Allez au contenu, Allez à la navigation



 

    retour sommaire suite

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 17 mars 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Jacques Jégou sur le projet de loi organique n° 208 (2004-2005) relatif aux lois de financement de la sécurité sociale.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a d'abord indiqué que l'intégration dans la Constitution de la notion de loi de financement de la sécurité sociale et la définition d'un cadre organique relatif à ces lois de financement avaient, en 1996, constitué une étape majeure, s'agissant de l'appréhension, par le Parlement, des enjeux financiers de la sécurité sociale. Il a rappelé que ceux-ci dépassaient ceux du budget de l'Etat, puisqu'ils représentaient, en dépenses, près de 350 milliards d'euros en 2005, contre quelque 300 milliards d'euros pour les dépenses de l'Etat.

Il a précisé que, si la réforme de 1996 avait eu le mérite de placer le pilotage financier de la sécurité sociale au coeur du débat parlementaire et de permettre une rationalisation de la prise de décision politique dans le domaine sanitaire et social, le cadre organique défini alors avait atteint ses limites, sur la forme comme sur le fond.

Il a ainsi souligné que, dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, les débats parlementaires restaient encore trop convenus s'agissant des orientations de politique sanitaire et sociale, et qu'ils apparaissaient, soit trop pointus, soit trop généraux.

Il a remarqué que les annexes jointes au projet de loi de financement destinées à améliorer l'information du Parlement étaient trop nombreuses et souvent peu pertinentes. Il a estimé, enfin, que l'articulation formelle entre la loi de financement de la sécurité sociale et la loi de finances restait problématique. Au total, il a jugé que les lois de financement de la sécurité sociale manquaient, aujourd'hui, de lisibilité.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a ensuite observé que, sur le fond, la limite principale des lois de financement de la sécurité sociale résidait dans l'absence de contrainte juridique forte s'agissant du respect des objectifs de dépenses fixés chaque année par le Parlement, notamment de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM). Il a souligné que, sauf en 1997, première année d'application du cadre organique défini en 1996, l'ONDAM n'avait jamais été respecté et a précisé que la technique dite du « rebasage » faussait l'appréciation du Parlement s'agissant de l'évolution des dépenses d'assurance maladie d'une année sur l'autre. Il a toutefois fait valoir la volonté d'améliorer, depuis la loi de financement pour 2002, la sincérité des lois de financement de la sécurité sociale en y intégrant des dispositions rectifiant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses de l'année précédente. Malgré cela, il a indiqué que les mécanismes de pilotage financier de la sécurité sociale n'avaient jamais réellement fonctionné, d'où l'affaiblissement, au fil des ans, de la portée du vote du Parlement dans le domaine des finances sociales.

Il a souligné que l'étroitesse du champ des lois de financement de la sécurité sociale constituait une autre limite de fond du cadre actuel, s'agissant notamment de l'absence de certains des fonds concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale du champ de compétence des lois de financement.

Il a enfin relevé l'absence de dimension pluriannuelle des lois de financement de la sécurité sociale, alors même que, dans le domaine de la sécurité sociale, certaines des mesures mises en oeuvre pouvaient affecter l'équilibre financier de la sécurité sociale non seulement pour l'année à venir, mais aussi pour les exercices ultérieurs. Il a estimé que cette limite pouvait s'assimiler à un manque de transparence sur les enjeux financiers réels des lois de financement de la sécurité sociale.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a observé que le présent projet de loi organique partait du constat que les lois de financement de la sécurité sociale étaient un instrument perfectible et qu'il constituait, après la naissance des lois de financement en 1996, une deuxième étape destinée à donner plus de poids et de portée au vote du Parlement.

Il a précisé que ce projet de loi organique proposait une rénovation du cadre organique relatif aux lois de financement dans le sens, notamment, d'une accentuation du degré de contrainte politique pesant sur l'ensemble des acteurs de la sécurité sociale.

Il a tout d'abord présenté les éléments structurels d'amélioration du cadre organique actuel contenus dans le projet de loi organique.

Il s'est félicité du rapprochement opéré entre le traitement des recettes et celui des dépenses, ce qui permettrait au Parlement de se prononcer sur le solde des régimes. Il a estimé qu'il s'agissait d'un élément essentiel, qui permettrait d'avoir une vision d'ensemble des enjeux financiers de la sécurité sociale.

