INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le présent avis porte sur les crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2009 à trois programmes de la mission « Justice » (justice judiciaire, accès au droit et à la justice, conduite et pilotage de la politique de la justice) dont la responsable est la ministre de la justice, garde des sceaux, et sur le programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », qui relève du Premier ministre 1 ( * ) .
Votre commission s'écarte ainsi de la nomenclature budgétaire établie en application de la loi organique n° 2001-592 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), pour analyser globalement l'action de l'Etat dans le domaine de la justice.
Dans le même objectif, cet avis examine les dotations allouées par le projet de loi de finances au Conseil constitutionnel, à la Haute Cour et à la Cour de justice de la République, ces crédits étant regroupés au sein de la mission « Pouvoirs publics ».
Votre commission a confié l'examen des trois programmes de la mission « Justice » et des dotations relevant de la mission « Pouvoirs publics » à M. Yves Détraigne et l'examen du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » à M. Simon Sutour.
La justice judiciaire et la justice administrative connaissent des sorts budgétaires différents. Si la première a bénéficié d'un effort soutenu au cours des dernières années, ses crédits sont désormais en voie de stabilisation, tandis que ceux de la justice administrative augmenteront fortement en 2009. Cependant, toutes deux sont engagées dans de profondes réformes de leur organisation et de leurs méthodes de travail.
Aussi le présent rapport est-il largement consacré à l'économie générale et à la mise en oeuvre de ces réformes, qui doivent garantir la qualité du service public de la justice et le bon usage des deniers publics.
*
I. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF AU SEIN DE L'INSTITUTION JUDICIAIRE : UNE SOUPLESSE RÉDUITE DANS LES JURIDICTIONS
A. LA STABILISATION DES CRÉDITS ALLOUÉS À LA JUSTICE JUDICIAIRE POUR LA PÉRIODE 2009/2011
1. La consolidation de l'architecture de la mission Justice
Le projet de loi de finances pour 2009 reconduit l'architecture de la mission Justice établie en 2006, sous réserve de quelques modifications.
En effet, les seuls ajustements portent sur le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice », au sein duquel sont supprimées les actions consacrées à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et au Haut conseil du commissariat aux comptes.
La CNIL relève désormais, à sa demande, du nouveau programme « Protection des droits et libertés » créé au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » 2 ( * ) . Le Haut conseil aux commissaires aux comptes bénéficie désormais, en application de l'article 86 de la loi de finances pour 2008, d'une totale autonomie financière et ne reçoit plus aucun financement du ministère de la justice.
En outre, la mise en place, à titre expérimental, à compter du 1 er janvier 2009, d'un nouveau système d'information financière de l'Etat appelé Chorus entraîne la scission temporaire du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice ». L'essentiel des crédits et des emplois de ce programme est en effet transféré sur le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice : expérimentation Chorus ». Ne figurent plus, au sein du premier programme, que les dépenses déconcentrées et les dépenses destinées à des agents de l'INSEE.
2. La stabilisation des crédits de la justice judiciaire et de l'accès au droit
L'évolution pluriannuelle des crédits de la mission Justice présentée dans le projet annuel de performance pour 2009 fait apparaître une stabilisation des crédits de cette mission, sauf pour le programme administration pénitentiaire. Le double objectif de la période 2009-2011 est de maîtriser les crédits et d'accompagner les réformes initiées dans le cadre de la stratégie ministérielle et de la révision générale des politiques publiques (RGPP).
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en millions d'euros |
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PLF 2009 |
2010 |
2011 |
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Programmes « Justice judiciaire » et « Accès au droit et à la justice » |
AE |
3.263,1 |
3.284,6 |
3.181,0 |
|
CP |
3.150,8 |
3.200,1 |
3.205,8 |
|
|
Programmes « Conduite et pilotage de la politique » |
AE |
249,1 |
252,1 |
356,4 |
|
CP |
249,3 |
252,3 |
252,5 |
|
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Source : projet de loi de finances pour 2009 |
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S'agissant des crédits demandés au sein du projet de loi de finances pour 2009, on observe une légère progression pour le programme « Justice judiciaire » (+ 3,79 % en crédits de paiement par rapport à la loi de finances pour 2008) mais une baisse des crédits de paiement pour les programmes « Accès au droit et à la justice » et « Conduite et pilotage de la politique de la justice ».
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Numéro et intitulé
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Ouvertes en LFI pour 2008 |
Demandées pour 2009 |
Ouverts en LFI pour 2008 |
Demandées pour 2009 |
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166 |
Justice judiciaire |
2.689.270.401 |
2.875.654.683 |
2.727.270.401 |
2.830.854.683 |
|
01 |
Traitement et jugement des contentieux civils |
857.123.011 |
890.390.942 |
857.123.011 |
890.390.942 |
|
02 |
Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales |
921.047.445 |
956.607.280 |
921.047.445 |
956.607.280 |
|
03 |
Cassation |
61.234.664 |
65.109.212 |
61.234.664 |
65.109.212 |
|
04 |
Conseil supérieur de la magistrature |
6.482.941 |
2.799.854 |
6.482.941 |
2.799.854 |
|
05 |
Enregistrement des décisions judiciaires |
13.101.272 |
14.171.553 |
13.101.272 |
14.171.553 |
|
06 |
Soutien |
711.945.403 |
840.088.592 |
749.945.403 |
795.288.592 |
|
07 |
Formation |
90.752.827 |
79.114.813 |
90.752.827 |
79.114.813 |
|
08 |
Support à l'accès au droit et à la justice |
27.582.838 |
27.372.437 |
27.582.838 |
27.372.437 |
|
101 |
Accès au droit et à la justice |
367.388.606 |
387.460.000 |
334.323.516 |
320.000.000 |
|
01 |
Aide juridictionnelle |
347.510.616 |
359.500.000 |
314.445.526 |
300.000.000 |
|
02 |
Développement de l'accès au droit et du réseau judiciaire de proximité |
6.648.877 |
6.490.000 |
6.648.877 |
6.460.000 |
|
03 |
Aide aux victimes |
10.968.032 |
18.845.000 |
10.968.032 |
11.000.000 |
|
04 |
Médiation familiale et espaces de rencontre |
2.261.081 |
2.625.000 |
2.261.081 |
2.540.000 |
|
310 |
Conduite et pilotage de la politique de la justice : expérimentations Chorus (LFI 2008 retraitée) |
260.114.979 |
237.765.045 |
248.130.792 |
237.965.045 |
|
01 |
Etat major |
10.129.971 |
8.594.334 |
10.129.971 |
8.594.334 |
|
02 |
Activité normative |
21.540.278 |
22.077.004 |
21.540.278 |
22.077.004 |
|
03 |
Evaluation, contrôle, études et recherche |
13.499.005 |
11.501.589 |
13.499.005 |
11.501.589 |
|
04 |
Gestion de l'administration centrale |
109.037.523 |
86.234.065 |
90.507.048 |
86.434.065 |
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Source : projet de loi de finances pour 2009 |
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Les crédits du programme « Justice judiciaire » relatifs aux dépenses de personnel devraient cependant augmenter de 4,9 %, afin de financer les recrutements et d'assurer le paiement des cotisations sociales des collaborateurs occasionnels du service public, soit 30 millions d'euros.
Par ailleurs, 2 millions d'euros seraient consacrés aux mesures d'accompagnement en faveur des personnels des services judiciaires dont la résidence administrative sera modifiée en raison de la réforme de la carte judiciaire.
Au total, le plafond d'équivalents temps plein travaillé (ETPT) du programme serait de 29.295 en 2009, contre 29.349 en 2008, soit une diminution de 54 ETPT due à trois transferts vers d'autres programmes :
- vers le programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » : il s'agit des dépenses relatives aux personnels affectés à la Cour nationale du droit d'asile. Le transfert concerne 22 ETPT pour un montant de 19.500.000 euros ;
- vers le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement », pour la mise en place des délégués du préfet dans les quartiers sensibles. Le transfert concerne 10 ETPT pour un montant de 640.000 euros ;
- vers le programme « Conduite et pilotage des politiques économique et financière ». Le transfert concerne 1 ETPT pour un montant de 128.540 euros, affecté à la délégation nationale de lutte contre la fraude.
Par ailleurs, 21 ETPT, pour un montant de 2.305.521 euros, sont transférés, au sein de la mission Justice, au profit du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice : expérimentation Chorus ». Il s'agit d'accompagner la création ou le transfert de services, en application de la réorganisation de l'administration centrale.
Les hypothèses d'entrée et de sortie font apparaître la création de :
- 59 emplois de magistrats qui, selon les indications de la Chancellerie, seront affectés à des missions prioritaires telles que l'application des peines et les pôles de l'instruction ;
- 9 emplois de greffiers en chef ;
- 50 emplois de greffiers ;
- 150 emplois d'agents de catégorie B administratifs et techniques. Ce seront en fait 150 agents de catégorie C qui intègreront par promotion le corps des secrétaires administratifs , créé en 2008. Ces 150 secrétaires administratifs devraient soulager les greffiers de certaines tâches administratives et leur permettre de se concentrer sur leurs missions traditionnelles auprès des magistrats.
Deux actions du programme « Justice judiciaire » connaissent une baisse de crédits :
- l'action « Conseil supérieur de la magistrature », dont le montant diminuerait de 6,482 millions d'euros en 2008 à 2,799 millions d'euros en 2009. Il s'agit en fait d'une forte diminution des dépenses de personnel (de 5,95 millions d'euros à 2,02 millions d'euros), alors que les crédits du titre III (dépenses de fonctionnement) augmenteraient de 47 % (de 530.000 à 778.500 euros). La baisse des dépenses de personnel vise, selon la Chancellerie, à corriger une erreur de calibrage qui, en 2007, lors de l'élaboration du PAP 2008, a conduit à inscrire une prévision de dépense largement surévaluée s'agissant de ces crédits de rémunération 3 ( * ) . La hausse des crédits de fonctionnement vise à prendre en compte le financement des charges afférentes aux locaux occupés par le CSM, jusqu'alors gracieusement mis à disposition par la Présidence de la République. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 ayant supprimé la présidence du CSM par le Président de la République, cet organe devra à compter de 2009 s'acquitter des charges locatives ;
- l'action « Formation », dont le montant passerait de 90,7 millions d'euros en 2008 à 79,1 millions d'euros en 2009. Cette action couvre l'ensemble des moyens humains et budgétaires permettant d'assurer la formation initiale et continue des magistrats (Ecole nationale de la magistrature, ENM) et des fonctionnaires des greffes (Ecole nationale des greffes, ENG). La diminution des crédits de cette action est due au transfert vers les budgets opérationnels de programme des cours d'appel des dépenses relatives à la participation à des sessions de formation continue nationales.
