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Projet de loi portant engagement national pour le logement

 

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER
MOBILISATION DE LA RESSOURCE FONCIÈRE
POUR LA RÉALISATION DE LOGEMENTS

Article premier (art. L. 213-1 et L. 300-6 du code de l'urbanisme)
Possibilité pour l'Etat et ses établissements publics de faire réaliser des logements malgré l'opposition des communes

Cet article a pour objet de donner à l'Etat et à ses établissements publics les moyens de faire réaliser des logements malgré l'opposition des communes concernées :

- en permettant à l'Etat de délivrer lui-même les autorisations d'occupation des sols et de créer des zones d'aménagement concerté pour la réalisation de logements sur des terrains lui appartenant ou appartenant à ses établissements publics ;

- en permettant à l'Etat et à ses établissements publics d'obtenir, par une déclaration de projet prise après enquête publique, la mise en compatibilité des documents d'urbanisme avec une action ou une opération d'aménagement ;

- en privant les communes de la faculté d'exercer leur droit de préemption en cas d'aliénation par l'Etat ou ses établissements publics de terrains destinés à accueillir des logements.

1. Le droit en vigueur

Les communes disposent d'une large maîtrise sur les usages des sols :

- elles élaborent les documents de planification - schémas de cohérence territoriale, plans locaux d'urbanisme et cartes communales ;

- les diverses autorisations d'utilisation des sols, au premier rang desquelles figurent les permis de construire, sont délivrées par le maire au nom de la commune, de droit dans celles qui disposent d'un plan local d'urbanisme approuvé et sur décision du conseil municipal dans celles dotées d'une carte communale approuvée6(*) ;

- enfin, les communes peuvent acquérir des terrains bâtis ou non bâtis pour mener à bien leurs projets en exerçant leur pouvoir d'expropriation ou leur droit de préemption.

Pour autant, l'Etat n'est pas démuni de tout pouvoir d'intervention :

- les documents d'urbanisme des communes doivent être compatibles avec les règles qu'il édicte pour tout ou partie du territoire et prendre en compte les projets d'intérêt général et les opérations d'intérêt national qu'il décide7(*) ;

- les autorisations d'utilisation des sols restent délivrées en son nom lorsqu'elles concernent, en premier lieu, les constructions, installations ou travaux réalisés pour son propre compte, pour le compte de la région, du département, de leurs établissements publics et concessionnaires ainsi que pour le compte d'Etats étrangers ou d'organisations internationales, en deuxième lieu, les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie, ainsi que ceux utilisant des matières radioactives, en troisième lieu, les constructions, installations ou travaux réalisés à l'intérieur des périmètres des opérations d'intérêt national, en quatrième lieu, les opérations de construction de logements locatifs sociaux prévues par une convention entre le préfet et les bailleurs sociaux en cas de carence d'une commune dans la mise en oeuvre de l'obligation de disposer de 20 % de logements sociaux prévue par l'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains ;

- enfin, il dispose lui aussi d'un pouvoir d'expropriation et, dans les zones dites d'aménagement différé, d'un droit de préemption.

Peut constituer un projet d'intérêt général tout projet d'ouvrage, de travaux ou de protection présentant un caractère d'utilité publique et répondant aux conditions suivantes8(*) :

- être destiné à la réalisation d'une opération d'aménagement9(*) ou d'équipement, au fonctionnement d'un service public, à l'accueil et au logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes, à la protection du patrimoine naturel ou culturel, à la prévention des risques, à la mise en valeur des ressources naturelles ou à l'aménagement agricole et rural ;

- avoir fait l'objet soit d'une délibération ou d'une décision d'une personne ayant la capacité d'exproprier, arrêtant le principe et les conditions de réalisation du projet, et mise à la disposition du public ; soit d'une inscription dans un des documents de planification publié.

L'article L. 123-14 du code de l'urbanisme permet au préfet de se substituer à une commune pour procéder à toute modification ou révision d'un plan local d'urbanisme que nécessite la réalisation d'un nouveau projet d'intérêt général.

Pour permettre la réalisation d'une opération d'intérêt national, il est prévu que :

les constructions et installations nécessaires échappent à la règle de la constructibilité limitée en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune en l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers, ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu10(*) ;

- ainsi qu'il l'a été dit, les autorisations ou actes relatifs à l'utilisation et à l'occupation des sols sont, à l'intérieur des périmètres d'opérations d'intérêt national, délivrés ou établis au nom de l'Etat, par le maire ou le préfet du département après avis du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent11(*) ;

- le sursis à statuer peut être opposé aux demandes d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse la réalisation d'une opération12(*) ;

les zones d'aménagement concerté sont créées par le préfet, après avis du conseil municipal ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent13(*).

Ont jusqu'à présent reçu la qualification d'opération d'intérêt national14(*), les travaux relatifs :

- aux agglomérations nouvelles régies par la loi n° 83-636 du 13 juillet 1983 (Marne la vallée, Sénart, l'Ile d'Abeau), dans leur périmètre d'urbanisation ;

- à l'aménagement de la Défense, dans un périmètre défini par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme à l'intérieur du périmètre de compétence de l'établissement public pour l'aménagement de la Défense ;

- aux domaines industrialo-portuaires d'Antifer, du Verdon et de Dunkerque, dans les périmètres respectifs des ports autonomes du Havre, de Bordeaux et de Dunkerque ;

- à l'aménagement de la zone de Fos-sur-Mer, dans un périmètre défini par décret en Conseil d'Etat ;

- à l'opération d'aménagement Euroméditerranée dans la commune de Marseille dans le périmètre de compétence de l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée ;

- à l'opération d'aménagement de Nanterre dans le périmètre de compétence de l'établissement public d'aménagement de Seine-Arche à Nanterre.

Le Gouvernement a par ailleurs annoncé la mise à l'étude de trois nouvelles opérations d'intérêt national en Ile-de-France sur les sites de Seine-Amont, dans le Val d'Oise, de Massy-Saclay, dans l'Essonne et les Yvelines, et de Seine-Aval, également dans les Yvelines. A cette fin, le préfet de région a reçu mandat d'organiser une concertation avec les élus locaux concernés et de formuler des propositions avant la fin de l'année.

Pour autant, aucun de ces nombreux instruments mis à la disposition de l'Etat ne semble pouvoir être utilisé en toute sécurité juridique pour imposer la réalisation de logements à des communes qui s'y opposeraient. Aussi le présent article tend-il à instituer de nouvelles procédures dérogatoires permettant de remettre en cause, le cas échéant, les prérogatives des communes et de leurs groupements dans le domaine de l'urbanisme.

2. Le dispositif proposé

Le premier paragraphe (I) du présent article, dont les dispositions ne seraient pas codifiées dans la mesure où elles revêtent un caractère temporaire, tend :

- à prévoir que la réalisation de logements sur des terrains appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics ou cédés par eux à cet effet présente un caractère d'intérêt national lorsqu'elle contribue à l'atteinte des objectifs fixés par le titre II de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale soit, en cinq ans, la réalisation de 500.000 logements locatifs sociaux, la création de 200.000 logements privés à loyers maîtrisés, la remise sur le marché de la location de 100.000 logements vacants du parc privé et le renforcement du dispositif d'accueil et d'hébergement d'urgence ;

- en conséquence, à permettre à l'Etat de délimiter par décrets, jusqu'au 1er janvier 2010, terme du plan de cohésion sociale, des périmètres d'intervention dans lesquels les opérations permettant de réaliser ces logements bénéficieraient du régime des opérations d'intérêt national.

La réalisation de logements sur des terrains appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics ou cédés par eux à cet effet ne peut être assimilée à des opérations aussi importantes que la création de villes nouvelles, l'aménagement de la Défense ou l'aménagement de la zone de Fos-sur-Mer.

Aussi, selon le texte proposé par le présent article, ne constituerait-elle pas une opération d'intérêt national mais en présenterait simplement le caractère et surtout bénéficierait des effets qui s'attachent à une telle qualification.

Il s'agit, en permettant au préfet de se substituer au maire ou au président de l'établissement public de coopération intercommunale pour délivrer les permis de construire et créer des zones d'aménagement concerté, de donner à l'Etat les moyens de surmonter rapidement l'opposition d'une commune à la réalisation de logements sur des terrains lui appartenant ou appartenant à ses établissements publics.

Un maire est en effet tenu de délivrer un permis de construire dès lors que les conditions légales et réglementaires requises pour son obtention sont réunies ; son refus ne peut se fonder sur des seules considérations d'opportunité.

Toutefois, s'il est possible de saisir la juridiction administrative d'un tel refus, la longueur des délais de jugement retarde considérablement les projets.

Les dispositions proposées ont un champ d'application à la fois large et imprécis.

Sur le plan géographique, aucun recensement exhaustif des terrains appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics n'a encore été réalisé. Une circulaire du Premier ministre a été adressée aux préfets à la fin du mois de septembre 2005 pour y parvenir. Un premier bilan a été établi pour le patrimoine foncier géré directement par le ministère de l'équipement ou pour son compte.

Le patrimoine foncier
géré directement par le ministère de l'équipement ou pour son compte

« La plus grande part des réserves foncières constituées par l'Etat pour les grandes opérations d'urbanisme a été utilisée et ces grandes opérations sont achevées ou en voie de l'être. Le foncier encore détenu par l'Etat représente une superficie totale de l'ordre de 10 000 ha, en forte diminution, dans le cadre de conventions de sortie des opérations d'intérêt national (hors Marne-la-Vallée et Sénart).

« Ce patrimoine de l'Etat est géré principalement par des opérateurs spécialisés : les établissements publics d'aménagement des villes nouvelles (EPAVN), les établissements publics fonciers (EPF) d'Etat et, en Ile de France, l'agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP). Les directions départementales de l'équipement (DDE) gèrent par ailleurs un patrimoine (Etat « routes » ou Etat « logement ») très disséminé et moins important en superficie.

« L'Etat a exprimé sa volonté que les terrains publics disponibles concourent à l'accroissement de l'offre foncière en Ile-de-France ou dans les grandes agglomérations où le marché immobilier est particulièrement tendu et la pénurie de nouveaux logements aiguë.

« Le ministre a nommé, en début d'année 2004, un délégué ministériel à l'action foncière qui lui est directement rattaché et qui est chargé de coordonner l'ensemble des actions nécessaires à la mobilisation et à la mise sur le marché des terrains de l'Etat disponibles affectés aux services du ministère ou aux organismes publics sous sa tutelle, notamment RFF, SNCF, RATP et AFTRP.

« A partir de l'examen des fonciers de l'Etat (ministère de l'équipement) et de ses établissements publics susceptibles, en Ile-de-France, d'être mobilisables pour la construction de logements, notamment ceux de l'inventaire du rapport de M. Pommellet, le ministre de l'équipement a fixé, le 4 novembre 2004, comme objectif à la délégation à l'action foncière (DAF) la mobilisation, d'ici à 2007, de 130 hectares permettant de réaliser 5.000 logements et a signé avec les présidents des établissements publics du ministère (AFTRP, RFF, la SNCF, la RATP et le STIF) une convention qui définit les terrains qu'ils s'engagent à libérer pour qu'ils puissent être ouverts à l'urbanisation (soit un total, comprenant les terrains de l'Etat, de 865 ha dans les dix ans).

Bilan des cessions 2004 (mai à décembre) en Ile-de-France
terrains Etat (équipement) et établissements publics rattachés
(dont SNCF, RFF, RATP et STIF)

Nombre de cessions

Surface

emprise publique

(en m²)

Surface emprise cédée

(en m²)

Surface hors oeuvre nette (Shon) logement

(en m²)

Nombre de logements

10 cessions

2 021 130

136 783

122 740

1 671

dont
537 logements locatifs sociaux

Programme des cessions 2005-2007 en Ile-de-France - terrains Etat (équipement) et établissements publics rattachés (dont SNCF, RFF, RATP et STIF)

Nombre d'opérations

Surface

emprise publique

(en m²)

Surface emprise à céder d'ici 2007

(en m²)

Shon logement

(en m²)

Nombre de logements

67 opérations

2 917 929

1 176 789

563 443

7 183

« L'extension de cette action, tant aux autre régions que l'Ile-de-France (notamment, la convention cadre en vue de favoriser la réalisation de logements signée le 27 avril 2005 entre l'Etat et la SNCF concerne des opérations localisées dans sept autres régions) qu'aux autres ministères que celui de l'équipement et à leurs établissements publics, est en cours. »

Source : ministère de l'équipement

Certes, les permis de construire ne pourraient être délivrés par l'Etat que dans des périmètres délimités par décret et pour une période limitée. Toutefois, la délimitation de ces périmètres n'est nullement encadrée et aucune indication n'est fournie sur la durée pendant laquelle les communes seraient dessaisies de leurs compétences.

Sur le plan matériel, aucune précision n'est apportée sur le volume et les catégories de logements devant être réalisés pour bénéficier du caractère et des effets d'une opération d'intérêt national. L'intervention de l'Etat est encadrée par la seule exigence d'une contribution à l'atteinte des objectifs du plan de cohésion sociale. Or ces objectifs sont tellement ambitieux que l'on peut se demander si seuls des programmes très importants pourraient revêtir le caractère et les effets d'une opération d'intérêt national ou, au contraire, si tel serait également le cas d'un programme de dix logements par exemple. Il a été indiqué à votre rapporteur pour avis que : « Les programmes ser[aient] arrêtés au cas par cas après consultation des élus. »

Le deuxième paragraphe (II) du présent article tend à modifier l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme afin d'étendre à l'Etat et à ses établissements publics la faculté, déjà reconnue aux collectivités territoriales, aux groupements de collectivités territoriales et aux établissements publics d'aménagement par la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, de se prononcer par une déclaration de projet, après enquête publique, sur l'intérêt général d'une action ou d'une opération d'aménagement et d'obtenir la modification des documents d'urbanisme applicables.

Les articles L. 122-15 et L. 123-16 du code de l'urbanisme, antérieurs à la loi du 1er août 2003, disposent que la déclaration d'utilité publique ou la déclaration de projet d'une opération qui n'est pas compatible avec un plan local d'urbanisme (PLU) ou un schéma de cohérence territoriale (SCOT) emporte modification de ce document sous les conditions suivantes :

- l'enquête publique doit avoir porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'action ou de l'opération et sur la mise en compatibilité du document d'urbanisme qui en est la conséquence ;

- l'acte déclaratif d'utilité publique ou la déclaration de projet doit être pris après que les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du document ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public chargé de l'élaboration et de la mise en oeuvre du SCOT, de la région, du département et a été soumis, pour avis, aux communes et groupements compétents situés dans le périmètre du schéma pour le SCOT, et au conseil municipal pour le PLU ;

- la déclaration de projet emporte approbation des nouvelles dispositions du document d'urbanisme lorsqu'elle est prise par l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public compétent mais ne peut intervenir, lorsqu'elle relève d'une autre personne publique, qu'après mise en compatibilité du document par l'organe délibérant ou, en cas de désaccord, par arrêté préfectoral.

Toutefois, avant l'entrée en vigueur de la loi du 1er août 2003, une déclaration de projet ne pouvait être adoptée que pour permettre à l'Etat, à une collectivité territoriale ou un établissement public de se prononcer sur l'intérêt général d'un projet public de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages dont la réalisation doit être précédée d'une enquête publique parce qu'elle est susceptible d'affecter l'environnement15(*). Or tel n'est pas le cas de l'ensemble des projets de l'Etat et des collectivités territoriales. En particulier, la construction de logements n'est pas toujours subordonnée à une enquête publique. Par ailleurs, l'Etat ne peut pas prendre une déclaration d'utilité publique lorsqu'il est propriétaire des terrains.

L'apport de l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme a donc consisté à permettre aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux établissements publics d'aménagement d'obtenir rapidement la modification des documents d'urbanisme pour réaliser une action ou une opération d'aménagement ne nécessitant pas une telle enquête, à la condition de suivre les mêmes procédures.

Curieusement, la loi du 1er août 2003 a privé l'Etat et ses établissements publics du bénéfice de ces dispositions. Le présent projet de loi tend à réparer cet oubli. Il n'y a en effet pas de raison de refuser à l'Etat une faculté ouverte aux départements, aux régions et aux établissements publics d'aménagement.

Une telle faculté semble d'autant plus nécessaire que la réalisation de logements à l'initiative de l'Etat peut se trouver entravée par les documents d'urbanisme. Il suffit, par exemple, que le plan local d'urbanisme classe en zone non constructible un terrain appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics.

Pour permettre la construction de logements malgré l'opposition de la commune, il importe donc, avant même de donner au préfet la compétence pour délivrer les permis de construire, de s'assurer que les documents d'urbanisme autorisent une telle opération.

En réponse à une question portant sur le point de savoir si une mise en compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec une déclaration de projet ou une déclaration d'utilité publique pouvait emporter modification non seulement du règlement de ce document mais également de son projet d'aménagement et de développement durable, il a été indiqué à votre rapporteur pour avis que : « Ce n'est pas juridiquement totalement exclu, mais c'est difficilement imaginable. Il faudrait d'ailleurs que le PADD soit totalement illégal (du type : la commune ne veut aucun logement chez elle...) Le déclaration de projet est soumise au contrôle du juge, qui peut la suspendre dans des délais très brefs, si elle porte une atteinte abusive à la libre administration des collectivités locales. »

Enfin, le troisième paragraphe (III) a pour objet de compléter l'article L. 213-1 du code de l'urbanisme afin de prévoir que les aliénations par l'Etat ou ses établissements publics de terrains situés dans les périmètres définis en application du I ne peuvent faire l'objet d'une préemption au titre des zones d'aménagement différé ou du droit de préemption urbain.

Une nouvelle fois, il s'agit d'éviter que les communes puissent faire obstacle à la réalisation d'un programme de logements voulu par l'Etat ou ses établissements publics sur leur territoire.

Sont déjà exonérés du droit de préemption :

- les immeubles construits ou acquis par les organismes d'habitations à loyer modéré et qui sont leur propriété, ainsi que les immeubles construits par les sociétés coopératives d'habitations à loyer modéré de location-attribution ;

- les immeubles qui font l'objet d'un contrat de vente d'immeuble à construire, à terme ou en l'état de futur achèvement ;

- les parts ou actions de sociétés civiles constituées en vue de la vente d'immeubles et de sociétés ayant pour objet la construction ou l'acquisition d'immeubles en vue de leur division par fractions destinées à être attribuées aux associés en propriété ou en jouissance d'attribution, qui font l'objet d'une cession avant l'achèvement de l'immeuble ou pendant une période de dix ans à compter de son achèvement ;

- les immeubles cédés au locataire en exécution de la promesse de vente insérée dans un contrat de crédit-bail immobilier ;

- les immeubles qui font l'objet d'une mise en demeure d'acquérir au titre d'un droit de délaissement :

- pendant la durée d'application d'un arrêté préfectoral constatant la carence d'une commune dans la mise en oeuvre de l'obligation de disposer de 20 % de logements sociaux sur son territoire, l'aliénation d'un immeuble ou d'un terrain destiné à être affecté à une opération de construction de logements sociaux.

3. La position de la commission

Votre commission comprend les motivations ayant présidé à l'élaboration d'un tel dispositif : l'Etat ne doit pas se trouver complètement démuni face aux rares communes qui s'opposeraient à la réalisation de logements, plus particulièrement sociaux, sur leur territoire.

Aussi vous soumet-elle un amendement de précision ayant pour objet de prévoir que, pour la mise en oeuvre du plan de cohésion sociale, des logements peuvent être réalisés à la fois sur des terrains bâtis et sur des terrains non bâtis appartenant à l'Etat et à ses établissements publics. Il doit en effet être possible de transformer des locaux à usage professionnel en locaux à usage d'habitation dans le cadre des opérations nationales prévues par le présent article.

S'il ne lui semble pas possible d'encadrer trop strictement le champ d'application de ce dispositif sous peine de lui faire manquer son objectif, votre commission forme le voeu qu'il ne soit guère mis en oeuvre, la simple possibilité d'y recourir devant favoriser le dialogue entre l'Etat et les élus locaux.

Elle vous soumet toutefois un amendement ayant pour objet de prévoir que la délimitation des périmètres à l'intérieur lesquels les programmes de logements sur des terrains appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics auront le caractère et les effets d'une opération d'intérêt national doit tenir compte des projets d'aménagement et de développement durable des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme déjà approuvés.

S'il est légitime et nécessaire que l'Etat puisse réaliser ou faire réaliser des logements sur des terrains lui appartenant ou appartenant à ses établissements publics, encore faut-il éviter de créer des zones d'aménagement concerté ex nihilo, dont on a pu mesurer les conséquences parfois désastreuses par le passé, et d'imposer des charges insoutenables aux communes, en les obligeant à réaliser des équipements publics sur des terrains très éloignés.

Cette disposition doit assurer la compatibilité des opérations nationales avec les objectifs de mixité sociale et de diversité des fonctions urbaines prévues par la loi dans l'élaboration des documents d'urbanisme.

De la même façon, votre commission vous soumet un amendement au II tendant à exiger que l'action ou l'opération d'aménagement pouvant faire l'objet d'une déclaration de projet emportant, en application de l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme, mise en compatibilité d'un schéma de cohérence territoriale et d'un plan local d'urbanisme ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable de ces documents, à moins qu'elle ne soit le fruit d'une initiative de la commune ou de l'établissement public qui a élaboré ce document.

Afin de garantir l'existence d'un dialogue entre l'Etat et les élus locaux, il vous est proposé d'adopter un amendement ayant pour objet de prévoir la consultation des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de plan local d'urbanisme sur les projets de décrets délimitant des périmètres à l'intérieur lesquels les programmes de logements sur des terrains appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics auront le caractère et les effets d'une opération d'intérêt national.

La rédaction retenue ne leur donne les moyens ni de bloquer ni de retarder à l'excès la réalisation d'une opération nationale puisque, d'une part, il s'agira d'un avis simple et non d'un avis conforme, d'autre part, cet avis devra être rendu dans un délai de deux mois suivant la notification du projet de décret.

Enfin, votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir la caducité, au plus tard dix ans après leur publication, des décrets délimitant les périmètres à l'intérieur desquels la réalisation de logements sur des terrains appartenant à l'Etat et à ses établissements publics revêtira le caractère et les effets d'une opération d'intérêt national.

La délimitation de ces périmètres emportera en effet, d'une part, transfert à l'Etat de la compétence pour délivrer les permis de construire et créer les zones d'aménagement concerté, d'autre part, interdiction pour les titulaires du droit de préemption d'exercer ce droit. Il importe donc de veiller à ce que ce dessaisissement soit temporaire.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article premier ainsi modifié.

Article additionnel après l'article premier (art. L. 52-1 nouveau du code du domaine de l'Etat)
Aliénation des biens appartenant au domaine public de l'Etat

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet d'insérer un article L. 52-1 dans le code du domaine de l'Etat afin d'accélérer les procédures de mise en vente des immeubles appartenant à l'Etat et dépendant du domaine public.

Les biens appartenant au domaine public sont inaliénables. Cette règle n'est pas absolue. Elle signifie simplement que l'aliénation d'un tel bien n'est possible que pour autant que l'affectation à l'usage du public ou à un service public ait cessé. En l'état actuel du droit, l'aliénation doit être précédée d'une mesure formelle de déclassement, à peine d'illégalité, constatant la désaffectation.