Il a également noté que la structuration de la loi de financement de la sécurité sociale en deux parties, sur le modèle des lois de finances, favorisait la transparence et la clarté du débat. Il a cependant souligné la nature hybride de la première partie de la loi de financement de la sécurité sociale, puisqu'elle contiendrait obligatoirement des dispositions rectificatives, en recettes comme en dépenses. Il a observé que la tendance à ne jamais déposer de loi de financement rectificative risquait fort de se poursuivre.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a ensuite noté que, compte tenu de la nature particulière des dépenses de sécurité sociale, l'introduction d'une perspective pluriannuelle des lois de financement constituait également un élément très positif, qui devrait permettre de renforcer la crédibilité des lois de financement de la sécurité sociale.

Il a en outre jugé que le champ des lois de financement était étendu de manière opportune aux dispositions relatives à l'amortissement de la dette des régimes de sécurité sociale et à celles relatives à la mise en réserve de recettes à leur profit, de même qu'à celles relatives à la gestion des risques par les régimes de sécurité sociale ou modifiant substantiellement leur gestion interne.

Enfin, il a souligné que le projet de loi organique confiait à la Cour des comptes une mission de certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes des caisses nationales et des comptes combinés du régime général, ce qui était de nature à renforcer la transparence et la sincérité des comptes.

S'agissant des autres régimes, il a indiqué qu'il pourrait être fait appel à des réviseurs extérieurs à l'Etat. Il a précisé que la Cour des comptes serait également chargée d'émettre un avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre par branche de l'ensemble des régimes obligatoires de base, qui seraient annexés au projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Il a estimé que l'élément central de cette réforme du cadre organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale était de permettre aux lois de financement d'être un véritable outil au service du Parlement. Il a affirmé que la représentation nationale devait aujourd'hui se réapproprier le débat public sur le pilotage financier de la sécurité sociale et a relevé les dispositions du projet de loi organique y concourant, en particulier l'amélioration de l'information à la disposition du Parlement dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale et le renforcement des pouvoirs de contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, ainsi que de sa capacité d'évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale.

Il a précisé que la transparence était accrue par la décomposition de l'ONDAM en sous-objectifs, ce qui permettrait, en lien avec les dispositions assouplissant les conditions de recevabilité financière des amendements, un débat approfondi sur la structure même de l'ONDAM. Il a également souligné l'intérêt de disposer des tableaux d'équilibre de l'ensemble des organismes concourant au financement de la sécurité sociale.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a toutefois mis en évidence l'ambiguïté des dispositions de ce projet de loi organique s'agissant du positionnement de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

Il a précisé que l'exposé des motifs du projet de loi organique laissait entendre que la CNSA entrerait, partiellement, dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale et serait intégrée dans la catégorie des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale. Il a toutefois indiqué que, selon certaines analyses, la CNSA ne serait pas incluse dans cette catégorie à compter de 2006 et qu'elle ne relèverait, dès lors, pas du champ des lois de financement de la sécurité sociale. Il a estimé que ce point devait être clarifié et a donc souhaité connaître l'avis de la commission des finances quant à l'inclusion éventuelle de la CNSA dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a enfin détaillé la révision de la liste des annexes jointes au projet de loi de financement de la sécurité sociale proposée par le projet de loi organique, ce qui permettrait d'améliorer l'information transmise au Parlement et de rendre plus efficace son contrôle dans le domaine des finances sociales.

Il a souligné, en particulier, le caractère novateur de l'annexe présentant pour les années à venir les programmes de qualité et d'efficience relatifs aux dépenses et aux recettes de chaque branche de la sécurité sociale. Il a précisé que cette démarche, directement inspirée de celle de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), devrait permettre de mesurer, même dans le domaine des finances sociales, l'efficacité de la dépense publique.

Il a également indiqué que l'annexe relative aux mesures de réduction et d'exonération de cotisations ou contributions de sécurité sociale, ainsi qu'aux modalités et au montant de la compensation financière à laquelle ces mesures donnaient lieu, devrait constituer un réel outil de transparence au service du Parlement.