En revanche, les crédits de l'action « Soutien » connaîtraient une progression de 3,6 % par rapport à 2008. Cette action regroupe les moyens humains et budgétaires qui ne peuvent être ventilés sur d'autres actions (dépenses de structure, d'équipement, d'informatique, de frais de déplacement des magistrats et des fonctionnaires).
Selon le projet annuel de performance, la dotation allouée à cette action tient compte des économies réalisées grâce au recours à des réservistes de l'administration pénitentiaire pour le gardiennage des palais de justice, à la mise en oeuvre des pôles de l'instruction, conduite parallèlement à la réforme de la carte judiciaire afin de rationaliser les coûts de location.
Elle inclut les crédits de fonctionnement destinés à financer la mise en oeuvre de la réforme de la carte judiciaire, 14 millions d'euros d'autorisation d'engagement et 12 millions d'euros de crédits de paiement devant couvrir les dépenses induites par de nouvelles prises à bail, des travaux d'aménagement et d'achat de mobilier. En outre, au titre des crédits d'investissement, l'action « Soutien » comporte 15 millions d'euros en crédits de paiement pour le volet immobilier de la réforme de la carte judiciaire.
Enfin, le budget de l'ENM, établissement public administratif de l'Etat, placé sous la tutelle du ministère de la justice, est rattaché à l'action « Formation ».
L'ENM s'engage en 2009 dans une réforme visant à maintenir son niveau d'excellence, le concours n'ayant guère été modifié depuis la création de l'école et la dernière refonte de la pédagogie remontant au début des années 1990. Les crédits alloués à l'école sont stabilisés dans le projet de loi de finances pour 2009 au même niveau qu'en 2008, soit 44,5 millions d'euros (AE=CP).
Le programme « Accès au droit et à la justice »
Le programme accès au droit et à la justice regroupe les politiques publiques destinées à permettre au citoyen de connaître ses droits et au justiciable d'être en mesure d'agir de façon éclairée. Les crédits alloués à ce programme par le projet de loi de finances pour 2009 sont en légère diminution, passant de 367,3 millions d'euros à 387,4 millions d'euros en autorisation d'engagement et de 334,3 à 320 millions d'euros en crédits de paiement.
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Action |
Loi de finances initiale
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PLF 2009 (en euros) |
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AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Aide juridictionnelle |
347.510.616 |
314.445.526 |
359.500.000 |
300.000.000 |
|
Développement de l'accès au droit et du réseau judiciaire de proximité |
6.648.877 |
6.648.877 |
6.490.000 |
6.460.000 |
|
Aide aux victimes |
10.968.032 |
10.968.032 |
18.845.000 |
11.000.000 |
|
Médiation familiale et espaces de rencontre |
2.261.081 |
2.261.081 |
2.625.000 |
2.540.000 |
|
Total |
367.388.606 |
334.323.516 |
387.460.000 |
320.000.000 |
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Source : projet de loi de finances pour 2009 |
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L'action « Aide juridictionnelle » concentre 92,78 % des autorisations d'engagement demandées pour 2009. Ces crédits permettent d'assurer la prise en charge totale ou partielle, par l'Etat, des frais afférents aux prestations des auxiliaires de justice engagées dans le cadre des procédures concernant le bénéficiaire de l'aide.
Les demandes d'admission à l'aide juridictionnelle sont instruites par les 181 bureaux d'aide juridictionnelle (BAJ) présents dans chaque tribunal de grande instance.
La loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 a confié aux barreaux la gestion des fonds versés par l'Etat au titre de sa contribution à la rétribution des avocats effectuant des missions d'aide juridictionnelle ou au titre des aides à l'intervention de l'avocat. La dotation affectée à chaque barreau est versée à la Caisse autonome des règlements pécuniaires des avocats (CARPA) placée auprès de ce dernier. En 2007, 89 % des crédits de cette action ont été consacrés aux dotations versées aux CARPA et aux droits de plaidoirie, les 11 % restants ayant été utilisés pour des paiements directs aux autres auxiliaires de justice.
En fait, un mécanisme d'incitation budgétaire lié aux résultats du recouvrement de l'aide juridictionnelle prévoit en 2009 un rétablissement de crédits de 13 millions d'euros en autorisation d'engagement et en crédits de paiement. Les moyens de l'aide juridictionnelle s'élèveront donc à 313 millions d'euros.
En effet, les dépenses d'aide juridictionnelle peuvent être mises en recouvrement contre la partie condamnée aux dépens ou qui perd son procès, si elle n'est pas bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, ou contre le bénéficiaire de l'aide lorsque celle-ci lui a été retirée par décision du BAJ 4 ( * ) .
Le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice : expérimentation Chorus »
Ce programme reprend la quasi-totalité du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice », où ne demeurent plus que les dépenses qui ne peuvent être prises en compte par le logiciel Chorus, pour des raisons techniques.
Le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » résiduel ne compterait donc que 11,39 millions d'euros en 2009, essentiellement destinés à l'action « Gestion de l'administration centrale ». Cette action regroupe principalement des crédits de fonctionnement dédiés :
- à l'action sociale gérée de façon déconcentrée par les antennes régionales (6,45 millions d'euros) ;
- au fonctionnement du casier judiciaire national (1,74 million d'euros) ;
- aux secrétariats des magistrats de liaison (250.000 euros).
Le nouveau programme lié à l'expérimentation Chorus assure l'appui aux directions du ministère de la justice, en matière d'action sociale, d'informatique, de statistiques, d'études et de recherches. Il dispose par ailleurs des crédits nécessaires au fonctionnement des services centraux du ministère.
L'action « Gestion de l'administration centrale » concentre 36,3 % des crédits du programme. Elle regroupe les moyens nécessaires à l'activité de l'administration centrale placée sous l'autorité du secrétaire général.
Dans le cadre de la mise en oeuvre, à compter du 1 er septembre 2008, d'un secrétariat général du ministère de la justice rénové, des transferts de personnels (25 ETPT) sont effectués au sein de la mission en provenance de la direction des services judiciaires et de la protection judiciaire de la jeunesse.
Cette réforme permettra de ne remplacer aucun agent d'administration centrale partant à la retraite. Au total, 7 emplois d'administration centrale sont supprimés en 2009.
Ainsi, 28,8 % des effectifs du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice : expérimentation Chorus » interviennent dans le cadre de l'action « Gestion de l'administration centrale ». Elle correspond en majeure partie au nouveau service de l'administration centrale créé par le décret n° 2008-689 du 9 juillet 2008 relatif à l'organisation du ministère de la justice et notamment du secrétariat général.
Après la gestion de l'administration centrale, le premier poste est celui de « l'activité normative », qui représente 23 % des emplois du programme.
Viennent ensuite les deux nouvelles actions créées par scission de l'ancienne action 4 « Gestion administrative commune » : l'action « Informatique ministérielle », qui regroupe 16 % des effectifs et l'action « Sociale ministérielle » (9,5 % des effectifs).
L'action « Informatique ministérielle » est la seconde action la plus dotée du programme, avec 83,97 millions d'euros (AE=CP), contre 80,15 millions d'euros en crédits de paiement en 2008. Elle est notamment vouée à financer les grands projets informatiques de la Chancellerie.
Enfin, « l'état major » (cabinet et ses services) et les services « d'évaluation et de contrôle » (inspection générale des services judiciaires, contrôle général, service central de prévention de la corruption et sous-direction de la statistique, des études et de la documentation), emploient chacun 12 % des effectifs.
Si les agents de catégorie A représentent plus de 51 % des effectifs du programme (magistrats, personnels de direction, administrateurs civils, attachés d'administration centrale, greffiers en chef, ingénieurs ou autres agents de catégorie A), le second poste reste largement celui des agents de catégorie C, qui représentent près des deux tiers du reste des effectifs du programme, les agents de catégorie B constituant le dernier tiers.
3. L'amélioration progressive des outils de mesure de la performance
Le programme « Justice judiciaire » comporte sept objectifs de performance, assortis de nombreux indicateurs . Ces objectifs, construits pour apprécier le service rendu par la justice, donnent une vision globale, parfois éloignée d'une appréciation fine de la qualité du travail des juridictions.
Ainsi, l'objectif n° 1 se concentre sur ce que le projet annuel de performance présente comme « la préoccupation majeure des juridictions judiciaires en matière civile » : rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière civile. Selon l'indicateur portant sur le délai moyen de traitement des procédures par type de juridiction, ce délai s'établit en 2007 à 16,16 mois devant la Cour de cassation, 12 mois devant les cours d'appel, 6 mois devant les tribunaux de grande instance, 3 mois devant les tribunaux d'instance et 10 mois devant les conseils de prud'hommes 5 ( * ) .
Cet indicateur est désormais précisé par un nouvel indicateur relatif à la dispersion de la durée moyenne de traitement des procédures civiles, par type de juridiction. En effet, la durée moyenne peut dissimuler des délais très disparates. Le nouvel indicateur remplace celui qui portait sur le délai théorique d'écoulement du stock des affaires civiles par type de juridiction.
Selon les éléments fournis par le projet annuel de performance, la part des cours d'appel ayant un délai seuil de traitement des procédures supérieur à 14 mois s'élève à 33,3 % en 2007 (36,4 % en 2006), la part des TGI ayant un délai seuil supérieur à 7,5 mois atteint 19,3 % en 2007 (15,5 % en 2006) et celle des tribunaux d'instance ayant un délai seuil supérieur à 5,5 mois est de 18,2 % en 2007 (16,7 % en 2006).
D'autres indicateurs liés au même objectif fournissent des éléments intéressants quant à la qualité des décisions rendues. En effet, l'appréciation des délais de jugement ne saurait donner à elle seule une idée du service rendu par la justice. Il importe également que les décisions rendues soient solides.
Ainsi, l'indicateur relatif au taux de requêtes en interprétation, en rectification d'erreurs matérielles et en omission de statuer fait apparaître une légère dégradation en 2007, ce taux étant passé de 2,07 % à 2,29 % devant les TGI entre 2006 et 2007. S'agissant également de l'appréciation qualitative, l'indicateur portant sur le taux de cassation des affaires civiles a été modifié. Il ne se fonde plus sur le nombre d'affaires civiles ayant fait l'objet d'une cassation rapporté au nombre de pourvois portés devant la Cour de cassation mais, de façon plus pertinente, sur le rapport entre le nombre d'affaires ayant fait l'objet d'une cassation et le nombre d'affaires civiles traitées par l'ensemble des cours d'appel.
Cet indicateur pourrait être encore amélioré en prenant en compte les cassations traduisant une erreur de forme ou de fond dans la décision attaquée et non celles qui fixent une interprétation jurisprudentielle.
