ANNEXE I - AUDITION DE M. BERNARD KOUCHNER, MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET EUROPÉENNES, LE 25 OCTOBRE 2007
- Présidence de M. Jean François-Poncet, vice-président.
PJLF 2008 - Mission « Action extérieure de l'Etat » - Audition de M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes
La commission a procédé à l' audition de M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes , sur le projet de loi de finances pour 2008 (mission « Action extérieure de l'Etat »).
Accueillant M. Bernard Kouchner, M. Jean François-Poncet, président , a fait part du souhait de la commission d'entendre le ministre plus souvent et plus régulièrement. M. Bernard Kouchner a fait état de ses contraintes d'agenda, avant d'évoquer le projet de loi de finances pour 2008.
M. Bernard Kouchner a estimé que les crédits du projet de loi de finances pour 2008 étaient placés sous forte contrainte, mais que l'essentiel avait été préservé, le budget consacré aux affaires étrangères s'élevant à 4,5 milliards d'euros en 2008, soit environ 1,5 % du budget de l'Etat, et 16.000 postes d'agents « équivalents temps plein ».
Il a ensuite évoqué les priorités du budget 2008 du ministère des affaires étrangères.
Le premier objectif est la mise à niveau des crédits consacrés aux contributions internationales de la France et aux opérations de maintien de la paix. La France est membre de plus de 150 organisations internationales, et doit prendre en charge, en qualité de membre du Conseil de sécurité des Nations unies, 7 % du coût des opérations de maintien de la paix. Le décalage accru entre le coût effectif de ces opérations et les crédits inscrits en loi de finances a été relevé à juste titre par le Parlement et la France doit se donner les moyens de tenir son rang et d'acquitter les sommes pour lesquelles elle a pris des engagements.
M. Bernard Kouchner a fait part de sa détermination à poursuivre le rattrapage déjà engagé avec 40 millions d'euros de mesures nouvelles en 2008. L'objectif est de parvenir à une mise à niveau dans le projet de loi de finances pour 2009. Il a précisé que le financement, par la France, de l'opération de maintien de la paix au Darfour, devrait être permis par un collectif budgétaire en 2008, du fait des incertitudes pesant sur le montant, sans doute très élevé, de cette opération, qui mobilisera au moins 26.000 hommes.
Evoquant le Tchad, et l'opération européenne programmée à partir du mois de novembre 2007 en appui aux personnes déplacées à la frontière avec la République Centrafricaine (RCA) et le Soudan, M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes , a vivement dénoncé l'opération entreprise par l'association « l'Arche de Zoé » qui visait à faire venir en France des enfants originaires de cette région au mépris de toute règle, et ce, en dépit des mises en garde répétées du ministère.
S'agissant de l'aide publique au développement, deuxième priorité, le ministre a rappelé que l'objectif de 0,7 % du revenu national était réaffirmé, mais que les contraintes budgétaires conduisaient à en différer la mise en oeuvre à l'horizon 2015. Il a estimé que l'aide bilatérale serait prioritaire, car plus visible sur le terrain et plus efficace. Le secteur de la santé est déterminant, surtout en Afrique et la dotation du « Fonds sida » a été fixée à 300 millions d'euros par an pour les trois prochaines années.
La troisième priorité du budget bénéficie aux lycées français à l'étranger, dont le ministre a souligné la qualité du réseau. Conformément à l'engagement du Président de la République, lors de la campagne présidentielle, la prise en charge de la scolarité pour les élèves français sera instaurée à partir de 2008 dans les classes terminales et devrait se poursuivre les années suivantes pour les autres classes de lycée. Le coût de cette mesure s'élève à 5 millions d'euros en 2007 et à 20 millions d'euros en 2008. Au total, avec les crédits consacrés à la remise à niveau du parc immobilier des lycées français à l'étranger, quelque 30 millions d'euros supplémentaires seront consacrés à ce réseau en 2008.
