3. Quelles solutions pour désengorger les juridictions ?
Plusieurs initiatives ont été engagées pour désengorger les juridictions.
Le décret n° 2006-1708 du 23 décembre 2006 tend à rationaliser la procédure contentieuse administrative en vue de lutter contre les délais de jugement excessifs.
Ce texte a, d'une part, institué des règles particulières pour garantir le respect du délai de trois mois imposé par la loi du 24 juillet 2006 précitée pour l'examen des recours suspensifs dirigés contre les décisions de refus de titre de séjour assorties d'un obligation faite à l'étranger de quitter le territoire français 144 ( * ) .
Le champ d'application du filtrage des pourvois par le président d'une formation de jugement du tribunal administratif ou d'une cour administrative d'appel , a d'autre part, été élargi (articles R. 122-12 et 222-1 du code de justice administrative). Le rejet par ordonnance des requêtes manifestement insusceptibles de prospérer 145 ( * ) est désormais possible dans trois nouvelles hypothèses : lorsque les moyens de légalité externe d'une requête sont manifestement infondés, lorsque les moyens sont inopérants ou encore lorsqu'ils ne sont pas assortis des précisions, ce qui permet d'en apprécier le bien-fondé.
Les données statistiques du début de l'année 2007 ne permettent pas encore de mesurer l'usage de cette procédure simplifiée. Toutefois, le Conseil d'État a fait valoir qu'elle impose désormais aux avocats d'exposer, dès l'introduction de la requête ou du mémoire complémentaire, les éléments de droit et de fait précis et pertinents permettant d'accélérer l'instruction de l'affaire et donc le traitement des procédures.
Le recours au juge unique a enfin été étendu (article R. 222-13 du code de justice administrative). Le gouvernement a circonscrit ce dispositif à deux contentieux :
- les litiges en matière de permis à points (essentiellement liés aux retraits consécutifs à la perte de points), passés de 7.000 en 2003 à près de 20.000 en 2006 ;
- les actions indemnitaires, lorsque le montant des indemnités demandées est inférieur à 10.000 euros.
A la satisfaction de votre rapporteur pour avis et des organisations syndicales de magistrats administratifs, le principe de l'examen collégial a donc été préservé pour les affaires qui, bien que relevant d'un contentieux de masse et pour lesquelles la jurisprudence est bien fixée, mettent en jeu des intérêts sensibles au regard des libertés ou des droits sociaux.
Une piste de réforme relative à l a généralisation des recours gracieux préalable obligatoires devant l'administration permettrait d'alléger significativement le volume très important des affaires enregistrées devant les juridictions administratives .
Les auditions ont démontré un consensus entre les représentants syndicaux des magistrats administratifs et le secrétariat général du Conseil d'État sur la nécessité d'une telle réforme .
Elle serait particulièrement opportune dans certains domaines : le contentieux du permis à points et le contentieux de la fonction publique -étant précisé que le droit en vigueur prévoit le recours préalable obligatoire mais que le texte réglementaire d'application n'a toujours pas été publié 146 ( * ) . A cet égard, il serait souhaitable que le décret prévu par le législateur pour améliorer le traitement du contentieux de la fonction publique soit publié dans les meilleurs délais.
Le Conseil d'État plaide pour la mise en place d'une procédure de règlement pré-contentieux des litiges dans l'ensemble de la fonction publique civile. Ce recours administratif préalable pourrait être formé auprès de l'auteur même de la décision. Cette obligation pourrait être assortie de la possibilité de saisir un médiateur ou interlocuteur du personnel avant que la nouvelle décision n'intervienne.
Les représentants du syndicat de la juridiction administrative ont à cet égard souligné l'impact très positif en ce qui concerne le contentieux de la fonction publique militaire. Le décret n° 2001-407 du 7 mai 2001 a en effet créé une commission des recours des militaires , qui doit être obligatoirement saisie par les militaires qui contestent des actes relatifs à leur situation personnelle avant de saisir le juge administratif.
La mise en oeuvre de ce dispositif de prévention du contentieux a permis une diminution des litiges concernant la fonction publique militaire de 20 % devant les tribunaux administratifs et de 43 % devant le Conseil d'État (compétent en premier et dernier ressort pour les fonctionnaires nommés par décret du Président de la République).
L'intervention de la commission du contentieux des visas créée en 2000 147 ( * ) a permis de dégonfler les litiges en ce domaine. Sa saisine est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux à peine d'irrecevabilité de ce dernier. Son efficacité, en termes de réduction du contentieux administratif, a été remarquable : le nombre d'affaires enregistrées en la matière au Conseil d'État est passé de 1.383 en 2000 à 577 en 2001 pour s'établir en 2007 à 502.
En outre, le secrétaire général du Conseil d'État, M. Christophe Devys, a fait valoir que les contentieux naissaient bien souvent faute d'une écoute suffisante des administrés, estimant que la généralisation des commissions de recours préalable est une bonne solution pour remédier à cette situation.
* 144 Notamment en instaurant un délai de quinze jours au-delà duquel il n'est plus possible de présenter un mémoire complémentaire annoncé par le requérant.
* 145 Seraient ainsi visées les requêtes à l'appui desquelles les moyens de légalité externe sont manifestement infondés, les moyens sont inopérants ou encore ne sont pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.
* 146 L'article 23 de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives a prévu la mise en place d'un recours administratif préalable obligatoire en cas de litige entre l'administration et ses agents, sauf pour les actes relatifs au recrutement ou à l'exercice du pouvoir disciplinaire. Ce mécanisme n'existe que pour la fonction publique militaire.
* 147 Par le décret n° 2000-1093 du 10 novembre 2000. Outre le président choisi parmi les personnes ayant exercé les fonctions de chef de poste diplomatique ou consulaire, cette instance comprend un membre, en activité ou honoraire, de la juridiction administrative, un représentant du ministre des affaires étrangères, un représentant du ministre chargé de la population et des migrations et un représentant du ministre de l'intérieur.