3. La sûreté maritime et portuaire : une question d'importance primordiale
Votre rapporteur pour avis souhaite par ailleurs insister sur le thème de la sûreté maritime et portuaire , qui prend de par le monde une importance de plus en plus considérable et va poser à notre politique de la mer, dans un proche avenir, des questions essentielles , en particulier de financement .
a) Un renforcement rigoureux des règles de sûreté au plan mondial
Plusieurs dispositions ont accompagné et suivi
l'adoption par
l'OMI, en décembre 2002, de la modification, évoquée
précédemment, de la convention internationale pour la sauvegarde
de la vie humaine SOLAS et du Code international pour la sûreté
des navires et des installations portuaires (code ISPS -
International ship
and port facility security
).
Ainsi, au sein de l'Organisation internationale du travail (OIT), des mesures
ont été prises pour
améliorer l'identification des gens
de mer
, tandis que l'Organisation mondiale des douanes mettait en place une
task force
chargée de définir les dispositions
propres à
protéger le commerce international contre les
attaques terroristes
, ainsi qu'une chaîne logistique internationale
contre le transport d'armes de destruction massive par voie maritime.
Par ailleurs, les Etats-Unis ont institué un ensemble de rigoureuses
règles protectrices : l'
agrément de ports
étrangers considérés comme sécurisés
,
dans le cadre de la
Container Security Initiative
(CIS) - une vingtaine
de ports ayant été agréés à ce jour -, la
règle des « 24 heures de
préavis »
, opérationnelle depuis le 2
février 2003, visant à informer les autorités
américaines des manifestes de chargement 24 heures avant leur
embarquement sur un navire à destination des Etats-Unis, ou encore la
proposition de règlement relatif à la
suppression des visas
délivrés sur la base de listes d'équipages
, qui
renforcera le contrôle individuel des marins par les autorités
fédérales.
Enfin, il a été relevé précédemment que
l'Union européenne examinait actuellement une
proposition de
règlement sur l'amélioration de la sûreté des
navires et des installations portuaires transposant le code ISPS
. A cela
s'ajoutent une initiative législative pour donner suite aux travaux de
l'OIT sur l'
identification des gens de mer
, ainsi qu'un projet de
directive sur les
mesures complémentaires de sûreté
à mettre en oeuvre au sein des ports
de la Communauté. Enfin,
la Commission a déjà ouvert une réflexion sur un projet
ultérieur de directive sur la
sécurisation du transport
intermodal
.
b) Des mesures engagées au plan national
Outre le
Traité du Touquet du 4 février 2003 relatif aux contrôles
frontaliers dans les ports de la Manche et de la mer du Nord signé avec
le Royaume-Uni, la France a engagé une réflexion sur la mise en
oeuvre du code ISPS et du projet de règlement européen, sur le
fondement du
premier audit de l'état de la sûreté dans
les ports maritimes
, réalisé en 2002.
Il convient en effet de procéder à la modernisation
législative et réglementaire nécessaire à
l'harmonisation du droit national par rapport aux prescriptions internationales
et communautaires, de définir une politique d'assistance
méthodologique à l'égard des armateurs et des exploitants
portuaires, et enfin de mener une réflexion sur la sécurisation
de la chaîne du fret maritime, à l'image des dispositions en
vigueur dans le transport aérien.
C'est dans ces perspectives qu'ont notamment été
décidées par le CIMER du 29 avril 2003 les missions du conseil
général des ponts et chaussées sur la mise en oeuvre
pratique et juridique du code ISPS dans les ports français, ainsi que la
mission interministérielle sur les conséquences de la mise en
place des mesures de sûreté.
c) Une problématique politique et financière capitale
Malgré cet ensemble de mesures,
votre rapporteur
pour avis
s'inquiète du manque de prise de conscience au niveau
interministériel de l'échéance du 1
er
juillet
2004 pour appliquer les conventions SOLAS et ISPS
.
