Article
42 -
(Articles L. 301-5-1 et L. 301-5-2 du code de la construction
et de l'habitation)-
Dispositions de coordination entre le programme de
cohésion sociale et
la loi relative aux libertés et
responsabilités locales
Les nouvelles règles de délégation aux collectivités locales des aides à la pierre
Les articles L. 301-3, L. 301-5-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation, introduits par la loi relative aux libertés et responsabilités locales 12 ( * ) , donnent la possibilité aux établissements publics de coopération intercommunale dotés d'un plan local de l'habitat et aux départements d'être, dans le domaine de la politique de l'habitat, délégataires de la gestion et de l'attribution des aides à la pierre . L'article L. 301-3 précise que sont concernées les « aides publiques en faveur de la construction, de l'acquisition, de la réhabilitation et de la démolition des logements locatifs sociaux, de celles en faveur de la rénovation de l'habitat privé, de celles en faveur de la location-accession et de celles destinées à la création de places d'hébergement ainsi que, dans les départements et régions d'outre-mer, des aides directes en faveur de l'accession sociale à la propriété ».
Les collectivités locales peuvent demander à conclure une convention avec l'Etat, par laquelle celui-ci leur délègue la compétence pour décider de l'attribution des aides à la pierre et procéder à leur notification aux bénéficiaires . Si l'Etat accepte de procéder à cette délégation, la convention est conclue pour une durée de six ans.
Cette loi donne donc la faculté aux collectivités territoriales d'attribuer des subventions budgétaires, aujourd'hui distribuées par les services de l'Etat. Dans ce cadre, les moyens budgétaires affectés à la politique du logement continueraient à être arrêtés au niveau national avec le vote par le Parlement des crédits du Ministère du logement, et plus particulièrement ceux des aides à la pierre. Toutefois, en vertu des nouvelles règles, les crédits des aides à la pierre seraient, dans un premier temps, répartis entre les différentes régions en fonction de données sociales et démographiques, de l'état du patrimoine de logements et de la situation du marché locatif . Le montant de la dotation régionale ainsi déterminé serait ensuite notifié au préfet de région. Dans un second temps, le préfet de région, assisté du comité régional de l'habitat (instance nouvelle créée par la loi du 13 août 2004), répartira les crédits entre les EPCI, et pour le reste du territoire, entre les départements, qui auront conclu une convention de délégation avec l'Etat.
Les crédits « délégables » sont, pour la très grande majorité, ceux du chapitre 65-48 du budget du logement (aides à la construction sociale et aides à la rénovation de l'habitat privé pour les deux principaux postes) et représentent près de 900 millions d'euros en autorisations de programme pour l'année 2005. La convention de délégation devra fixer, dans la limite des dotations ouvertes en loi de finances, le montant des droits à engagement alloués à la collectivité locale délégataire et le montant des crédits que celle-ci affecte sur son propre budget à la réalisation des objectifs définis par la convention. En outre, elle précisera annuellement, au sein des droits à engagement alloués par l'Etat, les parts affectées au logement social ou à l'hébergement d'une part et à l'habitat privé d'autre part .
La convention pourra également :
- fixer, en accord avec la Caisse des dépôts et consignations, l'enveloppe de prêts que cet établissement peut affecter aux opérations définies dans la convention à partir des fonds d'épargne dont il assure la gestion ;
- adapter les conditions d'octroi des aides de l'Etat, selon les secteurs géographiques et en raison des particularités locales et démographiques et de la situation du marché du logement, dans des limites fixées par décret en Conseil d'Etat ;
- adapter, pour des secteurs géographiques déterminés, dans des limites fixées par décret en Conseil d'Etat, les plafonds de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux.
La loi a donc opté pour un mécanisme original , qui reste soumis à l'appréciation de l'Etat car ce dernier reste libre de signer ou non une convention de délégation . En outre, l'Etat, en sa qualité de garant du droit au logement, conserve des moyens juridiques conséquents pour mener une politique de l'habitat, qui se traduisent par les dispositifs d'encadrement de la politique du logement (qui sont du ressort législatif), définis dans les conventions de délégation ou dans les plans locaux de l'habitat, et par sa capacité à mettre en oeuvre des programmes de construction tels que ceux présentés dans ce projet de loi.
Quelle articulation entre le programme de cohésion sociale et les nouvelles responsabilités des collectivités territoriales en matière de logement ?
Concrètement, la mise en oeuvre du programme de relance de la production locative sociale, prévue à l'article précédent, ne peut faire l'impasse sur le rôle croissant que vont jouer les collectivités territoriales en matière de politique de l'habitat avec l'entrée en vigueur de la loi sur les libertés et responsabilités locales.
Le plan de cohésion sociale se déclinera tout d'abord au niveau national avec la conclusion d'un accord entre l'Etat et l'Union sociale pour l'habitat , dont un avant-projet a été élaboré 13 ( * ) et transmis à votre rapporteur pour avis. L'USH, les fédérations et les associations d'organismes HLM s'engageraient à piloter et mettre en oeuvre cet accord. Ces engagements se traduiraient par des accords régionaux et des conventions d'objectifs par organisme ou groupes d'organismes.
Si l'Etat et les organismes HLM sont des acteurs majeurs de la mise en oeuvre du programme, il n'en reste pas moins que, comme le souligne le préambule de cet avant-projet d'accord, la politique du logement, pour être pleinement efficace, implique une action concertée et coordonnée de l'Etat, des collectivités territoriales et des organismes HLM . Certes, un tel accord ne saurait avoir d'autre vocation que d'engager ses signataires. Toutefois, il est d'ores et déjà prévu de proposer aux organisations représentatives d'élus locaux la mise en place d'un dispositif d'évaluation, à intervalles réguliers, de l'exécution de l'accord pour les points qui relèvent des politiques territoriales de l'habitat.