Puis M. Bernard Kouchner , ministre des affaires étrangères et européennes , a rappelé que 2008 serait la dernière année d'exécution du contrat de modernisation passé avec le ministère des finances. Un nouveau contrat pluriannuel devrait être signé.
Il a ensuite précisé que la création du nouveau ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement avait eu pour conséquence un transfert des crédits de codéveloppement, à hauteur de 25 millions d'euros, et des crédits de la subvention à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), du fait du changement de tutelle sur cet établissement public et les personnels chargés des visas qui restent cependant sous contrat et sous statut du ministère des affaires étrangères.
Evoquant les perspectives d'évolution de l'outil diplomatique français, M. Bernard Kouchner a indiqué qu'une commission du Livre blanc, placée sous la présidence de MM. Alain Juppé et Louis Schweitzer, devrait permettre d'examiner les priorités de l'action française à l'étranger et les missions de son appareil diplomatique. Un premier rapport d'étape devrait être présenté en mars 2008.
Parallèlement, les réflexions dans le cadre de la revue générale des politiques publiques, qui portent sur l'action extérieure de l'Etat et sur l'aide au développement, devraient permettre des réorganisations indispensables dans au moins quatre secteurs : le réseau français à l'étranger, qui doit être plus flexible et plus interministériel, et être allégé, notamment en Europe, les services consulaires dont les missions prioritaires doivent être redéfinies, l'action culturelle de la France à l'étranger, avec une réforme profonde de l'audiovisuel extérieur, ainsi que l'immobilier à l'étranger. Sur ce dernier point, M. Bernard Kouchner a précisé que des remises en ordre avaient été engagées ces derniers mois et qu'elles seraient amplifiées pour favoriser l'adaptation aux situations diverses rencontrées à l'étranger. Le ministère envisage donc de confier la gestion du patrimoine immobilier français à l'étranger, dont il est directement responsable, à un opérateur extérieur mieux à même d'apporter que ses services une expertise et un conseil adaptés à la diversité des situations locales.
Le regroupement des services du ministère des affaires étrangères et européennes à Paris, devrait conduire au déménagement vers le site de l'Imprimerie nationale à la fin de l'année 2008. En outre, le transfert des archives vers le nouveau centre de La Courneuve devrait libérer 300 bureaux au Quai d'Orsay.
Evoquant enfin le budget de la présidence française de l'Union européenne, rattaché au Premier ministre, le ministre a précisé qu'il s'élevait à 190 millions d'euros. Conformément à la tradition, l'appareil diplomatique français interviendrait en appui de la présidence slovène, au premier semestre 2008, au travers de 110 de nos ambassades, ce qui constituait une charge importante supplémentaire.
Puis un débat s'est ouvert au sein de la commission.
M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis des crédits du programme 105 « Action extérieure de l'Etat» et 151 « Français à l'étranger et étrangers en France », a rappelé que le rapport Le Bris, établi en 2005, soulignait le peu d'économies que produirait une éventuelle suppression des plus petites ambassades, qui ne seraient pas en proportion des dommages politiques qui en découleraient pour notre pays. Il a donc souhaité connaître les projets du ministre pour adapter notre réseau diplomatique aux évolutions mondiales, notamment la création de « pôles régionaux diplomatiques ».
Evoquant ensuite le réseau consulaire, M. Jean-Guy Branger a souligné que la présence française chez chacun de nos partenaires, notamment européens, devait être repensée, car la protection de nos ressortissants dans les Etats membres de l'Union européenne ne peut être considérée de la même manière que dans des pays lointains et très différents du nôtre.
Il s'est donc interrogé sur les modalités de renforcement de notre présence dans les grands pays émergents, comme la Chine et l'Inde, pour mieux y accompagner la présence croissante de nos concitoyens.
Il a souhaité connaître l'état des projets en matière de consulats communs, ou de regroupements immobiliers avec nos partenaires européens dans ce domaine.