Il relève en outre l'
importance du coût de ces mesures pour les
ports maritimes et pour les armateurs
. Il s'avère en effet que leur
financement est, pour les ports, estimé par les services du
secrétariat d'Etat aux transports et à la mer à
111 M€ la première année
, dont 64 M€
d'investissement, et à près de
50 M€ en
fonctionnement annuel ensuite
. S'agissant des compagnies maritimes, les
coûts s'élèveraient à 18.700 € pour un
navire-citerne, 26.900 € pour un navire de charge et
32.900 € pour un car-ferry. Dès lors, pour financer
correctement ces dépenses sans entraîner de distorsions de
concurrence au plan communautaire, il semblerait indispensable à votre
rapporteur pour avis d'
instituer une taxe européenne sur la
marchandise
.
Certes, une telle perspective ne semble pas à ce jour recueillir
l'adhésion des Etats-membres. Toutefois, on relèvera avec
intérêt que le rapport de la commission des transports du
Parlement européen sur la proposition de règlement visant
à améliorer la sûreté des navires et des
installations portuaires de l'Union européenne, adopté le
4 novembre 2003 et examiné par la session plénière de
novembre à Strasbourg, demande à la Commission européenne
d'entamer
« immédiatement »
une
étude visant à s'assurer que le financement du coût de
certaines mesures de sécurité n'entraîne pas de distorsion
de concurrence
.
A défaut d'un dispositif uniforme décidé au plan
européen
, votre rapporteur pour avis estime nécessaire
d'
envisager
l'institution d'une taxe nationale, notamment sur les
passagers
(une taxe de 2€ par passage rapporterait annuellement 60
M€). En effet, les missions relatives à la sûreté
demeureront de la compétence de l'Etat, quel que soit le statut des
ports à l'issue du processus de décentralisation, et il ne
paraît pas envisageable que le budget de l'Etat assume ces
dépenses supplémentaires sans ressources nouvelles.
Outre ces considérations financières, se poseront par ailleurs
rapidement des
questions d'ordre juridique
relatives à
l'existence et la qualification des organismes compétents en
matière de sûreté, à l'habilitation
« sûreté » des personnels, à leur
formation par des organismes agrées, ainsi qu'au dispositif juridique
à mettre en place dans des ports à statut
décentralisé.
d) Des orientations à définir au niveau interministériel
Selon
les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, le
secrétariat d'Etat pourrait envisager la rédaction d'une
circulaire
pour asseoir, en phase transitoire, les démarches
engagées en matière de
définition des plans de
sûreté des navires et des ports,
dans l'attente de l'adoption
de textes législatifs et réglementaires juridiquement plus
« sûrs ».
En outre, un
accord de schéma général
d'organisation
serait en cours de formalisation interministérielle
pour :
- remplacer, par décret en Conseil d'Etat, le Conseil national de
sûreté portuaire par un Groupe interministériel de
sûreté maritime et portuaire (GISMP) ;
- instituer une structure opérationnelle chargée, en liaison
avec le haut fonctionnaire de défense « Mer », de
traiter les alertes, d'assurer la transmission et la liaison entres
ministères, et de constituer le point de contact national avec la
Commission européenne ;
- s'appuyer sur les structures des directions d'administration centrale
« maritimes » pour l'élaboration des plans de
sûreté, sachant que l'opérationnel serait, pour les
navires, le centre de sécurité des navires et, pour les ports,
les préfets avec les comités locaux de sûreté
portuaire, et que les plans de sûreté portuaire feraient, à
l'instar des arrêtés de matière dangereuses, l'objet d'un
avis du GISMP avant l'approbation définitive par le préfet.
Au-delà de ces mesures, et
pour permettre au Parlement de se saisir
durablement d'une problématique aux enjeux considérables
,
votre rapporteur pour avis trouverait judicieux de
réfléchir
, dans le cadre de la structuration
budgétaire résultant de la loi organique n° 2001-692 du
1
er
août 2001 relative aux lois de finances, à
l'institution d'un
programme « sûreté »
couvrant l'ensemble des modes de transport
.