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Projet de loi de finances pour 2009 : Écologie, développement et aménagement durables

 

N° 100

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2008

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2009, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IV

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT
ET AMÉNAGEMENT DURABLES

Par M. Ambroise DUPONT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Legendre, président ; MM. Ambroise Dupont, Michel Thiollière, Serge Lagauche, David Assouline, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Ivan Renar, Mme Colette Mélot, M. Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; M. Pierre Martin, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Christian Demuynck, Yannick Bodin, Mme Béatrice Descamps, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Jean-Pierre Bel, Claude Bérit-Débat, Mme Maryvonne Blondin, M. Pierre Bordier, Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Bruguière, M. Jean-Claude Carle, Mme Françoise Cartron, MM. Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Claude Domeizel, Alain Dufaut, Mme Catherine Dumas, MM. Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Jean-Claude Etienne, Mme Françoise Férat, MM. Jean-Luc Fichet, Bernard Fournier, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, MM. Jean-François Humbert, Soibahadine Ibrahim Ramadani, Mlle Sophie Joissains, M. Philippe Labeyrie, Mmes Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, M. Jean-Pierre Leleux, Mme Claudine Lepage, MM. Alain Le Vern, Jean-Jacques Lozach, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Michel Mercier, Philippe Nachbar, Mme Monique Papon, MM. Daniel Percheron, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, Jean-François Voguet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 1127, 1198 à 1203 et T.A. 204

Sénat 98 et 99 (annexe n° 10) (2008-2009)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Gouvernement a placé l'impératif de développement durable au coeur de son action, en lançant des paris audacieux :

- d'une part, la création d'un « grand » ministère d'Etat vise à décloisonner les actions menées dans des domaines jusqu'alors bien souvent étrangers les uns aux autres, comme l'énergie, les transports, l'équipement, l'urbanisme, l'aménagement du territoire ou encore l'environnement ;

- d'autre part, l'organisation du « Grenelle de l'environnement » a suscité une formidable mobilisation des responsables politiques et de l'ensemble de la société civile, et a favorisé une prise de conscience très forte des enjeux, face à l'« urgence écologique ».

Les conclusions de cette large consultation vont se décliner au niveau législatif : un premier projet de loi de programme, dit « Grenelle I », adopté par l'Assemblée nationale à la quasi-unanimité le 21 octobre 2008, sera examiné par notre Haute Assemblée en janvier ; au moins deux autres textes suivront courant 2009, pour assurer la mise en oeuvre « opérationnelle » des orientations et engagements ayant résulté de ces travaux.

Dans ce contexte, et pour répondre aux défis que notre pays doit relever pour atteindre les ambitions ainsi fixées, la protection de l'environnement constitue une priorité budgétaire pour 2009.

Conformément au champ de l'avis budgétaire qu'il rend depuis plusieurs années au nom de la commission des affaires culturelles, votre rapporteur a ciblé son analyse sur les crédits correspondant à la politique de la nature et des paysages. Ceux-ci sont regroupés, dans le projet de loi de finances pour 2009, avec les moyens relatifs à l'aménagement de l'espace urbain, au sein du programme 113 « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité », dont le libellé et la logique transversale traduisent l'exigence de qualité des territoires et du cadre de vie.

Ce programme constitue l'un des neuf programmes de la Mission « Ecologie, développement et aménagement durables », dont le poids financier global représente 10,25 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 10,07 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) pour 2009.

Cependant, au-delà de l'analyse budgétaire, votre rapporteur a souhaité, à l'occasion de la présentation de ce rapport, apporter un éclairage plus thématique, comme il l'a fait il y deux ans, par exemple, sur les éoliennes.

Son attention s'est portée, cette année, sur un autre sujet fortement lié à la problématique des paysages : l'affichage publicitaire extérieur.

Alors que la loi régissant la publicité, les enseignes et préenseignes1(*) aura bientôt trente ans, votre rapporteur a entendu des représentants des professionnels du secteur, des associations de défense du paysage, et du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement des territoires (MEEDDAT), en vue d'établir un bilan de sa mise en oeuvre.

C'est un sujet auquel votre rapporteur attache le plus grand intérêt depuis de nombreuses années, et notamment à la suite du rapport sur les entrées de ville qu'il a établi en 1994.

L'affichage publicitaire extérieur s'inscrit, en outre, dans une actualité renouvelée, qui a été marquée, ces derniers mois, par la volonté des pouvoirs publics, exprimée par la voix de la secrétaire d'état en charge de l'écologie, Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, d'adapter les textes en vigueur à l'évolution du temps.