Votre rapporteur observe que la définition des indicateurs relatifs à la rapidité et à la qualité de la justice connaît une amélioration continue depuis 2006. Il souligne cependant, s'agissant des délais de jugement, que les indicateurs doivent être considérés avec prudence, toute procédure n'ayant pas nécessairement la même durée .
Par ailleurs, la qualité de la justice pourrait également être mesurée au moyen des indemnisations de détentions provisoires suivies de décisions de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement, comme l'a suggéré M. Hubert Dalle, premier président de la cour d'appel de Rouen. Sur le ressort de cette cour, un tel indicateur donne le résultat suivant :
Cour d'appel de Rouen
Comparaison des indemnisations
de détentions provisoires suivies de décisions de non-lieu,
relaxe ou acquittement, de septembre 2007 à septembre 2008
|
Tribunal de grande instance |
Rouen |
Le Havre |
Dieppe |
Evreux |
Bernay |
Total |
|
Nombre de procédures indemnisées |
11 |
1 |
1 |
9 |
0 |
22 |
|
Nombre de jours indemnisés |
2.374 |
23 |
81 |
2.515 |
0 |
4.993 |
|
Total indemnités versées (euros) |
214.580 |
2.000 |
18.400 |
204.000 |
0 |
438.980 |
|
Nombre de mandats de dépôt (2007) |
167 |
131 |
17 |
79 |
7 |
401 |
|
Jours/procédures indemnisées |
216 |
23 |
81 |
279 |
0,00 |
227 |
|
% des mandats de dépôt indemnisés |
6,59 |
0,76 |
5,88 |
11,39 |
5,49 |
|
|
Indemnités/mandats de dépôt (euros) |
19.507 |
2.000 |
18.400 |
22.667 |
19.954 |
Source : cour d'appel de Rouen
Ce tableau fait apparaître une proportion d'indemnisation des mandats de dépôt plus importante dans certains tribunaux, ce qui peut être interprété comme le signe d'une moins bonne appréciation de la nécessité de recourir à la détention provisoire.
L'indicateur relatif au taux de cassation des affaires pénales, lié à l'objectif « Rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière pénale », a été modifié de la même manière. Pour cet objectif, le délai de réponse pénale devrait atteindre 131 jours en 2008 devant la Cour de cassation, contre 123 jours en 2006. La valeur cible est de moins de 32 mois devant les autres juridictions pour les crimes (36 mois en 2006) et de moins de 9 mois pour les délits (11,9 mois en 2006).
En ce qui concerne l'objectif « Amplifier et diversifier la réponse pénale », l'indicateur fondé sur le taux de réponse pénale 6 ( * ) est complété par un sous-indicateur relatif aux mineurs. Il apparaît ainsi que le taux de réponse pénale a atteint 89,2 % pour ces derniers en 2007 (87,2 % en 2006), le taux global s'élevant à 83,7 % en 2007 (80,3 % en 2006).
Selon une logique analogue, les indicateurs liés à l'objectif « Améliorer l'exécution des décisions pénales » distinguent désormais les jugements contradictoires et les jugements contradictoires à signifier, qui sont rendus en l'absence de la personne jugée et se révèlent par conséquent beaucoup plus complexes à exécuter. Toutefois, l'ensemble de ces données sont, pour l'instant, principalement renseignées sur le fondement de l'activité des sept juridictions franciliennes. Ces précisions montrent néanmoins que le taux de mise à exécution des jugements contradictoires est satisfaisant (de 87 à 88 % pour l'emprisonnement ferme, les travaux d'intérêt général et le sursis avec mise à l'épreuve). Il est médiocre pour les jugements contradictoires à signifier, sans que cela soit imputable à l'action des services judiciaires.
Enfin, en ce qui concerne l'objectif « Développer la communication électronique », l'indicateur relatif au taux d'équipement des services judiciaires en visioconférence, qui avait atteint 100 % en 2007, a été remplacé par le nombre de juridictions ayant signé une convention locale avec les auxiliaires de justice, pour l'utilisation des nouveaux systèmes de communication. Ce taux atteint 25 % dans les cours d'appel en 2007 et 10 % dans les tribunaux de grande instance.
Un deuxième indicateur a été créé, portant sur le nombre d'utilisation de la visioconférence.
Votre rapporteur estime que cet indicateur présente un intérêt limité, le recours à la visioconférence ne pouvant devenir un objectif à part entière de l'action judiciaire . La visioconférence doit demeurer un moyen que les magistrats décident d'utiliser en tenant compte des économies et des gains de temps qu'elle peut engendrer. Elle ne saurait s'imposer de façon systématique, en dehors de considérations d'opportunité que seul le juge peut apprécier.
-> Les objectifs et indicateurs du programme « Accès au droit et à la justice » ont été ajustés .
S'agissant de l'amélioration du délai de traitement des demandes d'aide juridictionnelle (objectif n°1), l'indicateur relatif au délai moyen national de traitement des demandes a été supprimé car la valeur de cible de 60 jours avait été atteinte et dépassée avec un délai moyen de 55 jours fin 2007.
Les autres indicateurs montrent qu' en 2007, 22 % des bureaux d'aide juridictionnelle avaient un délai moyen de traitement des demandes supérieur à deux mois, contre 32 % en 2008 7 ( * ) , et que le coût de traitement d'une décision d'aide juridictionnelle est de 16,33 euros (16,43 euros en 2007).
Pour l'objectif d'amélioration du taux de mise en recouvrement des frais avancés par l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle, l'indicateur correspondant fait apparaître un taux de 8 % en 2007 et une prévision de 9 % en 2008.
Un indicateur, fondé sur des enquêtes de satisfaction est, selon le PAP 2009, publié à titre d'information pour mesurer le développement d'une réponse de qualité aux besoins juridiques des citoyens dans la maison de justice et du droit. Ce taux de satisfaction atteint 94,5 % en 2007 pour la qualité de l'accueil et de 95 % pour la qualité du service.
Parmi les indicateurs du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice : expérimentation chorus » sont essentiellement modifiés ceux relatifs à l'objectif d'optimisation de la gestion des projets immobiliers :
- l'indicateur relatif au respect des délais de livraison des opérations pour celles qui sont livrées dans l'année distingue désormais les opérations judiciaires et pénitentiaires. La même distinction est instaurée pour l'indicateur relatif au dépassement de coût pour les opérations livrées dans l'année en valeur absolue et en pourcentage ;
- l'indicateur portant sur le coût du m 2 judiciaire 8 ( * ) des opérations supérieures à un million d'euros ne vise plus que les opérations de rénovation, aucune opération de construction n'étant attendue en 2009 et 2011.
L'intérêt de certains indicateurs à vocation purement temporaire apparaît limité . Ainsi, l'indicateur concernant le taux de déploiement de l'application Cassiopée dans les juridictions ne permet pas réellement de mesurer l'objectif d'optimisation des grands projets informatiques. Le déploiement de l'application est le préalable à sa mise en oeuvre et ne saurait être confondu avec la vérification du bon fonctionnement et de la pertinence de cette application.
4. Le Conseil constitutionnel et la Cour de justice de la République
Le Parlement accorde chaque année au Conseil constitutionnel et à la Cour de justice de la République des dotations qui, comme les dotations attribuées à la Présidence de la République et aux assemblées elles-mêmes, sont regroupées au sein d'une annexe au projet de loi de finances, mais ne font pas l'objet d'un projet annuel de performances.
En effet, les pouvoirs publics sont rassemblés, en application de l'article 7 de la LOLF, au sein d'une mission spécifique. Leurs dotations, échappant aux modalités de gestion applicables aux programmes (transferts, gels et virements de crédits) reflètent l'autonomie financière et administrative dont ils bénéficient.
En outre, la mission « Pouvoirs publics » ne comporte aucun crédit pour la Haute Cour, qui a succédé à la Haute Cour de justice (loi constitutionnelle du 23 février 2007), puisque cet organe, institué pour examiner les propositions de destitution du Président de la République, ne s'est jamais réuni. A cet égard, il convient de souligner que la loi organique prévue par l'article 68 de la Constitution dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle du 23 février 2007 n'a toujours pas été soumise au Parlement.
La dotation allouée en 2009 au Conseil constitutionnel s'élèverait à 12,46 millions d'euros contre 7,752 millions d'euros en 2008, soit une progression de 60,73 % .
Cette augmentation de 4,7 millions d'euros procède essentiellement des crédits alloués pour des opérations exceptionnelles, qui passent de 0,937 millions d'euros en 2008 à 5,43 millions d'euros en 2009 (+4,5 millions d'euros). Ces crédits portent sur :
- les travaux de restructuration des 4 ème et 5 ème niveaux du siège du Conseil constitutionnel (3 millions d'euros), selon un projet établi par l'architecte en chef des monuments historiques chargé du Palais Royal. Les travaux d'aménagement visent à permettre l'accueil d'une équipe renforcée au sein du service juridique pour assurer les compétences attribuées au Conseil constitutionnel par la révision du 23 juillet 2008, en matière d'exception d'inconstitutionnalité ;
- la rénovation des locaux du 8 rue Montpensier, restitués au Conseil constitutionnel par le ministère de la culture (2,25 millions d'euros) ;
- les commémorations du cinquantenaire du Conseil avec un colloque consacré aux archives et un colloque « 50 ans de jurisprudence » (180.000 euros).
Les crédits alloués aux opérations courantes atteindraient 7,03 millions d'euros, soit une augmentation de 210.000 euros liée notamment à l'équipement informatique de certains bureaux et à l'extension du réseau du Conseil.
Le Conseil constitutionnel compte un effectif de 53 personnes en 2008, dont 20 de catégorie A, 15 de catégorie B et 18 de catégorie C.
Cet effectif a diminué de 6 personnes depuis 2004, le Conseil ayant choisi de ne pas remplacer des chauffeurs 9 ( * ) , secrétaires et agents après leur départ à la retraite.
Les effectifs de catégorie A ont en revanche été renforcés, de 16 à 20 entre 2004 et 2008.
Le Conseil constitutionnel compte onze membres rémunérés à pleine indemnité 10 ( * ) .
Depuis sa création, il recourt, pour l'élaboration, l'exécution et l'apurement de son budget, à l'expertise d'un magistrat ou d'un ancien magistrat de la Cour des comptes.
Le bilan d'activité du Conseil fait apparaître que ses membres complètent, le cas échéant, leur connaissance du domaine dans lequel intervient une loi qui leur est soumise en procédant à des auditions et à des visites.