Le Conseil constitutionnel a rappelé que les biens du domaine public devaient être déclassés avant de pouvoir être aliénés16(*). Le Conseil d'Etat exige quant à lui que la désaffectation précède le déclassement17(*).

Cela n'est pas particulièrement source de difficulté lorsque l'affectation a cessé depuis longtemps en fait. Mais les difficultés sont réelles lorsque la désaffectation est contemporaine de la vente que doit permettre le déclassement ; il suffit de penser au cas de la vente d'un ensemble hospitalier lorsque le transfert des activités hospitalières sur un autre site doit se prolonger dans le temps, ou au cas de la vente de terrains incluant des éléments de voirie, dans la perspective d'une restructuration et d'un déplacement de celle-ci qui ne se feront qu'au rythme des travaux menés par l'acquéreur.

Sans remettre en cause les principes dégagés par le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat, l'amendement qui vous est proposé a pour objet de permettre à l'Etat d'engager la procédure de mise en vente d'un bien situé sur le domaine public avant de l'avoir déclassé, tout en exigeant que l'affectation de ce bien ait cessé et que le déclassement ait été prononcé dans un délai de six mois à compter de la signature du contrat préliminaire ou de la promesse synallagmatique ou unilatérale de vente.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article premier.

Article additionnel après l'article premier (art. L. 66-2 du code du domaine de l'Etat)
Décote sur les terrains de l'Etat en vue de la réalisation de logements sociaux

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de modifier l'article L. 66-2 du code du domaine de l'Etat afin, d'une part, de rendre obligatoire la décote pouvant être pratiquée par l'Etat sur la vente d'un terrain lui appartenant pour permettre la construction de logements sociaux, d'autre part, de fixer dans la loi son montant minimal et son montant maximal.

Inséré par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, l'article L. 66-2 du code du domaine de l'Etat donne à ce dernier la faculté de procéder à l'aliénation de terrains de son domaine privé à un prix inférieur à la valeur vénale lorsque ces terrains sont destinés à la réalisation de programmes de constructions comportant essentiellement des logements dont une partie au moins est réalisée en logement social.

La différence entre la valeur vénale et le prix de cession ne peut dépasser un plafond fixé par décret en Conseil d'Etat. Ce décret n'est toujours pas paru. Le Gouvernement a toutefois indiqué que le plafond de la décote pouvant être pratiquée serait égal à 25 % de la valeur vénale du terrain.

Compte tenu du haut niveau et de l'évolution rapide des prix du foncier, un tel plafond risque d'être insuffisant pour permettre d'équilibrer des opérations de construction de logements sociaux dans les zones où le marché est particulièrement tendu.

L'amendement qui vous est proposé a pour objet de rendre cette décote obligatoire :

- son montant minimal serait égal à 25 % de la valeur du terrain telle qu'elle est estimée par le directeur des services fiscaux et serait porté à 35 % dans des zones délimitées par décret ;

- son montant maximal serait égal à 50 % de l'estimation du directeur des services fiscaux et la décote ne pourrait avoir pour conséquence d'entraîner une aliénation des terrains de l'Etat à un prix inférieur à la valeur foncière de référence, c'est-à-dire la valeur du terrain considérée comme « normale » pour la réalisation d'une opération de logement social financièrement équilibrée18(*).

La référence à la valeur estimée par le directeur des services fiscaux a été substituée à la référence à la valeur vénale du terrain pour éviter que l'estimation soit directement liée à la situation du marché.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article premier.

Article 2 (art. L. 123-12-1 nouveau, L. 123-19, L. 123-2, L. 230-3, L. 230-4, L. 230-4-1 nouveau, L. 123-14-1 nouveau du code de l'urbanisme)
Plans locaux d'urbanisme et plans d'occupation des sols

Cet article a pour objet de modifier plusieurs dispositions du code de l'urbanisme relatives aux plans locaux d'urbanisme et aux plans d'occupation des sols afin de favoriser la réalisation de logements sur le territoire des communes.

1. Renforcer le caractère opérationnel des plans locaux d'urbanisme pour mieux répondre aux besoins en logements

Le premier paragraphe (I) tend à insérer un article L. 123-12-1 dans le code de l'urbanisme afin :

- de consacrer dans la loi la possibilité dont dispose le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent pour élaborer un plan local d'urbanisme de faire figurer dans le rapport de présentation de ce document un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ;

- d'obliger le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public, d'une part, à dresser tous les trois ans le bilan de l'application du plan local d'urbanisme, « notamment au regard de la satisfaction des besoins en logements » et de la réalisation de l'éventuel échéancier, d'autre part, à délibérer sur les suites à donner à cette évaluation (maintien, modification ou mise en révision du plan local d'urbanisme).

De nombreuses communes ont déjà inscrit dans leur plan local d'urbanisme un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants.

En précisant que cet échéancier doit figurer dans le rapport de présentation du plan, le projet de loi tend non seulement à lui donner une base légale mais également à spécifier qu'il n'est pas opposable aux tiers. En effet, aux termes de l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme, seuls le règlement et ses documents graphiques sont opposables « à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création de lotissements et l'ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan. » L'intérêt d'une telle disposition consiste également, selon le Gouvernement, à rappeler aux communes la nécessité de vérifier périodiquement si leur document d'urbanisme permet de répondre aux besoins de construction.

Plusieurs personnes entendues par votre rapporteur se sont inquiétées des risques de spéculation foncière que pourrait engendrer la diffusion d'un tel échéancier. A l'inverse, le Gouvernement fait valoir qu'elle devrait permettre d'éviter des anticipations hasardeuses, si le plan local d'urbanisme précisait qu'une zone à urbaniser n'était pas destinée à être aménagée dans l'immédiat. L'essentiel est que les communes ne soient tenues ni d'élaborer un tel échéancier ni de mentionner les zones devant être ouvertes à l'urbanisation. Votre commission considère en effet que la rédaction retenue permet au plan local d'urbanisme de fixer un objectif quantitatif mais non localisé de l'ouverture à l'urbanisation de nouvelles zones.

Elle vous soumet simplement un amendement ayant pour objet de faire figurer dans les dispositions du code de l'urbanisme relatives au contenu des plans locaux d'urbanisme, soit à l'article L. 123-1, la mention selon laquelle ces documents peuvent comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants. Cet échéancier ne serait pas opposable aux tiers et devrait effectivement figurer dans le rapport de présentation dont la mention relève actuellement de la partie réglementaire du code.

L'obligation faite aux conseils municipaux de dresser tous les trois ans le bilan de l'application du plan local d'urbanisme s'inspire quant à elle des dispositions de l'article L. 123-13-1 du code de l'urbanisme, inséré par l'ordonnance n° 2004-489 du 3 juin 2004 portant transposition de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, aux termes desquelles : « Lorsqu'un plan local d'urbanisme doit faire l'objet d'une évaluation environnementale en application de l'article L. 121-10, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent procède, au plus tard à l'expiration d'un délai de dix ans à compter de la délibération portant approbation ou de la dernière délibération portant révision de ce plan, à une analyse des résultats de son application, notamment du point de vue de l'environnement. »

De même, la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains impose à l'organe délibérant d'un établissement public chargé d'un schéma de cohérence territoriale, à peine de caducité du schéma, de dresser tous les dix ans le bilan de l'application de ce document et, à l'aune des résultats de cette évaluation, de délibérer sur son maintien en vigueur ou sa mise en révision complète ou partielle19(*).

Votre commission vous soumet un amendement ayant un double objet :

prévoir l'organisation d'un débat sur les résultats de l'application du plan local d'urbanisme suivi, le cas échéant, d'une délibération décidant la mise en révision ou la mise en révision simplifiée de ce document et fixant, le cas échéant, les modalités de la concertation qui doit accompagner cette révision ;

limiter l'objet de ce débat à une évaluation des résultats de l'application du plan au regard de la satisfaction des besoins en logements et, le cas échéant, de l'échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants.

Il n'y a pas lieu de prévoir une délibération sur le maintien en vigueur du plan local d'urbanisme. Par ailleurs, il revient au maire, et non pas au conseil municipal, de prendre l'initiative d'une modification de ce document.

Il ne semble pas non plus opportun de permettre une remise en cause tous les trois ans, à l'occasion de ce débat, de l'ensemble des choix arrêtés dans le plan local d'urbanisme. Mieux vaut s'en tenir à un débat sur la satisfaction des besoins en logements, étant précisé que ces besoins seront appréciés par le plan local d'urbanisme lui-même dans le respect des dispositions d'un éventuel programme local de l'habitat.

Il n'est pas possible de prévoir, comme pour les schémas de cohérence territoriale, la caducité du plan local d'urbanisme en l'absence de débat. Dans cette hypothèse, tous les terrains situés en dehors de la partie actuellement urbanisée de la commune deviendraient inconstructibles. Cela lèserait les propriétaires, sans qu'ils aient eu la possibilité d'intervenir, et irait directement à l'encontre de l'objectif recherché : construire des logements. Il reviendra donc au préfet, au titre du contrôle de légalité, de veiller au respect de cette nouvelle obligation et au juge administratif d'en assurer le respect.

2. Prolongation jusqu'au 1er janvier 2010 de la date limite du 1er janvier 2006 pour la révision simplifiée des plans d'occupation des sols

Tout en prévoyant la substitution des plans locaux d'urbanisme aux plans d'occupation des sols, la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a permis le maintien en vigueur des documents déjà approuvés.

Aux termes de l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme, ils sont soumis au même régime juridique et ont les mêmes effets que les plans locaux d'urbanisme. Ils n'en diffèrent que par leur contenu, qui reste régi par les dispositions de l'article L. 123-1 dans sa rédaction antérieure à la loi du 13 décembre 2000 précitée, et n'a pas à être modifié.

Les plans d'occupation des sols doivent en principe être mis en forme de plan local d'urbanisme à l'occasion de leur révision. Toutefois, pour leur permettre d'évoluer tout en conservant leur forme, ces documents peuvent faire l'objet :

- d'une modification, à la triple condition que la modification envisagée ne porte pas atteinte à l'économie générale du plan, ne réduise pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, et ne comporte pas de graves risques de nuisance ;

- d'une révision simplifiée, si cette révision est approuvée avant le 1er janvier 2006 et si elle a pour seul objet la rectification d'une erreur matérielle ou la réalisation d'une construction ou d'une opération, à caractère public ou privé, présentant un intérêt général ou consistant en un projet d'extension des zones constructibles qui ne porte pas atteinte à l'économie générale du plan et ne comporte pas de graves risques de nuisance20(*) ;

- d'une mise en compatibilité avec une opération ayant fait l'objet, au terme d'une enquête publique, d'une déclaration d'utilité publique ou d'une déclaration de projet.

Le deuxième paragraphe (II) du présent article tend à modifier l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme afin de proroger jusqu'au 1er janvier 2010, terme du plan de cohésion sociale, la période pendant laquelle les conseils municipaux peuvent procéder à une révision simplifiée de leur plan d'occupation des sols sous réserve d'une évaluation des incidences notables que peut avoir le document sur l'environnement.

Initialement fixé au 1er janvier 2004 par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, ce délai avait déjà été prorogé jusqu'au 1er janvier 2006 par la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 « urbanisme et habitat ».

Une nouvelle prorogation permettrait de mener à leur terme les procédures qui ont été engagées pour ouvrir de nouveaux terrains à l'urbanisation et créer des logements.

Les possibilités de faire évoluer un plan d'occupation des sols pour intégrer des opérations à caractère d'intérêt général sans le mettre en forme de plan local d'urbanisme s'avèrent en effet insuffisantes. A titre d'exemple, la déclaration de projet ne peut être prise que pour une opération ou une construction publique.