Il a fait remarquer, en revanche, que l'inscription, dans la loi organique, du principe de compensation des réductions et exonérations de cotisations sociales par l'Etat en faveur de la sécurité sociale soulevait un risque d'inconstitutionnalité : donner une valeur supra-législative à ce principe nécessiterait une révision de la Constitution, comme ce fut le cas pour les collectivités territoriales.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a observé que le projet de loi organique proposait d'élever au niveau organique le pouvoir de contrôle des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat saisies, à titre principal, du projet de loi de financement de la sécurité sociale et de préciser que ces commissions suivaient et contrôlaient l'exécution de ces lois et procédaient à l'évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale. Il a précisé que, même si elles étaient fortement inspirées de celles de l'article 57 de la LOLF, les dispositions du projet de loi organique n'en constituaient pas la transposition exacte. Il a indiqué, ainsi, qu'elles ne faisaient pas référence à l'obligation pour les personnes dont l'audition était jugée nécessaire de s'y soumettre et ne confiaient donc pas aux commissions chargées des affaires sociales un « pouvoir de coercition » similaire à celui des commissions chargées des finances.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a souligné que cette nouvelle faculté organique de contrôle confiée aux commissions saisies, à titre principal, du projet de loi de financement de la sécurité sociale ne faisait bien évidemment pas obstacle à l'exercice, par les commissions des finances, de leur pouvoir général de contrôle s'agissant de toute question relative aux finances publiques et, par conséquent, de toute question relative aux finances sociales. Il a donc souhaité qu'une collaboration fructueuse entre les deux commissions des affaires sociales et des finances permette le renforcement de la capacité globale de contrôle du Parlement dans le domaine des finances sociales.

Il s'est enfin demandé si cette nouvelle réforme organique constituait une simple étape intermédiaire vers un rapprochement de plus en plus poussé entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale, deux instruments juridiques d'une portée aujourd'hui très différente et présentant un degré de contrainte sans commune mesure l'un avec l'autre, ou si l'exercice parlementaire consistant à voter le budget de la sécurité sociale ne resterait pas toujours enferré dans des limites inhérentes à la nature même des lois de financement de la sécurité sociale et des dépenses votées en loi de financement.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur pour la qualité de son intervention, qui avait amplement démontré l'importance du présent projet de loi organique et, partant, tout l'intérêt qu'il y avait pour la commission des finances à s'en saisir pour avis.

M. Michel Mercier a souhaité revenir sur le positionnement de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et la question soulevée par le rapporteur pour avis. Il a estimé que cette caisse pouvait se rapprocher des organismes de sécurité sociale par la nature de certaines de ses recettes, mais que la nature de ses interventions ne permettait pas de l'inclure dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale. Il a ajouté que l'équilibre de cette caisse avait un impact sur les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales et donc estimé nécessaire de conserver une unicité d'appréhension par le Parlement des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales. Enfin, il a indiqué que la composition du conseil d'administration de la CNSA risquait d'obérer le fonctionnement de cette caisse. M. Henri de Raincourt s'est déclaré en total accord avec cette position.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a souligné l'ambiguïté du positionnement de la CNSA. Il a précisé qu'elle recevrait une contribution des régimes d'assurance maladie, fixée par arrêté au sein de l'ONDAM. Il a estimé que la question des liens entre le Parlement et la CNSA devait être clarifiée. Il a rappelé que, lors du débat relatif à la création de cette caisse, les pouvoirs de contrôle de la commission des finances avaient été expressément confirmés par M. Hubert Falco, alors ministre délégué aux personnes âgées.

M. Yves Fréville s'est interrogé sur la portée exacte de la notion d'organismes concourant au financement des régimes obligatoires de sécurité sociale, ainsi que sur la distinction opérée entre les plafonds d'avances de trésorerie et l'amortissement de la dette sociale.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a précisé que, d'après l'exposé des motifs du projet de loi organique, les organismes concourant au financement des régimes obligatoires de sécurité sociale recouvraient le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), le Fonds de financement des prestations des non salariés agricoles (FFIPSA) et la CNSA. Il a indiqué que la dette sociale renvoyait aux déficits repris par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).

M. Henri de Raincourt a observé que la CNSA était un organisme hybride, qui par certains aspects semblait préfigurer une cinquième branche de la protection sociale mais sans aller, toutefois, jusqu'au bout de cette logique. Il a souligné que cette caisse avait pour rôle de verser des concours aux départements, non de verser directement des aides aux personnes, et qu'à ce titre, elle ne devait pas relever du champ des lois de financement de la sécurité sociale.