Il a enfin souhaité que les agents affectés, en cours de carrière, à l'administration centrale, puissent bénéficier de rémunérations supérieures à ce qu'elles sont actuellement, notamment dans la capitale, du fait du prix élevé de l'immobilier. Ces améliorations pourraient être obtenues, soit par transfert d'une partie des primes allouées aux agents à l'étranger, soit par amélioration du budget du ministère des affaires étrangères.
Mme Joëlle Garriaud-Maylam a déploré la surcharge pesant sur nos consuls honoraires, qui s'acquittent de leurs tâches à titre bénévole.
M. Robert del Picchia a souligné l'amélioration notable des procédures d'obtention des documents demandés par les Français établis hors de France à leur consulat : ainsi, les documents d'identité peuvent désormais s'obtenir en 48 heures.
En réponse, le ministre a apporté les éléments de réponse suivants :
- des calculs ont montré que la fermeture des 40 plus petites ambassades françaises ne produiraient qu'une économie représentant 1 % du budget du ministère ;
- le réseau consulaire doit être redéployé en priorité vers les pays émergents ; de nombreuses tâches accomplies actuellement par les agents consulaires, notamment en matière d'établissement de pièces d'état civil ou de certificats de nationalité, devront être allégées par une simplification de la réglementation, en concertation avec les services de la chancellerie et du ministère de l'intérieur.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteur pour avis des crédits du programme « Rayonnement culturel et scientifique » , s'est élevée contre les conditions d'examen du projet de loi de finances par la commission, considérant que les conditions de contrôle par le Parlement n'étaient pas remplies, en raison notamment de la mise à disposition tardive des documents budgétaires et de la tenue d'une réunion un jeudi en fin de journée. Elle s'est interrogée sur la capacité du ministère à atteindre ses objectifs, en l'absence de moyens suffisants. Elle a évoqué les difficultés du consulat de Riyad à délivrer en temps utile les visas à des étudiants en médecine dont les études sont pourtant totalement prises en charge par le gouvernement saoudien, et ce faute d'agents. Elle a considéré que l'idée de réduire le réseau consulaire en Europe était erronée, en raison de la mission qui lui est confiée à l'égard des ressortissants français à l'étranger, qui sont, pour la moitié d'entre eux, soit 700.000, installés en Europe. Elle a comparé leur rôle à celui des sous-préfectures. Elle a souhaité des précisions sur les modalités de prise en charge des frais de scolarité des élèves de terminale, à partir de la rentrée 2007, tout en s'interrogeant sur l'origine des 5 millions d'euros nécessaires.
Evoquant les crédits destinés aux bâtiments scolaires, elle a rappelé que l'audit réalisé sur les 73 établissements en gestion directe avait évalué l'effort nécessaire à une remise en état à 240 millions d'euros sur cinq ans. Elle a craint, qu'au vu des crédits alloués en 2008, 8 millions d'euros, les investissements ne soient financés par une augmentation des droits de scolarité, alors que les crédits consacrés aux bourses sur critères sociaux ne progressent pas.
Evoquant le bilan du contrat de modernisation du ministère des affaires étrangères, elle a considéré que le ministère avait consenti à des pertes d'effectifs dont il n'avait pas reçu l'intégralité de la contrepartie, le retour sur les recettes de visas étant limité à 18 millions d'euros.
A propos de la réforme de l'audiovisuel extérieur, elle a souligné que TV5 Monde était une chaîne généraliste dont les programmes ne correspondaient pas aux besoins du voyageur pressé, mais répondait aux attentes d'un public souvent partiellement francophone, en raison du sous-titrage et de la grande diversité des programmes. Elle a souligné la qualité de l'outil pédagogique « Apprendre le français » proposé par la chaîne.
Elle s'est enfin interrogée sur le choix de deux cabinets anglo-saxons pour dispenser une expertise sur le domaine immobilier de la France à l'étranger.