Ainsi, en février 2008, le Conseil constitutionnel, dans le cadre de l'examen de la loi relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d'irresponsabilité pour cause de trouble mental, a entendu le docteur Coutanceau, président de la ligue française pour la santé mentale, le docteur Cordier, chef de service de psychiatrie à l'hôpital Foch de Suresnes et M. Vincent Berger, jurisconsulte de la Cour européenne des droits de l'homme. Plusieurs de ses membres ont en outre visité le Centre national d'observation et l'établissement public de santé national de Fresnes.
L'activité du Conseil constitutionnel
entre
le 1er janvier 2000 et le 15 juillet 2008
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Types de décisions |
Nombre de saisines
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Total
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Nombre
|
|
Traités (DC01) |
PDR : 4 PM : 1 Députés 1 |
6 |
4 |
|
Règlements des assemblées (DC02) |
PDA : 5 PDS : 3 Députés 1 |
9 |
8 |
|
Lois organiques
|
PM : 23 |
23 |
23 |
|
Lois ordinaires
|
Députés : 87 Sénateurs : 69 |
156 |
106 |
|
Lois du pays
|
Membres du Congrès : 1 Président de la province des Iles Loyauté : 1 |
2 |
2 |
|
Déclassements
|
PM : 23 |
23 |
23 |
|
Incompatibilités
|
PDA : 2 PDS : 2 Députés : 4 Électeurs : 1 |
9 |
6 |
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Déchéances
|
Garde des sceaux : 7 PDS : 1 |
8 |
8 |
|
AN |
Candidat, électeur ou CCFP (répartition non disponible) |
1000 |
492 |
|
Sénat |
Candidat ou électeur |
31 |
22 |
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Source : Conseil constitutionnel |
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PDR : Président de la République
PDS : Président du Sénat
PDA : Président de l'Assemblée nationale
PM : Premier ministre
La dotation allouée à la Cour de justice de la République pour l'année 2009 s'élèverait à 845.080 euros, contre 874.443 euros en 2008, soit une quasi stabilité.
Cette dotation est répartie selon quatre postes :
- les locations immobilières (472.080 euros), pour le 21 rue de Constantine à Paris 7 ème ;
- les indemnités des magistrats (143.000 euros, soit une hausse de 0,5 % par rapport à 2008) ;
- les autres dépenses de fonctionnement (150.000 euros, soit 16.000 euros de moins qu'en 2008) ;
- les frais de justice (80.000 euros contre 100.000 en 2008).
Les effectifs de la Cour comptent 7 magistrats et 8 fonctionnaires dont un greffier en chef, deux greffiers, deux adjoints administratifs et trois adjoints techniques.
L'activité de la Cour connaît des fluctuations importantes. Elle a ainsi reçu 26 requêtes en 2007, contre 66 en 2006 et 97 en 2005. Elle a examiné 35 requêtes en 2007, réduisant le stock de requêtes en instance à 8 (19 en 2006). Sur ces 35 requêtes examinées, la commission en a classé 31 et en a jugé 4 irrecevables. Depuis le 1 er janvier 2008, aucune requête n'a été transmise au procureur général près la Cour.
Comme les années précédentes, la Cour a restitué en 2007 les crédits destinés aux frais de justice qu'elle n'avait pas utilisés, soit 140.000 euros.
B. LES EFFETS POSITIFS DE LA LOLF SUR LA GESTION DES FRAIS DE JUSTICE
1. La réussite du plan de maîtrise des frais de justice
De 2003 à 2005, la dépense de frais de justice a connu une augmentation de 42,7 %. Depuis 2006, première année d'application de la LOLF, les frais de justice ne sont plus dotés de crédits évaluatifs mais de crédits limitatifs, ce qui a entraîné une rupture avec la tendance structurelle à la hausse.
Ainsi, les frais de justice ont diminué de 22,3 % entre 2005 et 2006, atteignant 379,42 millions d'euros.
Le plan de maîtrise des frais de justice a démontré son efficacité dans le temps, puisque leur augmentation n'a été que de 2,42 % en 2007 et devrait être limitée à 1,6 % en 2008.
Évolution de la dépense de frais de justice depuis 2003 (en euros)
|
Année 2003 |
Année 2004 |
Année 2005 |
Année 2006 |
Année 2007 |
Année 2008 prévision de consommation |
|
|
Frais de justice pénale |
251 520 769 |
320 170 439 |
376 730 003 |
262 368 022 |
260 704 830 |
270 862 958 |
|
Frais de justice en matière civile et prud'homale |
50 485 662 |
56 501 572 |
60 550 124 |
22 988 085 |
22 980 767 |
27 318 518 |
|
Frais de justice commerciale |
28 778 126 |
30 107 154 |
37 472 377 |
23 234 210 |
25 283 192 |
20 896 442 |
|
Autres frais de justice (action « soutien ») |
10 645 748 |
12 287 767 |
12 618 837 |
70 831 855 |
79 652 042 |
75 922 082 |
|
Total Frais de justice |
341 430 304 |
419 066 932 |
487 371 341 |
379 422 139 |
388 620 831 |
395 000 000 |
Source : Ministère de la justice
Les frais de justice en matière pénale représentent de façon constante la part essentielle des frais de justice (67,08 % du volume global en 2007). La dépense de frais de justice en matière commerciale (25,28 millions d'euros en 2007) dépasse désormais celle des frais de justice en matière civile et prud'homale (22,98 millions d'euros en 2007).
En effet, si les frais de justice en matière civile et prud'homale sont parfaitement stabilisés (- 0,03 % entre 2006 et 2007), les frais de justice en matière commerciale ont connu une hausse sensible entre 2006 et 2007 (+ 8,82%).
Toutefois, cette évolution tient avant tout à une modification de la nomenclature budgétaire, consécutive à la mise en oeuvre de la LOLF. En effet, les frais postaux liés aux frais de justice, qui représentaient près de 60 % des dépenses de frais de justice en matière civile et prud'homale, sont désormais imputés sur l'action « Soutien ».
Par ailleurs, cette nouvelle nomenclature budgétaire ne permet plus de distinguer les différentes composantes des dépenses en matière commerciale.
Aussi l'action « Soutien » est-elle en très nette augmentation. Elle représente le second poste de dépenses de frais de justice en 2007.
Elle regroupe, outre l'ensemble des frais postaux relevant des frais de justice, certaines indemnisations résultant de décisions judiciaires, les frais de justice du BOP du casier judiciaire, ainsi que certains frais mis en paiement au niveau de l'administration centrale (marché Air France pour les transfèrements judiciaires, indemnisation de la détention provisoire depuis le 1er juillet 2006, marché relatif à la recherche des empreintes génétiques sur les individus).
Evolution des frais de justice depuis 2003
Source : Ministère de la justice
La maîtrise des dépenses de frais de justice est liée aux actions conjuguées des juridictions et de l'administration centrale.
Si les changements de nomenclature susmentionnés rendent malaisée la comparaison de ces différents ensembles par rapport aux années précédentes, on observe néanmoins que les économies réalisées concernent avant tout le domaine pénal, champ prioritaire du plan d'action de maîtrise de la dépense.
En effet, la grande majorité des postes de dépense en matière pénale ont connu une baisse en 2006 et ont continué à diminuer en 2007. Outre les actions effectives de maîtrise de la dépense, il apparaît que l'action de sensibilisation effectuée auprès des magistrats prescripteurs a été déterminante .
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Evolution des principaux postes de dépense de frais de justice en matière pénale (2003/2007) |
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Nature de dépenses |
année2003 |
année 2004 |
année 2005 |
année 2006 |
année 2007 |
Evolution 2003/2006 |
Evolution 2006/2007 |
|
Frais médicaux (hors génétique
|
62 354 890 |
77 008 404 |
70 300 768 |
61 437 081 |
65 009 964 |
-1,47 % |
5,82 % |
|
Réquisitions opérateurs (hors location matériel) |
41 421 593 |
65 953 218 |
69 084 726 |
38 280 064 |
34 606 456 |
-7,58 % |
-9,60 % |
|
Traduction interprétariat |
12 499 628 |
13 923 265 |
14 994 863 |
13 207 273 |
14 214 382 |
5,66 % |
7,63 % |
|
Frais en matière de scellés |
14 662 877 |
19 830 836 |
26 923 087 |
18 311 214 |
17 117 247 |
24,88 % |
-6,52 % |
|
Enquêtes sociales rapides,
|
6 674 899 |
10 737 727 |
20 278 123 |
19 818 320 |
20 992 261 |
196,91 % |
5,92 % |
|
Analyses génétiques |
23 877 053 |
20 496 279 |
16 786 642 |
- |
-18,10 % |
||
|
Total frais de justice pénale |
246 265 777 |
313 547 186 |
367 465 229 |
262 367 989 |
260 704 830 |
-16,41% |
-0,63 % |
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Source : Ministère de la justice |
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La priorité du plan de maîtrise des frais de justice a consisté à enrayer la forte progression des frais liés aux réquisitions adressées aux opérateurs de télécommunications, qui avaient connu une très forte augmentation avec le développement de la téléphonie mobile (+ 93 % entre 2002 et 2005).
Dès la fin de l'année 2005, les négociations conduites avec les opérateurs et les sociétés de location de matériel d'enregistrement d'écoutes téléphoniques se sont traduites par d'importantes baisses de tarifs. De plus, l'arrêté du 22 août 2006, pris en application de l'article R. 213-1 du code de procédure pénale et fixant les tarifs applicables conformément au principe de « juste rémunération », s'est déjà traduit par des économies significatives.
En outre, l'effort de tarification a été poursuivi au cours de l'année 2007 pour s'étendre aux prestations d'interception de communications téléphoniques proprement dites. De nouveaux tarifs ont été institués par arrêté pris en application de l'article R. 213-2 du code de procédure pénale sur le fondement du décret n° 2007-1520 du 22 octobre 2007 portant modification du code de procédure pénale et de l'arrêté fixant la tarification applicable aux réquisitions ayant pour objet les interceptions de communications électroniques.
Des économies sur ce poste ont pu, également, être réalisées en 2007 grâce à une architecture technique plus adaptée à la mise en oeuvre des écoutes téléphoniques au regard des nouvelles technologies (suppression des ouvertures de lignes téléphoniques provisoires France-Télécom grâce à la mise en place de centrales d'écoutes au niveau local).
Ainsi, cette dépense, qui s'élevait à 69,08 millions d'euros en 2005, ne représentait plus que 38,28 millions d'euros en 2006 et 34,61 millions d'euros en 2007.
En revanche, si les dépenses de frais médicaux tendaient à diminuer entre 2003 et 2006, elles ont de nouveau augmenté en 2007 (5,82 %). Ces frais englobent les honoraires et indemnités alloués pour la réalisation d'examens psychiatriques, médico-psychologiques ou psychologiques, d'examens toxicologiques, biologiques ou radiologiques, ainsi que les honoraires et indemnités nécessaires à d'autres examens médicaux.