Il convient de noter que l'obligation de procéder à une « évaluation environnementale » concernerait tous les plans d'occupation des sols alors qu'elle ne s'applique qu'aux plans locaux d'urbanisme susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, compte tenu de la superficie du territoire auxquels ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés21(*).

Aussi votre commission des Affaires économiques a-t-elle décidé de soumettre les plans d'occupation des sols aux mêmes obligations que les plans locaux d'urbanisme.

3. Possibilité de délimiter dans les plans locaux d'urbanisme des secteurs dans lesquels les programmes de logements doivent prévoir un minimum de logements locatifs et création d'un droit de délaissement des propriétaires des terrains

Le troisième paragraphe (III) du présent article a pour objet de compléter l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme afin de permettre au plan local d'urbanisme d'instituer une nouvelle servitude dans les zones urbaines consistant à délimiter des secteurs dans lesquels, en cas de « construction » d'un programme de logements, un pourcentage de ce programme devra être affecté à des catégories de logements locatifs définis par le plan.

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de substituer le terme de « réalisation » à celui de « construction » d'un programme de logements, afin de viser par exemple la transformation de locaux à usage professionnel en locaux à usage d'habitation. Au demeurant, le présent article emploie le terme de « réalisation » dans les paragraphes suivants.

Elle vous soumet également un amendement tendant à prévoir que cette nouvelle servitude devra être instituée dans le respect des objectifs de mixité sociale. Le conseil municipal sera libre à la fois d'instituer la servitude, de délimiter les secteurs où elle s'appliquera, de déterminer les catégories de logements devant être construits et de fixer leur pourcentage dans les programmes de construction. Toutefois, il devra tenir compte de la situation locale. A titre d'exemple, dans les secteurs comprenant peu de logements sociaux, le plan local d'urbanisme pourrait imposer la construction de tels logements, tandis que dans les secteurs comprenant une forte proportion de logements sociaux, il devrait plutôt prévoir la construction de logements intermédiaires ou privés.

Les servitudes pouvant d'ores et déjà être instituées par le plan local d'urbanisme dans les zones urbaines en application de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme consistent à :

- interdire, sous réserve d'une justification particulière, dans un périmètre qu'il délimite et pour une durée au plus de cinq ans dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement global, les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement, les travaux ayant pour objet l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes étant toutefois autorisés ;

- réserver des emplacements en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu'il définit ;

- indiquer la localisation prévue et les caractéristiques des voies et ouvrages publics, ainsi que les installations d'intérêt général et les espaces verts à créer ou à modifier, en délimitant les terrains qui peuvent être concernés par ces équipements22(*).

La servitude permettant de réserver des emplacements en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements définis par le plan local d'urbanisme ne semble pas suffisante pour atteindre l'objectif recherché par le présent article.

Selon les indications communiquées à votre rapporteur pour avis : « L'expérience des PLU en cours de rédaction montre que ce n'est pas toujours approprié. Les terrains concernés par cette servitude devront tous recevoir des logements. En effet, le PLU définit alors le programme qui devra être réalisé. Cela ne signifie pas qu'on doit n'y faire que des logements. Par exemple, le PLU peut prévoir, sur un terrain pouvant recevoir 10.000 m² que le projet devra comprendre au moins 4.000 m² de logements. Une telle règle trouve facilement à s'appliquer sur des terrains bien identifiés. Mais elle ne peut pas être étendue à tout un secteur de la commune. Cela a conduit les communes, selon les cas, soit à restreindre l'utilisation de ce dispositif à quelques grands terrains, soit à inscrire dans le PLU des dispositions qui « anticipent » sur la loi ENL. Cet article répond donc à un très réel besoin. Le Gouvernement avait proposé une semblable disposition, dans le décret d'application de la loi « urbanisme et habitat », mais le Conseil d'Etat l'avait disjointe, considérant que cette réforme relevait d'une modification législative ».

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de permettre au plan local d'urbanisme d'instituer ces servitudes non seulement dans les zones urbaines mais également dans les zones à urbaniser. Les communes disposeraient ainsi d'un instrument supplémentaire pour planifier leurs aménagements.

Aux termes de l'article L. 123-17 du code de l'urbanisme, lorsque l'une de ces servitudes est instituée, les propriétaires des terrains concernés disposent d'un droit de délaissement leur permettant de mettre en demeure la commune de procéder à l'acquisition de leur terrain.

Cet article dispose également que le propriétaire d'un terrain bâti ou non bâti réservé par un plan local d'urbanisme pour un ouvrage public, une voie publique, une installation d'intérêt général ou un espace vert peut exercer ce droit de délaissement, dès que ce plan est opposable aux tiers, et même si une décision de sursis à statuer qui lui a été opposée est en cours de validité23(*).

Les conditions d'exercice de ce droit de délaissement, fixées aux articles L. 230-1 et suivants du code de l'urbanisme, seraient aménagées pour tenir compte des spécificités de cette nouvelle servitude.

Le quatrième paragraphe (IV) tend à modifier l'article L. 230-3 du code de l'urbanisme, afin de prévoir qu'en cas de demande d'acquisition motivée par les obligations relatives aux conditions de réalisation de programmes de logements :

la collectivité ou le service public ayant fait l'objet de la mise en demeure doit se prononcer dans le délai de six mois à compter de la réception en mairie de la demande du propriétaire, alors que ce délai est d'un an pour les autres servitudes ;

en cas d'accord amiable, le prix d'acquisition doit être payé au plus tard dix-huit mois à compter de la réception en mairie de la demande, alors que ce délai est de deux ans pour les autres servitudes ;

- à défaut d'accord amiable à l'expiration du délai d'un an accordé à la collectivité ou au service public pour se prononcer sur l'acquisition du terrain, le juge de l'expropriation peut uniquement être saisi par la collectivité ou le service public pour prononcer le transfert de propriété et fixer le prix de l'immeuble, alors qu'il peut normalement également être saisi par le propriétaire ;

ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, et notamment de l'indemnité de remploi, alors qu'il doit normalement être fixé et payé comme en matière d'expropriation, sans qu'il soit tenu compte des dispositions qui ont justifié le droit de délaissement24(*).

L'article L. 230-4 du code de l'urbanisme précise les conditions dans lesquelles, à défaut d'une saisine du juge de l'expropriation, les limitations au droit de construire et la réserve prononcée sur les terrains ne sont plus opposables.

Dans de tels cas, si le juge de l'expropriation n'a pas été saisi dans un délai de trois mois après l'expiration du délai d'un an s'imposant à la collectivité ou au service public pour se prononcer sur l'acquisition du terrain, les limitations au droit de construire et la réserve ne sont plus opposables. La saisine du juge de l'expropriation reste néanmoins possible au-delà de ce délai de trois mois.

En application du cinquième paragraphe (V), ces dispositions ne seraient pas applicables aux terrains sur lesquels un pourcentage minimum de catégories de logements locatifs défini par le plan local d'urbanisme devrait être construit.

Le sixième paragraphe (VI) tend à insérer un article L. 230-4-1 dans le code de l'urbanisme afin de prévoir que, pour ces terrains, les obligations relatives aux conditions de réalisation de programmes de logements ne sont plus opposables aux demandes de permis de construire qui sont déposées dans un délai de deux ans à compter de la date à laquelle la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent a notifié au propriétaire sa décision de ne pas procéder à l'acquisition, ou à compter de la date d'expiration du délai de six mois qui lui était accordé pour se prononcer sur la demande d'acquisition, si la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale n'a pas fait connaître sa décision dans ce délai.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de confier à la commune la responsabilité de permettre ou non l'exercice de ce droit de délaissement.

Si elle décidait de l'ouvrir, alors il s'exercerait dans les conditions prévues par la loi. Si elle souhaitait rendre la servitude plus contraignante, elle aurait la faculté de ne pas l'ouvrir et, ainsi, de s'assurer de la réalisation de ses objectifs de logements.

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet :

- de permettre à la commune de se prononcer sur la mise en demeure qui lui est adressée par le propriétaire du terrain dans le délai de droit commun, soit un an ;

- de permettre à la commune, en cas d'accord amiable sur le prix du terrain, de régler ce prix dans le délai de droit commun, soit deux ans à compter de la réception en mairie de la mise en demeure ;

- de prévoir que, même en cas de saisine du juge, la commune - il n'y a pas lieu de faire référence à un service public - n'est pas obligée d'acquérir le bien mais dispose d'un délai de deux mois pour notifier sa décision au propriétaire et d'un délai de six mois pour payer le prix, ce dernier délai étant celui prévu en cas d'exercice du droit de préemption ;

- de permettre aux communes de demander à un établissement public, par exemple un office public d'aménagement et de construction, ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement, par exemple une société d'économie mixte, de se porter acquéreur du terrain et de mener la procédure lui-même.

Au demeurant, l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme pose le principe selon lequel : « n'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. »

Or de telles servitudes peuvent s'avérer bien plus contraignantes pour les propriétaires des immeubles que celle proposée par le présent article. L'obligation de prévoir un pourcentage minimum de certaines catégories de logements locatifs dans un programme, en particulier des logements sociaux, ne devrait pas systématiquement se traduire par un « manque à gagner » pour le propriétaire, surtout si cette obligation était accompagnée d'une majoration du coefficient d'occupation en application du septième paragraphe du présent article. De plus, cette servitude ne jouerait que si le propriétaire avait l'intention de réaliser un programme de logements. Il pourrait tout à fait décider d'aménager ses terrains à d'autres fins. Enfin, si la commune n'achetait pas les terrains ou ne trouvait pas un constructeur pour réaliser les logements, le propriétaire disposerait d'un délai de deux ans pour obtenir les permis de construire nécessaires à la réalisation du projet de son choix.

Enfin, votre commission vous soumet un amendement de coordination au VI.

4. Faculté pour les communes, pendant la durée du plan de cohésion sociale, de déroger au coefficient d'occupation des sols pour réaliser des logements sociaux

Le septième paragraphe (VII), dont les dispositions ne sont pas codifiées dans la mesure où elles revêtent un caractère temporaire, tend à ouvrir à certaines communes, pendant la durée du plan de cohésion sociale, la faculté de déroger au coefficient d'occupation des sols pour réaliser des logements sociaux.

Le coefficient d'occupation des sols constitue un mécanisme de limitation de la densité. L'article R. 123-10 du code de l'urbanisme le définit comme « le rapport exprimant le nombre de mètres carrés de plancher hors oeuvre nette ou le nombre de mètres cubes susceptibles d'être construits par mètre carré de sol. »

L'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dispose que le règlement du plan local d'urbanisme peut fixer un ou des coefficients d'occupation des sols qui déterminent la densité de construction admise non seulement dans les zones urbaines et à urbaniser mais également dans les zones à protéger en raison de la qualité de leurs paysages et de leurs écosystèmes et ce afin de permettre des transferts de constructibilité en vue de favoriser un regroupement des constructions. Il s'agit d'une simple faculté et non d'une obligation. Le plan local d'urbanisme peut aussi fixer directement une limite de surface de plancher.

Les coefficients d'occupation des sols sont normalement fixés par zone ou partie de zone mais, pour une même zone ou partie de zone, des coefficients différents peuvent être fixés suivant les catégories de destination des constructions. Ces catégories sont les suivantes : constructions destinées à l'habitation, à l'hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l'artisanat, à l'industrie, à l'exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d'entrepôt. Il n'est pas possible d'attribuer des coefficients d'occupation des sols différents selon que les constructions à usage d'habitation sont de type collectif ou individuel. En effet, cela revient en pratique à créer des sous-catégories de destination et à traiter différemment des constructions qui ont la même vocation : l'habitation. Un plan local d'urbanisme peut ne pas fixer de coefficient pour une zone donnée ou ne pas fixer de coefficient pour certaines constructions, par exemple les constructions publiques.