Alors que le paysage a été, au regret de votre rapporteur, l'un des grands absents du « Grenelle », il faut se réjouir de son « retour » dans le débat public : c'est en effet une composante essentielle de la qualité du cadre de vie et donc du développement et de l'aménagement durables. Le présent rapport apporte une contribution à la réflexion ainsi engagée.

I. LE PROGRAMME 113 « URBANISME, PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ » : UNE PRIORITÉ À L'HEURE DE LA MISE EN oeUVRE DU « GRENELLE DE L'ENVIRONNEMENT »

Les changements intervenus dans l'architecture budgétaire de la Mission « Ecologie, développement et aménagement durables » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009 conduisent votre rapporteur à cibler son analyse des crédits sur le programme 113, qui correspond au champ de l'avis budgétaire qu'il rend au nom de la commission des affaires culturelles.

Ce programme regroupe les moyens consacrés par l'Etat en faveur de l'aménagement équilibré et durable des territoires, de la gestion intégrée de la ressource en eau et des ressources minérales, et enfin de la protection et de la restauration du vivant sauvage.

A. L'ÉVOLUTION DE LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE

1. Une volonté de « réconcilier » la nature et l'urbain dans une approche intégrée de la qualité des territoires

De nouveaux changements dans la maquette budgétaire de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » ont affecté, cette année encore, les crédits dédiés à la politique de la nature et des paysages. Ces crédits étaient regroupés, l'an dernier, au sein du programme 181 « Protection de l'environnement et prévention des risques », décliné en quatre actions :

- l'action 1 « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » ;

- l'action 7 « Gestion des milieux et biodiversité », qui réunit les crédits destinés à la politique de la nature (espaces naturels protégés notamment) et à la politique de l'eau ;

- l'action 8 « Soutien au programme » ;

- enfin, l'action 9 « Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ».


· Alors que le programme 181 est désormais recentré sur la prévention des risques, le programme 113, précédemment intitulé « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique », voit son champ élargi, par la fusion, totale ou partielle, d'autres programmes ou actions :

- l'intégralité de l'action 7 « Gestion des milieux et biodiversité » du programme 181, ainsi, que, pour partie, l'action 1 du même programme, pour ce qui concerne la pollution de l'eau et l'entretien des cours d'eau domaniaux ;

- une partie de l'action 1 « Politique de l'énergie et des matières premières » du programme 174 « Energie et matières premières », pour ce qui concerne la protection de la ressource minière non énergétique ;

- une partie de l'action 3 « Infrastructures fluviales et portuaires et aménagement du littoral » du programme 226 « Transports terrestres et maritimes », pour ce qui concerne l'aménagement du littoral.


· Ce programme s'articule désormais autour des politiques d'aménagement et de protection de l'environnement, dans une logique de développement durable. Il se décline en trois actions :

- l'action 1 « Urbanisme, aménagement et sites - planification », précédemment libellée « Urbanisme, planification et aménagement » ;

- l'action 2 « Appui technique », regroupant les deux précédentes actions « Appui technique de proximité aux collectivités territoriales et tiers » et « Appui technique aux autres ministères » ;

- l'action 7  « Gestion des milieux et biodiversité ».


· Cette nouvelle architecture budgétaire répond au souci de restaurer un équilibre et une cohérence entre la politique de la nature et l'extension urbaine, en veillant à une intégration accrue de la préservation des ressources et milieux naturels dans les politiques d'aménagement.

Cela est clairement souligné dans le « bleu » budgétaire : ainsi, ce programme unique « traduit la volonté de l'Etat de mettre au premier rang de ses priorités la préservation des ressources naturelles et l'aménagement concerté des espaces dans le cadre d'un développement équilibré et durable des territoires ». Ces espaces sont abordés dans leur diversité : urbains, périurbains, ruraux, forestiers, littoraux et marins...

Ce faisant, le Gouvernement s'attache à prendre en compte l'exigence de transversalité et de décloisonnement des politiques et la nécessité de mener des approches intégrées, tel que cela ressort des conclusions du « Grenelle de l'environnement ». La montée en puissance de « villes durables », économes en espaces et répondant aux besoins en logements apporte un exemple de ces objectifs transversaux.

Votre rapporteur se félicite, par ailleurs, de l'émergence de la notion de « paysages » dans l'intitulé du programme. Il avait regretté, l'an passé, que la dimension « paysages » soit restée quelque peu à l'écart du « Grenelle ». Or, la qualité et la diversité des paysages constituent une « ressource commune » à préserver et un élément essentiel du cadre de vie.

* 1 Loi n° 79-1150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes.