B. UNE ARCHITECTURE JURIDIQUE CEPENDANT ASSEZ CLAIRE
Si le foisonnement des textes rend difficile l'analyse, l'architecture juridique apparaît cependant relativement claire, fondée sur des principes qui distinguent pouvoirs de police générale et pouvoirs de polices spéciales .
1. Les pouvoirs de police générale relèvent du maire pour la partie du port qui relève de la commune
Cette
compétence, confirmée sans ambiguïté par l'avis du
Conseil d'Etat du 28 janvier 2003, est clairement établie par l'article
L. 2212-2-5° du CGCT, qui confie au maire le soin de prévenir
et de faire cesser accidents, incendies et pollutions dans la commune. Le
Conseil d'Etat, tranchant une question longuement débattue, a par
ailleurs relevé que la compétence du maire s'exerçait tant
sur les
parties terrestres que sur les plans d'eau
des ports
situés à l'intérieur des limites administratives de la
commune.
Ce pouvoir de police générale du maire n'est écarté
que dans deux hypothèses, prévues à l'article
L. 2215-1 du CGCT, lorsque
le maire n'a pas pris les mesures
nécessaires
ou que
le champ d'application des mesures à
prendre excède le territoire de la commune
. Dans le premier cas, le
préfet se substitue au maire, et dans le second, sa compétence
est d'ordre public.
2. L'exercice du pouvoir de police générale de maire ne fait cependant pas obstacle à celui de nombreuses polices spéciales
a) La police spéciale des autorités portuaires
La police spéciale des autorités portuaires trouve son fondement dans plusieurs textes : le livre III du code des ports maritimes, le règlement général de police dans les ports annexé au code, et l'arrêté du 31 août 1966.
(1) Le code des ports maritimes
Conformément au livre III du code des ports maritimes
(CPM),
les officiers de port, qui sont des personnels du ministère de
l'équipement détachés dans les ports et chargés de
l'exécution de la police spéciale des ports, exercent une
police spéciale qui a un quadruple objet
: la
conservation du port
, son
exploitation
, la
police du
balisage
et la
police des matières dangereuses
.
C'est ainsi que les officiers de port sont habilités à prendre
diverses mesures relatives à l'organisation des entrées et
sorties de navires (article R. 311-7 du CPM), aux mouvements des navires
(même article), aux manoeuvres des ports mobiles et écluses
(même article), au maintien de la liberté de circulation et de la
propreté (article R. 311-8 du CPM) et à la surveillance des
opérations de débarquement, embarquement, construction,
réparations et entretien de navires (article R. 311-9 du CPM).
S'agissant de la
lutte contre les sinistres
, ce même article
R. 311-9 dispose que
les officiers de port dirigent les secours qu'il
faut porter aux navires en danger
, notamment en cas d'incendie, et
prennent d'urgence dans ce dernier cas toutes les mesures nécessaires
à la sauvegarde de l'intérêt général
. Le
CPM prend néanmoins soin de préciser que cette compétence
s'exerce
« sous réserve des pouvoirs appartenant au maire
en la matière
». Cet article R. 311-9 fonde, en
quelque sorte, une
compétence d'urgence
, de relais, en attendant
l'intervention des services compétents.
(2) Le règlement général de police des ports
L'article 23 du règlement général de
police des
ports, annexé à l'article R. 351-1 du CPM, précise en
outre :
« En cas d'incendie à bord d'un
bâtiment, sur les quais du port ou au voisinage de ces quais, les
capitaines des bâtiments réunissent leurs équipages et se
tiennent prêts à prendre les mesures prescrites par les officiers
de port. Aucun déplacement de bâtiment ne peut être
effectué que sur l'ordre ou avec l'agrément du commandant du
port »
.
Cette rédaction ne laisse place à aucun conflit de commandement
entre capitaines de bâtiments et officiers de port.
(3) L'arrêté interministériel du 31 août 1966
L'
arrêté interministériel du 31
août
1966 relatif à la coordination de la lutte contre les sinistres
dans les ports
apporte, quant à lui, plusieurs précisions.
Il dispose en effet que :
- la
prévention
et l'
organisation de la lutte contre tout
sinistre
dans le port ainsi que la
coordination des équipes de
secours
relèvent de l'autorité du
directeur du port
.