Un dépassement du coefficient d'occupation des sols est parfois autorisé par le code de l'urbanisme :

- aux termes de l'article L. 123-1, le plan local d'urbanisme peut délimiter les zones ou parties de zones dans lesquelles la reconstruction ou l'aménagement de bâtiments existants pourrait, pour des motifs d'urbanisme ou d'architecture, être imposé ou autorisé avec une densité au plus égale à celle qui était initialement bâtie, nonobstant les règles relatives au coefficient, et fixer la destination principale des îlots ou immeubles à restaurer ou à réhabiliter ;

- aux termes de l'article L. 123-4, dans les zones à protéger en raison de la qualité de leurs paysages, le plan local d'urbanisme peut déterminer les conditions dans lesquelles les possibilités de construction résultant du coefficient d'occupation du sol fixé pour l'ensemble de la zone pourront être transférées en vue de favoriser un regroupement des constructions sur d'autres terrains situés dans un ou plusieurs secteurs de la même zone. Le transfert permet le dépassement du coefficient d'occupation des sols sur le terrain bénéficiaire mais présente l'avantage de contenir la densité globale de la zone et de concentrer les constructions importantes sur l'une de ses parties ;

- en application l'article L. 127-1 et par dérogation à l'interdiction d'attribuer des coefficients d'occupation des sols différents selon que les constructions à usage d'habitation sont de type collectif ou individuel, la commune qui souhaite favoriser le développement de l'habitat social peut autoriser un dépassement de la norme résultant de l'application du coefficient d'occupation des sols dans la limite de 20 %, à la double condition que la partie de la construction en dépassement ait la destination de logements à usage locatif bénéficiant d'un concours financier de l'Etat et que le coût du foncier imputé à ces logements locatifs sociaux n'excède pas un montant fixé par décret en Conseil d'Etat ;

- en application de l'article L. 128-1, inséré par l'article 30 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique, le dépassement du coefficient d'occupation des sols est autorisé, dans la limite de 20 % et dans le respect des autres règles du plan local d'urbanisme, pour les constructions remplissant des critères de performance énergétique ou comportant des équipements de production d'énergie renouvelable.

Ces possibilités semblent peu utilisées.

Afin de favoriser la construction de logements locatifs sociaux sans attendre la modification du plan d'occupation des sols ou du plan local d'urbanisme, le présent article tend à instituer une nouvelle possibilité de dépassement.

Toutes les communes ne pourraient en bénéficier. Cette faculté serait en effet réservée à celles des communes de plus de 20.000 habitants et à celles des communes de plus de 1.500 habitants appartenant à une agglomération de plus de 50.000 habitants au sens du recensement général de la population, disposant d'un plan local d'urbanisme et « où se manifestent d'importants besoins en logements ».

Les possibilités offertes au conseil municipal ou à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale seraient encadrées :

- sur la forme, la délibération autorisant un dépassement du coefficient d'occupation des sols devrait être motivée ;

- sur le fond, la majoration pourrait atteindre 50 % du coefficient d'occupation des sols mais ne devrait pas porter atteinte à l'économie générale du plan local d'urbanisme et serait réservée à certains secteurs délimités, à des programmes de logements comportant au moins une moitié de logements locatifs sociaux25(*) et aux permis de construire délivrés avant le 1er janvier 2010.

Cette majoration pourrait se cumuler avec celle déjà prévue par l'article L. 127-1 du code de l'urbanisme.

Votre commission vous soumet deux amendements, dont l'un de coordination, ayant pour objet d'étendre aux communes dotées d'un plan d'occupation des sols la possibilité de majorer le coefficient d'occupation des sols, jusqu'au 1er janvier 2010, pour permettre la réalisation de logements sociaux. Une telle mesure semble cohérente avec la prorogation jusqu'à cette même date de la possibilité de procéder à une révision simplifiée d'un plan d'occupation des sols sans devoir le mettre en forme de plan local d'urbanisme.

Elle vous soumet également un amendement tendant à supprimer l'exigence « d'importants besoins en logements » pour pouvoir majorer le coefficient d'occupation des sols. En effet, même s'il semble évident que les besoins devraient être appréciés par le conseil municipal en tenant compte, le cas échéant, du programme local de l'habitat, l'imprécision des termes employés est source d'insécurité juridique. De surcroît, on ne voit pas bien l'intérêt d'une telle restriction dès lors que l'objectif recherché est d'augmenter le nombre des logements construits.

5. Modification, à la demande du préfet, des règles d'urbanisme

Le huitième et dernier paragraphe (VIII) tend à insérer un article L. 123-14-1 dans le code de l'urbanisme afin de permettre au préfet de d'obtenir la modification des dispositions d'un plan d'occupation des sols ou d'un plan local d'urbanisme approuvé « qui ne permettent manifestement pas la construction des logements nécessaires à la satisfaction des besoins », « notamment en ce qui concerne la densité des constructions ».

Le préfet devrait tout d'abord recueillir l'avis du comité régional de l'habitat qui, en l'absence de précision, devrait être rendu dans un délai de deux mois. S'agissant d'un avis simple, le préfet pourrait ne pas le suivre.

Les missions et la composition du comité régional de l'habitat ont été précisées par un décret n° 2005-260 du 23 mars 2005. Ce comité est présidé par le préfet de région. Les préfets de département, ou leur représentant, assistent de droit, avec voix consultative, à ses séances. Ses membres, nommés pour une période de six ans renouvelable par arrêté du préfet de région, sont répartis en trois collèges dont aucun ne peut représenter plus de la moitié de l'effectif :

- un collège de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, comprenant le président du conseil régional ou, en Corse, le président du conseil exécutif de Corse, les présidents des conseils généraux, les présidents des communautés urbaines, des communautés d'agglomération et des syndicats d'agglomération nouvelle compétents en matière de programme local de l'habitat, ainsi que les présidents des communautés de communes ayant conclu avec l'Etat une convention de délégation des aides à la pierre en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ;

- un collège de professionnels intervenant dans les domaines du logement, de l'immobilier, de la construction ou de la mise en oeuvre des moyens financiers correspondants, dont la liste des membres est arrêtée par le préfet de région ;

- un collège de représentants d'organisations d'usagers, de bailleurs privés, d'associations d'insertion et de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement, des partenaires sociaux associés à la gestion de la participation des employeurs à l'effort de construction et de personnalités qualifiées, dont la liste des membres est arrêtée par le préfet de région.

Une fois l'avis du comité régional de l'habitat recueilli, le préfet pourrait demander à la commune d'engager la modification ou la révision du plan. Celle-ci disposerait alors d'un délai de six mois pour engager la procédure demandée et d'un délai de deux ans pour la mener à bien.

Passés ces délais, le préfet pourrait lui notifier les modifications qu'il jugerait nécessaire d'apporter au plan. La commune disposerait alors d'un délai d'un mois pour faire connaître au préfet si elle entend opérer la révision ou la modification nécessaire. Dans la négative ou à défaut de réponse dans ce délai, le préfet pourrait engager et approuver lui-même, après avis du conseil municipal et enquête publique, la révision ou la modification du plan. Il en irait de même si l'intention exprimée par la commune de procéder à la révision ou à la modification n'était pas suivie, dans un délai de six mois à compter de la notification initiale du préfet, d'une délibération approuvant le projet correspondant.

Ces dispositions, en conférant un pouvoir de substitution au préfet, tendent ainsi à rétablir une forme de tutelle sur les communes et les établissements publics de coopération intercommunale. Elles sont d'autant plus inacceptables que le préfet dispose déjà d'importantes prérogatives tout au long de la procédure d'élaboration des plans locaux d'urbanisme.

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de les supprimer.

Elle a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 (art. L. 421-2-1 du code de l'urbanisme)
Compétence de l'Etat pour délivrer les permis de construire aux sociétés de construction dont il possède plus de la moitié du capital

Cet article a pour objet de compléter l'article L. 421-2-1 du code de l'urbanisme afin de prévoir que les autorisations ou actes relatifs à l'utilisation des sols concernant les logements construits par des sociétés de construction dans lesquelles l'Etat possède plus de 50 % des actions sont délivrés ou établis, au nom de l'Etat, par le maire ou le préfet du département après avis du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent.

Dans les communes où un plan local d'urbanisme a été approuvé, le permis de construire est habituellement délivré par le maire au nom de la commune. Il en est de même dans les communes où une carte communale a été approuvée si le conseil municipal en décide ainsi. Cette compétence du maire peut être déléguée au président de l'établissement public de coopération intercommunale auquel la commune appartient. Dans cette hypothèse, les décisions sont prises au nom de l'établissement.

Toutefois, les autorisations ou actes relatifs à l'utilisation des sols restent établis ou délivrés au nom de l'Etat, par le maire ou à défaut par le préfet, lorsqu'ils concernent :

- les constructions, installations ou travaux réalisés pour le compte de l'Etat, de la région, du département, de leurs établissements publics et concessionnaires ainsi que pour le compte d'Etats étrangers ou d'organisations internationales ;

- les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie, ainsi que ceux utilisant des matières radioactives26(*) ;

- les constructions, installations ou travaux réalisés à l'intérieur des périmètres des opérations d'intérêt national.

En application de l'article premier du présent projet de loi, tel serait également le cas, jusqu'au 1er janvier 2010, des logements construits sur des terrains appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics et situés dans des périmètres délimités par décrets.

Les dispositions proposées par le présent article ont pour objet concret de prévoir la délivrance au nom de l'Etat des permis de construire demandés par la Société nationale de construction pour les travailleurs (Sonacotra), société anonyme d'économie mixte qui compte quatre actionnaires principaux : l'Etat, la Caisse des dépôts et consignations, le Crédit foncier et le groupe de SA HLM Logirep.

La répartition du capital au 31 décembre 2003 était la suivante :

Source : Sonacotra

La Sonacotra a été créée en 1956 pour loger les travailleurs migrants venus seuls en France. Sa mission a été élargie en 1993 à tous ceux et celles qui, salariés ou sans emploi, ne trouvent pas leur place dans le logement social traditionnel. En décembre 1994, les pouvoirs publics ont créé les résidences sociales, qui regroupent sous une même catégorie les foyers de travailleurs migrants et les foyers de jeunes travailleurs. Depuis la fin des années 1990, la Sonacotra s'implique dans l'accueil des demandeurs d'asile. Enfin, la société est parfois sollicitée pour l'accueil des populations sinistrées : elle l'a été, en mars 2001, à la suite des inondations dans le département de la Somme et en septembre de la même année, lors de l'explosion de l'usine AZF de Toulouse.

La société possède actuellement un parc de 437 résidences, offrant, pour les personnes bénéficiant de faibles ressources, plus de 72.000 logements. 276 foyers traditionnels continuent d'héberger des personnes seules, tandis que les résidences sociales, au nombre aujourd'hui de 161, présentent de nouvelles formes d'habitat pouvant loger de jeunes familles. Enfin, au sein des résidences, les structures accueillant les demandeurs d'asile se sont multipliées et l'entreprise continue d'offrir des logements pour la location. La capacité totale d'accueil des demandeurs d'asile, qui s'élève à 5.332 places, se répartit de la façon suivante : 1.792 places sur les 28 centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA), et 3.540 places en dispositif d'accueil d'urgence des demandeurs d'asile (AUDA). Les structures CADA et AUDA sont intégrées au sein des résidences. Sur les 3.540 places AUDA, 1.420 concernent l'accueil temporaire dans le cadre de la résorption des flux liés à Sangatte et au Pas-de-Calais, ainsi qu'à l'hébergement hivernal.

Un programme spécifique portant sur la réalisation de 5.000 logements d'urgence et d'insertion a été confié à la Sonacotra par le Premier ministre.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 3 sans modification.