Ces frais font pour la plupart l'objet d'une tarification par le code de procédure pénale ; mais les revalorisations successives de la consultation généraliste 11 ( * ) , qui détermine le tarif de certaines prestations fréquentes en matière de frais de justice (examen médical de garde à vue, examen médical des victimes) sont à l'origine de cette augmentation. Il est d'ailleurs vraisemblable que cette dépense augmentera encore en 2008.
S'agissant des frais d'interprétariat et de traduction , leur évolution à hauteur de 43,2 % entre 2003 et 2007 traduit l'internationalisation croissante de la délinquance pénale et la forte augmentation des procédures impliquant des étrangers.
Toutefois, cette dépense connaît une hausse contenue, passant de 13,21 millions d'euros en 2006 à 14,2 millions d'euros en 2007 (+ 7,6 %). Cette progression maîtrisée procède de mesures de sensibilisation (diffusion de formulaires traduits de notification de garde à vue, rappel des textes imposant une traduction dans une langue comprise par le prévenu) et de la diffusion d'instructions mettant fin à des pratiques tarifaires contestables (pratique tendant à rémunérer le temps de transport de l'interprète requis, par exemple).
Les dépenses relatives aux scellés ont progressé, entre 2003 et 2006, de 24,88 %, avec une très forte hausse en 2005 (+ 35,76 %) qui a fait suite à une augmentation aussi importante qu'en 2004 (+ 35,25 %). Cette évolution s'explique principalement par le paiement d'importants stocks de mémoires de frais présentés par la préfecture de police de Paris et correspondant au gardiennage de véhicules au cours des années antérieures. En 2007, ces dépenses se sont élevées à 17,12 millions d'euros.
Par ailleurs, la passation en 2007 d'un marché public portant sur la réalisation d'analyses génétiques effectuées sur les individus aux fins d'alimentation du fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG), a permis une baisse considérable des tarifs, le coût unitaire de l'analyse étant fixé à 23 euros hors taxes.
Le coût de ces analyses a représenté 6,4 % de la dépense de frais de justice criminelle en 2007, soit 16,79 millions d'euros. Un nouveau marché passé en 2008 a permis d'abaisser le tarif unitaire à 17 euros hors taxes, la qualité des analyses étant garantie par des clauses spécifiques.
S'agissant de l'exercice 2008, les crédits alloués aux frais de justice s'élèvent à 405 millions d'euros. Diminués du montant de la réserve de précaution, les crédits disponibles s'élèvent à 380,7 millions d'euros.
Le niveau de consommation observé au 31 août 2008, atteint 75 % des crédits disponibles, soit une augmentation de 6,6 points par rapport à la fin du mois d'août 2007.
Selon le ministère de la justice, cette progression est due à la mise à disposition rapide des crédits en début d'exercice, qui a permis de débuter la gestion plus tôt que les années précédentes, augmentant ainsi mécaniquement le niveau de consommation. La prévision de dépenses pour l'année s'établit à 395 millions d'euros, ce qui devrait entraîner un dégel de crédits à hauteur de 15 millions d'euros.
Un certain nombre de revalorisations de tarifs du code de procédure pénale (expertise psychiatrique, rétribution des administrateurs ad-hoc, traducteurs interprètes) résultant du décret n° 2008-764 du 30 juillet 2008 relatif au recouvrement des amendes forfaitaires et à certains frais de justice criminelle ou assimilés et de l'arrêté du 2 septembre 2008 relatif aux frais de justice criminelle en matière de médecine légale, de traduction, d'interprétariat et d'administration ad hoc, entraîneront une hausse de cette dépense en 2009.
Ainsi, les nouvelles dispositions portent le tarif horaire des interprètes à 25 euros dès la parution du texte en 2008 et à 30 euros en 2009 (pour 13,26 euros actuellement). Une majoration de 40 % pour la première heure, les nuits et les jours fériés est également prévue. Le tarif de la traduction écrite sera porté à 25 euros la page de 250 mots (11,13 euros actuellement).
S'agissant des expertises psychiatriques, le tarif est augmenté de 25 % et les expertises concernant les victimes d'infractions sexuelles sont rémunérées au tarif majoré, comme celles concernant les personnes poursuivies pour infractions sexuelles.
Le tarif des administrateurs ad hoc au civil et au pénal est également profondément modifié. A la place du versement d'une indemnité forfaitaire, il est prévu un taux d'indemnité qui varie en fonction des différentes étapes de la procédure. Enfin, les administrateurs ad hoc peuvent dorénavant obtenir des indemnités pour frais de déplacement.
Les crédits prévus par le projet de loi de finances pour 2009, s'élevant à 409 millions d'euros, tiennent compte de ces revalorisations, ainsi que de l'impact de la réforme des tutelles 12 ( * ) , de la réforme de la médecine légale et de la recherche d'empreintes génétiques à partir de traces biologiques aux fins d'alimentation du fichier national d'empreintes génétiques (FNAEG).
En effet, le ministère de la justice devrait passer un marché qui constituera une avancée, dans la mesure où les marchés précédents ne concernaient que la recherche d'empreintes génétiques à partir de prélèvements sur individu. Bien que le périmètre du nouveau marché porte sur la délinquance de masse, une réduction du coût unitaire de l'analyse est attendue de la mise en concurrence.
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Le projet de plateforme centrale d'écoutes téléphoniques La mise en place d'une plateforme centrale d'écoutes téléphoniques, pilotée par la délégation aux interceptions judiciaires (DIJ), rattachée au secrétariat général du ministère de la justice, s'inscrit dans le cadre de la maîtrise des frais de justice liés aux réquisitions adressées aux opérateurs de télécommunications. Cet outil centralisé, dédié aux interceptions judiciaires et à la fourniture de données techniques associées, devrait être pleinement opérationnel en 2010. Cependant dès la fin du 1 er semestre 2008, la rationalisation des procédures et des coûts est entrée partiellement en application, avec le déploiement de la mini plateforme . Cette application permet aujourd'hui aux officiers de police judiciaire, après avoir obtenu, pour chaque interception, un numéro d'identifiant auprès du système de transmission d'interceptions judiciaires, de récupérer sur leur poste de travail via le réseau intranet, les SMS ainsi que les données de connexion associées aux interceptions sur le réseau mobile (date, heure, durée de la communication, numéro appelé, numéro appelant). La mini plateforme rend ces informations automatiquement disponibles, alors qu'elles faisaient auparavant l'objet d'une réquisition spécifique et payante. Son utilisation sera ouverte, dans un second temps, aux magistrats. Le coût d'investissement pour la mise en oeuvre de la mini plateforme s'élève à 1 million d'euros, pour une économie estimée à 1,5 million d'euros annuel. La grande plateforme centralisée porte le contenu des communications interceptées. Toute demande d'interception sera adressée à la DIJ et non à l'opérateur de télécommunication. Le contenu intercepté sera transmis directement et de façon cryptée au requérant, via son réseau Intranet. Le fonctionnement de la plateforme sera placé sous le contrôle d'un magistrat du siège. Cette plateforme marque la fin du recours aux loueurs de matériels d'interception, indispensable actuellement. Elle permettra en outre, de disposer de statistiques fiables en matière d'interceptions judiciaires. Après la tarification des prestations liées aux réquisitions adressées aux opérateurs de télécommunication (interception et autres prestations) associée à la rédaction d'un référentiel des prestations, la grande plateforme devrait donc marquer une étape décisive dans la rationalisation de ce secteur de dépenses. Les économies attendues sont de 20 millions d'euros en 2010 et autant en 2011, pour une dépense d'investissement prévisionnelle évaluée à 15 millions d'euros. |
2. Le bilan très positif de la gestion des frais de justice
La gestion des frais de justice permet d'optimiser l'utilisation des crédits alloués en loi de finances initiale, tant au niveau du programme qu'au niveau des budgets opérationnels de programme (BOP).
Ainsi, la consommation des frais de justice fait l'objet d'un suivi mensuel au niveau du programme grâce aux restitutions fournies par l'application INDIA dépenses, et aux statistiques de FRAIJUS 13 ( * ) , qui permettent de suivre la consommation des crédits de paiement et le niveau des engagements. Une réserve nationale de crédits destinés aux frais de justice est constituée en début d'exercice au niveau du programme pour procéder aux abondements.
Le suivi de la dépense permet à partir de la fin du premier semestre d'allouer des crédits aux BOP dont la consommation prévisionnelle dépassera l'enveloppe fixée en début d'exercice ou au contraire, et plus rarement, de récupérer des crédits qui ne pourront être consommés pour les redistribuer.
A l'échelle des BOP, le pilotage des crédits par les responsables s'effectue de manière identique. Le service administratif régional et les régies effectuent un suivi mensuel des dépenses payées, afin d'éviter toute rupture des paiements. Une réserve régionale peut être constituée à cet effet au niveau des BOP.
Après presque trois exercices sous format LOLF, le bilan de la gestion budgétaire des frais de justice est très positif. Le plan de maîtrise des frais de justice a permis de stabiliser leur croissance à qualité constante, sans entraver la liberté de prescription.
Les magistrats rencontrés par votre rapporteur au tribunal de grande instance de Chartres ont expliqué que la mise en oeuvre de crédits limitatifs avait provoqué un changement de culture chez les magistrats, désormais attentifs à la nécessité de réaliser des économies budgétaires.
Ils ont estimé que la limitation des crédits alloués aux frais de justice avait permis de mettre fin à des abus, par exemple en matière de mise en fourrière des véhicules. Un magistrat du parquet a témoigné n'avoir jamais reçu de consigne du parquet général pour limiter ses investigations dans un souci d'économie budgétaire. Il est en revanche demandé aux magistrats de faire établir un devis avant d'engager des opérations de grande envergure.
3. Vers le raccourcissement des délais de paiement
Si les retards de paiement des jurés, experts et interprètes constatés en 2006 ne se sont pas répétés en 2007 et 2008, le ministère de la justice cherche toutefois à améliorer le circuit de paiement des frais de justice, pour répondre aux observations de la Cour de comptes dans son rapport sur la gestion des frais de justice (octobre 2007).
En effet, le circuit de paiement des frais de justice, caractérisé par un paiement à l'acte, fait intervenir plusieurs acteurs et génère des délais importants. Le ministère de la justice ne dispose pas des outils qui permettraient d'évaluer le nombre de mémoires de frais en cours de règlement.
Toutefois, pour simplifier le circuit de la dépense et mieux connaître les engagements juridiques, le ministère de la justice a engagé en 2008, en liaison avec le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, une expérimentation dans 5 cours d'appels (Amiens, Versailles, Pau, Grenoble et Nîmes).
