2. Des financements insuffisants pour 2004 ?
a) En ce qui concerne le réseau d'espaces protégés : l'exemple des Réserves naturelles et du Conservatoire de l'espace littoral
Globalement dans le projet de loi de finances pour 2004, les
moyens
de paiement (DO + CP) alloués au réseau d'espaces
protégés sont fixés à 71,58 millions d'euros,
en baisse de 8 % et les moyens d'engagement (DO + AP) diminuent
de 5 %.
Ainsi, s'agissant des dotations pour les réserves naturelles
nationales, la relative diminution des moyens de paiement (- 3%) et
surtout la forte baisse qui affecte les autorisations de programme
(- 22 %) ne semble pas prendre en compte la nécessité
pourtant affirmée par le ministère, de compléter le
réseau existant et de conforter le rôle clef des réserves
dans le cadre de la rénovation de la politique du patrimoine naturel.
En 2003, les réserves naturelles représentent plus de
500.000 ha protégés réglementairement et elles
relèvent désormais de trois catégories, en application des
articles L. 332-1 à L. 332-27 du code de l'environnement :
- les réserves naturelles nationales, au nombre de 147,
créées par un décret du Premier ministre, après
consultation au niveau local et national et avis du Conseil national de
protection de la nature. En cas de désaccord d'un ou plusieurs
propriétaires, le Conseil d'Etat est saisi. L'objet d'une réserve
nationale est la conservation, pour une durée illimitée, d'un
patrimoine d'intérêt national ou international ;
- les réserves naturelles régionales, au nombre de 170, sont
créées par délibération du Conseil régional.
Cette catégorie, instituée par l'article 109 de la loi
n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la
démocratie de proximité, intègre les anciennes
réserves naturelles volontaires ;
- les réserves naturelles de Corse, créées par
délibération de l'Assemblée de Corse, en application des
dispositions spécifiques issues de la loi n° 2002-92 du
22 janvier 2002 relative à la Corse. Cette catégorie
intègre les six réserves naturelles qui existaient
précédemment en Corse.
L'Etat contribue, en moyenne, à hauteur de 53 % pour les
dépenses de fonctionnement des réserves naturelles et de
44 % pour leurs dépenses d'investissements.
Les collectivités territoriales contribuent également au budget
des réserves, tant en fonctionnement (environ 16 %) qu'en
investissement (19,4 %) et apportent un soutien, difficilement
évaluable mais conséquent, en mettant à disposition des
locaux et des matériels.
Selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, les
moyens de fonctionnement inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004
ne prennent pas suffisamment en compte le coût financier de la convention
collective nationale de l'animation, que les Réserves doivent appliquer
à leur personnel, ni surtout les sept ou huit projets de création
ou d'extension de réserves naturelles qui pourraient aboutir en 2004.
S'agissant du montant des autorisations de programme, en forte diminution pour
2004, les gestionnaires des réserves nationales sont d'autant plus
inquiets, qu'en 2003, l'Etat n'a débloqué aucune autorisation de
programme sur les 2,74 millions d'euros théoriquement inscrits.
Aucun projet d'investissement n'a donc pu être mené à son
terme, les co-financeurs ne pouvant alors s'engager dans ces conditions. Or,
certains projets ne peuvent plus être différés, qu'ils
concernent la sécurité des personnels et des visiteurs, la
restauration des milieux naturels, les suivis scientifiques ou encore
l'organisation de la fréquentation touristique sur les sites, sauf
à remettre en cause durablement les objectifs de conservation du
patrimoine naturel des réserves naturelles.
Dans le cadre de la réflexion sur la rénovation de la
politique du patrimoine naturel, il est donc essentiel que le réseau des
réserves naturelles soit un interlocuteur privilégié des
pouvoirs publics et que la question de son financement soit examinée
attentivement
.
Lors des débats sur la loi relative à la démocratie de
proximité, le Sénat, suivant votre commission des Affaires
économiques saisie pour avis, a maintenu la catégorie des
réserves nationales, pour assurer la conservation
d'éléments du patrimoine naturel d'intérêt national
ou international. L'Etat ne peut pas se désengager du financement de ce
dispositif.
Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres se
trouve dans une situation très préoccupante du fait de la
diminution de ses dotations prévues pour 2004, qui fait suite à
celle constatée en 2003, s'agissant du montant des autorisations de
programme et crédits de paiement attribués
.
En effet, dans le projet de loi de finances, la subvention de fonctionnement du
Conservatoire est fixée à 7,52 millions d'euros, soit
+ 1 % mais, au titre de l'investissement, les crédits de
paiement sont arrêtés à 13,41 millions d'euros, en
diminution de 22 % après avoir déjà baissé de
6,21 % en 2003 et les autorisations de programme, fixées à
16,79 millions d'euros, sont en baisse de 7 %, après avoir
diminué de 6,23 % en 2003.
Certes en 2002, le Conservatoire de l'espace littoral a pu
bénéficier de la création de quinze postes et de quatre
postes en 2003, mais ceci a seulement permis d'amorcer une partie de la remise
à niveau des moyens humains de l'établissement et de consolider
un certain nombre de situations individuelles.
Mais sur le plan de l'action foncière, outre la diminution des
crédits d'investissements, les annulations budgétaires
intervenues en 2002 et 2003 ont altéré les capacités du
Conservatoire à faire face à des urgences imprévues, et
ont réduit fortement ses interventions, puisqu'il n'a acquis que
1.720 hectares en 2002, alors que le rythme moyen annuel oscille autour
des 2.500 hectares.
Au cours du premier semestre 2003, le Conservatoire a acquis 639 hectares,
dont plus de 200 hectares sur l'Estuaire de la Seine. En outre, des
négociations sont en cours pour l'acquisition de zones humides, qui
représentent environ 580 hectares.
Parallèlement à la diminution de ses crédits
d'acquisition, le Conservatoire est confronté au renchérissement
du foncier, au développement systématique de procédures
contentieuses et à des fixations de prix élevés par voie
judiciaire, ce qui menace sérieusement les marges de manoeuvre
financière et les capacités d'interventions ultérieures de
l'établissement.
Ainsi, en dehors de l'acquisition de zones humides en 2003 pour plus de
2 millions d'euros, le Conservatoire va devoir consigner l'acquisition du
Bagnas dans l'Hérault (6,4 millions d'euros). Il est d'ores et
déjà certain, compte tenu des crédits de paiements
disponibles, que l'établissement ne pourra faire face au paiement de la
totalité des acquisitions envisagées en 2003. La situation est
d'autant plus préoccupante que les signatures de plusieurs
opérations représentant 3,215 millions d'euros ont
déjà dû être reportées au début 2004. A
ce chiffre, s'ajoute 1,2 million d'euros de préemptions au titre
des espaces naturels sensibles départementaux dont la fixation
judiciaire est en cours.
Certes, la ministre de l'écologie et du développement durable a
pris l'engagement de veiller à «
ne laisser passer aucune
opportunité
» en matière d'acquisition
3(
*
)
, mais le manque de lisibilité
à moyen terme sur les crédits disponibles n'est guère
satisfaisant.
D'autre part, il convient de souligner l'impact en matière de gestion
résultant tant de l'accroissement régulier du patrimoine du
Conservatoire de l'espace littoral que du renforcement de ses
compétences sur le domaine public maritime et la zone des 50 pas
géométriques, outre-mer, en application de la loi du
27 février 2002 relative à la démocratie de
proximité.
Le volume des travaux à accomplir, le nombre des conventions de gestion
à négocier, le suivi de la gestion prennent également une
importance croissante et la structure du Conservatoire et le niveau de ses
effectifs doivent s'y adapter.
Or, selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis,
ses effectifs propres et permanents ne lui permettent plus d'assumer
convenablement ses missions, en particulier dans les départements
d'outre-mer.
En outre, le Conservatoire de l'espace du littoral s'inquiète d'une
remise en cause systématique des mises à dispositions de
personnels, par d'autres ministères, départs qui ne sont pas
remplacés. Or, ces mises à disposition constituent souvent la
seule représentation de l'établissement dans plusieurs
départements d'outre-mer, en Guyane, à la Réunion et
à Mayotte notamment. De même, la constitution d'une
délégation autonome du Conservatoire du littoral en Corse est
bloquée du fait de l'impossibilité financière pour ce
dernier de recruter deux agents.
Votre rapporteur pour avis souhaite que des solutions pérennes soient
trouvées afin de ne pas remettre en cause la crédibilité,
reconnue par tous, de l'action du Conservatoire de l'espace littoral
. La
décision récente
4(
*
)
de constituer un groupe de travail
sénatorial commun à la commission des Lois et des Affaires
économiques sur la mise en oeuvre de la loi n° 86-2 du
3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la
mise en valeur du littoral devrait également apporter une contribution
déterminante à cette réflexion.
b) La préservation de la diversité biologique à travers l'action des parcs naturels régionaux et la mise en oeuvre de Natura 2000
Les 40 parcs naturels régionaux (PNR) couvrent
actuellement 12 % du territoire national et ils intéressent 22
régions, 63 départements et plus de 3.380 communes pour une
population de 2,8 millions d'habitants
5(
*
)
.