Article additionnel après l'article 3 (art. L. 111-12 nouveau du code de l'urbanisme)
Institution d'une prescription administrative pour les constructions achevées

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet d'insérer un article L. 111-12 dans le code de l'urbanisme afin d'améliorer la sécurité juridique des constructions existantes en admettant qu'à l'issue d'un délai de dix ans à compter de l'achèvement d'une construction, la méconnaissance des règles d'urbanisme ou des règles applicables aux autorisations d'urbanisme ne peut plus être opposée.

Il reprend l'une des préconisations contenues dans le rapport du groupe de travail présidé par de M. Philippe Pelletier sur la sécurité juridique des autorisations d'urbanisme.

Comme le souligne ce rapport : « Il apparaît en effet anormal que, dans le domaine de l'urbanisme, alors qu'il existe une prescription pénale (trois ans) et une prescription civile (dix ans), il n'existe pas de prescription administrative. C'est ainsi que des travaux réalisés sur une construction irrégulière doivent toujours préalablement impliquer une régularisation de la construction existante, en cas de nouvelle intervention sur celle-ci (Conseil d'Etat 9 juillet 1986, Mme Thalamy).

« Ainsi, même après l'extinction des actions pénale ou civile, une telle construction ne cesse pas d'être irrégulière au plan administratif, avec l'insécurité juridique que cela emporte en cas de mutation de l'immeuble ou de travaux sur celui-ci, y compris de nombreuses années après l'achèvement de la construction.

« En l'état du droit, l'irrégularité administrative est, contre toute logique, perpétuelle. Il importe donc d'instaurer par une disposition de nature nécessairement législative, le principe d'une prescription administrative au terme de laquelle, passé un certain délai à compter de son achèvement, toute construction sera réputée régulière avec toutes conséquences de droit27(*). »

La prescription administrative qu'il vous est proposé d'instituer serait alignée sur le délai de la prescription civile applicable au cas des constructions irrégulières, c'est-à-dire dix ans à compter de l'achèvement des travaux.

Ce délai de dix ans correspond au délai à l'expiration duquel il n'y a déjà plus, en l'état actuel du droit, d'action contentieuse possible pour remettre en cause l'existence de la construction, nonobstant son irrégularité.

Il semble par ailleurs cohérent avec le délai instauré par l'article L. 315-1 du code de l'urbanisme pour l'action en justice née de la violation de la réglementation applicable aux lotissements, qui se prescrit également par dix ans.

Un délai plus court, par exemple le délai de trois ans prévu pour la prescription pénale, aurait pour inconvénient de conférer une prime aux infractions d'urbanisme non relevées par l'administration.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 3.

Article additionnel après l'article 3 (art. L. 480-13 du code de l'urbanisme)
Action en démolition

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de réécrire l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme, afin de mieux circonscrire l'action en démolition et, ainsi, d'améliorer la sécurité juridique des constructions achevées.

Aux termes de cet article : « lorsqu'une construction a été édifiée conformément à un permis de construire, le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l'ordre judiciaire du fait de la méconnaissance des règles d'urbanisme ou des servitudes d'utilité publique que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir ou son illégalité a été constatée par la juridiction administrative. L'action en responsabilité civile se prescrit, en pareil cas, par cinq ans après l'achèvement des travaux. »

Le caractère définitif du permis de construire n'apporte ainsi qu'une sécurité juridique relative à la construction édifiée en conformité avec lui puisque la légalité du permis peut toujours être remise en cause par le juge administratif s'il est saisi par le juge civil d'une question préjudicielle en déclaration d'illégalité pendant un délai de cinq ans après l'achèvement des travaux.

Cette situation d'insécurité juridique a été accrue par l'évolution de la jurisprudence de la Cour de cassation, qui a admis que la violation d'une règle d'urbanisme simplement permissive pouvait être invoquée à l'appui d'une action civile en démolition ou en indemnité28(*). Elle rend plus difficile la vente d'immeubles existants.

Le dispositif qui vous est proposé reprend l'une des propositions contenues dans le rapport du groupe de travail sur la sécurité des autorisations d'urbanisme présidé par M. Philippe Pelletier. Il tend à mieux circonscrire l'action en démolition :

en cantonnant la possibilité d'une condamnation à démolition à l'hypothèse d'une annulation préalable du permis de construire par le juge administratif dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir, sans préjudice des dispositions générales du droit des biens qui doivent toujours permettre d'obtenir la démolition d'une construction édifiée, non pas en méconnaissance d'une règle d'urbanisme, mais en violation du droit de propriété ou d'une servitude de droit privé29(*) ;

en imposant, en cas d'annulation préalable et définitive du permis de construire, que l'action en démolition soit exercée devant le juge civil dans le délai de deux ans qui suit la décision définitive, l'allocation de dommages et intérêts demeurant en tout état de cause possible en réparation du préjudice subi ;

en ne rendant plus possible, en cas d'absence de recours en annulation préalable du permis de construire, l'exception d'illégalité à son encontre au-delà d'un délai de deux ans à compter de l'achèvement de la construction.

Le délai actuel de cinq ans est manifestement excessif au regard de l'insécurité juridique qu'il génère. Un délai de deux ans à compter de l'achèvement de la construction apparaît plus raisonnable, dès lors qu'il s'agit de permettre aux tiers intéressés de se manifester à raison du préjudice que peut leur causer la construction édifiée.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 3.

Article additionnel après l'article 3 (art. L. 600-5 nouveau du code de l'urbanisme)
Possibilité pour le juge administratif de prononcer une annulation partielle d'un permis de construire

Votre commission vous soumet un amendement tendant à insérer un article L. 600-5 dans le code de l'urbanisme afin de permettre au juge administratif de n'annuler que partiellement un permis de construire, lorsque certaines parties seulement du projet, détachables de l'ensemble, sont reconnues illégales.

Sauf pour celles de leurs dispositions à caractère financier, les autorisations d'occupation du sol sont la plupart du temps considérées comme indivisibles, de sorte que le vice retenu par le tribunal, quel qu'il soit, entraîne leur disparition totale.

Suivant en cela l'une des préconisations du groupe de travail présidé par M. Philippe Pelletier, votre commission vous propose d'admettre la divisibilité des autorisations d'occupation des sols, de telle sorte qu'un permis de construire puisse n'être annulé « qu'en tant que », par exemple, il autorise un balcon non réglementaire ou comporte un nombre d'emplacements de stationnement insuffisant.

Une telle possibilité serait cohérente avec celle qui est déjà reconnue au juge des référés d'ordonner la suspension de l'exécution d'une décision « ou de certains de ses effets » en application des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 3.

Article additionnel après l'article 3 (art. L. 600-6 nouveau du code de l'urbanisme)
Possibilité pour le préfet d'engager une action en démolition

Votre commission vous soumet un amendement tendant à insérer un article L. 600-6 dans le code de l'urbanisme afin permettre au préfet, lorsqu'il intervient au titre du contrôle de légalité, de demander au tribunal de grande instance d'ordonner la démolition d'une construction qui aurait été édifiée sur la base d'un permis de construire illégal annulé par le tribunal administratif.

Une telle action lui est aujourd'hui impossible dans la mesure où il n'a pas la qualité de tiers « lésé » au sens de l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme.

La mesure proposée, qui reprend elle aussi l'une des préconisations du groupe de travail présidé par M. Philippe Pelletier, constitue le pendant de celle tendant à mieux circonscrire l'action en démolition. Elle devrait contribuer au renforcement de l'état de droit en matière d'urbanisme.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 3.

Article 4 (art. 30 de la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville et art. L. 211-3 du code de l'urbanisme)
Fusion du droit de priorité et du droit de préemption urbain

Cet article a pour objet de modifier les articles 30 de la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville et L. 211-3 du code de l'urbanisme afin de fusionner le droit de priorité et le droit de préemption urbain des communes en cas d'aliénation d'immeubles situés sur leur territoire et appartenant à l'Etat, à des sociétés dont il détient la majorité du capital ou à certains établissements publics.

1. Le droit en vigueur

L'article 30 de la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville a créé en faveur des communes un droit de priorité sur tout projet de cession d'immeubles situés sur leur territoire et appartenant à l'Etat, à des entreprises publiques et à des établissements publics dont la liste devait être fixée par un décret qui n'est jamais paru.

Ce droit de priorité a pour objet exclusif de leur permettre de disposer de terrains ou d'immeubles pour la réalisation d'équipements publics ou de logements à usage locatif et faisant l'objet d'un concours financier de l'Etat. Toute commune peut en bénéficier, qu'elle dispose ou non d'un document d'urbanisme. Selon les indications communiquées à votre rapporteur pour avis, elle ne pourrait le transférer à un établissement public de coopération intercommunale.

Les personnes publiques sont ainsi tenues de lui notifier leur intention d'aliéner leurs immeubles et d'indiquer le prix de mise en vente, tel qu'il est estimé par le directeur des services fiscaux.

La commune dispose d'un délai de deux mois à compter de cette notification pour exercer son droit de priorité au prix indiqué - aucun délai n'est fixé pour signer l'acte de vente et payer le prix. Passé ce délai, l'aliénation est effectuée dans les conditions de droit commun30(*).

La commune peut alors, si elle l'a institué, exercer le droit de préemption qui lui est reconnu par les articles L. 211-1 et suivants du code de l'urbanisme.

Le droit de préemption urbain peut être institué par délibération du conseil municipal, sur certaines parties du territoire communal et dans un but déterminé, non seulement dans les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé mais également, depuis la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 « urbanisme et habitat », dans les communes dotées d'une carte communale approuvée.

La commune peut le déléguer à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Elle s'en trouve dessaisie au bénéfice de l'établissement public de coopération intercommunale dont elle est membre lorsque cet établissement est compétent pour l'élaboration des documents d'urbanisme et la réalisation de zones d'aménagement concerté.

Le droit de préemption urbain doit être motivé par la réalisation d'opérations d'intérêt général. Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel le droit est exercé. Toutefois, la commune a le droit d'utiliser le bien à d'autres fins que celui indiqué initialement, à la condition que l'opération soit susceptible de justifier le droit de préempter.

La commune peut exercer son droit sur tout ou partie des biens immobiliers achevés depuis au moins dix ans qui font l'objet d'une vente, volontaire ou forcée, ainsi que sur les titres des sociétés immobilières. Les biens immobiliers faisant l'objet d'une donation ou d'une succession, les immeubles appartenants aux organismes d'habitations à loyer modéré, les fonds de commerce, les lots de copropriété portant sur un seul local et les biens cédés à l'occasion d'un plan de cession élaboré dans le cadre d'une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire y échappent.

Généralement, la procédure de préemption débute lorsque le vendeur a trouvé un acquéreur potentiel. Après la signature de l'avant-contrat, le notaire chargé de la rédaction de l'acte envoie, au nom du vendeur, une déclaration d'intention d'aliéner (DIA) à la mairie, qui précise les conditions de la vente31(*). Cette formalité est indispensable : en l'absence de DIA, la commune peut, en effet, introduire une action en justice devant le tribunal de grande instance dans les cinq ans qui suivent la transaction pour faire annuler la vente. Dès lors plusieurs hypothèses sont possibles.

La commune peut renoncer à exercer son droit, soit par décision expresse, soit en ne répondant pas dans le délai de deux mois après la réception de la DIA. Dans ce cas, le vendeur peut céder le bien, sans limitation de durée, aux conditions et prix définis dans le formulaire.

La commune peut au contraire décider d'exercer son droit de préemption. Elle doit alors le faire savoir dans le délai de deux mois au propriétaire, en indiquant avec précision le motif invoqué - en l'absence de motif ou en présence d'une décision insuffisamment motivée, le propriétaire peut contester la décision auprès du tribunal administratif - et transmettre une copie de la déclaration au service des domaines, afin qu'il se prononce sur le prix - cet avis est indispensable quand la valeur du bien est supérieur à 30.489,80 euros.