La nouvelle procédure de traitement de la dépense mise en oeuvre dans ce cadre expérimental s'appuie sur la création d'un service centralisateur des mémoires de frais de justice placé auprès des tribunaux de grande instance et de la cour d'appel. Ce nouveau service est chargé de tous les actes de gestion des frais de justice (réception et enregistrement de tous les mémoires, contrôle et mise en paiement).
Ainsi, tous les mémoires sont adressés par les prestataires et les experts au service centralisateur de la juridiction qui les enregistre au moyen d'un module informatique. La même application permet d'enregistrer toutes les étapes de traitement du mémoire jusqu'à sa mise en paiement. La juridiction disposera donc à tout moment de l'état exact des mémoires reçus et n'ayant pas encore donné lieu à paiement.
En outre, le circuit spécifique d'exécution de la dépense , au-dessous d'un seuil arrêté à 150 euros avec la direction générale des finances publiques du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, permet une simplification de la procédure de contrôle de la dépense et une accélération de la mise en paiement (80 % du nombre de mémoires traités par les juridictions sont inférieurs à 150 euros).
D'ores et déjà, les premiers résultats des expérimentations montrent une très nette baisse des délais de traitement.
C. LES RISQUES D'UN DÉVOIEMENT DE L'ESPRIT DE LA LOLF
Les magistrats rencontrés par votre rapporteur ont affirmé leur accord avec les principes qui ont conduit à l'adoption de la LOLF, afin d'insuffler une logique de performance dans le fonctionnement de l'Etat et d'assurer la meilleure allocation possible des ressources publiques. Ils ont cependant exprimé leur déception, voire leur inquiétude, après trois années d'application de la LOLF qui leur semblent avoir conduit à une reprise en main de la gestion des juridictions par l'administration centrale. Si les chefs de cour se sont pleinement investis dans leur nouveau rôle de gestionnaires des BOP, ils regrettent que les résultats obtenus ne leur apportent aucune marge de manoeuvre supplémentaire.
1. Les modalités d'exécution du budget alloué aux juridictions : l'absence de bénéfice de la fongibilité
-> Le schéma de gestion déconcentrée
Le schéma de gestion déconcentrée, initié en 2006 lors de l'entrée en vigueur de la LOLF, confie au responsable du programme « Justice judiciaire » la répartition, à l'issue des dialogues de gestion, des crédits du programme entre les 43 budgets opérationnels de programme (35 BOP pour les cours d'appel, 2 BOP pour les tribunaux supérieurs d'appel, le BOP de la Cour de cassation, le BOP de l'Ecole nationale des greffes, le BOP du casier judiciaire national, le BOP du Conseil supérieur de la magistrature, le BOP des services centraux des services judiciaires et le BOP « immobilier »).
Les crédits sont globalisés, par titre, au sein de chaque budget opérationnel de programme. Les responsables de BOP exercent un rôle d'animation et de pilotage des services relevant du périmètre de leur BOP (juridictions du premier degré, arrondissement judiciaire et cour d'appel).
Les services administratifs régionaux sous la responsabilité du directeur délégué à l'administration régionale judiciaire, assistent les premiers présidents et les procureurs généraux dans leurs missions de responsables de budget opérationnel de programme et d'ordonnateurs secondaires.
Ces services assurent la préparation et l'exécution du budget opérationnel de programme en matière budgétaire et comptable, notamment en leur qualité de service ordonnateur de la cour d'appel.
Les modalités de passation de marchés publics ont également été modifiées. Les chefs de cour étant désormais pouvoir adjudicateur, les seuils de passation des marchés qui étaient préalablement évalués au niveau du département, le sont désormais à l'échelon régional.
Aussi les fonctions financières et comptables se sont-elles concentrées au niveau des services administratifs régionaux, qui se sont professionnalisés pour faire face à une complexification de la réglementation (achat public, qualité comptable, ...).
Dans ce cadre de gestion, les juridictions n'ont plus de fonctions financières et comptables. Elles sont toutefois associées au processus budgétaire dans le cadre du dialogue de gestion déconcentrée, par l'expression de leurs besoins, élément indispensable à la programmation des activités au sein du BOP.
Le dialogue de gestion comporte des échanges réguliers entre le responsable de programme et les responsables de budgets opérationnels de programme d'une part, et entre ces derniers et les arrondissements judicaires du ressort de leurs cours d'appel d'autre part. Ces échanges visent à assurer un pilotage efficient du programme.
En outre, le dialogue de gestion est organisé autour de trois temps forts : le bilan de l'exercice budgétaire précédent, l'exécution du budget opérationnel de programme de l'année et la préparation du budget opérationnel de programme de l'année suivante.
-> Les règles en matière de réserve de précaution
Depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, et plus précisément de son article 51, une présentation des mesures envisagées pour assurer, en exécution, le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement est annexée au projet de loi de finances. Cette présentation indique en particulier le taux de mise en réserve prévu pour les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel et celui prévu pour les crédits ouverts sur les autres titres.
La mise en réserve s'opère au niveau du programme et consiste à rendre indisponible, dès le début de gestion, une fraction des crédits ouverts en loi de finances, afin de prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire.
Toutefois, les crédits inscrits en réserve de précaution apparaissent difficilement récupérables. Cette réserve de précaution s'apparente, en pratique, à un gel budgétaire.
Aussi, la programmation budgétaire initiale du programme « Justice judiciaire » présente-t-elle, dans un souci de visibilité budgétaire, une répartition des crédits réellement disponibles (hors réserve de précaution) entre les différents budgets opérationnels de programme.
La programmation des activités par les budgets opérationnels de programme s'appuie donc sur des dotations nettes, hors réserve de précaution.
-> Une moindre autonomie et l'absence de bénéfice de la fongibilité à l'échelon régional
M. Didier Marshall, premier président de la Cour d'appel de Caen, résume ainsi la déception des chefs de cour à l'égard de l'application de la LOLF à la justice : « le budget annuel qui devait être global est alloué en plusieurs fois au cours de l'exercice. Les crédits fléchés, signes d'un dirigisme qui n'est plus de mise, sont réapparus. La fongibilité, qu'elle soit ou non asymétrique, est restée dans les cartons : au niveau déconcentré les budgets sont sectorisés et étanches. Comme avant la LOLF, les transferts de crédits sont soumis à l'autorisation de l'administration centrale. Enfin, l'organisation actuelle n'offre pas d'incitation pour le bon gestionnaire. Pour l'année 2008, les juridictions n'ont pas reçu de crédits permettant d'engager des dépenses non obligatoires, seule marge réelle d'initiative et permettant de maintenir le parc immobilier » 14 ( * ) .
Pourtant, selon les indications du ministère de la justice, une mesure de fongibilité asymétrique des crédits de personnel vers les crédits de fonctionnement, d'un montant de 3.725.140 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, a été mise en oeuvre en fin d'année 2007.
Ces crédits étaient destinés à abonder les budgets opérationnels de programme des cours d'appel pour financer des opérations d'entretien immobilier, notamment la poursuite de la mise aux normes des implantations judiciaires ou les travaux nécessaires afin de lever les avis défavorables des commissions de sécurité.
N'ayant pu être consommés en 2007 en raison du caractère tardif du mouvement budgétaire intervenu les 17 et 20 décembre 2007, ces crédits ont fait l'objet d'une mesure de report de crédits sur la gestion 2008, par un arrêté en date du 28 mars 2008.
Toutefois, comme l'ensemble des crédits de report du programme « Justice judiciaire », à l'exception des fonds de concours, ces crédits ont fait l'objet d'une mesure de gel.
Les crédits disponibles, une fois la réserve de précaution déduite, sont mis à la disposition des BOP dès le début de la gestion. Les crédits de fonctionnement sont délégués en début d'année afin de faciliter la programmation des activités.
Le ministère de la justice indique toutefois qu'en 2008, ont été conservés au niveau du responsable de programme les crédits nécessaires à la mise en oeuvre des premières mesures liées à la réforme de la carte judiciaire et les crédits permettant de faire face à un éventuel aléa de gestion, soit 9,5 % du montant total des crédits disponibles. Les crédits de fonctionnement conservés au niveau du programme ont été délégués aux BOP en septembre.
S'agissant des frais de justice, compte tenu de la difficulté que représente l'évaluation des charges à payer, 3,4 % des crédits ont été conservés au niveau du programme. Ces crédits ont ensuite été répartis à la fin du premier semestre en fonction des besoins complémentaires et du rythme de consommation des BOP.
En ce qui concerne la masse salariale, la Chancellerie indique qu'elle applique les instructions du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, selon lesquelles le titre II doit faire l'objet d'un pilotage au niveau du programme . Les mesures de fongibilité asymétrique demeurent donc la prérogative du responsable de programme et sont appréciées au niveau de la mission « Justice judiciaire » .
Le ministère de la justice estime que si les marges de manoeuvre des responsables de BOP sont faibles en matière de gestion des effectifs en raison des contraintes statutaires, elles existent en termes de pilotage et de programmation des emplois.
Les chefs de cour peuvent en effet exposer leurs priorités et les possibilités de redéploiement interne dans le cadre des dialogues de gestion avec le responsable de programme, dans l'espoir que ces indications seront prises en compte lors de la programmation budgétaire initiale pour l'année suivante.
Ainsi, le procureur de la République du tribunal de grande instance de Chartres a indiqué que les juridictions du ressort de la Cour d'appel de Versailles étaient largement consultées par les chefs de cette cour. Il a estimé que même si Chartres constituait une petite juridiction, toute demande motivée par des considérations valables était généralement honorée. Malgré une indéniable perte d'autonomie, il reste donc possible de plaider ses dossiers et d'obtenir gain de cause.
La Chancellerie présente en outre la possibilité pour les responsables de BOP de procéder à des recrutements complémentaires de personnels vacataires comme une marque d'autonomie.
2. La mobilisation excessive des services administratifs régionaux et des greffiers par la production de données financières
La mise en oeuvre de la LOLF depuis le 1 er janvier 2006 a rendu indispensable le renforcement de la fonction de gestion des échelons déconcentrés des services judiciaires, services administratifs régionaux (SAR) et cellules budgétaires d'arrondissement judiciaire.
Le statut juridique des SAR a été défini par le décret n° 2007-352 du 14 mars 2007, inscrivant ces nouvelles dispositions dans le code de l'organisation judiciaire.
Placés, dans chaque cour d'appel, sous l'autorité directe des chefs de cour, les SAR sont dirigés par un directeur délégué à l'administration régionale judiciaire (DDARJ) et ont pour vocation de préparer, mettre en oeuvre et contrôler les actes et décisions de nature administrative, nécessaires à la bonne administration des juridictions du ressort.
A cette fin, chaque SAR bénéficie d'une autonomie budgétaire et dispose d'un personnel dédié, composé d'experts dans chacun des domaines de gestion : gestion budgétaire, informatique, ressources humaines, formation et patrimoine immobilier.
Il apparaît nécessaire de consolider ces structures de gestion encore récentes, et dont les compétences sont de plus en plus sollicitées. En effet, les compétences d'ordonnateurs secondaires et de pouvoir adjudicateur dévolues aux chefs de cours entraînent la gestion par les SAR des enveloppes de crédits liées aux dépenses de personnel, de fonctionnement, d'investissement, ainsi que les frais de justice et d'aide juridictionnelle.
Or, le transfert de la compétence d'ordonnateur secondaire, précédemment attribuée aux préfets, ne s'est pas accompagné du transfert des emplois affectés au suivi de l'ordonnancement des dépenses dans les préfectures.
Cependant, depuis 2000, 341 emplois (dont 137 emplois de personnels placés) ont été créés dans les SAR, qui se répartissent par catégorie conformément au tableau suivant :
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Circulaires
|
A |
A placé |
B |
B placé |
SA |
C |
C placé |
TOTAL |
|
2000 |
33 |
33 |
||||||
|
2001 |
1 |
1 |
||||||
|
2002 |
0 |
|||||||
|
2003 |
13 |
13 |
||||||
|
2004 |
35 |
112 |
147 |
|||||
|
2005 |
33 |
7 |
42 |
2 |
84 |
|||
|
2006 |
14 |
14 |
||||||
|
2007 |
1 |
2 |
1 |
4 |
||||
|
2008 |
45 |
45 |
||||||
|
TOTAL |
13 |
14 |
102 |
120 |
45 |
44 |
3 |
341 |
|
Source : Ministère de la justice |
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A l'occasion des différentes localisations, l'ensemble des SAR a été renforcé, avec un effort spécifique pour les SAR des cours d'appel les plus importantes (Paris, Versailles, Aix, Douai, Rennes).
Au titre de l'année 2008 et dans le cadre de la constitution du corps des secrétaires administratifs des services judiciaires créé par le décret n° 2007-1106 du 16 juillet 2007, 45 postes sur les 175 offerts au recrutement ont été localisés dans les services administratifs régionaux 15 ( * ) .
Toutefois, sur les 63 emplois créés dans les SAR depuis 2006, on compte seulement 14 emplois de fonctionnaires de catégorie A placés, un emploi de catégorie B placé et 45 emplois de secrétaire administratif.
Les personnels placés (greffiers en chef, greffiers, agents de catégorie C) font partie des effectifs des SAR, mais sont affectés suivant décisions des chefs de cour, et pour des missions de renfort et d'une durée limitée, dans les juridictions du ressort.
Au total, si les effectifs globaux des SAR atteignent à 1.220 agents, les personnels effectivement affectés aux SAR (sans les personnels placés) s'élèvent à 871 agents.
Au titre du PLF 2009, aucun recrutement spécifique n'est envisagé à ce jour pour renforcer ces structures administratives.
En outre, les greffiers sont également mobilisés pour produire de nombreuses statistiques destinées à assurer le suivi des dépenses et des emplois. Ainsi, Mme Nicole Cornu, directrice du greffe du tribunal de grande instance de Rouen, a indiqué que les greffiers en chef consacraient une grande partie de leur temps de travail à l'élaboration de ces statistiques, qui ont connu un important développement depuis 2006. Les fonctionnaires des greffes disposent par conséquent de moins de temps pour accomplir leurs fonctions traditionnelles.
Si la place de ces travaux statistiques dans les activités des greffes pourrait être appelée à diminuer lorsque les services se seront entièrement appropriés ces nouvelles tâches, votre rapporteur souligne la nécessité de ne pas multiplier les données statistiques destinées à l'administration centrale, au risque d'accaparer des services gardant un rôle essentiel d'appui aux fonctions juridictionnelles. Il semble préférable de développer quelques outils fiables, dont les ressources seront pleinement exploitées.
En effet, la LOLF ne doit pas aboutir à la création de nouvelles tâches accaparantes pour des services qui ne seraient alors plus en mesure d'exercer leurs autres missions.
3. L'usage ambivalent de la notion d'équivalent temps plein travaillé et la disparition des postes vacants
La lecture du projet annuel de performance pour 2009 peut éveiller quelques inquiétudes quant à l'évolution des effectifs . Ainsi, le plafond autorisé d'emplois (PAE) pour 2009 fait apparaître une diminution de 22 ETPT de magistrats et de 8 ETPT de greffiers de catégorie B, alors que la description des entrées et sorties évoque la création de 59 emplois de magistrats et de 50 emplois de greffiers de catégorie B.
Lors de son audition devant votre commission, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a rappelé que les notions d'équivalents temps plein travaillé et de postes vacants étaient distinctes et a indiqué que le projet annuel de performance ne prévoyait aucune suppression d'emploi au sein des juridictions.
-> La disparition de la notion de postes vacants
Avant la LOLF, les effectifs des juridictions étaient calculés à partir d'une structure de référence des emplois, sans rapport avec le nombre d'emplois fixé à l'occasion du vote du budget. La somme des emplois de la structure de référence était très supérieure au nombre d'emplois arrêté en loi de finances.
La LOLF a profondément modifié le régime de gestion des emplois. Ainsi en 2006, le plafond autorisé d'emplois du programme « Justice judiciaire » a été déterminé à partir du nombre moyen d'ETPT pour l'année 2004, auquel ont été ajoutées les créations de postes 2005 et les créations nettes autorisées dans la loi de finances 2006. Les autorisations 2007 et 2008 ont été déterminées à partir du socle de l'année antérieure, auquel ont été ajoutées les créations nettes.
Selon le ministère de la justice, le décalage entre l'ancienne notion d'effectifs budgétaires et les plafonds autorisés d'emploi (PAE) expliquerait ce que les juridictions perçoivent comme une évaporation des effectifs, alors même que le programme « Justice judiciaire » a bénéficié ces trois dernières années, de créations nettes d'emplois.
La répartition des effectifs du programme « Justice judiciaire » au sein des différents BOP, repose sur des données objectives d'activité qui font l'objet d'une discussion dans le cadre des dialogues de gestion entre le responsable de programme et les responsables de budget opérationnel de programme (RBOP).
A l'issue des dialogues de gestion, le PAE de chaque BOP est calculé à partir de la consommation moyenne réelle de l'année en cours, à laquelle sont retranchés les départs prévisibles (retraites, mutations, ...) et ajoutées les arrivées de l'année N+1 (sorties d'école, mutations) et les extensions en année pleine des recrutements de l'année N sur l'année N+1.
Ce plafond global par BOP est ensuite notifié à chaque responsable de budget opérationnel de programme, qui procède à la répartition des effectifs au sein de juridictions conformément aux arbitrages issus des dialogues de gestion.
Pour les BOP, le suivi des ETPT a été difficile, dans un premier temps, faute d'outils de suivi appropriés et d'une bonne compréhension de ce concept nouveau.
Depuis la mi-2007, les responsables de BOP disposent, chaque mois, d'un état de leur consommation d'ETPT, qui leur est transmis par les services centraux.
M. Hubert Dalle, premier président de la cour d'appel de Rouen, a estimé que l'organisation du travail des juges ne pouvait échapper au monde judiciaire et qu'à cet égard le rapprochement des circuits de gestion et des acteurs, suscité par la LOLF, était un gage de qualité. Il a cependant relevé qu'en réalité les cours disposaient de moins d'autonomie qu'auparavant, les leviers de changement tels que la fongibilité des crédits ne pouvant fonctionner dans une période de difficultés budgétaires.
Il a considéré que l'application de la LOLF pouvait également poser des difficultés en matière de gestion des ressources humaines, puisque toute sortie d'emploi, à l'occasion par exemple d'un départ à la retraite, constitue une occasion de remise en cause. Les remplacements doivent être justifiés comme s'il s'agissait de créations d'emplois . M. Hubert Dalle a jugé que ce principe de gestion pouvait aboutir à des aberrations, puisque la présence de certains postes de magistrats est prévue par le code de l'organisation judiciaire.
En effet, les notions de structure de référence et de vacances de poste sont désormais abandonnées. Ainsi, la note adressée par Mme Dominique Lottin, directrice des services judiciaires, le 5 août 2008, aux chefs de cour et de juridiction explique à ces derniers que « la notion de vacance d'emplois, dans l'esprit même de la LOLF, n'existe plus et ne peut donc plus être invoquée à l'appui de vos demandes d'emplois. Dans ces conditions, les seuls emplois pris en compte pour engager les dialogues de gestion sont les emplois effectivement pourvus en 2008. » 16 ( * ) .
Tout se passe donc comme si les emplois non pourvus n'étaient pas pris en considération dans les prémisses du dialogue de gestion. Aussi les juridictions perçoivent-elles dans cet exercice une contraction progressive de leurs effectifs, puisqu'elles ne sont pas en mesure de se fonder sur le déficit d'emploi qu'elles constatent.
La note indique en effet qu'il appartiendra aux chefs de cour et de juridiction de déterminer, au niveau de chaque cour d'appel, à partir des emplois effectivement pourvus en 2008, leurs besoins en effectifs, « en tenant compte, éventuellement, de l'organisation des nouvelles juridictions de rattachement dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire . » Les propositions de répartition des emplois et de redéploiement au sein de la juridiction doivent être faites sur le fondement de tableaux exposant, pour chaque ressort, « le plafond d'emplois en ETPE 17 ( * ) égal à votre effectif réel au 1 er septembre 2008 pour les magistrats et au 31 décembre 2008 pour les fonctionnaires (hors recrutement des agents de catégorie C effectués à compter du 1 er octobre 2008) ». La note souligne qu'après cette première étape, les chefs de cour peuvent « proposer une éventuelle localisation complémentaire d'ETPE en la justifiant par la nécessité de contribuer à l'amélioration de l'ensemble de la performance du programme pour atteindre les objectifs fixés dans le PAP ».
Aussi les juridictions interprètent-elles parfois l'application de ces nouvelles règles comme une « répartition de la pénurie ». Les magistrats rencontrés par votre rapporteur ne rejettent pas la logique conduisant à vérifier que les emplois sont affectés de façon pertinente, mais ils expriment des inquiétudes quant au rétrécissement de leurs marges de manoeuvre.
En effet, si le point de départ des dialogues de gestion est le nombre d'emplois pourvus, il est à craindre que les sous-effectifs ne soient jamais compensés autrement que par une augmentation de la charge de travail des magistrats, qui ne devrait pas se traduire, à terme, par une amélioration de la performance.