M. Michel Mercier a approuvé les propos de M. Henri de Raincourt et a estimé que la CNSA différait des caisses de sécurité sociale dans la mesure où elle ne versait pas de prestations individuelles. Il a indiqué qu'elle jouait un rôle de « convertisseur », en transformant des recettes sociales en dotations versées au profit des collectivités territoriales.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que la rédaction du projet de loi organique était le reflet d'un certain désordre conceptuel ayant présidé à la mise en place de la CNSA et que la commission des finances devait donc inciter le gouvernement à clarifier sa position.

M. Philippe Adnot s'est interrogé sur la composition et le mode de fonctionnement du conseil d'administration de la CNSA. Il a estimé que, compte tenu du lien entre les collectivités territoriales et cette caisse, celle-ci relevait plus de la loi de finances que de la loi de financement de la sécurité sociale.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a précisé qu'une annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale présenterait, pour la dernière année écoulée, le compte définitif, et pour l'année suivante, les comptes prévisionnels des organismes qui finançaient ou qui géraient des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, ce qui incluait la CNSA. Il a souligné l'importance, pour le Parlement, de pouvoir discuter de manière globale des missions de cette caisse et rappelé qu'elle ne relevait, à ce stade, ni de la loi de finances, ni de la loi de financement de la sécurité sociale, ce qui à l'évidence n'était pas satisfaisant.

M. Michel Mercier a estimé que le Parlement devait avoir une vision globale des financements de cette caisse et devait pouvoir mener une discussion d'ensemble sur les relations financières avec les collectivités territoriales.

Mme Nicole Bricq a fait valoir que le Parlement devrait disposer d'un véhicule législatif unique pour examiner les missions et l'équilibre de cette caisse.

M. Henri de Raincourt a précisé qu'il ne s'agissait pas d'un problème de frontières de compétences, mais bien d'une question de clarté des enjeux.

M. Jean Arthuis, président, a approuvé ces propos. Il a estimé que les dispositifs législatifs devaient être opérationnels et clairs et que la commission des finances devrait donc obtenir des précisions de la part du gouvernement, notamment à l'occasion de la discussion générale du présent projet de loi organique.

La commission a alors procédé à l'examen des amendements présentés par M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis.

A l'article 1er, elle a adopté un premier amendement tendant à permettre au Parlement d'approuver les tableaux d'équilibre par branche, pour la dernière année écoulée, de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du régime général.

Elle a adopté un deuxième amendement tendant à encadrer de manière plus stricte les dépassements des objectifs de dépenses.

Elle a ensuite adopté deux amendements tendant à harmoniser la rédaction retenue pour les dispositions relatives aux recettes pouvant figurer dans la loi de financement et celle retenue pour les dépenses pouvant y figurer.

Elle a adopté un cinquième amendement tendant à élever au niveau organique les dispositions du premier alinéa de l'article L. 114-6 du code de la sécurité sociale, prévoyant que les comptes des régimes et organismes de sécurité sociale devaient être réguliers, sincères et donner une image fidèle de leur patrimoine et de leur situation financière.

Elle a ensuite adopté un amendement à l'article 2, visant à créer une nouvelle annexe afin d'apporter au Parlement une information claire sur les comptes des différents fonds isolant certaines dépenses de sécurité sociale, notamment le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante, le Fonds de cessation anticipée des travailleurs de l'amiante, les différents fonds médicaux et hospitaliers ainsi que l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux.

Puis elle a adopté un amendement rédactionnel à l'article 3.

A l'article 4, elle a adopté un premier amendement tendant à corriger une erreur matérielle et à établir des dispositions identiques pour le vote des tableaux d'équilibre de l'année en cours et pour celui des tableaux d'équilibre de l'année à venir.

Puis elle a adopté un second amendement tendant à préciser que les dispositions rectificatives devaient toujours être votées avant les dispositions de première partie consacrées à l'année à venir, et que la première partie devait toujours avoir été adoptée avant la mise en discussion des dispositions de seconde partie.

A l'article 5, M. Jean Arthuis, président, a confirmé, en tout état de cause, que la compétence générale de la commission des finances en matière de contrôle de l'exécution des lois de financement de la sécurité sociale et d'évaluation de toute question relative aux finances publiques s'étendait donc bien, en particulier, aux finances sociales, en application de l'article 57 de la LOLF.

Enfin, elle a adopté un amendement rédactionnel à l'article 6.

A l'issue de cet examen, la commission a émis un avis favorable à l'adoption de l'ensemble du projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale, ainsi amendé.

    retour sommaire suite