Si la commune accepte les conditions demandées, la vente est censée parfaite puisqu'il y a accord sur la chose et le prix et le vendeur est obligé de signer l'acte authentique de cession.

Si la commune propose un prix inférieur, le propriétaire dispose de deux mois pour formuler sa réponse écrite :

- il peut renoncer à vendre le bien, soit de façon expresse, soit en ne répondant pas pendant le délai de deux mois ;

- il peut également accepter le prix proposé par la commune. Dans ce cas, la vente est supposée parfaite. L'acte authentique doit être signé dans les trois mois qui suivent et le prix versé dans les six mois ;

- le propriétaire peut refuser le prix proposé. Dans les quinze jours qui suivent sa réponse, la commune doit saisir le juge de l'expropriation du tribunal de grande instance afin qu'il fixe le prix. Si ce délai de quinze jours n'est pas respecté, elle est censée avoir renoncé à son droit de préemption.

Dans les huit jours qui suivent sa saisine, le juge fixe une date pour visiter les lieux et la communique aux parties en présence, au moins quinze jours à l'avance. En audience publique, le juge fixe ensuite la valeur des biens en question en tenant compte des différents paramètres en sa possession. Les parties en présence et toute personne intéressée (locataire, etc.) peuvent faire appel du jugement auprès de la cour d'appel compétente dans les quinze jours qui suivent la notification.

Une fois que le prix judiciaire a été fixé de façon définitive, il s'impose aux deux parties et le propriétaire et la commune disposent de deux mois pour accepter la transaction. Le silence des deux parties au terme de ce délai équivaut à une acceptation tacite. L'acte authentique doit être signé dans les trois mois qui suivent et le prix versé dans les six mois.

Si la commune refuse le prix judiciaire, le propriétaire peut vendre le bien à la personne de son choix mais au prix fixé par le tribunal, dans un délai de cinq ans.

A tout moment, et pendant les deux mois qui suivent la fixation définitive du prix par voie judiciaire, le propriétaire peut aussi revenir sur son intention de vendre et conserver le bien.

En cas de préemption, la commune doit affecter le bien préempté à la destination invoquée dans sa décision. A ce titre, l'ancien propriétaire a un droit de regard sur l'utilisation du bien. Pour s'en assurer, il est possible de consulter le registre des préemptions qui doit être tenu à la disposition de tous en mairie. Si, dans un délai de cinq ans suivant l'acquisition, le titulaire du droit de préemption décide d'aliéner ou d'utiliser le bien à un usage différent de celui prévu par la loi, la municipalité doit prévenir les anciens propriétaires ou leurs héritiers afin de leur proposer la vente du bien en priorité. A défaut d'entente sur le prix, le juge de l'exécution saisi le fixe d'office.

L'exposé des motifs du projet de loi souligne que : « La mise en vente des biens immobiliers de l'Etat est rendue plus longue et complexe par le fait qu'au cours de la procédure, la commune sur le territoire de laquelle se trouve le bien dispose successivement d'un droit de priorité et d'un droit de préemption. »

Dans son rapport au nom de la commission des Finances de l'Assemblée nationale en conclusion d'une mission dévaluation et de contrôle sur la gestion et la cession du patrimoine immobilier de l'Etat et des établissements publics, M. Georges Tron observe quant à lui que « cette double contrainte n'a pas de sens et il faudrait envisager de rationaliser ces procédures en les simplifiant32(*). »

Tel est l'objet du présent article qui tend à permettre aux communes d'exercer leur doit d'acheter des immeubles mis en vente par l'Etat, des sociétés dont il détient la majorité du capital ou des établissements publics en amont de toute recherche d'acquéreurs privés et à supprimer en conséquence le droit de préemption qu'elles peuvent aujourd'hui exercer à l'issue de la négociation avec un tel acquéreur.

2. Le dispositif proposé

Le premier paragraphe (I) tend à réécrire l'article 30 de la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville afin de préciser les conditions d'exercice par les communes de leur droit de priorité.

Ce droit serait désormais reconnu non plus à toutes les communes mais aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale titulaires du droit de préemption urbain.

Il porterait sur tout projet de cession d'immeubles ou d'ensemble de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance d'immeubles situés sur leur territoire et appartenant à l'Etat, à des sociétés dont il détient la majorité du capital (et non plus à des entreprises publiques) ou à des établissements publics dont la liste serait fixée par décret. En seraient toutefois exonérées :

- la cession d'un immeuble ou d'un ensemble d'immeubles et de droits immobiliers aliénés sous condition du maintien dans les lieux d'un service public ou d'une administration, selon les stipulations d'un bail à conclure pour une durée minimale de trois ans ;

- l'aliénation d'immeubles en vue de réaliser les programmes de logements ayant le caractère et les effets d'une opération d'intérêt national en application de l'article premier du présent projet de loi.

Si la restructuration d'un ensemble d'administrations ou de services justifiait de procéder à une vente groupée de plusieurs immeubles ou droits immobiliers appartenant à l'Etat, le droit de priorité devrait porter sur l'ensemble des biens mis en vente.

A l'appui de cette restriction aux prérogatives des communes, le Gouvernement a fait valoir auprès de votre rapporteur pour avis que : « la vente d'un seul immeuble peut dévaloriser globalement le patrimoine mis en vente (exemple d'un immeuble en bordure de voie dont l'autonomie dévaloriserait les autres immeubles enclavés). L'équilibre financier d'une opération de restructuration peut dépendre du prix de vente, qui doit être connu pour décider d'y donner suite. »

Le droit de priorité devrait être exercé aux mêmes fins que le droit de préemption, c'est-à-dire pour réaliser, dans l'intérêt général, des actions ou des opérations d'aménagement33(*) ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation de telles actions ou opérations. La précision selon laquelle les actions ou opérations d'aménagement doivent être réalisées dans l'intérêt général, qui constitue la reprise des dispositions relatives à l'exercice du droit de préemption urbain, a pour objet d'exclure du bénéfice du droit de priorité des opérations d'aménagement réalisées par des aménageurs privés pour leur propre compte.

La procédure serait précisée :

- l'Etat, les sociétés dont il détient la majorité du capital et les établissements publics concernés seraient tenus de notifier à la commune ou à l'établissement public de coopération intercommunale compétent leur intention d'aliéner leurs biens et droits immobiliers et d'en indiquer le prix de vente selon l'estimation réalisée par le directeur des services fiscaux ;

- la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale disposerait d'un délai de deux mois à compter de cette notification pour décider d'acquérir les biens et droits immobiliers, saisir le juge de l'expropriation si le prix déclaré ne lui convenait pas et informer le vendeur ;

- le prix du bien devrait être calculé par le juge comme en matière d'expropriation ; il serait exclusif de toute indemnité accessoire et notamment de l'indemnité de remploi ;

- la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale disposerait d'un délai de six mois à compter de sa décision d'acquérir pour régler le prix du bien, à moins que ce dernier ne fût retiré de la vente ;

- la procédure d'aliénation des biens pourrait se poursuivre en cas de refus de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale d'acquérir au prix estimé par le directeur des services fiscaux, d'absence de saisine du juge de l'expropriation, de refus d'acquérir au prix fixé par lui ou à défaut de réponse dans ce délai de deux mois.

Le dernier alinéa du texte proposé pour l'article 30 de loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville précise que la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale ne peut exercer son droit de préemption urbain dès lors que l'Etat, les sociétés dont il détient la majorité du capital et les établissements publics concernés lui ont notifié leur intention d'aliéner leurs biens et droits immobiliers.

Cette interdiction figurerait également à l'article L. 211-3 du code de l'urbanisme que le second paragraphe (II) du présent article tend à rétablir.

Le tableau ci-dessous compare les procédures prévues par le droit en vigueur et le dispositif proposé.

Droit en vigueur

Dispositif proposé

Droit de priorité

Le vendeur notifie à la commune son intention d'aliéner un immeuble ou un droit immobilier ainsi que le prix de mise en vente, tel qu'il est estimé par le directeur des services fiscaux

Le vendeur notifie à la commune son intention d'aliéner un immeuble ou un droit immobilier ainsi que le prix de mise en vente, tel qu'il est estimé par le directeur des services fiscaux

La commune doit prendre la décision d'exercer son droit de priorité dans un délai de deux mois et payer le prix proposé, sinon l'aliénation est effectuée dans les conditions de droit commun. Aucune indication n'est fournie sur les délais de signature de l'acte de vente et de paiement du prix proposé.

La commune ou l'établissement public de coopération intercommunale titulaire du droit de préemption urbain dispose d'un délai de deux mois pour décider d'acquérir les biens et droits immobiliers, saisir le juge de l'expropriation si le prix déclaré ne lui convient pas et informer le vendeur, sinon l'aliénation est effectuée dans les conditions de droit commun

 

La commune ou l'établissement public de coopération intercommunale dispose d'un délai de six mois à compter de sa décision d'acquérir pour régler le prix du bien, à moins que ce dernier ne soit retiré de la vente

Droit de préemption urbain

En l'absence d'exercice du droit de priorité, une fois l'acquéreur trouvé, l'Etat adresse à la commune une déclaration d'intention d'aliéner (DIA) indiquant le prix et les conditions de la vente

La commune ou l'établissement public de coopération intercommunale ne peut plus exercer son droit de préemption

La commune dispose d'un délai de deux mois pour décider d'exercer le droit de préemption et indiquer au vendeur sa décision de préempter et le but dans lequel elle exerce ce droit

 

- si la commune renonce expressément ou tacitement à exercer son droit de préemption, le vendeur peut aliéner son bien au prix indiqué dans la DIA

 

- si la commune accepte les conditions demandées l'acte de vente doit être signé dans les trois mois et le prix payé dans les six mois

 

- si la commune propose un prix inférieur, le propriétaire dispose de deux mois pour formuler sa réponse écrite (son silence vaut renonciation)

 

- en cas de désaccord sur le prix, la commune doit saisir le juge de l'expropriation dans les quinze jours qui suivent la réponse du propriétaire (sinon elle est censée avoir renoncé à exercer son droit de préemption)

 

- les parties peuvent renoncer l'une à acheter, l'autre à vendre, pendant la procédure judiciaire et dans les deux mois suivant la décision du juge

 

- si la commune renonce à acheter avant la fixation judiciaire du prix, le propriétaire peut vendre au prix indiqué dans la DIA. Si elle y renonce après, il peut vendre pendant une période de cinq ans au prix fixé judiciairement, éventuellement révisé par l'indice du coût de la construction

 

3. La position la commission

Votre commission approuve les mesures proposées.

Il eût été envisageable de conserver le droit de préemption et de supprimer le droit de priorité. Toutefois, le choix du droit de priorité semble plus opportun dans la mesure où il évite à l'Etat d'engager inutilement une procédure d'aliénation d'un bien et permet à la commune d'acquérir ce bien avant que le prix de vente n'ait augmenté.

Votre commission vous soumet cependant sept amendements tendant à compléter ou aménager le dispositif prévu par le présent article.

La commune ou l'établissement public de coopération intercommunale aurait la faculté de déléguer son droit de priorité aux personnes pouvant bénéficier d'une délégation du droit de préemption urbain.

Le droit de priorité pourrait être exercé sur les mêmes catégories de biens que le droit de préemption urbain, c'est-à-dire sur tout projet de cession d'un immeuble ou de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance « d'un immeuble ou d'une partie d'immeuble » et non pas « d'immeubles » dans leur ensemble.

L'obligation faite aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale d'exercer leur droit de priorité sur l'ensemble des biens mis en vente en cas de vente groupée de plusieurs immeubles ou droits immobiliers appartenant à l'Etat serait supprimée. Une telle disposition risque en effet de faire obstacle à la réalisation d'opérations d'aménagement par les communes alors que l'acquisition par une commune d'une partie seulement des immeubles accueillant des administrations n'empêche nullement l'Etat de procéder à la restructuration de ces dernières.