Néanmoins, les équipes de secours, notamment les
sapeurs-pompiers, restent sous les ordres et sous la responsabilité de
leurs chefs hiérarchiques respectifs (article 1
er
) ;
- la
lutte contre un sinistre à bord d'un navire incombe
à son capitaine
(article 3). Néanmoins, le
capitaine
du port demeure compétent
pour
enrayer l'extension du
sinistre
(article 4). Il peut d'ailleurs intervenir directement
à bord du navire sinistré pour ordonner ou interdire toute mesure
intéressant la protection des installations portuaires ou des autres
navires à quai (article 5) ;
- la
lutte contre un sinistre dans l'enceinte portuaire ailleurs que
sur un navire incombe au commandant des sapeurs-pompiers
, le capitaine de
port restant juge des mesures à prendre pour éviter l'extension
du sinistre (article 8).
Les compétences de police spéciale des autorités
portuaires définies par ces textes seraient, selon l'avis
précité du Conseil d'Etat, sans incidence
« sur la
détermination de l'autorité appelée à exercer les
compétences de police générale et, éventuellement,
de l'autorité à laquelle est dévolue la direction des
opérations de secours »
. En particulier, il semblerait que
l'arrêté du 31 août 1966, non cité dans
l'avis de 2003, devrait se comprendre comme une
simple mesure d'application
du livre III du CPM
.
Cependant, pour votre rapporteur pour avis, le texte même de cet
arrêté, par sa généralité,
n'est pas sans
poser problème dans la mesure où il établit un principe
très ferme de compétence des autorités portuaires en
matière de lutte contre les sinistres
. Il entre donc en
contradiction
avec l'article L.2212-5° du code
général des collectivités territoriales. Cela est d'autant
plus grave que
cet arrêté est appliqué par de nombreux
ports comme étant le fondement essentiel de leur compétence
.
Ainsi, dans les réponses au questionnaire élaboré par
votre rapporteur pour avis, un port n'a pas hésité pas à
le mettre sur le même plan que l'article L. 2212-2 du CGCT relatif
à la compétence du maire pour déplorer le caractère
contradictoire de ces deux textes.
Alors même que le principe fondamental de la hiérarchie des
normes justifie à l'évidence l'analyse du Conseil d'Etat, il
apparaît ainsi clairement que, dans les faits et sur le terrain, cette
distinction n'est pas toujours connue, ni les textes correctement
interprétés et appliqués.
b) La police spéciale du maire
Depuis la décentralisation de 1983, et conformément à l'article L. 2213-22 du CGCT, le maire assure la police des ports maritimes communaux dans les conditions prévues au livre III du CPM. En particulier, le maire fixe par arrêté les heures d'ouverture et de fermeture du port , les conditions d'accès au port , et les mesures spéciales de police concernant les surfaces encloses (article R. 341-5 du CPM). En d'autres termes, pour les ports communaux , le maire est substitué aux officiers de port relevant de l'Etat pour l'exercice de la police spéciale des ports qui, rappelons-le, a pour seuls objets la conservation et l'exploitation du port, la police du balisage et celle des matières dangereuses.
c) La police spéciale du président du conseil général
De
même, depuis 1983, le
président du conseil
général
est chargé de la
police des ports maritimes
départementaux
, dans les conditions prévues au livre III du
CPM. Il peut établir pour ces ports des
règlements
particuliers compatibles avec le règlement général de
police dans les ports
, conformément aux
articles
L. 3221-6 du CGCT et R. 351-2 du CPM.
En outre, et comme le maire pour ce qui concerne les ports communaux, il fixe
par arrêté les heures d'ouverture et de fermeture des ports, les
conditions d'accès au port et les mesures spéciales de police
applicables aux surfaces encloses (article R. 341-5 du CPM). Ici encore,
pour les ports départementaux, le président du conseil
général est ainsi substitué aux officiers de port relevant
de l'Etat pour l'exercice de la seule police spéciale des ports.
d) La police spéciale du préfet
En
application des articles L. 514-1 à L. 514-4 du code de
l'environnement, le préfet se voit attribuer une compétence
lorsque des
installations classées sont présentes dans
l'emprise du port
.
Par ailleurs, il est chargé, pour les ports relevant de l'Etat,
c'est-à-dire les ports autonomes et, jusqu'à présent, les
ports d'intérêt national, de prendre les
règlements
particuliers d'application du règlement général de police
dans les ports
(article R. 351-2 du CPM). Par arrêté, il
fixe, pour les mêmes ports, les heures d'ouverture et de fermeture, les
conditions d'accès et les mesures spéciales de police relative
aux surfaces encloses (article R. 341-5 du CPM).
Enfin, lorsqu'en vertu de la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987
relative à l'organisation de la sécurité civile, un
plan d'urgence
, et notamment un plan particulier d'intervention, a
été établi par le préfet, celui-ci est
chargé, en cas de déclenchement du plan, de sa mise en oeuvre.
Les
opérations de secours sont alors placées sous son
autorité
(article 5). En revanche,
tant que le plan n'est
pas déclenché, les secours continuent de relever du maire.