Mme Catherine Tasca a déclaré partager les préoccupations exprimées par Mme Monique Cerisier-ben Guiga concernant les conditions de cette audition, préoccupations guidées par le souci d'aider le ministre à conserver un bon budget, dans le contexte budgétaire actuel. Se félicitant des propos du ministre sur l'importance du réseau culturel à l'étranger en tant que vecteur de l'influence de la France et du français, Mme Catherine Tasca a considéré qu'ils impliquaenit une vigilance accrue concernant le maintien des instituts et les centres culturels implantés à l'étranger. Elle a également estimé que la francophonie ne devait pas être séparée de l'action culturelle extérieure et, plus généralement, de l'action diplomatique de la France à l'étranger, mais qu'il était au contraire nécessaire de rechercher une meilleure cohérence d'ensemble. Concernant la réforme de l'audiovisuel extérieur, Mme Catherine Tasca a considéré que cette réforme était freinée par le poids de l'héritage caractérisé par la multiplication des structures et l'absence de cohérence, renforcée par la création récente de la chaîne d'information internationale France 24. Elle a considéré que RFI devait constituer un pivot important de la future architecture de l'audiovisuel extérieur de la France, et que TV 5 Monde devait rester une chaîne généraliste francophone et un instrument au service de la francophonie. Rappelant que TF1 s'était opposée à la diffusion de France 24 sur le territoire national pour ne pas concurrencer LCI, elle a estimé indispensable de permettre à France 24 d'être diffusée en France. Concernant la gestion des personnels, Mme Catherine Tasca s'est déclarée préoccupée par la réduction des effectifs et par la situation des contractuels, notamment dans les centres culturels, estimant que le ministère se privait souvent de personnels expérimentés et de grande qualité. Enfin, elle s'est interrogée sur la pertinence du partenariat public/privé dans le domaine de l'audiovisuel extérieur.
Le ministre a poursuivi l'exposé de ses projets sur le redéploiement consulaire en apportant les informations suivantes :
- s'agissant de la priorité donnée aux pays émergents, deux nouveaux consulats ont été créés en 2007, respectivement à Chengdu et Shengang, en Chine, et une antenne de l'ambassade va être installée à Erbil, au nord de l'Irak, car la France est l'un des rares grands pays européens à ne pas avoir d'établissement dans cette zone, marquée par la présence d'une communauté chaldéenne francophone qui s'est réduite, en quelques années, de 1,2 million à 400.000 personnes. Il conviendra également de renforcer notablement la présence française en Inde, autant qu'en Chine, et deux consulats devraient ainsi ouvrir à Bengalore et Calcutta, en 2008 ;
Le ministre a relevé que l'adaptation du réseau consulaire devait s'accompagner d'une modernisation des comportements, avec notamment un recours accru à l'internet ;
- l'impulsion que la France souhaite donner la création de consulats communs à l'ensemble des pays de la zone Schengen sera stimulée à l'occasion de la présidence française de l'Union européenne, au deuxième semestre 2008 ;
- le millier de consuls honoraires qui travaillent au profit de la France accomplissent, en effet, une tâche irremplaçable ;
- la réorganisation du réseau diplomatique a pour objectif d'aboutir à un système plus souple et plus flexible ; en particulier, la notion d'ambassade régionale, chargée plus spécifiquement d'actions culturelles ou d'une veille économique, est prometteuse ; de telles actions pourraient, par exemple, être menées en Asie centrale, en Afrique australe, ou en Amérique latine ; de même la création de plateformes régionales de service doit être envisagée ;
- le personnel des réseaux diplomatique comme consulaires doit pouvoir être utilisé avec plus de souplesse, à l'exemple des experts britanniques qui acceptent facilement d'accomplir des missions ponctuelles de quelques semaines ou quelques mois au bénéfice du Foreign Office. Il est regrettable qu'il ait été si difficile de pourvoir le poste créé par notre ambassade de Khartoum à Al Fascher, au Darfour ;
- la difficulté des conditions de vie dans la capitale est ressentie par tous les agents de la fonction publique. Il ne convient pas pour autant de réduire les primes des agents en poste à l'étranger, destinées à compenser des contraintes spécifiques, comme l'impossibilité de travailler pour le conjoint ; certains de ces postes peinent, d'ailleurs, à être pourvus. La situation des agents de l'administration centrale a pu s'améliorer ces dernières années grâce au retour d'une partie des économies dégagées par les réductions d'effectifs, à hauteur de 10 millions d'euros durant le contrat de modernisation 2006-2008.
