B. UN RYTHME DE CONSTRUCTION SOCIALE INSUFFISANT

1. L'évolution du rythme de la construction sociale au cours des années 1990

Les tableaux reproduits ci-dessous montrent que le rythme de la construction sociale s'est continuellement ralenti depuis le milieu des années 1990. Alors que le nombre total de logements locatifs sociaux financés s'élevait à près de 80.000 en 1994, ce chiffre ne se situait plus qu'à 38.000 en 2000.

Source : Ministère du Logement

Cette évolution va pourtant à l'encontre de ce qui serait nécessaire pour répondre à la demande qui est , comme cela a été dit précédemment, restée vive tout au long de la décennie 1990 . Les initiatives prises par les pouvoirs publics au sortir de cette décennie ont donc eu pour objectif de combler ce retard et d'essayer de remédier à la pénurie de l'offre locative.

Après le vote de la loi n° 2000-1248 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, face à la décroissance continue de la production de logements locatifs sociaux, le Gouvernement a décidé, en 2001, de mettre en oeuvre un plan de relance de cette production . Des contrats locaux de relance ont ainsi été conclus en 2001 entre l'Etat et les bailleurs sociaux qui se sont engagés à accroître leur production. Ce plan de relance, prévu sur la période 2001-2003, s'est accompagné de deux mesures financières visant à améliorer l'équilibre financier des opérations, notamment lorsque celles-ci sont réalisées dans les zones où les marchés fonciers sont fortement tendus :

- une possibilité de porter les taux maximum de subvention attribuée aux opérations prêt locatif à usage social (PLUS) , respectivement, de 5 à 8 % dans le neuf et de 8 à 15 % pour l'acquisition-amélioration dans l'ancien. Ces taux majorés pouvaient concerner le quart du volume de production de logements inscrit dans les contrats locaux de relance ;

- l'intervention des fonds du 1 % Logement , à hauteur de 152 millions d'euros par an (enveloppe « milliard PLUS »), apportant en moyenne une subvention égale à 10 % du montant d'une opération.

Ce plan a permis d'atténuer la chute de la production de logements locatifs sociaux et d'impulser une dynamique autour de la production d'une offre nouvelle de logements locatifs sociaux en renouant des partenariats étroits entre les acteurs locaux (Etat, organismes HLM, 1 % Logement et collectivités locales). De nouveaux contrats locaux ont été signés en 2003 afin d'atteindre un objectif de production de 90.000 logements, en maintenant les instruments financiers incitatifs et en renforçant l'intervention du 1 % Logement, qui est passée à 180 millions d'euros.

Ce plan, même s'il a eu des effets positifs indéniables, n'a pas pour autant permis de régler l'ensemble des problèmes liés à l'insuffisance de construction sociale au cours de la seconde moitié des années 1990. En outre, cette inadéquation entre l'offre et la demande de logements ne constitue pas le seul facteur contribuant à la pénurie locative, d'autres raisons devant être recherchées au niveau du fonctionnement des marchés fonciers.

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