq ans), mais que les commissions ne
réussissaient que très rarement à obtenir des abandons de
créance, puisqu'ils ne concernaient que
8,4 % des dossiers
.
De même, si les recommandations extraordinaires représentaient
38 % de l'ensemble des mesures proposées par les commissions,
l'effacement de créances n'intervenait que dans 17 % de ces
recommandations, soit 6,5 % de l'ensemble des mesures recommandées.
Ces chiffres doivent toutefois être nuancés par le fait que ces
mesures ne sont à la disposition des commissions que depuis
février 1999, date d'entrée en vigueur de la loi du 29 juillet
1998.
En rapprochant ces chiffres de l'estimation antérieure portant sur le
nombre de dossiers de surendettement aggravé, on constate un
écart indiquant que
le dispositif actuel, et plus
particulièrement les recommandations extraordinaires, ne permettent
vraisemblablement pas d'absorber dans des délais raisonnables le flux
croissant du surendettement
. Les plans de redressement et recommandations
ordinaires présentent également le défaut, dans les cas de
surendettement les plus critiques, de se répéter sans pouvoir
empêcher un taux de rechute élevé. L'échec de
nombreux plans conventionnels vient en effet de ce qu'ils reposent sur les
déclarations de dettes du débiteur, sans qu'aucune
vérification précise et exhaustive ne puisse être
réalisée par la commission.
2. Le profil du surendetté a évolué
L'enquête de la Banque de France précédemment
mentionnée a également mis en exergue une
évolution de
la nature du surendettement et du profil sociologique du surendetté
.
On constate ainsi que les situations de surendettement passif concernent
près des deux tiers des dossiers et sont en premier lieu dues au
chômage. Dans les trois quarts des dossiers, l'endettement est mixte,
c'est-à-dire constitué à la fois de charges courantes et
de crédits, et la part de l'endettement immobilier diminue (15 %
des dossiers) alors que le poids des dettes bancaires (présentes dans
94 % des dossiers) est prépondérant avec 75 % de la
dette totale dans six dossiers sur dix, et exclusivement de la dette bancaire
dans 20 % des dossiers. 80 % des dossiers comportent des
crédits renouvelables
86(
*
)
(avec en moyenne quatre crédits par dossier), qui sont la plupart du
temps associés à des prêts personnels.
L'enquête souligne également que les caractéristiques
socio-économiques des surendettés sont assez homogènes sur
l'ensemble du territoire, la région parisienne présentant
néanmoins certaines spécificités (fort recours au
crédit renouvelable, nombreuses personnes seules, davantage de
surendettement chronique...). De manière générale, les
personnes seules constituent 58 % des surendettés et sont en
augmentation sur la décennie 1990 (30 % en 1990), et 32 % des
débiteurs sont chômeurs ou inactifs. La classe d'âge la plus
représentative n'a en revanche guère évolué :
les 35-55 ans représentent toujours la majorité des
débiteurs (56 % en 2001), mais les requérants de moins de 25
ans sont en forte augmentation. Il apparaît également que les
commissions ont affaire à une part importante de débiteurs
à faible revenu : 72 % des surendettés
perçoivent des revenus inférieurs à 1.500 euros
(60 % en 1990), et 42 % des revenus inférieurs au SMIC.
On peut ainsi déduire de ce constat plusieurs observations :
- une
conjonction entre extension du surendettement et paupérisation
des débiteurs
, qui implique une détérioration de
nombreuses situations individuelles par « effet de
ciseaux » ;
- un
accès plus aisé au crédit
, en particulier du
fait du développement important du crédit à la
consommation,
qui conduit les ménages à atteindre
insensiblement un niveau élevé d'endettement
, par la
multiplication de crédits d'un montant unitaire modéré
mais portant des intérêts élevés, et dont le
consommateur évalue d'autant moins bien l'impact financier qu'ils sont
nombreux et diffus ;
- le
surendettement passif, désormais largement
prépondérant
, est susceptible de créer une
disproportion manifeste entre les charges d'endettement et les revenus, soit
que la personne ait perdu une source déterminante de revenus qu'il
entendait consacrer au remboursement de charges antérieures à
l'accident de la vie, soit que l'inertie des habitudes de consommation se soit
traduite par le maintien d'un train de vie incompatible avec une situation
financière brutalement dégradée.
3. Des exemples étrangers éclairants
Un certain nombre de nos principaux voisins appliquent depuis parfois plusieurs
décennies des procédures de liquidation du patrimoine du
débiteur qui, à l'instar de la faillite civile d'Alsace-Moselle,
transposent assez largement aux individus la procédure applicable aux
entreprises. Tel est le cas en Allemagne
87(
*
)
(ordonnances du 10 février 1877
sur la faillite), en Angleterre (
Insolvency act
de 1986), aux Pays-Bas,
au Canada (loi fédérale de 1985 sur la faillite et
l'insolvabilité) et aux Etats-Unis
88(
*
)
. Si ces pratiques ne constituent pas
autant de justifications pour une application du même dispositif en
France, elles illustrent néanmoins un certain consensus apolitique sur
les possibilités ultimes d'effacement de dettes, conforté par un
niveau moyen d'endettement des ménages généralement plus
élevé dans ces pays.
4. La faillite civile a fait la preuve d'une certaine efficacité
Les bénéficiaires de la faillite civile d'Alsace-Moselle
présentent un profil proche de celui du surendetté moyen
décrit par l'enquête de la Banque de France
précédemment mentionnée.
Parmi les principales caractéristiques exposées dans une
enquête réalisée en 1997 par la chambre de consommation
d'Alsace, on peut relever que près de 60 % des débiteurs
avaient des ressources mensuelles inférieures à 916 euros
(et inférieures à 458 euros pour 20 % d'entre eux),
44 % étaient chômeurs et seulement 11 %
propriétaires de leur logement. Les créanciers impliqués
étaient majoritairement des établissements de crédit (plus
de 60 % des créances), les dettes publiques venant en
deuxième position (14 % des créances). L'endettement moyen
s'élevait à plus de 83.000 euros, avec un écart-type
important (8 % des dossiers représentant 60 % du volume de
dettes) ; 83 % des dossiers comportaient des crédits à
la consommation (certains débiteurs avaient souscrit plus de trente
crédits !) et 20 % des crédits immobiliers.
La faillite civile ne paraît pas être le fait d'emprunteurs avertis
et cherchant à optimiser l'ensemble du dispositif juridique, mais
très majoritairement de débiteurs insolvables en situation de
grande précarité ou engagés dans le processus de
l'exclusion, et concevant cette procédure comme un « dernier
recours » destiné à leur permettre de prendre un
nouveau départ. Le taux de rechute, c'est-à-dire de nouvelle mise
en oeuvre de la faillite civile, serait très faible avec
1,16 %, selon les données communiquées par le gouvernement.
B. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le titre III du présent projet de loi introduit dans le droit de la
consommation une novation juridique, la procédure dite de
« rétablissement personnel », qui s'inspire de la
faillite civile et a vocation à compléter le dispositif existant
pour s'appliquer aux ménages qui connaissent une authentique situation
de détresse financière, caractérisée par
l'incapacité avérée et durable de rembourser ses dettes.
Certaines dispositions tendent également à améliorer le
fonctionnement global des commissions de surendettement.
1. Les aménagements portant sur le fonctionnement des commissions de
surendettement
Le présent article comporte certaines dispositions destinées
à conforter le rôle des commissions de surendettement en tant que
«
point de passage » obligé du traitement de
l'ensemble des dossiers
, et à améliorer leur expertise comme
la portée sociale et financière de leurs recommandations :
a) La composition de la commission
La composition des commissions est étendue à huit membres, avec
l'adjonction de deux membres supplémentaires désignés par
le préfet de département. Le
II
du texte proposé
pour le présent article dispose ainsi que la commission comprend
deux
nouvelles personnalités qualifiées
, l'une dans le domaine
juridique et l'autre dans le domaine de l'économie sociale et familiale.
Un décret viendra préciser les conditions de désignation
par le préfet de ces nouveaux membres, mais il serait souhaitable qu'il
en précise également le « profil », les
qualités et le niveau de formation. Ces membres pourront par exemple
être, s'agissant du juriste, un agent de la Banque de France ou un ancien
magistrat, et un travailleur social s'agissant du second. Ce
rééquilibrage de la composition des commissions devrait permettre
de diversifier leur approche et d'accroître leurs compétences, qui
sont néanmoins déjà bien établies par plus d'une
décennie de pratique.
Il importerait cependant que l'indépendance de ces membres soit
garantie et que l'extension de la commission ne se traduise pas par un
allongement de la durée d'examen et par des difficultés
décisionnelles
, de telle sorte que la question de la voix
consultative plutôt que délibérative de ces
personnalités qualifiées mériterait sans doute
d'être posée. Le juriste a ainsi vocation à apporter un
éclairage technique sur certains points délicats et à
participer à la sélection des dossiers, mais son intervention ne
devrait pas se traduire par une expertise approfondie et systématique de
toutes les créances non plus que par une substitution partielle au
rôle du juge, qui a notamment pour fonction de trancher tout
désaccord ou doute sur la validité juridique d'une
créance. Il conviendrait enfin que cet aménagement stabilise la
composition de la commission sur le long terme, son rôle étant en
effet suffisamment vaste pour que l'on puisse en exciper de nouvelles
contributions de personnalités qualifiées, mais en courant le
risque d'en paralyser l'action.
b) Les nouveaux délais d'instruction
La commission est saisie de l'ensemble des dossiers, qui lui demeurent soumis
par les débiteurs, et effectue le tri entre ceux susceptibles de faire
l'objet d'une procédure de rétablissement personnel et ceux pour
lesquels les procédures actuelles de plan conventionnel, de
recommandations ou de moratoire paraissent plus appropriées.
L'instruction préalable du dossier devant aboutir au choix de la
procédure est désormais insérée dans des
délais, le 1° du
IV
du texte proposé par le
présent article pour le premier alinéa de l'article L. 331-3 du
code de la consommation disposant que la commission dispose d'un
délai de cinq mois maximum pour procéder à cette
instruction
, que l'on pourrait qualifier de « gare de
triage ».
Le 2° et le 3° du
IV
du présent article comportent
également une nouvelle rédaction des dispositions relatives aux
auditions réalisées par la commission : une fois que cette
dernière a déclaré le dossier recevable, elle en informe
le débiteur et lui indique qu'elle peut procéder, s'il le
demande, à son audition ; elle peut également entendre toute
personne dont l'audition lui paraît utile, dès lors qu'elle
intervient à titre gratuit.
c) Le non prélèvement des échéances de
crédit
Le 2° du
IV
précise que la déclaration de
recevabilité emporte interdiction pour les créanciers de
percevoir des frais ou commissions en cas de rejet de l'avis de
prélèvement.
d) Un nouveau mode de calcul du « reste à
vivre »
Le
III
du texte proposé pour le présent article introduit
une nouvelle définition du « reste à vivre »,
qui se verrait augmenté des prestations insaisissables
(parmi
lesquelles figurent en particulier les allocations familiales et chômage
et l'allocation adulte handicapé
89(
*
)
) dans la mesure où celles-ci
seraient « sanctuarisées », c'est-à-dire
exclues de l'assiette du calcul de la partie des ressources
réservée aux dépenses courantes du ménage.
Cette mesure vient mettre fin à une jurisprudence récente de
la Cour de cassation
(arrêt de la 1
ère
chambre
civile du 12 février 2002), qui avait jugé que les prestations
insaisissables devaient être intégrées dans le calcul, et
est destinée à pallier le constat de restes à vivre
parfois notoirement insuffisants
90(
*
)
; elle ne permet pas en revanche
d'atténuer les
disparités
aujourd'hui constatées
entre commissions dans le calcul de cette ressource de subsistance
91(
*
)
. L'harmonisation souhaitable des
pratiques des commissions en la matière, en vue d'une plus grande
équité de traitement des surendettés, supposerait
d'établir un recueil des « meilleures pratiques » ou
de disposer d'un
système d'information commun
à l'ensemble
des commissions, qui ne sont aujourd'hui pas mis en oeuvre.
e) La durée du plan conventionnel de redressement
Le
VII
complète l'article L. 331-6 du code de la consommation,
relatif au plan conventionnel de redressement, en précisant que
ce
plan ne peut excéder huit ans
(comme c'est déjà
actuellement le cas pour les « recommandations ordinaires »
de report ou de rééchelonnement prévues à l'article
L. 331-7 du même code)
et ne peut être renouvelé
, ce
que ne prévoit pas le droit actuel. La commission de surendettement
pourrait toutefois proroger le plan de deux années
supplémentaires, soit dix ans au total. De même, le 2° du
VIII
dispose que les « recommandations ordinaires »
précédemment mentionnées ne pourraient excéder une
durée de dix ans ni être renouvelées.
f) L'inclusion des créances fiscales, parafiscales et sociales
Le
VIII
et le
IX
comportent une disposition importante tendant
à mettre fin au privilège dont disposent les créances
fiscales, parafiscales et sociales au regard du traitement du surendettement.
Les mesures ordinaires et extraordinaires (moratoire puis, le cas
échéant, remise partielle ou totale) prévues aux articles
L. 331-7 et L. 331-7-1 du code de la consommation
intègreraient les
dettes fiscales, parafiscales et envers les organismes de
sécurité sociale
, permettant un traitement global du passif.
Seules les créances alimentaires demeureraient exclues du dispositif
d'allègement. Il apparaît en effet que la faculté dont
dispose l'administration fiscale de procéder à des remises sur
recours gracieux est rarement utilisée, et en tout cas de manière
vraisemblablement insuffisante pour atténuer réellement
l'insolvabilité des débiteurs.
Le gouvernement estime l'impact
annuel de cette mesure à environ 100 millions d'euros pour le budget de
l'Etat
(donc hors sécurité sociale), compte tenu du nombre de
dossiers susceptibles d'entrer en procédure de rétablissement
personne (environ 40.000) et de la part de la dette publique (22,5 %) dans
la structure moyenne du passif des surendettés.