M. Bernard Kouchner a également souligné la grande diversité des statuts des personnels et les problèmes de gestion des contractuels. Une réflexion sur le profil du personnel du réseau diplomatique français à l'étranger devait être faite.
M. Jean François-Poncet, président , a suggéré que soit étudié, avec la Caisse des Dépôts et consignations, un système de prêt à bas taux destiné aux agents du ministère des affaires étrangères pour un achat immobilier ; ces prêts permettraient d'atténuer la difficulté majeure de vie que constitue le logement à Paris.
Concernant la réforme de l'audiovisuel extérieur, actuellement en cours de discussion , M. Bernard Kouchner a indiqué qu'à ce stade, l'idée serait de disposer d'une chaîne généraliste, TV 5, et d'une chaîne diffusant de l'information brute et objective, à un rythme régulier. Actuellement, France 24, chaîne d'information dynamique, est peu diffusée, alors que TV5 Monde, qui est davantage une chaîne culturelle, bénéficie, grâce aux efforts de l'ancien président Serge Adda, et de ses successeurs, d'une très bonne diffusion mais la qualité de ces programmes est diversement appréciée. Il faudrait donc pouvoir allier ces deux entités dans un paysage audiovisuel qui comprend également Radio France International (RFI). En outre, il est nécessaire de disposer d'un site internet commun à l'ensemble des opérateurs audiovisuels extérieurs. Les difficultés sont liées au caractère multinational de TV5, dont les évolutions doivent être négociées avec nos partenaires francophones. Alors que TV5 est financée pour l'essentiel sur le budget du ministère des affaires étrangères, France 24 relève des services du Premier ministre, et est le produit d'un partenariat paritaire entre TF1 et France Télévisions. Le gouvernement pourrait rechercher une complémentarité entre France 24 et RFI, mais aucune décision n'est prise. Cela supposerait de proposer aux journalistes de RFI une formation aux métiers de la télévision, ce qui soulève des questions de statut et des questions financières.
Le ministre a indiqué qu'au terme de sa lettre de mission, il partageait la responsabilité de ce dossier avec Mme Christine Albanel, ministre de la culture et de la communication. Le schéma pourrait consister dans la cohabitation de TV5, chaîne généraliste, et de France 24, chaîne d'information continue, ce qui suppose naturellement d'en discuter avec les partenaires de la France. Le modèle n'est pas la BBC, excellente chaîne, mais qui rencontre des difficultés, mais bien plutôt un modèle d'organisation originale.
M. Robert del Picchia a indiqué qu'il était regrettable que France 24, bien que disponible sur internet, ne puisse pas être accessible par l'ADSL.
Concernant les modalités de financement de la prise en charge des frais de scolarité des élèves français des établissements scolaires à l'étranger, le ministre a indiqué que 5 millions d'euros seront consacrés au financement de cette mesure dès la rentrée de 2007 et que 20 millions d'euros seraient prévus dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008. En ce qui concerne l'année 2007, les fonds proviennent de la levée de la mise en réserve de crédits du budget de l'année 2007. Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008, il s'agit de mesures nouvelles, a précisé le ministre.