- Créés et renouvelés à l'initiative des
régions, sur la base du contrat et de la libre adhésion, les PNR
constituent une formule originale de partenariat et de coopération
notamment avec l'Etat, propriétaire de la marque collective
« Parc naturel régional ». Ils contribuent à
un aménagement fin du territoire et à un développement
économique fondé sur la protection, la gestion et la mise en
valeur des patrimoines locaux qui répond à l'objectif de
développement durable.
Cette démarche, qui pourrait être qualifiée d'exemplaire
privilégie une approche territoriale du patrimoine, mais
également multi-partenariale, en matière de développement,
s'agissant des outils de protection de la nature.
Le budget de fonctionnement moyen d'un parc naturel régional est de
l'ordre de 1,2 à 1,7 million d'euros. La répartition moyenne
des financements est la suivante :
|
Régions |
40 % |
|
Autres collectivités (départements, communes) |
30 % |
|
Ministère de l'écologie et du développement durable |
10 % |
|
Autres ministères, crédits européens, recettes propres |
20 % |
Ce sont,
en outre, des acteurs privilégiés de la mise en oeuvre du
réseau Natura 2000, puisqu'ils abritent 20 % des sites
désignés, soit 820.000 hectares, c'est-à-dire plus de
16 % de la superficie totale des parcs. De par leur mode de
fonctionnement, les PNR ont toute légitimité pour conduire une
mise en oeuvre territorialement concertée du réseau Natura 200O
et ils se sont donc très naturellement impliqués dans
l'élaboration des documents d'objectifs (DOCOB) définissant les
règles de gestion applicables aux sites Natura 2000.
- Or, en 2003, les PNR ont enregistré, selon les informations
transmises à votre rapporteur pour avis, une baisse sensible des
crédits attribués par le ministère de l'écologie et
du développement durable. Ainsi, la diminution des crédits de
fonctionnement a été généralement de 10 à
15 %, mais, dans deux régions, elle a pu représenter
45 %, du fait de décisions déconcentrées portant sur
la répartition des crédits au sein d'enveloppes
globalisées et qui ont varié d'une région à
l'autre. Il conviendrait, à tout le moins, de fixer, au niveau national,
des éléments de cadrage et des priorités.
Compte tenu du rôle reconnu aux PNR en matière de
développement local respectueux du patrimoine naturel, à travers
une charte labellisée, il importe que les financements de l'Etat
s'inscrivent dans la continuité, au risque sinon de compromettre la mise
en oeuvre d'actions pluri-annuelles, et de discréditer l'image des
PNR.
- Pour 2004, les dotations prévues diminuent d'environ 4 % en
moyens de fonctionnement, de 5 % en autorisations de programme et sont
reconduites en crédits d'équipements. Néanmoins, la
création de trois parcs supplémentaires est envisagée.
La constitution et la gestion du réseau Natura 2000 doit
également se poursuivre afin de répondre à nos obligations
communautaires fixées par la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992
concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la
flore sauvages, dite Habitats.
- L'achèvement des transmissions de propositions de sites
d'intérêt communautaire au titre de la directive Habitats et de la
désignation de zones de protection spéciale au titre de la
directive 79/409 CE du Conseil du 2 avril 1979 concernant la conservation
des oiseaux sauvages, dite Oiseaux, doit permettre de répondre
positivement aux condamnations prononcée par la Cour de justice des
communautaires
6(
*
)
et
éviter à la France d'être condamnée à payer
des astreintes financières.
Bilan des transmissions au 1 er septembre 2003
|
pSIC |
Bilan au 1 er janvier 2002 |
Transmission de juin 2002 à mars 2003 |
Bilan au 01/09/03 |
|
Nombre |
1109 |
93 |
1202 |
|
Surface (ha) |
3 808 249 |
321 208 |
4 129 457
|
|
Dont
marins
|
77
|
0
|
77
|
|
ZPS |
|
|
|
|
Nombre |
117 |
2 |
119 |
|
Surface (ha) |
915 449 |
18 692 |
934
141
|
Comme le
souligne notre collègue Jean-François Le Grand dans son rapport
d'information sur le réseau Natura 2000
7(
*
)
, adopté à
l'unanimité par la commission des Affaires économiques, la France
doit impérativement poursuivre la désignation de nouvelles ZPS,
à notifier rapidement à la commission, car celle-ci dispose de
l'inventaire ZICO, établi en 1994, qui recense 285 sites
d'intérêt communautaire pour la protection des oiseaux,
représentant 8 % du territoire national.
Compte tenu du contexte particulièrement sensible alimenté par
les craintes exacerbées et les réticences de nombreux acteurs
locaux, qui redoutent une remise en cause de l'exercice de certaines
activités, notamment la chasse, dans les ZPS,
M. Jean-François
Le Grand préconise, avec raison, de relancer cette désignation de
façon exemplaire, en toute transparence et en concertation avec les
acteurs concernés
. Sur sa recommandation, le Comité national
de suivi Natura 2000 a été associé à ce processus
en désignant un groupe de travail spécifique chargé de
suivre la démarche scientifique d'évaluation du réseau de
ZPS, espèce par espèce, demandée au Muséum national
d'histoire naturelle, de mutualiser les difficultés rencontrées
et de faire des recommandations construites à partir
d'expériences de terrain réussies.
-
Parallèlement, la mise en oeuvre de Natura 2000 à
travers la définition des documents d'objectifs (DOCOB) et la signature
de contrats de gestion, est entrée dans une phase opérationnelle
qui doit bénéficier de financements pérennes, afin de ne
pas remettre en cause l'engagement de l'Etat.
Les préconisations du rapport sénatorial, sur lesquelles le
ministère de l'écologie et du développement durable
souhaite à l'évidence s'appuyer,
tendent à
définir de nouvelles règles du jeu pour assurer le succès
de Natura 2000, en replaçant ce dispositif au coeur d'un
aménagement partagé et concerté des territoires ruraux.
Natura 2000 doit devenir ainsi un véritable outil de politique publique
territorialisée
en prévoyant que :
- la présidence du comité de pilotage d'un site Natura 2000
soit confiée à un élu désigné par les
collectivités territoriales concernées par le site ;
- l'élaboration du document de gestion du site Natura 2000 par le
comité de pilotage doit se faire en totale transparence et concertation
avec l'ensemble des ayants droit et des acteurs économiques
concernés ;
- le document de gestion prenne en compte les notions de perturbation et
de dérangement appliquées au site même ;
- la mise en oeuvre des mesures de gestion privilégie le contrat
plutôt que la contrainte réglementaire comme la France en a fait
le choix ;
- le financement pérenne d'objectifs de gestion raisonnables doit
mobiliser, au-delà des mesures budgétaires existantes, des
mesures de fiscalité nouvelles appliquées au patrimoine naturel
et prenant en compte les efforts de gestion consentis.
- S'agissant des financements à mettre en oeuvre, le
ministère de l'écologie et du développement durable doit
poursuivre la rédaction et l'animation des 758 DOCOB en cours
d'élaboration au 1
er
octobre 2003, sachant que la
réalisation de 1.300 DOCOB est programmée jusqu'en 2008.
Comme le souligne le rapport précité de votre Commission des
Affaires économiques, il est essentiel que l'Etat prenne en compte ce
volet financier de Natura 2000, au risque sinon de perdre toute
crédibilité vis-à-vis des opérateurs, et au premier
chef des collectivités locales.
Par ailleurs, il s'agit de dégager des financements pérennes pour
honorer les contrats Natura 2000 qui seront signés avec les
gestionnaires ou les propriétaires d'un site, qui s'engagent dans des
mesures de gestion définies dans le DOCOB et allant au-delà des
bonnes pratiques habituelles et bien sûr de la réglementation. Le
ministère de l'écologie et du développement durable devra
ainsi assurer le financement de contrats Natura 2000 pour les milieux non
agricoles, sachant que les contrats d'agriculture durable (CAD) financés
par le ministère en charge de l'agriculture constituent le support de
référence pour les milieux agricoles.
Au-delà de la mobilisation des crédits budgétaires
nécessaires, le rapport souligne avec pertinence tout
l'intérêt qu'il y aurait à définir, pour les sites
Natura 2000, des règles fiscales favorables à l'environnement.
Ainsi, il faut se féliciter de l'avancée constituée par
l'article 53 du projet de loi relatif au développement des
territoires ruraux. Il prévoit l'exonération à hauteur de
50 % du montant de la taxe foncière sur les
propriétés non bâties pour les surfaces en nature de
prés ou de landes situés dans les zones humides, si un engagement
de gestion est pris portant notamment sur la préservation de l'avifaune
et le non retournement des parcelles.
Cette exonération serait portée à 100 % lorsque les
zones humides sont intégrées dans un site Natura 2000.
Il serait hautement souhaitable qu'une mesure générale
d'exonération totale de la taxe foncière sur les
propriétés non bâties soit adoptée pour l'ensemble
des parcelles situées en zone Natura 2000, en contrepartie d'un
engagement de gestion conforme aux préconisations du DOCOB.
Votre rapporteur pour avis recommande qu'une telle mesure soit applicable
dès 2004, afin de donner un signal fort aux propriétaires et
gestionnaires prêts à s'engager dans le processus Natura 2000.
Dans le projet de loi de finances pour 2004, les crédits affectés
à la mise en oeuvre de Natura 2000 s'élèvent à
17,84 millions d'euros en moyens de paiement (DO + CP).