Votre rapporteur pour avis , fidèle aux orientations défendues par la commission au moment de l'examen de la proposition de loi du 12 novembre 2002 portant modification de la loi SRU ou de celui de la loi « urbanisme et habitat », ne peut que souscrire aux stipulations de cet avant-projet d'accord . Il considère en effet que, dans le contexte réglementaire et politique actuel, il ne peut y avoir de politique du logement apte à répondre aux besoins de nos concitoyens sans concertation avec les collectivités locales et les élus locaux .
L'avant-projet d'accord est au demeurant conforme à cette philosophie puisque, pour l'exécution du programme de construction, des contrats d'objectifs pluriannuels seront signés entre l'Etat et chaque organisme dans le cadre d'une concertation avec les collectivités territoriales concernées.
Au niveau régional, une discussion sera menée, à partir d'objectifs définis au niveau national, par les services déconcentrés de l'Etat avec les associations régionales des organismes et les collectivités territoriales. A cette occasion, un état des financements mis en place par les différents niveaux de collectivités territoriales sera effectué. Enfin, un accord régional sera signé entre l'Etat, l'association régionale, la CDC, les représentants régionaux de l'UESL et les collectivités territoriales intéressées afin de fixer les règles du jeu, les modalités d'application et de suivi du programme.
Au niveau de l'organisme, un contrat d'objectif sera négocié entre le préfet de région et chaque organisme ou groupe d'organismes et sera décliné par territoire, en cohérence avec les éventuelles conventions de délégation qui pourraient être signées par des collectivités territoriales en application de la loi relative aux libertés et responsabilités locales . Dans ce cadre, les collectivités territoriales délégataires -ou celles qui souhaitent le devenir- pourraient être signataires du contrat d'objectifs . Lors de la préparation des conventions de délégation, l'Etat proposera aux délégataires de reprendre les engagements qu'il aura pris dans les contrats d'objectifs conclus antérieurement.
A nouveau, votre commission ne peut que se féliciter de l'association étroite des collectivités territoriales à la définition des contrats d'objectifs qui déclinent localement le programme de cohésion sociale, dans le respect de leurs prérogatives en matière de politique de l'habitat .
Le 1 % Logement sera également associé, selon des modalités définies dans la convention qu'il signera avec l'Etat, à la mise en oeuvre locale du programme. L'enveloppe affectée par l'UESL à sa réalisation devrait, selon les éléments indiqués par M. Marc-Philippe Daubresse, secrétaire d'Etat au logement, dans son discours de clôture lors du dernier congrès de l'USH, être utilisée dans le cadre de concertations décentralisées, au cours desquelles les partenaires définiraient leurs projets et leurs attentes. M. Daubresse a également indiqué que les enveloppes régionales du 1 % logement seraient ajustées en fonction de ces échanges. Chaque comité interprofessionnel du logement (CIL) discuterait ensuite, dans un cadre bilatéral , opération par opération , avec l'organisme de logement social, de la participation du 1 % Logement et des contreparties apportées en termes de réservations locatives pour les salariés. De même, l'UESL devrait, toujours dans un cadre bilatéral, envisager les modalités d'une discussion et d'une coopération avec les organisations d'élus afin d'examiner les conditions de mise en oeuvre d'accords locaux avec les collectivités locales délégataires de la politique du logement.
Le texte du projet de loi
Dans le droit fil des orientations présentées ci-dessus, l'article 42 du projet de loi vise à articuler le système de la délégation de compétence, qui entre en application au 1 er janvier 2005, et la réalisation du programme de cohésion sociale. Il complète les dispositions relatives au volet financier des conventions de délégation que signent les EPCI et les départements. Le droit en vigueur indique que la convention détermine la répartition des montants financiers délégués aux collectivités locales délégataires entre la part affectée au logement social et celle attribuée à l'habitat privé. L'article propose d'indiquer que cette répartition doit notamment tenir compte de la mise en oeuvre des dispositions de programmation du projet de loi (il s'agit, contrairement à ce qui est écrit dans le projet de loi, des articles 41 pour le logement locatif social et 50 pour les subventions en faveur de l'habitat privé).
Propositions de votre commission
Sur cet article, votre commission pour avis vous propose un amendement de rédaction globale de cet article. Il vise, en premier lieu, à corriger une erreur de référence afin que soient visés les articles de programmation du projet de loi qui concernent le logement locatif social et la rénovation de l'habitat privé. Il tend également à améliorer la rédaction de cette disposition afin de la rendre plus claire.
En second lieu, cet amendement a pour objet d'inscrire dans l'article du code de la construction et de l'habitation (L. 301-3) relatif à la délégation aux collectivités territoriales de la compétence « logement » que celles d'entre elles qui ont conclu une telle convention sont systématiquement associées à la définition et à la mise en oeuvre locales des programmes prévus par le projet de loi en faveur de la construction sociale et de l'habitat privé .
Bien entendu, l'association systématique de ces collectivités particulièrement intéressées à la définition de la politique du logement ne fait pas obstacle à ce que les autres collectivités locales puissent être consultées sur la définition et la mise en oeuvre des programmes prévus par le projet de loi.
Votre commission pour avis vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
* 12 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
* 13 Même si la signature de cet accord ne devrait pas intervenir avant la promulgation du projet de loi.