M. Robert del Picchia a alors rappelé qu'il s'agissait d'un engagement pris par le Président de la République lors de la campagne électorale et il s'est félicité de ce que cet engagement ait été traduit par des mesures nouvelles, tout en regrettant les problèmes rencontrés dans la mise en oeuvre pratique.
Le ministre a souligné que les 8,5 millions d'euros supplémentaires consacrés à l'immobilier à l'étranger seraient également financés par des mesures nouvelles et qu'il se mobiliserait pour poursuivre cet effort sur les budgets suivants.
Il s'est également félicité de l'augmentation des crédits du programme des Français à l'étranger qui passent de 283 à 310 millions d'euros de 2007 à 2008. Sur le plan de la modernisation des effectifs, le ministre a rappelé que le ministère des affaires étrangères avait été exemplaire en matière de réduction des effectifs, avec une baisse de 12 % ces dernières années et 234 suppressions de postes en 2008. S'agissant des contractuels, il a considéré qu'il était important de garder des personnels qualifiés expérimentés, et qu'il fallait favoriser les parcours professionnels entre le ministère et ses grands partenaires culturels ou autres.
Enfin, le ministre a rappelé que l'expertise de l'immobilier de la France à l'étranger avait été confiée à deux cabinets anglo-saxons au terme d'un appel d'offres.
M. Robert del Picchia a souhaité connaître les objectifs du prochain voyage en Chine que doit accomplir le ministre, et recueillir son sentiment sur la situation en Birmanie.
En réponse, le ministre a apporté les éléments suivants :
- la première étape de ce voyage en Asie le conduira en premier lieu à Singapour, Etat qui préside également l'Association des Etats du Sud-Est asiatique (ASEAN). Cette organisation a formulé de fermes protestations contre la situation prévalant en Birmanie, et il est possible qu'une démarche commune soit explorée au terme de la réunion entre l'Union européenne et l'ASEAN prévue à Singapour à la fin du mois de novembre.
Puis il se rendra en Thaïlande pour y rencontrer les dirigeants de ce pays, ainsi que des responsables de l'opposition birmane en exil.
La Chine constituera la dernière étape de ce voyage ; ce pays a maintenu, au sujet de la crise birmane, une attitude ferme, qui a permis notamment une condamnation, à l'unanimité du Conseil de sécurité, des agissements de la junte birmane. La Chine a joué également un rôle non négligeable dans l'attribution d'un visa à l'envoyé spécial du Secrétaire général de l'ONU dans la région, M. Gambari. L'un des impératifs majeurs est d'obtenir maintenant que le Haut Commissariat aux réfugiés puisse se rendre auprès des prisonniers birmans. Il a regretté de ne pouvoir se rendre en Inde immédiatement, faute de temps, car c'est un acteur majeur de cette crise. A M. Jean François-Poncet qui l'avait interrogé sur la situation au Liban, M. Bernard Kouchner a indiqué que le récent déplacement effectué dans ce pays, en compagnie des ministres des affaires étrangères espagnol et italien, qui sont, avec la France, les plus gros pourvoyeurs de contingents auprès de la FINUL renforcée, a été très remarqué, donnant une image concrète de la volonté européenne. Ce déplacement a laissé apparaître une fragile lueur d'espoir : la majorité des libanais semble, en effet, convaincue que leur entente nationale doit l'emporter sur les diverses pressions régionales. La plus grande prudence est cependant nécessaire tant la situation est fragile. Le nouveau président de la République ne pourra être élu qu'à la majorité des deux tiers lors d'un premier vote ; la simple organisation du scrutin soulève d'importants problèmes de sécurité. C'est ainsi que plus d'une quarantaine de députés de la majorité gouvernementale est recluse, depuis plus d'un mois, à l'hôtel Phénicia. Le dialogue en cours entre le président de l'Assemblée nationale, M. Nabih Berri, et M. Saad Hariri, président du « Courant du futur », peut cependant permettre que l'élection présidentielle se tienne avant la date butoir du 25 novembre prochain.