La commune ou l'établissement public de coopération intercommunale qui exercerait son droit de priorité pour pouvoir réaliser des logements locatifs sociaux pourrait bénéficier de la décote prévue par la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale. Un délai de quinze jours à compter de la réponse à sa demande de diminution du prix de vente lui serait accordé pour saisir le juge de l'expropriation.

Une commune ou un établissement public de coopération intercommunale ayant décidé d'exercer son droit de priorité et de saisir le juge de l'expropriation pour qu'il fixe le prix du bien disposerait d'un délai de deux mois, à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive, pour décider d'acquérir les biens et droits immobiliers au prix fixé par le juge.

Si le prix de vente devait être inférieur au prix estimé par le directeur des services fiscaux ou, le cas échéant, au prix fixé par le juge de l'expropriation, il devrait être proposé en premier lieu à la commune ou à l'établissement public de coopération intercommunale qui disposerait d'un délai de deux mois pour se décider.

Si les biens n'étaient pas aliénés dans un délai de trois ans à compter de la notification de la déclaration d'intention d'aliéner, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale pourrait se raviser et exercer à nouveau son droit de priorité.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 4 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 4 (art. L. 135 B du livre des procédures fiscales)
Transparence du marché foncier

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de modifier l'article L. 135 B du livre des procédures fiscales afin de faciliter l'accès aux informations non soumises au secret fiscal détenues par les conservations des hypothèques : localisation et date de la cession, montant de la transaction, surface.

Le manque de transparence des marchés fonciers constitue en effet l'un des obstacles à la production de logements.

L'article L. 135 B du livre des procédures fiscales permet déjà aux services de l'Etat, aux collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs de se faire communiquer par l'administration fiscale les éléments d'information que celle-ci détient sur les valeurs foncières déclarées à l'occasion des mutations intervenues dans les cinq dernières années et qui sont nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière de politique foncière et d'aménagement.

Dans son rapport au nom du groupe de travail sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement, notre collègue M. Thierry Repentin note que :

« Cet article présente des insuffisances. Très peu utilisé en pratique, sa rédaction ne semble pas assez précise sur le point de savoir si la transmission est gratuite et obligatoire. En outre, en se limitant aux établissements publics « à caractère administratif », il ne permet pas aux établissements publics fonciers ni aux établissements publics de coopération intercommunale, dont une majorité s'est désormais dotée de la compétence en matière de logement, de bénéficier de ces dispositions, alors même qu'ils souhaiteraient pouvoir se doter d'observatoires fonciers.

« Outre le coût de communication des actes, qui n'est pas neutre, puisqu'il s'élève à 12 € par immeuble et 12 € par personne, les acteurs, comme les observateurs, se plaignent d'une grande opacité du marché foncier, et d'une réelle difficulté à obtenir des données de la part des services des domaines. Il semblerait en effet que ces derniers ne laissent exploiter leur « fichier des actes de mutations » que de manière de plus en plus restrictive.

« Cette opacité ne peut que nourrir, en effet, les phénomènes de spéculation foncière. En l'absence de données publiques sur les niveaux réels auxquels s'effectuent les transactions, les acheteurs ne peuvent pas réellement appréhender la réalité du marché, et ce sont les vendeurs qui « font » le prix du marché, favorisant ainsi sa tendance à la hausse.

« En outre, ce manque de données limite la marge de manoeuvre des collectivités qui souhaitent se doter, à travers les observatoires fonciers locaux, d'outils pour suivre l'évolution du marché. Les instruments de connaissance et d'étude du marché foncier à leur disposition présentent en effet un certain nombre de limites. Tout d'abord, la plupart des communes ont institué le droit de préemption urbain, et sont donc destinataires de toutes les déclarations d'intention d'aliéner. Toutefois, les données fournies par ces déclarations ne sont que partielles, dans la mesure où elles ne permettent pas de savoir si les transactions ont finalement eu lieu, et à quel prix.

« Par ailleurs, il existe une base de données tenue à jour par les notaires, qu'utilisent certaines collectivités. Il convient cependant de constater que cette base peut s'avérer difficile à exploiter pour les terrains, faute de toujours en connaître la constructibilité. Son coût est surtout, semble-t-il, très élevé puisque, d'après le ministère de l'équipement, la conclusion d'une convention pour trois ans pour l'utilisation du logiciel Perval par la direction régionale de l'équipement d'Ile-de-France aurait coûté 500.000 euros pour trois ans forfaitairement puis 70 centimes par acte communiqué34(*). »

Il vous est donc proposé de prévoir désormais que l'administration fiscale communique, à leur demande et gratuitement, aux collectivités territoriales, aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et aux établissements publics fonciers, les éléments d'information qu'elle détient au sujet des valeurs foncières déclarées à l'occasion des mutations intervenues dans les cinq dernières années et qui sont nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière de politique foncière et d'aménagement.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 4.

Article additionnel après l'article 4 - Partage de la plus value liée à l'ouverture d'un terrain à l'urbanisation

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de permettre aux communes de récupérer une partie de la plus-value enregistrée par le propriétaire d'un terrain rendu constructible par un document d'urbanisme.

Ce prélèvement serait fixé à 20 % de la plus-value réalisée, celle-ci étant calculée en faisant la différence entre le prix de cession et le prix d'acquisition par le cédant.

L'amendement proposé constitue la reprise de l'une des propositions formulées par le groupe de travail sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement créé par votre commission des Affaires économiques.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 4.

Article additionnel après l'article 4 - Compensation intégrale des pertes de recettes liées à l'exonération de TFPB dont bénéficient les logements sociaux pendant 15 ans

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir la compensation intégrale des pertes de recettes subies par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale du fait de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties accordées aux logements sociaux pendant 15 ou 20 ans.

Pour encourage la réalisation de logements locatifs sociaux, ces derniers sont exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant quinze ans. Cette exonération a été élargie à une période de 25 ans pour les logements sociaux construits ou acquis entre le 1er juillet 2004 et le 31 décembre 2009 par la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

Alors que les pertes de recettes pour les collectivités locales liées à la prolongation de dix années sont compensées intégralement, les quinze premières années ne sont compensées que si ces pertes sont substantielles. Dans la pratique, ce dispositif conduit les communes à supporter sur leurs propres finances la quasi-totalité du coût de cette mesure.

La mesure qui vous est proposée a pour objet d'éviter de pénaliser financièrement les communes qui s'engagent dans un programme de logements sociaux.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 4.

* 6 Article L. 421-2-1 du code de l'urbanisme. Cette compétence du maire peut être déléguée au président de l'établissement public de coopération intercommunale auquel la commune appartient. Dans cette hypothèse, les décisions sont prises au nom de l'établissement.

* 7 Article L. 121-2 du code de l'urbanisme.

* 8 Article R. 121-3 du code de l'urbanisme.

* 9 Selon la définition retenu à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, les actions ou opérations d'aménagement ont pour objet de « mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. »

* 10 Article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme.

* 11 Article L. 421-2-1 du code de l'urbanisme.

* 12 Article L. 111-10 du code de l'urbanisme.

* 13 Article L. 311-1 du code de l'urbanisme. Les zones d'aménagement concerté sont les zones à l'intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d'intervenir pour réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés.

* 14 Article R. 490-5 du code de l'urbanisme.

* 15 Articles L. 123-1 et L. 126-1 du code de l'environnement. La liste des catégories d'opérations susceptibles d'affecter l'environnement et les seuils et critères techniques qui servent à les définir sont fixés par décret en Conseil d'Etat.

* 16 Décision n° 86-217 DC du 23 juillet 1986 et n° 96-380 DC du 23 juillet

* 17 Avis du 31 janvier 1995.

* 18 Article R. 331-24 du code de la construction et de l'habitation.

* 19 Article L. 122-14 du code de l'urbanisme.

* 20 Les projets concernés peuvent être, par exemple, l'implantation d'une entreprise, un équipement public ou privé, un lotissement communal ou l'ouverture à l'urbanisation de quelques terrains. L'important est que le projet soit identifié. Lors de la révision simplifiée, un nouveau règlement est défini pour la zone où doit s'implanter le projet qui a justifié la révision.

* 21 4° de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme.

* 22 Dans bien des cas, notamment dans les opérations d'aménagement, la commune sait qu'elle doit réaliser une voie, mais elle est incapable d'en définir l'emprise au mètre près. Dans de nombreux plan d'occupation de sols, cela s'est traduit par le dessin en pointillé de futures voies sur le document graphique. Cela n'était pas légal, mais correspondait à un réel besoin. Cette servitude permet à la commune d'indiquer le principe de la future voie et de définir une bande de terrain, plus large, dans laquelle la voie pourra s'inscrire. Aussi longtemps que le tracé de la voie n'est pas arrêté, la commune peut refuser les permis de construire « en attente ». Dès que le tracé de la voie est arrêté, la commune peut délivrer les permis qui ne compromettent pas la réalisation de la voie, sans devoir au préalable modifier son plan local d'urbanisme. Le dispositif est souple mais permet à tous les propriétaires des terrains situés dans la bande de faire jouer le droit de délaissement. Il est surtout utilisé dans les ZAC où la commune ou l'aménageur n'achètent pas tous les terrains.

* 23 L'emplacement réservé, en application de l'article L. 123-17, délimite précisément le terrain nécessaire à un équipement. Ce terrain est inconstructible, sauf permis précaire, pour tout autre projet que l'équipement.

* 24 Il existe de nombreuses indemnités accessoires. L'indemnité de remploi permet à l'exproprié de couvrir ses frais de réinstallation. Elle représente en général entre 15 et 30 % de l'indemnité principale. La disposition selon laquelle il n'est pas tenu compte dispositions qui ont justifié le droit de délaissement signifie que le juge de l'expropriation doit fixer la valeur du terrain en ne tenant pas compte des conséquences de la servitude sur la valeur de l'immeuble.

* 25 L'objectif premier est de permettre la réalisation du plan de cohésion sociale. En outre, il sera possible, en application de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme, de délimiter des secteurs accueillant du logement intermédiaire.

* 26 Un décret en Conseil d'Etat détermine la nature et l'importance de ces ouvrages.

* 27 Page 69.

* 28 Troisième chambre civile, 21 mars 2001, M. Crista.

* 29 Articles 545 et 675 et suivants du code civil.

* 30 Un décret n° 2004-1175 du 4 novembre 2004 a diversifié les possibilités d'aliénation du domaine privé immobilier de l'Etat, jusqu'alors limitées essentiellement à l'adjudication.

* 31 Tout propriétaire peut adresser une simple lettre à la mairie pour savoir si son bien peut être préempté. Si tel est le cas, il peut en proposer l'acquisition à la commune, même s'il ne l'a pas encore mis en vente. Il lui suffit d'adresser le formulaire constituant sa « déclaration d'intention d'aliéner » (DIA) et précisant le prix demandé. Si la commune accepte, la vente est supposée conclue et le prix doit être versé dans les six mois. En l'absence de réponse après un délai de deux mois ou en cas de refus express, le propriétaire est libre de vendre son bien à tout acquéreur potentiel, mais seulement au prix précisé dans la DIA. La commune peut aussi manifester sa volonté d'exercer son droit de préemption mais à un prix inférieur à celui demandé. Elle doit alors engager une procédure de fixation du prix auprès du tribunal de grande instance.

* 32 Rapport n° 2457 (Assemblée nationale, douzième législature), page 25.

* 33 Aux termes de l'article L 300-1 du code de l'urbanisme : « Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objet de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. »

* 34 Rapport n° 442 (2004-2005) pages 38 à 40.