Projet de loi de finances pour 2009 : Justice et accès au droit

N° 104

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2008

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2009 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME IV

JUSTICE ET ACCÈS AU DROIT

Par MM. Yves DÉTRAIGNE et Simon SUTOUR,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest , président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. François Zocchetto , vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas , secrétaires ; M. Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. Elie Brun, François-Noël Buffet, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Pierre Fauchon, Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mmes Jacqueline Gourault, Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, Roland Povinelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 1127 , 1198 à 1203 et T.A. 204

Sénat : 98 et 99 (annexe n° 16 ) (2008-2009)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir entendu, le mercredi 12 novembre 2008, la garde des sceaux, Mme Rachida Dati, la commission des lois, réunie le mardi 18 et le mercredi 19 novembre 2008, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, a procédé, sur le rapport pour avis de MM. Yves Détraigne et Simon Sutour, à l'examen des crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2009 à la justice judiciaire et administrative, ainsi qu'à l'accès au droit.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis des programmes « Justice judiciaire », « Accès au droit et à la justice », « Conduite et pilotage de la politique de la justice », de la mission « Justice judiciaire », et des dotations allouées au Conseil constitutionnel, à la Cour de justice de la République et à la Haute Cour au sein de la mission « Pouvoirs publics » , a souligné que les crédits du programme « Justice judiciaire » relatifs aux dépenses de personnel devraient connaître en 2009 une augmentation de 4,9 %.

Ayant rappelé les effets positifs de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) sur la maîtrise des frais de justice, il a exprimé des craintes quant à un dévoiement de l'esprit de la LOLF, dans son application à la justice . Précisant que les mesures de fongibilité demeuraient la prérogative du responsable de programme, il a expliqué que la LOLF avait entraîné un renforcement du poids de l'administration centrale dans la gestion des juridictions. Il a estimé qu'elle ne devait pas aboutir à la multiplication de tâches accaparant les services judiciaires, au détriment de leurs missions principales.

Indiquant que l'administration centrale du ministère de la justice connaissait une réorganisation, il a salué le lancement de la réforme de la formation des magistrats. Evoquant le développement des applications informatiques au sein des services judiciaires, il a jugé que leur installation ne devait intervenir qu'après vérification de leur fiabilité, afin de ne pas perturber le fonctionnement des juridictions.

Rappelant ensuite que la réforme de la carte judiciaire apparaissait nécessaire, M. Yves Détraigne a estimé que sa mise en oeuvre accélérée intervenait après une concertation inaboutie, qui n'avait pas permis de prendre pleinement en compte les observations des chefs de cour et négligeait parfois les réalités du terrain. Considérant que cette réforme permettrait d'améliorer le fonctionnement de la justice, il a déclaré qu'elle ne devait pas être un alibi pour réduire les effectifs et déplacer la pénurie au sein des tribunaux regroupés.

Expliquant que la mise en oeuvre de la réforme, dont le coût total était évalué à 427 millions d'euros, faisait l'objet de mesures d'accompagnement pour les magistrats, les fonctionnaires et les avocats, il a souligné qu'elle justifiait un effort en matière d'accès au droit et à la justice , notamment pour les justiciables les plus démunis. Précisant que les tribunaux d'instance étaient confrontés à un manque d'effectifs rendant très difficile l'application de la réforme de la protection juridique des majeurs, il a par ailleurs indiqué que trop de maisons de la justice et du droit, faute de personnel suffisant, restaient fermées ou ne pouvaient ouvrir qu'à temps partiel.

M. Simon Sutour, rapporteur pour avis des crédits du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat , a salué l'augmentation de ces crédits en 2009, qui atteint 14,45 % en crédits de paiement, notamment en raison du rattachement à ce programme de la Cour nationale du droit d'asile. Il a précisé que la hausse des crédits devait également permettre la création, à l'automne 2009, d'un nouveau tribunal administratif en Seine-Saint-Denis. Il a souligné qu'après l'ouverture du tribunal administratif de Nîmes en 2006, un nouveau tribunal administratif avait été créé à Toulon en septembre 2008.

Il a expliqué que dans les années à venir, la croissance de l'activité contentieuse dans le sud de la France pourrait conduire à la création d'une nouvelle cour administrative d'appel, entre Bordeaux et Marseille, celles-ci ayant un ressort très étendu.

Relevant qu'une réforme de la justice administrative était engagée, il a indiqué que la recherche d'une amélioration de la procédure contradictoire pourrait conduire à la transformation du commissaire du Gouvernement en rapporteur public, à la transmission systématique du sens des conclusions de ce rapporteur public aux parties avant l'audience et à l'autorisation, pour les parties, de reprendre la parole après l'énoncé des conclusions.

M. Simon Sutour, a enfin évoqué les perspectives de développement des recours administratifs préalables obligatoires dans un objectif de prévention du contentieux, en particulier dans les domaines de la fonction publique et du permis de conduire.

Sur la proposition de M. Yves Détraigne , la commission a adopté deux amendements tendant à :

- créer 20 emplois de magistrats et 45 emplois de greffiers , afin de permettre aux tribunaux d'instance de faire face à la mise en oeuvre de la loi du 5 mars 2007 ;

- créer 40 emplois de greffiers pour permettre aux maisons du droit et de la justice (MJD) de disposer des effectifs nécessaires à leur fonctionnement ;

- d'augmenter de plus d'1 million d'euros les crédits alloués au développement de l'accès au droit et à la justice, afin d'augmenter le nombre de MJD, dans le contexte de réforme de la carte judiciaire.

Ces deux amendements réduisent en conséquence de 5 millions d'euros les crédits du programme « Administration pénitentiaire » destinés à la sécurisation des prisons. Ils seront complétés par les propositions faites par la commission au sein de l'avis « Administration pénitentiaire » rapporté par notre collègue Jean-René Lecerf.

Sous le bénéfice de ces observations et des amendements adoptés, la commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits dévolus à la justice judiciaire, à l'accès au droit et à la justice administrative pour 2009.