La prise en compte des dettes fiscales, parafiscales et sociales dans les plans
de rééchelonnement et moratoires pourrait sembler contestable,
dans la mesure où le paiement de ces sommes représente une
créance de la société dans son ensemble et un devoir
posé par l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et
du citoyen
92(
*
)
. Le
privilège dont bénéficie l'administration fiscale doit
toutefois être tempéré par la situation d'authentique
détresse qui affecte certains ménages et les rend dans
l'impossibilité manifeste d'acquitter ces dettes. Il convient
également de relever que les dettes dont sont à cet égard
redevables les ménages les plus endettés ne consistent
guère qu'en la taxe d'habitation et la redevance audiovisuelle.
2. La nouvelle procédure judiciaire de rétablissement
personnel
a) Le contexte du projet
Le
V
du texte proposé pour le présent article introduit de
nouveaux articles L. 331-3-1 à L. 331-3-7 dans le code de la
consommation, qui constituent l'ensemble du dispositif de la procédure
judiciaire de rétablissement personnel. Cette procédure s'inspire
assez largement de la faillite civile, mais n'en reprend pas les
modalités les plus contestées, en particulier l'inscription du
failli au casier judiciaire, jugée stigmatisante pour
l'intéressé, et la vente systématique des biens.
La perspective d'une extension de la faillite civile à l'ensemble du
territoire a longtemps suscité de nombreuses critiques, mais le soutien
au projet du gouvernement s'est élargi au cours des derniers mois, tant
en raison d'une prise de conscience de l'utilité de cette
procédure que d'améliorations tendant à tenir compte de
certaine préoccupations légitimes.
Le projet gouvernemental a ainsi fait l'objet
d'une vaste concertation avec
les principaux intéressés
(magistrats, représentants
des établissements de crédit, associations familiales et de
consommateurs, Banque de France...), et se révèle in fine
très proche des recommandations émises par des associations
telles que l'UFC-Que Choisir et l'Union nationale des associations familiales.
Le gouvernement estime aujourd'hui qu'après douze années de
fonctionnement des commissions de surendettement,
le dispositif se
révèle insuffisant pour traiter les cas les plus sérieux
de surendettement
. Ainsi qu'il a été souligné, les
procédures d'effacement de dette sont rarement utilisées et les
plans de redressement, même étalés sur de nombreuses
années, ne permettent pas dans certains cas de résorber le passif
accumulé, et les commissions sont confrontées à des
capacités de remboursement souvent modestes (voire nulles dans 27 %
des cas).
b) Les conditions requises du débiteur
La mise en oeuvre de la procédure de rétablissement personnel
repose sur le
critère déterminant du constat d'une
« situation irrémédiablement compromise » du
débiteur
, prévu dans le texte proposé pour le nouvel
article L. 331-3-1. Cette notion paraît à la fois
évocatrice et floue, et mériterait à cet égard
d'être précisée. Elle se distingue de la situation de
surendettement définie à l'article L. 331-2 du code de la
consommation et ne se confond pas strictement avec la notion d'
« insolvabilité notoire » de la faillite civile. Si
cette dernière implique un constat à un instant donné, la
situation irrémédiablement compromise représente une
conception plus « dynamique » et prospective se traduisant
par l'absence d'espoir de retour à meilleure fortune. Pour le Conseil
économique et social, les débiteurs concernés seraient
ceux «
ne disposant d'aucune capacité de remboursement et /
ou pour lesquels aucune amélioration de la situation n'est envisageable
dans un délai raisonnable
». Ce type de situation peut
aussi être compris comme une
disproportion manifeste
entre le
passif exigible et à échoir d'une part, l'actif disponible et les
ressources actuelles et prévisibles d'autre part, et ce de
manière
notoire
(dont les critères ont été
définis par la jurisprudence) et
durable
, et non selon une
évaluation bilantielle instantanée telle qu'elle est
privilégiée dans les procédures collectives. La
liquidation des sociétés se distingue néanmoins
fondamentalement du rétablissement personnel en ce que ce dernier vise
avant tout la liquidation du patrimoine, et la première se traduit
généralement par la disparition de la personne morale.
Ce critère est assorti d'une
condition essentielle de bonne foi
du débiteur, déjà prévue par le dispositif
actuel (mais, rappelons-le, absente de la faillite civile), qui continue
d'être présumée et ne peut donc être prouvée
qu'
a contrario
(déchéance de la procédure dans les
cas de dol ou de mauvaise foi, tels que décrits par l'article L. 333-2
du code de la consommation).
c) Les cas de déclenchement de la procédure
Le déclenchement de la procédure se fait toujours avec l'accord
du débiteur et est susceptible d'intervenir dans un cas « de
droit commun » et trois cas « alternatifs » :
- le cas le plus fréquent, tel qu'exposé par la rédaction
proposée par le V du présent article pour l'article L. 331-3-1 du
code de la consommation, advient
au cours de la phase d'instruction
et
d'aiguillage du dossier précédemment mentionnée ;
- la situation irrémédiablement compromise du débiteur
peut aussi être constatée
au cours de l'exécution d'un
plan conventionnel ou des recommandations de la commission
. Le traitement
amiable « classique » est alors interrompu pour orienter le
dossier vers une procédure de rétablissement personnel ;
- aux termes du texte proposé par le V pour le nouvel article
L. 331-3-7, à défaut de notification de la décision
par la commission sur son dossier dans le délai imparti de cinq mois,
le débiteur peut saisir directement le juge pour demander l'ouverture
d'une procédure de rétablissement personnel, sans passer par la
commission du surendettement
. Il s'agit donc là d'une
exception
majeure au principe de recentrage sur la commission comme unique point
d'entrée
, et on peut à cet égard considérer que
cette entorse se révèlerait assez étendue,
considérant la durée relativement courte du délai
d'instruction attribué à la commission. L'esprit originel du
projet pourrait s'en trouver atténué, au profit d'une
« judiciarisation » excessive de la procédure ;
- le même article dispose également que la procédure peut
être initiée par le juge de l'exécution
suite à
la contestation d'une décision de la commission par le débiteur
et à sa demande
. Si les conditions d'ouverture sont réunies,
le juge de l'exécution renvoie alors le dossier au greffe du tribunal
d'instance en vue de l'ouverture de la procédure. Il conviendra
cependant d'éviter que les débiteurs ne profitent d'une sorte
d'« effet d'aubaine » et ne se saisissent de n'importe quel
prétexte pour contester la décision de la commission, et ainsi
requérir directement le bénéfice du rétablissement
personnel.
Inversement, le texte proposé pour l'article L. 331-3-6 précise
qu'à tout moment de la procédure
devant le tribunal
d'instance, le juge peut renvoyer le dossier à la commission pour un
réexamen, s'il estime que les conditions requises pour un
rétablissement personnel ne sont pas réunies. Cette clause
générale de renvoi à la commission en cas d'erreur de
diagnostic ou d'élément nouveau dans la situation du
débiteur, tel qu'un retour soudain à meilleure fortune ou des
indices concordants de mauvaise foi, a été insérée
par le Conseil d'Etat.
d) L'audition et le jugement d'ouverture
Le texte proposé pour l'article L. 331-3-1 dispose que lorsque la
situation irrémédiablement compromise et la bonne foi du
débiteur sont établies après audition du débiteur,
la commission transmet le dossier au tribunal d'instance en vue de l'ouverture
de la procédure. L'accord du débiteur est requis, l'absence de
réponse aux convocations de la commission valant acquiescement.
Le juge organise dans un délai d'un mois une audience d'ouverture,
à laquelle un
travailleur social est invité à
participer
. Cette mesure est destinée à faciliter le contact
entre le débiteur et les services sociaux, car l'expérience
montre que les surendettés ne se rendent guère auprès de
ces services lorsqu'ils y sont invités par la commission. Au cours de
cette audience, le juge convoque le débiteur et les créanciers
connus,
apprécie une seconde fois le caractère
irrémédiablement compromis et la bonne foi du
débiteur
, et rend un jugement d'ouverture qui entraîne la
suspension
des saisies en cours. Le texte proposé par le
VI
du présent article pour l'article L. 331-5 du code de la
consommation précise les conditions de cette suspension, qui est acquise
jusqu'au jugement de clôture mais ne peut être prononcée que
par le juge de la saisie immobilière pour les cas de saisie
immobilière antérieure à la procédure de
rétablissement personnel.
Le juge désigne alors un
mandataire
, dont les qualités
sont définies par décret (précision que ne comportait pas
la version initiale du projet) et qui pourrait par exemple être un
mandataire judiciaire tel que défini par le code de commerce, un agent
de la Banque de France ou un huissier de justice. Le décret devra en
tout état de cause préciser les garanties de formation et de
probité de ce mandataire.
Outre la présence d'un travailleur social au sein de la commission et
à l'audience d'ouverture, un
accompagnement social
est possible
dès le début de la procédure, puisque le juge peut
également faire procéder à une enquête sociale et
ordonner un suivi social du débiteur. Le projet de loi ne prévoit
cependant pas d'échange formalisé entre la commission de
surendettement ou le juge et la commission d'aide sociale d'urgence. Il
convient de relever qu'une telle articulation a été mise en place
par circulaire mais est en pratique très peu suivie.
e) La mission d'expertise du mandataire
Une étape proche de la « phase d'observation »
prévue dans les procédures collectives est alors engagée,
au cours de laquelle le mandataire procède aux
mesures de
publicité destinées à recenser les créanciers
,
qui produisent leurs créances. Cette publicité interviendrait par
voie de publication officielle (Bulletin officiel des annonces civiles et
commerciales ou journal d'annonces légales), dont les limites
résident principalement dans l'information des créanciers
individuels (artisans, propriétaire du logement...), qui ne consultent
guère ce type de document. Le rôle du mandataire conforte
l'analogie du rétablissement personnel avec la
procédure
applicable aux entreprises commerciales
, dans la mesure où les
mesures de publicité doivent contribuer à un traitement
globalisé des créances dans le cadre d'une procédure
collective, et non plus créance par créance comme c'est
aujourd'hui le cas.
Le mandataire dresse en outre le bilan de la situation économique et
sociale du débiteur et vérifie les éléments d'actif
et de passif. Deux possibilités se présentent alors :
-
si le débiteur possède des actifs
, le mandataire a un
délai de
quatre mois
pour préparer et remettre son rapport
au juge, qui prononce la
liquidation
du patrimoine (cf.
infra
).
Le texte proposé pour l'article L. 331-3-1 dispose également
que le débiteur, à compter de la désignation du
mandataire, ne peut aliéner ses biens sans son accord ;
-
si le débiteur possède un actif de très faible
valeur
, c'est-à-dire si, aux termes du texte proposé pour
l'article L. 331-3-4, il ne «
possède rien d'autre que des
biens meublants nécessaires à la vie courante et des biens non
professionnels indispensables à l'exercice de son
activité
», le mandataire rend son rapport au juge dans un
délai maximum de
deux mois
et le juge ne désigne pas de
liquidateur. Il s'agit là d'une
différence essentielle avec la
procédure de faillite civile
, dans la mesure où cette
dernière prévoit nécessairement une liquidation de tout ou
partie des biens.
Le périmètre du patrimoine pris en compte par le mandataire
exclut en effet les «
biens meublants nécessaires
à la vie courante
» ainsi que «
les biens non
professionnels indispensables à l'exercice de son
activité
». La première notion constitue
une innovation juridique, puisque le code civil
93(
*
)
et le code général des
impôts font référence aux «
meubles
meublants
». Les biens meublants nécessaires à la
vie courante constitueraient donc une catégorie plus restrictive, de
façon à ce que certains meubles meublants non indispensables,
tels que les objets d'ornement, puissent être saisis. Concernant la
seconde notion, des précisions apparaissent nécessaires sur le
terme d'« activité ». Il s'agit sans doute, par ce
terme, de
ne pas viser exclusivement une activité professionnelle
déclarée et rémunérée
, mais de
manière générale toute activité de type
professionnel nécessaire à la survie financière de la
personne. Ainsi, si la recherche d'un emploi paraît couverte par ce
terme, l'incertitude est permise sur la prise en compte d'une activité
rémunérée occulte ou non déclarée, mais les
occupations d'un retraité ou d'une mère de famille ne seraient a
fortiori pas prises en compte, étant d'essence non professionnelle.
Néanmoins la qualification de la nature de l'activité et des
biens non professionnels et non liquidables qui sont associés à
cette activité relèverait sans doute de
l'appréciation
du juge
, qui serait amené à établir au cas par cas
l'importance de l'activité au regard de ses fonctions financières
et de maintien du lien social, ainsi que la qualification des biens en tant que
prolongement nécessaire de ladite activité. Plus
concrètement, l'exclusion d'un bien non professionnel indispensable
à l'exercice de l'activité impliquerait par exemple
d'intégrer dans le périmètre de l'actif liquidable une
automobile de standing, mais d'en exclure un véhicule amorti ou de
niveau de gamme modeste qui serait nécessaire aux déplacements et
à l'emploi d'un débiteur isolé, en milieu rural par
exemple.
f) La liquidation des actifs du débiteur
Le nouvel article L. 331-3-2 introduit par le présent article dispose
que le juge, sur le rapport du mandataire, prononce la liquidation du
patrimoine personnel du débiteur lorsque celui-ci est suffisant. Le juge
désigne un liquidateur, qui peut être le mandataire et dispose
d'un
délai d'un an pour vendre les biens
du débiteur. Le
liquidateur réalise une vente à l'amiable ou forcée, cette
dernière devant répondre aux conditions fixées par la loi
n° 91 650 du 9 juillet 1991 portant réforme des
procédures civiles d'exécution. La première solution
apparaît généralement préférable mais il
n'est pas toujours possible de la mettre en oeuvre.
Une fois l'actif réalisé, l'alternative, aux termes du texte
proposé pour l'article L. 331-3-3 du code de la consommation, est la
suivante :
- si l'actif est suffisant pour désintéresser les
créanciers
, le juge prononce la clôture de la
procédure. Le texte proposé pour l'article L. 331-3-5 dispose que
les créanciers sont désintéressés selon le rang des
sûretés qui assortissent leurs créance ; c'est donc le
droit commun de la priorité des créanciers qui s'applique ;
-
si l'actif réalisé est insuffisant, le juge prononce la
clôture pour insuffisance d'actif
, qui emporte effacement de toutes
les dettes non professionnelles subsistantes, à l'exception des dettes
alimentaires.
La clôture pour insuffisance d'actif est également
prononcée
sans liquidation
si, ainsi qu'il a été
mentionné
supra
, l'actif du débiteur apparaît
très faible. L'effacement porte alors sur l'ensemble des dettes, sans
qu'il y ait eu préalablement liquidation partielle de l'actif.
Néanmoins le texte proposé pour l'article L. 331-3-4
prévoit également que
la liquidation judiciaire peut
être évitée à titre exceptionnel
par le juge,
qui se fait alors conciliateur des parties en vue de l'élaboration d'un
plan de redressement
. Ce plan, dont le juge fixe la durée, est
susceptible de comporter des mesures variées dont la durée est
prorogeable mais ne peut excéder dix ans : report ou
rééchelonnement de paiements, remises de dettes, réduction
ou suppression du taux d'intérêt, consolidation, création
ou substitution de garantie. En cas d'inexécution du plan, le juge en
prononce la résolution. L'élaboration du plan par le juge
participe toutefois de la « judiciarisation » de la
procédure, et
tend à éluder le rôle que la
commission de surendettement joue habituellement en la matière
.
La liquidation assortie d'un effacement des dettes est ainsi censée
permettre un « nouveau départ » du débiteur,
qui ne serait plus en situation d'insolvabilité chronique mais ne
verrait pas pour autant assurées les conditions de sa resolvabilisation,
c'est-à-dire l'établissement de revenus pérennes.
g) L'inscription au fichier des incidents de paiement
Le nouvel article L. 331-3-5 introduit par le présent article
précise que les personnes ayant fait l'objet d'une procédure de
rétablissement personnel sont inscrites au fichier des incidents de
paiement pour une durée de
cinq ans
. Cette durée
d'inscription est inférieure à celle actuellement prévue
pour les mesures de traitement du surendettement (huit ans). Une
différence notable avec la faillite civile réside donc dans
l'absence d'inscription au casier judiciaire, perçue par le
débiteur comme une forme de « punition », et
susceptible de lui créer des difficultés en cas de recherche
ultérieure d'emploi.
Le nouveau dispositif global de traitement du surendettement comprendrait donc
quatre procédures
, dont l'application serait fonction de
l'ampleur du déséquilibre de la situation financière du
demandeur.
Le rétablissement personnel coexisterait avec la faillite
civile dans les départements d'Alsace-Moselle
, de telle sorte que
pas moins de trois procédures d'effacement des dettes pourraient
être mises en oeuvre (outre les deux précédemment
mentionnées, les recommandations « extraordinaires »
visées à l'article L. 331-7-1 du code de la consommation), ce qui
pourrait occasionner des difficultés d'orientation pour les commissions
de surendettement et les juridictions.
Le dispositif global applicable serait ainsi le suivant :
|
|
Plan
conventionnel
|
Recommandations ordinaires
|
Recommandations extraordinaires
|
Rétablissement personnel
|
|
Débiteurs concernés |
Incapacité manifeste pour le débiteur de bonne foi de faire face à ses dettes non professionnelles exigibles ou à échoir. |
Echec du plan conventionnel. |
Insolvabilité caractérisée par l'absence de biens saisissables permettant d'apurer tout ou partie des dettes et rendant inapplicables les mesures de rééchelonnement. |
Situation irrémédiablement compromise |
|
Objectifs et modalités |
Plan
conventionnel de redressement approuvé par les parties :
|
Recommandations de la commission :
|
Recommandations de la commission :
|
-
Liquidation judiciaire du patrimoine et effacement des dettes ;
|
|
Organe compétent |
Commission de surendettement. Le juge de l'exécution donne force exécutoire aux recommandations et statue sur les contestations des débiteurs et créanciers. |
Commission de surendettement en amont, puis juge d'instance. |
||
|
Conséquences |
Plan non renouvelable. |
Pas de nouvel effacement possible pendant 8 ans. |
Inscription au FICP pour 5 ans. |
|
III.
LES DISPOSITIONS ADOPTEES PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté un grand nombre d'amendements,
dont la majorité viennent utilement clarifier et simplifier la
procédure et en améliorer l'articulation avec le dispositif
actuel.
A. LES DISPOSITIONS PORTANT SUR LE FONCTIONNEMENT DES COMMISSIONS ET LE
DISPOSITIF GLOBAL DE TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT
Sur proposition de notre collègue député Philippe
Houillon, rapporteur pour avis de la commission des lois, et avec l'avis
favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un
amendement de structure tendant à modifier le I du présent
article et à introduire dans le titre III du livre III du code de la
consommation un nouvel article introductif L. 330-1 qui définit la
situation de surendettement, la « situation
irrémédiablement compromise » du débiteur,
précise l'articulation des différentes procédures de
traitement du surendettement et indique qu'elle relèvent de la
compétence du juge de l'exécution. La définition du
surendettement reprend celle actuellement prévue par l'article L. 331-1
du code de la consommation
94(
*
)
,
et la
situation irrémédiablement compromise est
définie
(par référence à des arrêts de la
Cour de cassation) comme «
l'impossibilité manifeste,
compte tenu de l'actif disponible du débiteur et de ses ressources
actuelles et prévisibles, d'apurer son passif par la mise en oeuvre des
mesures de traitement visées au deuxième alinéa
95(
*
)
». Cette
définition, qui retient notamment l'insuffisance des ressources
«
prévisibles
», est plus prospective que
celle de l'insolvabilité
96(
*
)
visée à l'article L.
331-7-1 (relatif aux recommandations extraordinaires), qui relève du
constat d'une situation présente. Elle n'intègre pas un retour
non prévisible à meilleure fortune, par exemple à la suite
d'un héritage ou de gains de jeu, qui permettrait de mettre fin à
la procédure de rétablissement personnel si elle avait
été initiée. Le dispositif actuel de traitement du
surendettement (plan conventionnel, rééchelonnement, moratoire et
effacement total ou partiel des dettes) serait applicable
«
lorsque les ressources ou l'actif réalisable du
débiteur le permettent
». Enfin, dans un souci
d'harmonisation et d'efficacité,
le juge de l'exécution serait
compétent pour l'ensemble des procédures de traitement du
surendettement
, donc en lieu et place du juge d'instance s'agissant du
rétablissement personnel.
Avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a
également adopté un amendement du même rapporteur tendant
à préciser la formation que devra avoir reçue le nouveau
membre de la commission de surendettement, justifiant d'une expérience
juridique. Cette personnalité qualifiée devrait ainsi justifier
«
d'un diplôme sanctionnant une formation d'une durée
au moins égale à quatre années d'études
après le baccalauréat dans le domaine juridique
».
Le gouvernement a en outre précisé en séance que les deux
nouveaux membres de la commission auraient voix
consultative
et non
délibérative, considérant leur rôle d'expertise
plutôt que décisionnel.
Sur proposition de notre collègue député Cécile
Gallez, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, et avec
l'avis favorable du gouvernement, les députés ont adopté
un amendement complétant le texte proposé par le II du
présent article pour l'article L. 331-1 du code
précédemment mentionné, et tendant à instituer
auprès de chaque commission une
cellule chargée de la
prévention du surendettement et de l'accompagnement social des
surendettés
. Cette cellule de suivi élaborerait un programme
d'actions et coordonnerait les interventions des services publics sociaux et
des associations.
Après que le gouvernement s'en fut remis à sa
« sagesse », l'Assemblée a adopté un
amendement du même rapporteur, sous-amendé par notre
collègue député Philippe Houillon, modifiant le III du
présent article et tendant d'une part à caractériser les
cautions créatrices d'une dette non professionnelle, et d'autre part
à modifier le mode de calcul du « reste à
vivre » en maintenant les prestations insaisissables dans le
périmètre des revenus du débiteur, conformément
à la jurisprudence de la Cour de cassation précédemment
évoquée, mais en majorant le revenu minimum résiduel d'un
montant forfaitaire par personne à charge
.
A l'initiative de notre collègue député Philippe Houillon
et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a
également adopté deux amendements tendant, d'une part, à
porter de cinq à six mois le délai d'instruction et
d'orientation des dossiers
dont disposent les commissions, et d'autre part
à préciser que
l'absence de réponse du débiteur
aux convocations de la commission vaudrait refus de la saisine du juge
aux
fins d'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel,
conformément à l'application du principe juridique selon lequel
« qui ne dit mot ne consent pas ». Le second amendement
restreint en outre la saisine du juge de l'exécution, après
constatation de la situation irrémédiablement compromise du
débiteur, à la seule période d'instruction et
d'orientation du dossier par la commission (et donc non plus également
au cours de l'exécution d'un plan conventionnel ou des recommandations
de la commission).
Par coordination avec le premier amendement de structure, l'Assemblée a
adopté deux amendements tendant à insérer deux sections au
sein du chapitre II (dont la rédaction est modifiée pour devenir
«
Des compétences du juge de l'exécution en
matière de traitement des situations de surendettement
»)
du titre III du livre III du code de la consommation, respectivement
intitulées «
Section 1 - Du contrôle par le juge des
mesures recommandées par la commission de surendettement
»
et «
Section 2 - De la procédure de rétablissement
personnel
». Une nouvelle numérotation des articles ayant
trait à la procédure de rétablissement personnel a en
outre été proposée et adoptée.
B. LES DISPOSITIONS RELATIVES AU RÔLE DU MANDATAIRE ET À LA
LIQUIDATION JUDICIAIRE
Sur proposition de notre collègue député Philippe Houillon
et avec l'avis favorable du gouvernement, les députés ont
adopté un amendement précisant que les procédures
d'exécution en cours, dès lors qu'elles porteraient sur les
dettes autres qu'alimentaires, seraient suspendues par le jugement d'ouverture
de la procédure de rétablissement personnel. Cette suspension
serait acquise jusqu'au jugement de clôture. L'Assemblée nationale
a également adopté un amendement visant à rendre
facultative, et non plus obligatoire, la désignation d'un mandataire
par le juge de l'exécution
, afin de laisser à ce dernier une
plus grande marge d'appréciation, et le cas échéant
d'alléger les coûts. En outre cette désignation ne saurait
avoir lieu si le débiteur ne possède aucun bien et n'offre donc
aucune perspective de liquidation.
Sur proposition du même rapporteur et avec l'avis favorable du
gouvernement, l'Assemblée a adopté un amendement,
sous-amendé par notre collègue député Cécile
Gallez, tendant à
préciser le dispositif de recensement des
créances par le mandataire
, en référence à la
procédure applicable aux entreprises. Les créanciers devraient
produire leurs créances dans un délai fixé par
décret, et les créances n'ayant pas été produites
dans ce délai seraient réputées éteintes, sauf
à ce que soit prononcé par le juge un relevé de
forclusion. L'amendement précise également que le mandataire
vérifie les créances. En outre, le débiteur ne pourrait
plus aliéner ses biens que dans certaines conditions, à compter
du jugement d'ouverture et non plus de la désignation du mandataire. Par
coordination avec un amendement antérieur, cet amendement prévoit
enfin qu'à défaut de désignation d'un mandataire, le juge
fait publier un appel aux créanciers. Les modalités d'application
de l'ensemble de ces dispositions seraient définies par décret.
Les députés ont également adopté un amendement
précisant qu'il reviendrait au juge de l'exécution, lors de la
remise du rapport du mandataire, de statuer sur les éventuelles
contestations de créances.
A l'initiative de notre collègue député Cécile
Gallez et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a
adopté un amendement tendant à
préciser les
modalités de mise en vente des biens par le liquidateur
, et plus
particulièrement à proposer un dispositif équilibré
de cession des biens immobiliers, dont la vente amiable serait
privilégiée, et la vente « à la
chandelle » imposée en l'absence de vente amiable dans les
douze mois. Le liquidateur disposerait des biens du débiteur sous
certaines limites et rendrait compte de sa mission au juge dans des conditions
fixées par décret. Le débiteur aurait la faculté de
requérir du juge d'interrompre la vente du bien ou droit immobilier, et
le juge pourrait le cas échéant interrompre la vente pour
insuffisance de prix. Les députés ont également
adopté un amendement déposé par notre collègue
député Phlippe Houillon, prévoyant la subrogation du
liquidateur dans les droits du créancier dans le cas où une
procédure de saisie immobilière aurait été
engagée avant le jugement d'ouverture. L'amendement précise
également la répartition du produit des actifs selon le rang des
sûretés assortissant les créances, conformément au
droit commun.
Les députés ont adopté, sur proposition de notre
collègue député Philippe Houillon et avec l'avis favorable
du gouvernement, un amendement prévoyant une
exception au principe
d'effacement des dettes au profit des cautions et coobligés ayant
payé en lieu et place du débiteur
, à l'instar de la
procédure de faillite civile. Il s'agit donc d'éviter que
dès lors que la caution soit privée de son droit de recours
contre les créanciers, dès lors qu'elle aurait été
mise en oeuvre.
C. LES AUTRES DISPOSITIONS RELATIVES AU TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT
L'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue
député Philippe Pemezec, rapporteur au nom de la commission des
affaires économiques, et avec l'avis favorable du gouvernement, a
adopté un amendement précisant que, lorsqu'il estime que la
liquidation judiciaire peut être évitée et que la
conciliation par l'élaboration d'un plan de redressement n'a pu aboutir,
le juge établisse lui-même un plan comportant, le cas
échéant, les mesures de rééchelonnement
visées à l'article L. 331-7 du code de la consommation. Les
députés ont également adopté
l'extension de la
durée d'inscription au FICP de cinq à huit ans
pour les
personnes ayant bénéficié de la procédure de
rétablissement personnel, afin d'harmoniser cette durée avec
celle prévue par le dispositif actuel (mais qu'un amendement de
l'Assemblée contribue à allonger).
Sur proposition de notre collègue député Muguette Jacquain
et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée a adopté la
levée de l'inscription du débiteur au FICP dès lors que
celui-ci aurait apuré ses dettes ou exécuté le plan de
redressement.
A l'initiative de notre collègue député Philippe Pemezec
et avec l'avis favorable du gouvernement, les députés ont
adopté le
caractère non renouvelable de l'utilisation de la
procédure de rétablissement personnel par le débiteur
.
Sur proposition de notre collègue député Philippe Houillon
et avec l'avis favorable du gouvernement, les députés ont
adopté un amendement précisant les conditions dans lesquelles le
plan conventionnel de redressement pourrait être prorogé de deux
ans après une période de droit commun de huit ans. Sur
proposition de notre collègue député Cécile Gallez
et avec l'avis
défavorable
du gouvernement, l'Assemblée
nationale a également adopté la possibilité d'un
allongement de ces délais dès lors que les mesures du plan
concerneraient le remboursement d'un prêt immobilier destiné au
financement de la résidence principale, et dont le plan permettrait
d'éviter la cession par le débiteur.
A l'initiative de notre collègue député Philippe Houillon
et avec l'avis favorable du gouvernement, les députés ont
adopté un amendement modifiant le IX du texte proposé par cet
article pour l'article L. 331-7-1 du code précédemment
mentionné, et tendant à
mieux articuler la procédure de
rétablissement personnel avec le dispositif actuel
. Il
précise ainsi que la commission peut décider d'un moratoire sur
les créances exigibles lorsqu'elle constate l'insolvabilité du
débiteur mais ne retient pas le caractère
irrémédiablement compromis de sa situation.
L'Assemblée nationale a adopté trois amendements du même
député tendant respectivement à :
-
réduire de trois ans à dix-huit mois
(après
sous-amendement par notre collègue député Philippe
Pemezec)
la durée du moratoire
proposé par la commission
dans le cadre de ses « recommandations extraordinaires » ;
- introduire un nouvel article L. 331-7-2 dans le code de la consommation en
vue de prévoir les hypothèses de résolution du plan de
redressement, et partant, d'expliciter l'articulation avec la procédure
de rétablissement personnel. Le débiteur pourrait ainsi saisir la
commission aux fins d'ouverture de cette procédure, s'il apparaissait
que sa situation devenait irrémédiablement compromise en cours
d'exécution du plan ou des recommandations de la commission (lesquels
deviendraient caducs) ;
- exclure du bénéfice du rééchelonnement ou de
l'effacement, quelle que soit la procédure en cours et sauf accord du
créancier, non seulement les dettes alimentaires - ainsi que le
prévoit le projet du gouvernement - mais encore
les
dommages-intérêts et les amendes prononcés dans le cadre
d'une condamnation pénale
.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances approuve la volonté du gouvernement de
moderniser le dispositif de traitement du surendettement et d'instaurer une
nouvelle procédure rapide et efficiente, destinée à
résoudre les cas les plus critiques pour lesquels les recommandations
traditionnelles des commissions de surendettement se montrent
inadaptées. La faillite civile, qui a fait preuve d'une certaine
efficacité et dont le taux de rechute se révèle marginal
(1,16 %),
constitue une bonne source d'inspiration, et avait d'ailleurs
présidé au dépôt en 1989 d'une proposition de loi de
notre collègue Jean Arthuis relative à l'extension de cette
procédure, mais ne doit pas occulter le rôle central des
commissions dans l'instruction des dossiers
, ainsi que le soulignait le
rapport d'information de 1997 des commissions des finances et des lois,
précédemment cité. La nouvelle procédure
préserve un certain équilibre entre aide aux ménages les
plus défavorisés et prévention d'une utilisation abusive
ou détournée de l'effacement des dettes, en particulier
grâce au critère déterminant de la bonne foi, à la
mise en place d'un accompagnement social, à l'introduction d'un
délai d'instruction pour la commission, au traitement de l'ensemble des
créances permis par le recensement du mandataire, ou à la
possibilité d'un effacement de dettes sans liquidation de l'actif.
Si l'on peut donc se féliciter de l'introduction de la
procédure de rétablissement personnel et de l'esprit
général du projet, il apparaît que certaines
modalités demeurent néanmoins perfectibles.
A. LES DISPOSITIONS PARTICULIÈREMENT UTILES
Votre commission des finances est favorable à la majorité des
amendements adoptés par l'Assemblée nationale, qui contribuent
à améliorer utilement la rédaction comme la portée
du présent article. Il approuve plus particulièrement les
dispositions suivantes :
- l'unification de l'action du juge au profit du
juge de
l'exécution
, déjà impliqué dans le dispositif
actuel du traitement du surendettement. Cette simplification était
d'autant plus souhaitable que dans la grande majorité des juridictions,
les attributions de juge d'instance et de juge de l'exécution sont
exercées par un même magistrat ;
- la nouvelle structure et la recodification des articles relatifs au
traitement du surendettement. Le nouvel emplacement de certaines dispositions
comme la création de sections améliorent la lisibilité, la
cohérence et la logique du dispositif ;
- le principe du
silence valant refus du débiteur
de la
procédure de rétablissement personnel, lorsque ce dernier ne
répond pas aux convocations du juge en vue de l'ouverture de la
procédure. Cette disposition est en effet plus conforme au principe
juridique généralement appliqué, et permet d'éviter
un surcroît de saisines inutiles ainsi que l'ouverture de la
procédure en l'absence non justifiée du débiteur. La
sécurité juridique de ce dernier est néanmoins
assurée, dès lors qu'il y aura non pas une seule mais deux
convocations, ainsi que le sous-tend la rédaction proposée par
l'Assemblée ;
- l'impossibilité de remettre, rééchelonner ou effacer les
dettes résultant de
dommages-intérêts et d'amendes
pénales
, dans la mesure où le rétablissement du
débiteur ne saurait emporter une exonération de sa
responsabilité à l'égard des dommages
antérieurement causés à des tiers ni des infractions qu'il
a commises ;
- les développements apportés aux
modalités de
recensement des créances
par le mandataire (délai de
production des créances, extinction pour les créances non
produites, publication par le juge d'un appel aux créanciers le cas
échéant), sur lesquelles le projet du gouvernement se montrait
insuffisamment précis. Il convenait de s'inspirer, par ces
aménagements, des procédures en vigueur pour les redressements et
liquidations d'entreprise.
B. LES DISPOSITIONS DONT L'IMPACT EST INCERTAIN
Votre commission des finances est en revanche plus circonspecte sur
l'utilité ou la pertinence des points suivants :
-
le nouveau mode de calcul du « reste à
vivre »,
qui introduit
in fine
une double majoration dans
la mesure où le niveau plancher de cette ressource résiduelle,
fixé par référence au revenu minimum d'insertion,
prévoit déjà une majoration par enfant à charge. Ce
mode de calcul pourrait se révéler plus complexe que le
dispositif proposé par le gouvernement (exclusion des prestations
insaisissables de l'assiette), mais cette observation peut être
nuancée par le constat que la définition et le
périmètre des prestations insaisissables ne sont en
réalité pas aussi clairs et homogènes qu'on pourrait
l'escompter ;
-
l'allongement du délai d'instruction à six mois
,
considérant que le délai moyen d'instruction des dossiers est
aujourd'hui de quatre mois et qu'un des objectifs du présent article
réside dans l'établissement d'une procédure aussi rapide
et efficace que possible ;
-
l'institutionnalisation d'une cellule d'accompagnement social
au sein
des commissions. Si on ne peut nier l'utilité d'un suivi social des
surendettés, dont la situation financière dégradée
s'accompagne fréquemment d'une mauvaise information et d'un réel
désarroi, la présence désormais impérative d'un
travailleur social au sein de la commission devrait avoir pour corollaire de
laisser aux commissions toute liberté de fixer leur organisation
interne, leurs méthodes de travail et leurs procédures
d'information avec les services sociaux du département.
C. LES DISPOSITIONS À PARFAIRE
Certains éléments du dispositif adopté par
l'Assemblée nationale présentent enfin des inconvénients
ou amènent à s'interroger sur la conception même du
rétablissement personnel, s'agissant en particulier du rôle du
juge.
1. La définition de la « situation
irrémédiablement compromise »
Nos collègues députés ont souhaité insérer
une définition de la « situation
irrémédiablement compromise ».
Cette initiative est
louable mais présente des imperfections et risque finalement de
réduire la marge d'appréciation des commissions et du juge
.
La notion d' « actif disponible » que comporte cette
définition est directement inspirée de la procédure
commerciale mais ne renvoie pas à un critère connu s'agissant des
particuliers. De même, l'apurement du passif signifie une extinction de
l'ensemble des dettes, alors que les recommandations visées à
l'article L. 331-7-1 (qui,
a contrario
, ne permettraient pas de traiter
une « situation irrémédiablement
compromise ») peuvent ne porter que sur un effacement partiel. Enfin
et surtout, la définition proposée par les députés
introduirait un critère, celui de «
ressources actuelles et
prévisibles
» du débiteur, qui serait
paradoxalement moins strict que celui utilisé par la commission de
surendettement pour la mise en oeuvre des recommandations visées
à l'article L. 331-7-1 («
l'absence de ressources ou de
biens saisissables de nature à permettre d'apurer tout ou partie de ses
dettes
»), ce qui n'est à l'évidence pas l'objectif
recherché, dans la mesure où le rétablissement personnel a
vocation à être une procédure de
« sauvetage » utilisée de manière subsidiaire
et dans les cas les plus désespérés. En outre,
l'application d'un tel critère de ressources ferait courir le risque
d'accorder le bénéfice du rétablissement personnel, sur le
fondement de la définition de la situation
irrémédiablement compromise, à des débiteurs
disposant de revenus conséquents.
Votre commission des finances vous propose donc un
amendement
tendant
à substituer aux dispositions adoptées par l'Assemblée
nationale une définition plus opératoire et plus souple pour le
juge, fondée sur
l'impossibilité manifeste de mettre en oeuvre
des mesures traditionnelles de traitement du surendettement
. Cette
définition permettrait en outre de préserver, au moins
partiellement, un certain parallélisme des formes avec le critère
d'éligibilité au moratoire ou à l'effacement total ou
partiel de dettes prévus à l'article L. 331-7-1
précité, qui outre le critère de ressources
précédemment mentionné, fait référence
à l'inapplicabilité des mesures ordinaires prévues
à l'article L. 331-7.
2. Le bénéfice unique de la procédure de
rétablissement personnel
La disposition relative à la faculté pour une même personne
de ne bénéficier qu'une seule fois au cours de sa vie de la
procédure de rétablissement personnel constitue une question
difficile
que nos collègues députés ont eu le
mérite de poser. Elle semble en première analyse constituer un
« garde-fou » contre les velléités de
certains surendettés d'organiser périodiquement leur
insolvabilité et de bénéficier d'une sorte de
« droit de tirage » tous les huit ans. Il convient
néanmoins de tenir compte de la probabilité, faible mais cruelle
pour les intéressés, de certains ménages de
connaître plusieurs accidents et périodes de surendettement au
cours d'une vie. Les commissions et juges de l'exécution auront en outre
toute latitude, le cas échéant, pour apprécier la bonne
foi du débiteur ainsi que la fatalité et les raisons d'une
situation qui serait périodiquement compromise, et en tirer les
conclusions quant à l'ouverture d'une nouvelle procédure de
rétablissement personnel. Votre commission des finances vous propose
donc un
amendement
tendant à supprimer la disposition figurant
dans le texte proposé par les députés pour le nouvel
article L. 332-11 du code de la consommation, selon laquelle les
débiteurs «
ne peuvent bénéficier à
nouveau de la procédure de rétablissement
personnel
».
3. La durée d'inscription au FICP à la suite d'une
procédure de rétablissement personnel
Par amendement à l'article L. 333-4 du code de la consommation, les
députés ont porté de huit à dix ans la durée
maximale d'inscription des mesures traditionnelles de traitement du
surendettement (plan conventionnel, rééchelonnements, moratoires,
effacements) au fichier des incidents de paiement (FICP), qui incite les
organismes prêteurs qui le consultent à davantage de
modération et de prudence dans l'octroi de leurs prêts. Cette
mesure était cohérente avec l'allongement de huit à dix
ans de la durée maximale d'un plan conventionnel ou de
rééchelonnements de dettes, que l'Assemblée a
adopté.
La durée d'inscription du FICP résultant de la mise en oeuvre
d'une procédure de rétablissement personnel a en revanche
été portée par les députés de cinq à
huit ans.
Cette durée n'apparaît pas cohérente avec
l'objet même du rétablissement personnel, qui constitue une
procédure dont l'impact financier est plus large que le traitement
traditionnel du surendettement.
La durée d'inscription du FICP
résultant d'une procédure de rétablissement personnel doit
donc être au moins équivalente à celle prévue pour
des mesures de redressement ou de rééchelonnement, soit dix ans.
Votre commission des finances vous propose par conséquent un
amendement
tendant à harmoniser cette durée d'inscription.
4. La faculté pour le juge d'établir un plan de
redressement
Le dispositif proposé par le gouvernement prévoit que le juge,
à titre exceptionnel et lorsqu'il estime, au vu du rapport du
mandataire, que la liquidation judiciaire peut être évitée,
a alors pour mission de concilier les parties et prépare un plan de
redressement, dont il fixe la durée (plafonnée à dix ans)
et les modalités (report, rééchelonnement, remises de
dettes, réduction ou suppression du taux d'intérêt...).
Cette disposition apparaît contestable en ce
qu'elle tend à
conforter le rôle du juge, déjà très présent
dans la nouvelle procédure
(notamment par l'intermédiaire de
la saisine directe du débiteur en cas de non respect des délais
d'instruction par la commission),
au détriment de celui de la
commission de surendettement,
et contribue de ce fait à appliquer
dans sa quasi totalité le régime de la faillite civile, qui
prévoit également la possibilité pour le juge de mettre en
place un tel plan de redressement. Outre le fait que l'engorgement des
tribunaux s'en trouverait aggravé, considérant en particulier la
complexité de l'élaboration de certains plans, le juge se
substituerait en partie à la commission en se faisant le conciliateur
des parties, alors même que la vocation de la commission est de trouver
un accord amiable entre créanciers et débiteur.
Il convient donc de maintenir le rôle essentiel de la commission en
tant que filtre et « passage obligé », et de ne
retenir que la clause générale de renvoi à la
commission
, à tout moment de la procédure, introduite par le
présent article pour le nouvel article L. 331-3-6 du code de la
consommation. La procédure de rétablissement personnel s'inspire
en effet de la faillite civile mais n'a pas pour objet de la transcrire
intégralement ; les rôles doivent dès lors être
clairement distingués et la commission demeurer l'organe central de
traitement du surendettement. Si le juge constatait que la liquidation
judiciaire pourrait être évitée, il renverrait donc
à la commission, qui pourrait établir un plan de redressement en
se fondant sur le rapport du mandataire, et en particulier sur l'inventaire
global des créances qu'il aura auparavant
réalisé
97(
*
)
. Votre
commission des finances vous propose donc un
amendement
tendant à
supprimer cette faculté du juge de concilier les parties et
d'établir lui-même un plan de redressement, s'il estime que la
liquidation peut être évitée.
5. La nécessaire complémentarité avec les
« recommandations extraordinaires »
L'article L. 331-7-1 du code de la consommation prévoit que la
commission de surendettement, dans le cadre de ses recommandations
habituellement qualifiées d' « extraordinaires »,
peut proposer en dernière instance un effacement total ou partiel des
dettes du débiteur.
L'insertion dans le dispositif actuel de la
nouvelle procédure de rétablissement personnel tendrait donc
à instaurer deux procédures concurrentes d'effacement total des
dettes
, l'une susceptible d'intervenir dès la première
demande du débiteur lorsque sa situation serait qualifiée d'
« irrémédiablement compromise », l'autre au
terme d'un processus qui aurait successivement mis en oeuvre des
recommandations de rééchelonnement puis de moratoire. Il
conviendrait dès lors de ne réserver l'effacement total des
dettes qu'à la seule procédure de rétablissement personnel.
Votre commission des finances vous propose donc un
amendement
tendant
à supprimer la possibilité pour la commission de surendettement
de proposer un effacement total des dettes, cette mesure relevant
désormais du juge de l'exécution dans le cadre de la
procédure de rétablissement personnel. A l'issue du moratoire et
si le débiteur demeurait insolvable, la commission ne pourrait donc
recommander qu'un effacement partiel du passif.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur cet article ainsi modifié.
-
ARTICLE 27 bis (nouveau)
Mesures d'adaptation de la procédure de faillite civile de droit local
Commentaire : le présent article a pour objet
d'introduire un critère de bonne foi et de permettre
l'établissement d'un bilan économique et social du
débiteur dans la procédure de faillite civile.
I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Sur proposition de nos collègues députés Emile Blessig et
Arlette Grosskost, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée
nationale a adopté le présent article additionnel en vue de
rénover la procédure de faillite civile, applicable en
Alsace-Moselle et prévue par les articles L. 628-1 à
L. 628-3 du code de commerce. Le présent article propose ainsi une
nouvelle rédaction pour l'article L. 628-1
98(
*
)
, aux fins d'apporter les deux
aménagements suivants :
-
l'introduction d'une condition de bonne foi du débiteur,
par
modification du premier alinéa de l'article L. 628-1. Ce critère,
prévu par l'article 27 du présent projet de loi pour la nouvelle
procédure de rétablissement personnel, est aujourd'hui absent du
dispositif de la faillite civile mais n'en constitue pas moins un
élément majeur d'appréciation de la recevabilité
des demandes des ménages surendettés. S'il est en pratique
fréquemment appliqué par les tribunaux de grande instance, il
convient toutefois de l'introduire dans la loi, afin d'accorder la
procédure de la faillite civile avec sa vocation de soutien aux familles
authentiquement démunies et affectées par le surendettement ;
-
la faculté donnée au juge d'ordonner, avant l'ouverture de
la procédure de faillite civile, un bilan économique et social du
débiteur
, de nature à éclairer la juridiction sur des
aspects tels que les clauses des crédits contractés, le contexte
familial, les difficultés personnelles du demandeur, les aides sociales
et éducatives dont il a pu bénéficier et l'état
d'esprit qui détermine sa demande (afin de compléter
l'appréciation de sa bonne foi). Le dernier alinéa de l'article
L. 628-1 est ainsi remplacé par trois alinéas : le premier
prévoit la possibilité de requérir ce bilan (commission
par le juge d'une personne compétente choisie dans la liste des
organismes agréés) ; le deuxième reprend la
rédaction actuelle du dernier alinéa, relatif à la
non-application des déchéances et interdiction résultant
de la faillite personnelle
99(
*
)
aux personnes qui font l'objet
d'une procédure de faillite civile ; le troisième prévoit
que les modalités d'application de l'article L. 628-1 sont fixées
par décret.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances approuve les dispositions de cet article
additionnel, qui contribuent au rapprochement de la faillite civile et de la
future procédure de rétablissement personnel (qui seront toutes
deux applicables dans les départements d'Alsace-Moselle) proposée
par l'article 27 du présent projet de loi, sans pour autant
dénaturer l'originalité du droit local.
Elle vous soumet néanmoins
deux
amendements
rédactionnels, tendant d'une part à supprimer le terme
«
notamment
» du deuxième alinéa du
2° du texte proposé par le présent article, dont
l'imprécision est préjudiciable à la compréhension
de la loi, et d'autre part à supprimer l'expression «
en
tant que de besoin
» du dernier alinéa, qui est
superfétatoire.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur cet article ainsi modifié.
-
ARTICLE 27 ter (nouveau )
Mesures d'adaptation de la procédure de faillite civile de droit local
Commentaire : le présent article a pour objet de
modifier la structure des articles du code commerce relatifs à la
procédure de faillite civile.
Sur proposition de nos collègues députés Emile Blessig et
Arlette Grosskost, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée
nationale a adopté le présent article tendant à modifier
l'ordonnancement des articles relatifs à la procédure de faillite
civile, applicable dans les départements d'Alsace-Moselle, par
coordination avec d'autres articles additionnels portant mesures d'adaptation
de cette procédure.
Le
I
du texte proposé pour le présent article dispose
ainsi que les articles L. 628-2 et L. 628-3 du code de commerce deviennent
respectivement les articles L. 628-7 et L. 628-8. Les nouveaux articles L.
628-2 à L. 628-6 sont introduits par les articles 27 quater à 27
septies du présent projet de loi.
Par coordination, le
II
remplace les références à
l'article L. 628-3 que comportent divers articles du code de commerce, par une
référence à l'article L 628-8 du même code.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur cet article.
-
ARTICLE 27 quater (nouveau)
Mesures de modernisation de la procédure de faillite civile de droit local
Commentaire : le présent article a pour objet de
préciser les cas de mise en place de l'inventaire de l'actif du
débiteur surendetté.
Sur l'initiative de nos collègues députés Emile Blessig et
Arlette Grosskost, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée
nationale a adopté le présent article tendant à
rétablir les articles L. 628-2 et L. 628-3 du code de
commerce
100(
*
)
, relatifs
à la procédure de faillite civile applicable en Alsace-Moselle,
et à en modifier la rédaction.
Le texte proposé pour le nouvel article
L. 628-2
précise
ainsi qu'il est procédé à l'inventaire des biens des
personnes concernées par la procédure de faillite civile, sauf
dispense ordonnée par le juge-commissaire. Cet inventaire de l'actif du
demandeur surendetté, généralement réalisé
par en pratique afin de procéder à la liquidation, est à
rapprocher de celui effectué par le mandataire dans le cadre de la
procédure de rétablissement personnel, introduite par l'article
27 du présent projet de loi.
Le texte proposé pour le nouvel article
L. 628-3
tend à
simplifier la procédure et à en réduire le coût, en
introduisant une possibilité de dispense de l'inventaire (pour l'actif)
et de la vérification des créances (pour le passif) - sauf
décision contraire du juge-commissaire -
s'il apparaît que le
produit de la vente de l'actif sera suffisamment faible pour être
entièrement absorbé par les frais de justice
. L'analyse
détaillée du passif et de l'actif devient en effet inutile,
dès lors qu'il apparaît clairement que les créanciers ne
seront pas désintéressés et que sera prononcée une
clôture pour insuffisance d'actif qui ne permettra guère qu'un
acquittement des frais dus au mandataire.
Votre commission des finances approuve des dispositions, à la fois
pragmatiques et utiles dans l'optique d'un rapprochement entre les
procédures de faillite civile et de rétablissement personnel.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur cet article.
-
ARTICLE 27 quinquies (nouveau)
Mesures d'adaptation de la procédure de faillite civile de droit local
Commentaire : le présent article a pour objet
d'introduire, à titre exceptionnel, une contribution au passif mise
à la charge débiteur.
Sur proposition de nos collègues députés Emile Blessig et
Arlette Grosskost, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée
nationale a adopté le présent article additionnel tendant
à introduire un nouvel article L. 628-4 dans le dispositif du code
de commerce relatif à la faillite civile, applicable dans les
départements d'Alsace-Moselle.
Le texte proposé pour l'article L. 628-4 introduit la
possibilité, à titre exceptionnel, d'une
contribution au
passif à la charge du débiteur
, qui serait fonction de ses
capacités contributives, c'est-à-dire de ses ressources
minorées des charges incompressibles. Cette contribution, dont le juge
déciderait de l'opportunité et des proportions lors de la
clôture de la liquidation judiciaire, constituerait la participation du
débiteur à l'apurement de son passif. Un commissaire serait
chargé par le juge de veiller à la bonne exécution de
cette contribution, dont le paiement devrait être réalisé
dans un délai de deux ans. Les facultés contributives du
débiteur étant prises en compte par le juge, la contribution
serait minorée à due concurrence en cas de diminution des
ressources ou d'augmentation des charges du débiteur. L'inverse (une
majoration de la contribution en cas d'augmentation des ressources) n'est en
revanche pas prévu.
Votre commission des finances approuve ces dispositions, dont l'objet principal
est d'atténuer l'impact libératoire de la faillite civile dans
les rares cas où le débiteur ne peut plus assumer un passif
élevé, mais dispose néanmoins de ressources
substantielles. Il paraît en effet légitime d'imposer à ces
débiteurs une contribution à l'apurement de leur passif, de
nature à leur faire prendre pleinement conscience de la portée
juridique et morale de leurs engagements antérieurs à
l'égard de leurs créanciers.
Elle vous soumet néanmoins
un
amendement
rédactionnel, tendant à supprimer l'expression «
en
tant que de besoin
» du dernier alinéa, qui est
superfétatoire.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur cet article ainsi modifié.
-
ARTICLE 27 sexies (nouveau)
Mesures d'adaptation de la procédure de faillite civile de droit local
Commentaire : le présent article a pour objet de
permettre aux créanciers de recouvrer l'exercice de leur droit de
poursuite à l'encontre du débiteur qui n'aurait pas
exécuté une contribution au passif imposée par le juge.
Sur l'initiative de nos collègues députés Emile Blessig et
Arlette Grosskost, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée
nationale a adopté le présent article additionnel tendant
à introduire un nouvel article L. 628-5 dans le dispositif du code
de commerce relatif à la faillite civile, applicable dans les
départements d'Alsace-Moselle.
Le texte proposé pour l'article L. 628-5 introduit la
possibilité pour les créanciers de recouvrer l'exercice de
leur droit de poursuite en cas d'inexécution par le débiteur de
la contribution au passif imposée par le juge
. L'inexécution
de cette contribution, visée à l'article L. 628-4 introduit par
l'article 27 quinquies du présent projet de loi, est constatée
par le tribunal de grande instance, d'office ou à la demande du
commissaire désigné pour veiller à l'exécution de
ladite contribution. Cette faculté est offerte aux créanciers en
sus des cas prévus à l'article L. 622-32 du même
code
101(
*
)
, qui s'insère
dans le dispositif de liquidation judiciaire des entreprises commerciales.
Votre commission des finances approuve ces dispositions, qui constituent une
conséquence logique du principe de la contribution au passif introduit
par l'article 27
quinquies
du présent projet de loi.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur cet article.
-
ARTICLE 27 septies (nouveau)
Mesures d'adaptation de la procédure de faillite civile de droit local
Commentaire : le présent article a pour objet de
supprimer l'inscription au casier judiciaire du jugement prononcé dans
le cadre d'une procédure de faillite civile.
Sur proposition de nos collègues députés Emile Blessig et
Arlette Grosskost, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée
nationale a adopté le présent article additionnel tendant
à introduire un nouvel article L. 628-6 dans le dispositif du code
de commerce relatif à la faillite civile, applicable dans les
départements d'Alsace-Moselle.
Le texte proposé pour l'article L. 628-6 supprime l'inscription au
casier judiciaire du jugement prononçant la liquidation judiciaire dans
le cadre d'une procédure de faillite civile.
Le jugement serait
désormais inscrit au fichier des incidents de crédit aux
particuliers (FICP)
pour une période de huit ans, à l'instar
des mesures de traitement du surendettement mises en oeuvre dans le reste de la
France.
Votre commission des finances approuve ces dispositions, qui contribuent
à rapprocher la faillite civile de la nouvelle procédure de
rétablissement personnel, introduite par l'article 27 du présent
projet de loi. Il relève également que l'inscription au casier
judiciaire était en définitive peu pratiquée dans les
départements concernés, et jugée stigmatisante pour les
intéressés. L'inscription au FICP, qui participe de la
prévention du surendettement et contribue à limiter la
récidive, permettrait de mieux informer les établissements de
crédit (qui n'ont pas accès au casier judiciaire) et de
réfréner les velléités d'endettement excessif des
personnes ayant déjà fait l'objet d'une procédure de
faillite civile.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur cet article.
-
ARTICLE 27 octies (nouveau)
Evaluation de la procédure de rétablissement personnel
Commentaire : le présent article a pour objet de
requérir du gouvernement le dépôt d'un rapport
d'évaluation des dispositions du présent projet de loi relatives
au traitement du surendettement.
Sur proposition de notre collègue député Cécile
Gallez, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles,
et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a
adopté le présent article additionnel tendant à
prévoir une évaluation de la nouvelle procédure de
rétablissement personnel, introduite par l'article 27 du présent
projet de loi.
Le présent article dispose ainsi que le gouvernement dépose sur
le bureau de l'Assemblée nationale et du Sénat,
avant le 31
décembre 2008
, un rapport d'évaluation de cette
procédure. Ce rapport comporterait une évaluation de sa mise en
oeuvre, de sa pertinence et de son efficacité, ainsi qu'une
évaluation des autres mesures de prévention et de traitement du
surendettement prises dans le cadre du présent projet de loi (en
particulier de son article 27).
Votre commission des finances approuve ces dispositions, qui engagent le
gouvernement à procéder à une nécessaire
évaluation du traitement du surendettement, et plus
particulièrement de la procédure de rétablissement
personnel, qui aura alors connu cinq années de mise en oeuvre. Cette
évaluation permettra de juger de la pertinence de ce dispositif
novateur, de son impact sur le niveau du surendettement, et de l'ampleur des
possibles imperfections mises en exergue par votre rapporteur.
Il convient toutefois de souligner que la « culture de
l'évaluation » ne devra pas reposer sur les seuls services de
l'Etat, mais également et surtout sur les initiatives des commissions de
surendettement et sur la Banque de France, qui doit en l'espèce assumer
un rôle de surveillance, de coordination et de proposition. Votre
commission des finances souhaite également que l'observatoire du
surendettement, annoncé cette année par le gouvernement, soit
effectivement mis en place.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur cet article.
-
ARTICLE 28
Mesures d'application de la procédure de rétablissement personnel
Commentaire : le présent article a pour objet de
préciser la date d'application de certaines dispositions relatives
à la nouvelle procédure de rétablissement personnel.
I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le texte proposé par l'article 27 du présent projet de loi pour
l'article L. 331-3-7 du code de la consommation ouvre au débiteur la
possibilité de saisir directement ou indirectement le juge d'instance en
vue de l `ouverture d'une procédure de rétablissement
personnel dans
deux cas
:
- lorsqu'il n'a pas reçu la notification de la décision prise par
la commission de surendettement sur son dossier, dans le délai
d'instruction de cinq mois désormais imparti à la commission,
ainsi que le dispose le 1° du IV de l'article 27 du présent projet
de loi ;
- s'il conteste une décision de la commission, il peut demander au juge
de l'exécution de renvoyer le dossier au greffe du tribunal d'instance,
afin d'ouvrir la procédure.
Le présent article précise la date de mise en oeuvre de ces
dispositions,
qui ne seront applicables qu'aux demandes
déposées postérieurement à la publication de la
présente loi
. Il s'agit bien d'éviter un encombrement
prévisible des tribunaux d'instance, qui ne manquerait pas de se
produire si cette double faculté d'ouverture de la procédure de
rétablissement personnel devait s'appliquer à l'important stock
des dossiers en cours.
Les autres dispositions de l'article 27 du présent projet de loi
seraient néanmoins applicables, notamment celles relatives aux
améliorations du fonctionnement des commissions. La procédure de
rétablissement personnel pourrait également s'appliquer au stock
de dossiers en cours d'examen, en application des dispositions du nouvel
article L. 331-3-1 : les débiteurs dont le dossier est en cours
d'instruction par la commission ou qui exécutent un plan conventionnel
ou des recommandations pourront faire l'objet d'une telle procédure
à l'initiative de la commission, dès lors que cette
dernière aura constaté leur bonne foi et établi que leur
situation est irrémédiablement compromise.
II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Sur proposition de notre collègue député Philippe
Houillon, rapporteur au nom de la commission des lois, l'Assemblée
nationale a adopté un amendement tendant à prévoir des
dispositions transitoires pour les dossiers déposés après
la publication de la présente loi. Afin de permettre aux commissions de
surendettement d'adapter leurs méthodes de travail et leurs
critères d'analyse au nouveau dispositif, le délai d'instruction
prévu par le texte proposé par l'article 27 pour l'article L.
331-3 du code de la consommation serait
étendu de six
102(
*
)
à douze mois
.
Votre commission des finances approuve ces dispositions, mais
considère qu'elles ne suffiront vraisemblablement pas à
empêcher un encombrement des tribunaux
, dans la mesure où une
part non négligeable de dossiers actuellement en cours d'instruction ou
de traitement seront réorientés par les commissions de
surendettement vers une procédure de rétablissement personnel.
Cet « effet de stock » viendra s'ajouter aux flux
importants (environ 40.000 par an selon les données transmises par le
gouvernement) constitués soit de nouveaux dossiers jamais traités
par les commissions, soit de nouveaux dépôts par les
débiteurs de dossiers en cours de redressement.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur cet article.
-
ARTICLE 28 bis (nouveau)
Mesures de coordination fiscale
Commentaire : le présent article a pour objet de
coordonner les mesures de remise de frais de poursuite et de
pénalités fiscales, dont bénéficient les personnes
morales en cas de redressement ou de liquidation judiciaire, avec la nouvelle
procédure de rétablissement personnel au profit des contribuables
personnes physiques.
Sur proposition du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté
le présent article additionnel aux fins de coordination des dispositions
de l'article 27 du présent projet de loi, relatives à la
procédure de rétablissement personnel, avec le code
général des impôts. L'article 1740
octies
de ce
code
103(
*
)
prévoit en
effet la
remise
des frais de poursuite et pénalités
fiscales au profit des entreprises faisant l'objet d'une procédure
collective, et a
vocation à s'appliquer aux personnes physiques qui
font l'objet de la procédure analogue que constitue le
rétablissement personnel
.
Le présent article complète donc l'article 1740
octies
du
code général des impôts par un II qui précise que
les majorations, frais de poursuite et pénalités fiscales
encourus en matière d'impôts directs et dus à la date du
jugement d'ouverture sont remis, à l'exception de certaines
majorations
104(
*
)
, pour les
bénéficiaires de la procédure de rétablissement
personnel prévue à l'article L. 332-6 du code de la consommation.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur cet article.
-
ARTICLE 28 ter (nouveau)
Mesures de coordination fiscale
Commentaire : le présent article a pour objet de
procéder à une coordination des dispositions de l'article 27 du
présent projet de loi avec celles, relatives aux remises à titre
gracieux, du livre des procédures fiscales.
A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le
présent article aux fins de coordination des dispositions de
l'article 27 du présent projet de loi, relatives au fonctionnement
des commissions de surendettement et à la procédure de
rétablissement personnel, avec l'article 247 du livre des
procédures fiscales.
Cette coordination a un double objet
:
- supprimer la fin du 1° de l'article L. 247
105(
*
)
. L'article 27 du présent
projet de loi dispose en effet que les créances fiscales sont
traitées de la même manière que les autres créances,
et peuvent donc faire l'objet d'un rééchelonnement, d'un
moratoire ou d'un effacement total ou partiel.
La commission de
surendettement et le juge de l'exécution se trouvent dès lors
dispensées de requérir de l'administration fiscale une remise
totale ou partielle d'impôts directs
. Le principe
général de ces effacements au profit des contribuables se
trouvant dans la gêne ou dans l'indigence (sans faire l'objet d'une
procédure de traitement du surendettement) n'est toutefois pas remis en
cause ;
- insérer un nouvel article L. 247 A disposant que «
les
contribuables de bonne foi, en situation de gêne ou d'indigence, qui ont
déposé auprès de la commission de surendettement des
particuliers (...) une demande faisant état de dettes fiscales et qui ne
font pas l'objet d'une procédure de rétablissement personnel
(...), bénéficient d'une remise d'impôts directs au moins
équivalente à celle recommandée par ladite commission pour
les autres créances
». Cette disposition est
destinée à assurer le traitement
pari passu
des dettes
fiscales dues par le débiteur, dans le cadre des recommandations
« extraordinaires » d'effacement total ou partiel
émises par la commission de surendettement au titre des dispositions de
l'article L. 331-7-1 du code de la consommation, dont le deuxième
alinéa
106(
*
)
est
supprimé par amendement de l'Assemblée nationale au IX de
l'article 27 du présent projet de loi.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur cet article.
-
ARTICLE 28 quater (nouveau )
Mesures d'extension de la nouvelle législation du surendettement aux collectivités d'outre-mer
Commentaire : le présent article a pour objet
d'étendre aux collectivités d'outre-mer et à la
Nouvelle-Calédonie la nouvelle législation applicable au
traitement du surendettement.
A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le
présent article, qui propose d'habiliter le gouvernement à
prendre par ordonnance les mesures nécessaires à l'extension et
à l'adaptation aux collectivités d'outre-mer (Polynésie
française, Wallis et Futuna et Mayotte) et à la
Nouvelle-Calédonie des dispositions relatives au traitement du
surendettement des particuliers.
Le
II
du présent article prévoit les modalités de
consultation des assemblées et institutions territoriales des
collectivités concernées, qui rendent un avis sur les projets
d'ordonnance.
Conformément aux dispositions de l'article 38 de la Constitution, le
III
du présent article dispose que les ordonnances sont prises
dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi, et
prévoit un délai d'un an pour le dépôt au Parlement
du projet de loi de ratification, à compter de sa publication.
Le principe de cette habilitation ne paraît guère
cohérent avec les dispositions de l'article 74-1 de la Constitution
,
qui confère au gouvernement une habilitation permanente pour
«
étendre par ordonnances, avec les adaptations
nécessaires, les dispositions de nature législative en vigueur en
métropole
» dans les collectivités visées
par le présent article. Ce dispositif exige cependant une ratification
expresse par le Parlement dans un délai de dix-huit mois à
compter de la publication des ordonnances. Il apparaît donc que les
dispositions du présent article ont sans doute également pour
objet de
préserver la possibilité d'une ratification
implicite
du Parlement, comme c'est malheureusement trop souvent le cas.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur cet article.
-
TITRE IV
DISPOSITIONS DIVERSES-
-
-
-
-
-
-
-
CHAPITRE I
ER
Dispositions relatives à la Caisse de garantie du logement locatif social et aux sociétés anonymes d'habitation à loyer modéré
Adaptation des missions et des moyens de la Caisse de garantie du logement locatif social
Commentaire : le présent article a pour objet
d'adapter les missions et les moyens de la Caisse de garantie du logement
locatif social.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LES MISSIONS DE LA CGLLS
Aux termes de l'article L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation,
la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) est un
établissement public national à caractère administratif.
Elle gère un fonds de garantie de prêts au logement social.
Elle contribue, notamment par des concours financiers, à la
prévention des difficultés financières et au
redressement des organismes d'habitations à loyer modéré
et des sociétés d'économie mixte
pour ce qui concerne
leur activité locative sociale
Par ailleurs, elle concourt, par ses participations aux frais de l'union et des
fédérations d'organismes HLM et de sociétés
d'économie mixte, à assurer leur meilleur fonctionnement, la
coordination de leurs activités, leurs investissements pour le
développement des actions en faveur du logement social, en particulier
la prévention des difficultés des organismes.
Elle participe également au
financement des associations nationales
de locataires
représentatives qui siègent à la
Commission nationale de concertation pour leurs activités dans les
secteurs locatifs. Elle peut également aider des organismes
agréés à développer l'information en faveur du
logement social.
B. LE CONSEIL D'ADMINISTRATION DE LA CGLLS
Aux termes de l'article L. 452-2 du code de la construction et de l'habitation,
la caisse est administrée par un
conseil d'administration
composé à parts égales de représentants de l'Etat,
d'une part, et de représentants de l'Union nationale des
fédérations d'organismes d'habitations à loyer
modéré et de la fédération des
sociétés d'économie mixte, d'autre part, ainsi que d'une
personnalité qualifiée, désignée par le ministre
chargé du logement après avis des représentants des
organismes d'habitations à loyer modéré, à raison
de ses compétences dans le domaine du logement.
C. LES RESSOURCES DE LA CGLLS
Aux termes de l'article L. 452-3 du code de la construction et de l'habitation,
les ressources de la CGLLS
sont constituées par :
- des dotations en capital ou autres concours apportés par l'Etat ou la
Caisse des dépôts et consignations ;
- des rémunérations perçues en contrepartie des garanties
accordées au titre du fonds de garantie de prêts au logement
social ;
- des cotisations et majorations versées par les organismes
d'habitations à loyer modéré et les sociétés
d'économie mixte ;
- des dons et legs ;
- des produits de placements et des remboursements de prêts, ainsi que
des reversements des concours financiers versés pour la
prévention des difficultés financières et le redressement
des organismes d'habitations à loyer modéré et des
sociétés d'économie mixte ;
- du produit des emprunts qu'elle contracte avec l'autorisation du ministre
chargé des finances.
Ainsi, en application de l'article L. 452-4 du code de la construction et de
l'habitation, au titre de leur activité locative sociale, les organismes
d'habitations à loyer modéré et les sociétés
d'économie mixte versent, au premier trimestre de chaque année,
une cotisation à la CGLLS.
La cotisation des organismes HLM et des sociétés
d'économie mixte a pour assiette les loyers appelés au cours du
dernier exercice clos pour les logements à usage locatif et les
logements-foyers leur appartenant, et qui ont bénéficié
d'aides de l'Etat
La cotisation est réduite d'un montant proportionnel au nombre de
bénéficiaires de l'allocation de logement familiale (ALF), de
l'allocation de logement sociale (ALS) et de l'aide personnalisée au
logement (APL).
La cotisation est également réduite d'un montant proportionnel au
nombre de logements et de logements-foyers situés dans les zones
urbaines sensibles.
Le taux de la cotisation, qui ne peut excéder 1,5 %, le montant de la
réduction par allocataire et celui de la réduction par logement
ou logement-foyer situé dans les ZUS est fixé par
arrêtés des ministres chargés du logement, de
l'économie et des finances.
II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le présent article modifie le chapitre II du titre cinquième du
livre IV du code de la construction et de l'habitation pour renforcer le
dispositif de mutualisation entre les bailleurs sociaux et, tout
particulièrement, les organismes d'HLM.
Le paragraphe I
modifie le deuxième alinéa de l'article L.
452-1 du code de la construction et de l'habitation afin :
- de préciser les missions de la CGLLS puisqu'il est désormais
prévu qu'elle contribue à la prévention des
difficultés financières et au redressement des organismes
d'habitations à loyer modéré et des sociétés
d'économie mixte «
pour ce qui concerne leur activité
locative sociale, pour leur permettre en particulier d'assurer la
qualité de l'habitat
».
- d'étendre ses missions
: la CGLLS pourrait désormais
accorder des concours financiers destinés à
favoriser la
réorganisation
des organismes d'habitations à loyer
modéré et à leur regroupement, et
financer des actions
de formation ou de soutien technique
au profit des organismes d'habitations
à loyer modéré pour leur permettre de mener des actions ou
opérations de renouvellement urbain.
- de lui
permettre enfin de contribuer au financement de l'agence nationale
pour la rénovation urbaine (ANRU).
Le paragraphe II,
qui modifie le premier alinéa de l'article L.
452-2 du code de la construction et de l'habitation prévoit qu'
un
représentant de l'agence nationale pour la rénovation urbaine
(ANRU)
siègera au conseil d'administration de la caisse de garantie
du logement locatif social.
Le paragraphe III
, qui insère un article L. 452-2-1 au code de la
construction et de l'habitation, précise que les concours financiers
destinés à favoriser la réorganisation des organismes
d'habitations à loyer modéré et à leur regroupement
sont décidés par une commission «
placée
auprès du conseil d'administration
» de la caisse de garantie
du logement locatif social, que cette commission est composée «
majoritairement
» de représentants de l'union des
habitations à loyer modéré regroupant les
fédérations d'organismes d'habitations à loyer
modéré, et qu'elle comprend au moins un représentant de
l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.
Le paragraphe IV
modifie l'article L. 452-4 du code de la construction
et de l'habitation, qui organise les conditions dans lesquelles les organismes
d'habitations à loyer modéré et les sociétés
d'économie mixte versent une cotisation annuelle à la CGLLS :
-
l'assiette
, actuellement représentée par loyers et
redevances des logements locatifs «
construits, acquis ou
améliorés avec le concours financier de l'Etat ou ayant
bénéficié de prêts accordés en contrepartie
de conditions de ressources des occupants ou faisant l'objet des
conventions
»
est étendue à la totalité des
logements locatifs et des logements-foyers détenus par les organismes
d'HLM
;
-
cette assiette est cependant réduite d'un montant proportionnel au
nombre de nouveaux logements réalisés chaque année
pour inciter les organismes à la relance de l'activité de
construction.
Le paragraphe V
insère un article L. 452-4-1 au code de la
construction et de l'habitation, qui instaure une cotisation additionnelle
payée par les organismes d'habitations à loyer
modéré, versée au premier trimestre de chaque année
au profit de la caisse de garantie du logement locatif social.
Cette cotisation additionnelle comprend deux parts :
-
une part proportionnelle au nombre de logements détenus
au
31 décembre de l'avant-dernier exercice clos (cette somme ne peut
excéder 10 euros et est fixée par arrêté des
ministres chargés du logement, de la ville, de l'économie et des
finances, après avis de l'union des HLM) ;
-
une part « variable »,
assise sur les ressources
d'autofinancement net dégagées chaque année après
remboursement des emprunts. Cette base fait l'objet d'une réfaction
comprise entre 5 % et 15 %, en fonction du montant des produits locatifs,
fixée par arrêté conjoint des ministres
précités.
Enfin, une fraction du produit de cette cotisation perçue par la CGLLS
est reversée à l'agence nationale pour la rénovation
urbaine. Cette fraction, fixée par arrêté conjoint des
ministres précités ne peut excéder 50 %.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté
un amendement disposant qu'un
représentant du ministre chargé de la politique de la ville, et
non plus un représentant de l'ANRU, siègerait au conseil
d'administration de l'ANRU.
Elle a également adopté un amendement disposant qu'une fraction
de 45 % des cotisations additionnelles perçues par la CGLLS est
versée à l'Agence nationale pour la rénovation
urbaine
. Cette fraction ne serait donc pas fixée par
arrêté conjoint des ministres, mais directement par la loi. On
rappellera que cela devrait représenter, selon les estimations du
ministère de la ville, environ 35 millions d'euros.
Elle a enfin adopté un amendement prévoyant
qu'une convention
conclue entre l'Etat et l'union des habitations à loyer
modéré
détermine les conditions de partenariat au sein
de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.
Cette convention permettrait de rassurer les organismes HLM qui estiment
«
qu'il est clair que la contribution HLM, assise sur les loyers
versés par des personnes modestes, ne saurait être utilisée
pour financer des travaux de voirie ou les copropriétés
dégradées, mais bien pour assurer une solidarité dans
leurs actions »
.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances souscrit à l'objectif d'associer les
organismes HLM à la politique de rénovation urbaine.
Elle relève toutefois que certaines modifications apportées par
le présent article au droit existant ont une portée
essentiellement déclarative. La précision selon laquelle l'action
de la CGLLS envers les organismes sociaux a pour mission de
« leur
permettre en particulier d'assurer la qualité de l'habitat
» a
une portée normative des plus limitées.
Elle s'interroge également sur les subventions qui viendront financer
des actions de formation ou de soutien technique au profit des organismes
d'habitations à loyer modéré pour leur permettre de mener
des actions ou opérations de renouvellement urbain. Votre commission n'a
en effet obtenu aucun détail sur les organismes de formation, publics ou
privés, qui seraient concernés, ni sur la nature des formations.
S'agissant du paragraphe III, qui précise que les concours financiers
destinés à favoriser la réorganisation des organismes
d'habitations à loyer modéré et à leur regroupement
sont décidés par une commission « placée
auprès du conseil d'administration » de la CGLLS et qui entre dans
le détail de composition de cette commission (composée «
majoritairement » de représentants de l'union des habitations
à loyer modéré et comprenant au moins un
représentant de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine),
votre commission s'étonne que cette disposition figure dans la loi. Elle
est cependant consciente de l'importance que ces dispositions revêtent
pour le mouvement HLM, appelé à contribuer davantage au
financement du renouvellement urbain et ne proposera pas de
supprimer ce
paragraphe qui ressort pourtant davantage du domaine réglementaire.
Il n'en reste pas moins que votre commission
s'interroge sur une nouvelle
contribution des organismes HLM qui revient, d'une certaine manière,
à ce que des organismes bénéficiant de subventions et
exonérations fiscales de l'Etat, financent par la suite eux-mêmes
une politique publique
. Il n'apparaît en effet pas optimal que des
organismes sociaux disposent de « réserves »
suffisamment importantes pour verser des subventions. Votre commission des
finances, consciente que la contribution des HLM contribue à
l'équilibre financier général du dispositif, ne proposera
cependant pas de modifier ce point.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur cet article.
-
ARTICLE 29 bis (nouveau)
Modalités de répartition du capital des sociétés anonymes d'HLM
Commentaire : le présent article, introduit
à
l'initiative de l'Assemblée nationale, a pour objet de préciser
les modalités de répartition du capital des
sociétés anonymes d'HLM.
I. LE DROIT EXISTANT
Il existe aujourd'hui 320 sociétés anonymes d'HLM
107(
*
)
qui gèrent 1,8 million de
logements sociaux et logent 4,5 millions de personnes.
En 2001
108(
*
)
, le capital
cumulé de ces sociétés s'élève à 799
millions d'euros. La moyenne par entité atteint 2,53 millions d'euros,
mais la médiane se situe à 400.000 euros, car un quart des
sociétés sont de très petite taille.
Le capital est très dispersé, car il est détenu par
26.000 actionnaires.
Près de 5 % du capital des
sociétés est détenu par 24.000 « petits
porteurs ». Sur les 2.000 actionnaires qualifiés de
« principaux », près de 1.600 actionnaires
différents détiennent 95 % du capital total.
Source : rapport sur l'actionnariat des ESH (2001)
Dans près de 6 sociétés sur 10, concernant un ensemble de sociétés gérant plus de 55 % du patrimoine locatif, un actionnaire détient la majorité du capital social de l'entreprise .
Source : rapport sur l'actionnariat des ESH (2001)
Le
capital social de 4 sociétés sur 10,
qui gèrent au
total 45 % du patrimoine locatif des sociétés anonymes d'HLM,
est réparti entre des actionnaires dont aucun ne détient la
majorité,
même si, plus de 2 fois sur 3, le premier des
actionnaires dispose de plus de 25 % du capital de l'entreprise.
Source : rapport sur l'actionnariat des ESH
(2001)
Les effets de la dispersion de l'actionnariat des sociétés
anonymes et fondations d'HLM sont renforcés par le fait que ces
sociétés sont régies par les dispositions
générales du code de commerce, mais également soumises
à de nombreuses dispositions spécifiques, au premier rang
desquelles la limitation de la distribution des dividendes et
la «
règle des 10 voix » qui prévoit que «
le nombre
de voix dont dispose un actionnaire dans les assemblées est
limité à un maximum de 10, qu'il agisse en son nom propre ou en
tant que mandataire d'un ou plusieurs autres actionnaires
» (article 9
des statuts types des SA d'HLM).
Cette situation empêche l'identification, voire l'intervention d'un
actionnariat fort et identifié.
II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le présent article, introduit à l'initiative de notre
collègue député Philippe Pémezec, rapporteur de la
commission des affaires économiques à l'Assemblée
nationale, propose une nouvelle rédaction de l'article L. 422-2-1 du
code de la construction et de l'habitation.
Le I
de l'article L. 422-2-1 disposerait que le capital des
sociétés anonymes d'HLM serait réparti entre 4
catégories d'actionnaires :
- un
« actionnaire de référence »
qui
détiendrait la majorité du capital ;
- les
collectivités territoriales
109(
*
)
et leurs établissements
publics
« qui n'ont pas la qualité d'actionnaire de
référence » ;
- les
représentants des locataires
;
- les
personnes morales autres que l'actionnaire de référence
et les personnes physiques
.
Il est précisé qu'aux fins d'application du présent
article,
des actions sont attribuées gratuitement
aux
établissements publics et collectivités territoriales ainsi
qu'aux associations de locataires. Les modalités en sont fixées
par décret en Conseil d'Etat.
Par ailleurs, chaque catégorie d'actionnaires est
représentée aux assemblées générales
«
sans qu'il y ait nécessairement proportionnalité
entre la quotité de capital détenu et le nombre de droits de
vote
» selon des modalités à la fois
définies par les statuts et par décret en Conseil d'Etat.
Le II de l'article L. 422-2-1 prévoit que des
pactes
d'actionnaires
peuvent être conclus (à deux ou trois
actionnaires) pour constituer un actionnaire de référence qui
s'exprimera d'une seule voix dans les assemblées
générales. Le pacte d'actionnaire doit être
communiqué à tous les actionnaires de la SA d'HLM et au
Préfet de région. Il prévoit notamment les
modalités de règlement des litiges qui pourraient survenir entre
les signataires.
Par ailleurs,
les associés de l'UESL sont considérés
comme un seul actionnaire
, de même que les
organismes à but
non lucratif
ayant pour objet l'insertion des personnes en
difficulté.
Enfin, il est précisé que dans deux cas (rupture du pacte
d'actionnaire, changements concernant l'actionnaire de
référence), les instances statutaires de la SA d'HLM demandent un
renouvellement de l'agrément administratif.
Le III de l'article L. 422-2-1
précise que l'actionnaire de
référence, qui détient la majorité du capital,
détient également la majorité des droits de vote, sans que
la proportion des droits de vote qu'il détient puisse être
supérieure à la part de capital dont il dispose.
Les établissements publics et collectivités territoriales qui
n'ont pas le statut d'actionnaire de référence détiennent
au moins 10 % des droits de vote, indépendamment de la quotité de
capital détenu, de même que les représentants des
locataires. Le total des leurs voix est égal au tiers des voix plus une.
Les personnes physiques et les OPCVM dont la majorité des parts est
détenue par les salariés de la SA d'HLM ne peuvent avoir la
qualité d'actionnaires de référence. Les personnes
physiques ne peuvent détenir au total plus de 2 % du capital.
Le IV de l'article L. 422-2-1
précise que les membres du conseil
d'administration ou du conseil de surveillance sont nommés par
l'assemblée générale sur proposition de chaque
catégorie d'actionnaires. Il est ajouté qu'au moins trois membres
sont nommés sur proposition des établissements publics et
collectivités territoriales et au moins trois autres sur proposition des
représentants des locataires.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article, adopté tardivement par l'Assemblée
nationale, mériterait un examen très approfondi qu'il est
difficile de mener compte tenu des délais d'examen du présent
projet de loi.
Par ailleurs, le dispositif proposé découle d'une
négociation entre les professionnels concernés, si bien qu'il ne
saurait être question de remettre en cause les points fondamentaux sur
lesquels ils se sont accordés, sauf disposition contraire à
l'intérêt général.
Le résultat de cette négociation aboutit à un texte qui
tente de corriger certaines imperfections du statut des SA d'HLM, tout en
laissant de côté de nombreuses difficultés, qui tiennent au
caractère particulièrement original de sociétés
commerciales à vocation sociale. Ces difficultés, relatives
à l'application réelle des dispositions du code de commerce,
à l'imposition des SA d'HLM ou à la distribution des dividendes,
devront être abordées dans des textes ultérieurs.
Votre commission des finances note que certaines dispositions du présent
article pourraient être superfétatoires, telle la disposition
selon laquelle chaque catégorie d'actionnaires est
représentée aux assemblées générales
«
sans qu'il y ait nécessairement proportionnalité entre
la quotité de capital détenu et le nombre de droits de vote
» selon des modalités à la fois définies par les
statuts et par décret en Conseil d'Etat. Le présent article
prévoit explicitement des dérogations. Ce sont évidemment
celles-ci qui prévaudront.
Enfin, il est possible de s'interroger sur l'obligation de nommer trois
administrateurs pour représenter les locataires et trois autres pour
représenter les collectivités locales, dans la mesure où
le nombre d'administrateurs des SA d'HLM n'est fixé nulle part. Il n'en
reste pas moins que la remise en cause cette disposition,
négociée entre professionnels, serait difficile. Il appartiendra
donc aux sociétés de tirer les conséquences pratiques de
la nomination obligatoire de six administrateurs représentant les deux
catégories susmentionnées, dans leur conseil d'administration.
En conclusion, votre commission des finances vous proposera simplement un
amendement rédactionnel au présent article, afin de s'assurer que
les collectivités locales et leurs établissements publics
pourront être actionnaires de référence.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur cet article ainsi modifié.
ARTICLE 30
Renforcement du rôle des
acteurs
publics et des locataires dans les sociétés anonymes d'HLM -
Contrôle des opérations financières de
désinvestissement
Commentaire : le présent article a pour objet de
renforcer le rôle des acteurs publics et des locataires dans les
sociétés anonymes d'HLM
I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le présent article vise à
réorganiser le fonctionnement
interne des sociétés anonymes d'habitations à loyer
modéré
.
Afin d'éviter des mouvements de capital préjudiciables aux
sociétés avant la mise en oeuvre de la réforme, un
dispositif de contrôle des opérations d'augmentation de capital et
de transfert d'actions à des tiers non actionnaires est mis en place,
pour les opérations effectuées à compter du 19 juin 2003
et jusqu'au 31 décembre 2004.
Le paragraphe I
affirme les principes qui devront régir dans
l'avenir le fonctionnement des instances dirigeantes des sociétés
anonymes d'HLM. La mise en oeuvre de ces principes est renvoyée à
une loi ultérieure.
Ces principes sont les suivants :
-
le poids du vote attaché à la détention d'une part du
capital doit être proportionnel à cette part de capital
; il
s'agit donc de supprimer la règle actuelle des « dix voix »
selon laquelle, en vertu de l'annexe M du code de la construction et de
l'habitation (décret n° 91-385 du 23 avril 1991) : «
le
nombre de voix dont dispose un actionnaire dans les assemblées est
limité à un maximum de dix, qu'il agisse en son nom ou en tant
que mandataire d'un ou plusieurs autres actionnaires
» ;
-
chaque action doit donner droit à une voix au moins
;
- les règles
régissant la répartition des droits de
vote
doivent permettre aux collectivités territoriales ou à
leurs groupements, et aux locataires, d'obtenir au total au moins le tiers des
voix aux assemblées générales, et d'être
représentés dans les conseils d'administration ou de surveillance.
Le paragraphe II
prévoit de donner aux actionnaires actuels des
sociétés anonymes d'habitations à loyer
modéré qui détiennent plus du tiers du capital
le
pouvoir de bloquer les augmentations de capital et les transferts d'actions
à des tiers non actionnaires
. Cette disposition s'appliquera entre
la publication de la présente loi et le 31 décembre 2004.
Le paragraphe III
met en place un dispositif permettant une validation
rétroactive des augmentations de capital ou des transferts d'actions
à des tiers non actionnaires, qui interviendraient entre le 19 juin,
lendemain de la publication du texte du projet de loi, et la publication de la
loi définitivement adoptée.
Ce dispositif prévoit que la validation rétroactive sera à
la charge d'un actionnaire qui détenait plus du tiers du capital au 31
décembre 2002. S'il refuse de valider une opération, il ne sera
pas tenu de motiver son refus.
Le refus entraîne la perte du bénéfice des droits de vote
attachés aux actions ayant fait l'objet de l'opération
financière non validée.
La validation doit intervenir dans les trois mois qui suivent la publication de
la loi définitivement adoptée.
Le paragraphe IV
organise une sorte de « clause compensatoire
» permettant à l'investisseur de se désengager, lorsqu'il se
sera vu opposer un refus pour son opération d'augmentation de capital ou
de transfert d'actions.
Cette « clause compensatoire » consiste en un droit qui lui est
reconnu de mettre en demeure l'actionnaire détenteur de plus du tiers du
capital, qui a opposé le refus, d'acquérir l'ensemble des actions
ayant fait l'objet de l'opération contestée.
A défaut, cet actionnaire auteur du refus peut faire acquérir les
actions en question par des personnes qu'il agrée.
Cette mise en demeure d'acheter doit être émise dans les trois
mois suivant le refus.
Afin d'éviter des pratiques frauduleuses, il est précisé
que le prix de la cession des actions ne peut être inférieur au
prix de leur acquisition.
Le paragraphe V
détaille les conditions permettant d'identifier
la détention d'une part supérieure au tiers du capital dans les
sociétés anonymes d'habitations à loyer
modéré.
En fait, l'ensemble des actions détenues par :
- les collectivités territoriales et leurs groupements ;
- les associations et les organismes à but non lucratif ayant pour objet
l'insertion des personnes en difficulté ;
- les associés de l'union d'économie sociale du logement ;
forment une seule part, considérée comme détenue par un
seul actionnaire.
Si cette part représente plus du tiers du capital, ces trois
catégories d'actionnaires peuvent désigner un « mandataire
commun » ayant mission de prendre les décisions incombant à
un détenteur unique de plus du tiers du capital.
Le paragraphe VI
précise que sont exclus du champ de la
procédure de validation les opérations de transfert d'actions
réalisés dans le cadre d'une succession ou d'une liquidation de
communauté de biens entre époux ou par cession au profit du
conjoint, d'un ascendant ou d'un descendant.
II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté
un amendement
supprimant
les dispositions du I du présent article, par coordination avec les
dispositions votés sous la forme du nouvel article 29
bis
du
présent projet de loi.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
S'agissant de dispositions transitoires, négociées entre
professionnels et qui ne peuvent être comprises que par coordination avec
les dispositions de l'article 29
bis
, votre commission des finances ne
peut y être opposée.
Elle vous proposera seulement
deux amendements :
- un amendement tendant à modifier la date d'achèvement de la
période transitoire
, actuellement fixée au 31 décembre
2004, et qu'il conviendrait de prolonger au-delà de cette date, dans la
mesure où les assemblées générales extraordinaires
qui seront réunies pour modifier les statuts des SA d'HLM pourront le
faire jusqu'à deux ans après la promulgation de la
présente loi.
- un amendement précisant les conséquences lorsqu'un
actionnaire détenant plus d'un tiers du capital de la SA d'HLM refuse
d'acquérir des actions après mise en demeure.
Décision de la commission : votre commission émet un avis
favorable sur cet article ainsi modifié.
ARTICLE 30 bis (nouveau)
Modalités de
mise
en conformité des statuts des SA d'HLM
-
Commentaire : le présent article, introduit à l'initiative de l'Assemblée nationale, a pour objet de préciser les modalités de mise en conformité des statuts des sociétés anonymes d'HLM avec les dispositions prévues à l'article L. 422-2-1 du code de la construction et de l'habitation.
I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le paragraphe I du présent article prévoit le cas où un actionnaire détient la majorité du capital d'une SA d'HLM. Dans ce cas, il dispose d'un délai de trois mois à compter de la publication de la présente loi pour informer le Préfet de région de ses propositions relatives à la constitution d'un actionnariat de référence. Il doit consulter le conseil d'administration ou le conseil de surveillance.
Le paragraphe II du présent article prévoit le cas où un actionnaire détient entre un tiers et moins de la moitié du capital 110( * ) de la SA d'HLM. Dans ce cas, il dispose d'un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi pour proposer au conseil d'administration ou au conseil de surveillance les modalités de constitution d'un actionnariat de référence, au besoin sous la forme d'augmentation de capital ou d'un pacte d'actionnaires. Des actionnaires minoritaires détenant à deux ou trois la majorité du capital peuvent également proposer la constitution d'un pacte d'actionnaires.
Le conseil d'administration ou de surveillance dispose d'un délai d'un mois à compter du dépôt des propositions pour informer le Préfet de sa décision ou demander son intervention. A défaut de réussite de cette intervention, une instance arbitrale est créée, composée de trois personnalités qualifiées désignées par le ministre chargé du logement, par le président de l'union nationale des fédérations d'organismes HLM et par l'actionnaire de référence. Cette instance émet une recommandation dans un délai de trois mois à compter de sa constitution.
Le paragraphe III du présent article prévoit le cas où aucun actionnaire ne détient au moins un tiers du capital de la SA d'HLM. Dans ce cas, des actionnaires minoritaires détenant à deux ou trois la majorité du capital peuvent dans un délai de six mois proposer au conseil d'administration ou de surveillance la constitution d'un pacte d'actionnaires.
Le conseil d'administration ou de surveillance dispose d'un an à compter de la promulgation de la loi, qu'il ait ou non reçu une proposition, pour proposer au Préfet de région une solution pour constituer un actionnariat de référence ou demander son intervention.
En cas d'échec des négociations, le dossier est soumis au ministre du logement qui émet une recommandation dans un délai de trois mois.
Le paragraphe IV du présent article dispose que les associés de l'Union d'économie sociale du logement sont considérés comme un seul actionnaire, de même que les organismes à but non lucratif ayant pour objet l'insertion des personnes en difficulté.
Le paragraphe V dispose qu'au plus tard à l'issue d'un délai de deux ans suivant la promulgation de la présente loi une assemblée générale extraordinaire est convoquée pour mettre les statuts de la SA d'HLM en conformité avec les dispositions de l'article L. 422-2-1 du code de la construction et de l'habitation.
Il est précisé que, lors de cette assemblée générale, les droits de vote attachés aux actions de capital ou de jouissance sont proportionnels à la quotité de capital qu'elles représentent, « nonobstant toutes dispositions réglementaires ou statutaires contraires ». Il s'agit, même si cette disposition paraît inutile, de bien s'assurer qu'aucune société ne continuera à mettre en oeuvre la règle des « 10 voix ».
Après cette mise en conformité, la SA d'HLM demande le renouvellement de son agrément administratif. A contrario, celui-ci peut être retiré à défaut de mise en conformité des statuts ou si les recommandations de l'instance arbitrale ou du ministre n'ont pas été suivies. Dans ce cas, l'autorité administrative prend les mesures prévues à l'article L. 422-7 du code de la construction et de l'habitation et, le cas échéant, à l'article L. 422-8. Il s'agit de mesures particulièrement lourdes, qui peuvent aller de l'interdiction pour la société d'exercer certaines compétences pendant un délai de cinq ans, à la révocation de ses membres ou à la dissolution de l'organisme 111( * ) . En application de l'article L. 422-8, le ministre chargé du logement peut se borner à suspendre le conseil d'administration ou le conseil de surveillance et le directoire, ou ce dernier seulement, par arrêté motivé, et nommer un administrateur provisoire auquel est transféré l'ensemble des pouvoirs d'administration, de direction et de représentation de la société, sous réserve de ceux expressément attribués par la loi aux assemblées d'actionnaires.
Il faut noter, concernant ces dernières dispositions, que le fait de ne pas suivre à la lettre les recommandations de l'instance arbitrale ou du ministre chargé du logement, à partir du moment où les statuts seraient tout de même mis en conformité avec la loi, ne devrait pas entraîner de retrait de l'agrément. Les sociétés seront cependant fortement incitées à suivre les recommandations qui leur seront données puisqu'un risque de sanctions pèsera sur elles 112( * ) .
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Tout comme elle l'a fait dans son commentaire de l'article 29 bis , votre commission des finances observe que le présent article a été adopté au tout dernier moment, par la voie d'un amendement à l'Assemblée nationale et que les délais d'examen du présent projet de loi ne permettent malheureusement pas de l'étudier en profondeur.
Elle note cependant que les dispositions du présent article relèvent essentiellement de la mise en oeuvre concrète des dispositions prévues à l'article 29 bis , ne sont, pour leur très grande majorité, pas de nature législative, et qu'elles auraient tout aussi bien pu figurer dans un décret, voire pour certaines d'entre elles, dans une circulaire ministérielle.
Votre commission des finances ne proposera pas de supprimer le présent article, dans la mesure où il revêt manifestement une importance toute particulière pour les professionnels et l'Etat, tout en souhaitant que l'insertion dans la loi de dispositions d'aussi faible portée normative reste exceptionnelle.
Votre commission des finances vous proposera donc un simple amendement rédactionnel.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.CHAPITRE III
Autres dispositions
ARTICLE 33
Surclassement démographique des communes comportant une zone urbaine sensible
Commentaire : le présent article a pour objet de
permettre aux communes comportant une zone urbaine sensible de recruter un
personnel d'encadrement d'un niveau supérieur à celui auquel
elles peuvent normalement prétendre en application des seuils
démographiques prévus pour ces emplois.
I. LE DROIT EXISTANT
Il a été fixé des
seuils démographiques
au
dessous desquels une commune ne peut employer ou recruter certains
fonctionnaires territoriaux d'encadrement.
A titre d'illustration, les seuils suivants peuvent être
mentionnés :
• emploi d'administrateurs territoriaux : seuil
113(
*
)
de 80.000 habitants;
• emploi d'attachés territoriaux ayant le grade d'attaché
principal : seuil
114(
*
)
de
10.000 habitants ;
• recrutement direct (et non sur liste d'aptitude) d'un directeur
général des services : seuil
115(
*
)
de 80.000 habitants.
Il est à noter que la contrainte pouvant résulter de ces seuils
fait déjà l'objet d'un aménagement pour les communes
classées
116(
*
)
. Ainsi, le
second alinéa de l'article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale prévoit à leur endroit la possibilité d'un
surclassement démographique
.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT
Le présent article introduit la
possibilité d'un surclassement
démographique des communes comportant au moins une zone urbaine
sensible : la population des zones urbaines sensibles peut être
doublée pour le calcul de la population communale.
Ainsi, ce dispositif, introduit par un troisième alinéa
complétant l'article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale précité, est de nature à élever le
niveau de l'encadrement dans les communes comportant une zone urbaine sensible.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.