Ainsi, M. Bertrand Darolle, président du tribunal de grande instance de Rouen, soulignant le manque de magistrats placés qui permettraient de compenser les absences prolongées dues à des congés de maternité et à des congés parentaux 18 ( * ) , a précisé qu'en 2008 sa juridiction avait dû fonctionner avec un sous-effectif de 9 emplois de magistrats.
Le sous-effectif atteignait 10 emplois de fonctionnaires dans cette juridiction en octobre 2008, le service administratif régional s'étant pour sa part vu attribuer neuf vacataires au dernier trimestre 2008, pour 13 emplois non pourvus. Il a expliqué qu'il ne disposait d'aucune visibilité quant au nombre de magistrats qui seraient effectivement en fonction au sein de sa juridiction en janvier 2009.
Certes, la Chancellerie estime que les chefs de cour ont de grandes libertés de gestion, indiquant que l'intégralité de leurs demandes de vacataires a pu être satisfaite en 2008. Si votre rapporteur a en effet constaté que des emplois de vacataire étaient aisément accordés, ces emplois ne sauraient remplacer l'affectation de fonctionnaires qui investissent durablement un emploi et y développent leurs compétences.
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Le développement du recours à des emplois de vacataires En 2007, sur le fondement de l'article 6 de la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, la direction des services judiciaires a utilisé 378 ETPT de vacataires. La ministre de la justice a ainsi souhaité, dès le second semestre 2007, apporter un renfort significatif aux juridictions, par le recrutement au plan national de 500 contractuels de courte durée pour une durée de six mois. Les cours d'appels, les tribunaux de grande instance et les tribunaux d'instance ont pu bénéficier de ce soutien, dans les services de la chaîne pénale (bureau d'ordre, greffe correctionnel), en matière civile (tutelles, rétablissement personnel) et dans les services généraux (frais de justice, aide juridictionnelle). Les tribunaux pour enfants ont également été concernés par cette mesure. Ces agents non titulaires ont pour mission le remplacement de fonctionnaires temporairement indisponibles du fait de congés de maladies, de congés de maternité ou autres au sein de structures ne pouvant pas faire face à une rupture du service, mais également lors de circonstances exceptionnelles induisant, sur un laps de temps déterminé, une charge supplémentaire de travail, notamment à l'occasion d'échéances électorales. Ces agents sont employés sur des fonctions de catégorie C pour des tâches administratives simplifiées. Des retraités de l'administration pénitentiaire sont également recrutés pour exercer des fonctions d'agents de sûreté dans les palais de justice. Ils n'ont pas vocation à exercer des fonctions de greffier. Au terme de l'exercice 2008, la « consommation » moyenne prévisionnelle de vacataires devrait s'élever à 445 ETPT . En effet, au delà des besoins saisonniers ou permanents impliquant un service à temps incomplet apporté aux juridictions, les besoins relatifs à la mise en oeuvre de la réforme de la carte judiciaire sont également assurés par un renfort en vacataires pour des activités d'archivage ou de référencement de dossiers. S'agissant des conditions d'emploi des vacataires, les juridictions privilégiaient traditionnellement les contrats de 2 mois renouvelés plusieurs fois. Cette pratique apparaissait contraire à l'intérêt des juridictions comme à celui des vacataires. Par conséquent, en 2009, les responsables de budget opérationnel de programme seront invités à privilégier le recrutement de vacataires sur des contrats de 10 mois, en s'appuyant sur l'autorisation qui sera leur donnée en début d'année, dans le respect des plafonds d'emploi. |
-> La question du remplacement des magistrats et fonctionnaires partant à la retraite
Le projet annuel de performance fait apparaître que les effectifs d'auditeurs de l'ENM passeraient de 751 en 2008 à 504 en 2009. Cette baisse intervient alors que les départs à la retraite au sein de la magistrature devraient augmenter au cours des prochaines années.
Interrogée sur ce point par votre rapporteur lors de son audition par votre commission des lois le 12 novembre 2008, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué que le nombre de places offertes au concours externe d'entrée à l'ENM s'était élevé à 280 en 2005, 210 en 2006, 160 en 2007 et 105 en 2008, mais que le nombre total d'entrées dans la magistrature, en tenant compte de toutes les voies d'accès, atteindrait 307 en 2008, 251 en 2009 et 210 en 2010, pour 120 départs à la retraite en 2008, 190 en 2009 et 205 en 2010.
Elle a expliqué que l'addition des magistrats issus des concours et des magistrats intégrés permettait donc de compenser les départs à la retraite. En effet, outre l'accès à l'Ecole nationale de la magistrature par concours, un recrutement sur titres est ouvert, sur avis conforme de la commission d'avancement. Selon la Chancellerie, le nombre d'intégrations directes en qualité d'auditeurs de justice, longtemps inférieur ou proche de la dizaine, s'est élevé à plus de 40 par an au cours des dernières années.
Source : Ministère de la justice
En outre, la mise en oeuvre de certaines réformes pourra se révéler difficile si le nombre de magistrats est désormais stabilisé. Ainsi, la collégialité de l'instruction prévue par la loi du 5 mars 2007 paraît impossible à mettre en oeuvre à moyens humains constants dans de petites juridictions, comme le tribunal de grande instance de Chartres, visité par votre rapporteur. En effet, le nombre des juges d'instruction s'élève à 3, ce qui est très insuffisant pour appliquer la réforme.
Les perspectives de départ à la retraite sont encore plus importantes chez les fonctionnaires, le graphique suivant montrant un doublement du nombre moyen des départs à la retraite entre 2006 et 2011 et le maintien d'un nombre moyen de 850 à 900 départs entre 2012 et 2018.
Source : Ministère de la justice
Afin de permettre une arrivée de fonctionnaires sortant de l'Ecole nationale des greffes concomitamment aux départs, le recrutement doit être initié deux années auparavant, afin de tenir compte de la durée du recrutement et de la durée de la formation (18 mois).
Pour assurer une régularité des arrivées de greffiers en chef et de greffiers dans les juridictions et une gestion prévisionnelle du plan d'activité de l'Ecole nationale des greffes, la direction des services judiciaires a saisi le contrôleur budgétaire et comptable ministériel aux fins d'être autorisé à organiser les recrutements à des dates prédéterminées, sur la base des prévisions des départs à la retraite de l'année suivante.
Cette demande a fait l'objet d'un accord précisant que le nombre de postes reste ajustable jusqu'à la veille des épreuves écrites en fonction des emplois et des crédits autorisés par la Loi de Finances.
Cette possibilité d'ajustement et d'utilisation des listes complémentaires établies à chaque recrutement permettent de diminuer les écarts entre les départs à la retraite et les arrivées en juridiction.
* 1 Les programmes de la mission « Justice » consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse et à l'administration pénitentiaire sont respectivement étudiés au nom de la commission des lois par les avis budgétaires de MM. Nicolas Alfonsi et Jean-René Lecerf.
* 2 Voir l'avis présenté au nom de la commission des lois par notre collègue Jean-Claude Peyronnet sur ce nouveau programme rassemblant des autorités administratives indépendantes.
* 3 En revanche, si l'on compare l'exécution 2007 telle qu'elle est retracée dans le RAP 2007, soit 1.231.665 euros dépensés pour le titre 2, et les chiffres portés au PAP 2009, soit 2.021.354 euros, on note une nette hausse de la dotation. Celle-ci s'explique notamment, outre l'effet du relèvement du taux de contribution employeur au compte d'affectation spéciale des pensions :
- par le nombre d'ETPT retenus au titre de 2009, soit 11 contre 4 inscrits au RAP 2007. Cette différence prend en compte, en année pleine, l'affectation de deux greffiers en chef supplémentaires et la régularisation des fonctionnaires de catégorie C mis jusqu'alors à disposition du CSM ;
- par les dispositions du décret n°2007-1255 du 21 août 2007 qui a augmenté le nombre de vacations des membres du CSM, dont l'effet joue pleinement en 2009 alors qu'il n'avait porté que sur les derniers mois de l'exercice 2007.
* 4 Les dépenses d'aide juridictionnelle recouvrables contre la partie condamnée aux dépens correspondent aux frais de rétribution des auxiliaires de justice prêtant leur concours ou aux frais de procédure avancés par l'Etat, à l'exclusion des frais de justice criminelle, correctionnelle ou de police (article 43 de la loi n° 97-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique) et de la rétribution des auxiliaires de justice prêtant leur concours au bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, témoin assisté, mis en examen, prévenu accusé, condamné ou lorsqu'il fait l'objet de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (article 47 de la loi du 10 juillet 1991).
* 5 L'indicateur n'est pas renseigné pour les tribunaux de commerce. Pour la Cour de cassation, l'indicateur mesure le délai moyen entre la date d'enregistrement et la date de décision mettant fin à l'instance. Pour les autres juridictions, il s'agit de la moyenne des délais de traitement des affaires terminées dans l'année, de la date de la saisine de la juridiction à la date de la décision entraînant son dessaisissement.
* 6 Part des affaires faisant l'objet d'une poursuite, d'une procédure alternative réussie ou d'une composition pénale réussie sur l'ensemble des affaires poursuivables.
* 7 La prévision est de 17 % pour 2008 et la cible fixée en 2011 à moins de 10 %.
* 8 Les bâtiments judiciaires comprennent les lieux dédiés au prononcé de la justice et à l'accueil du public.
* 9 Le Conseil constitutionnel compte cinq véhicules et cinq chauffeurs pour neuf membres.
* 10 L'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel dispose que les indemnités sont réduites de moitié pour les membres continuant d'exercer une activité compatible avec leurs fonctions au Conseil.
* 11 Intervenues au 1 er août 2006 et au 1 er juillet 2007.
* 12 La loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs établit le principe, pour les mesures de protection en cours, d'une révision de chaque mesure avant le 1 er janvier 2012. Dans le cas contraire, la mesure prononcée sera caduque de plein droit. Cette réforme va donc induire un nombre très important d'examens médicaux (700.000 mesures de protection sont en cours à ce jour). Cependant, le coût de ces certificats médicaux ne s'imputera que partiellement sur les frais de justice. En effet, l'examen médical de tutelle est en principe à la charge de la personne protégée ou de sa famille.
* 13 L'ensemble des prescriptions des magistrats ou officiers de police judiciaire est enregistré dans le logiciel FRAIJUS. Chaque prescription est assortie d'un coût généré par le logiciel sur la base du tarif réglementaire ou à défaut d'un coût moyen, ou d'un coût renseigné par le prescripteur lui-même, lorsqu'il dispose d'un devis.
* 14 Didier Marshall, Justice et LOLF : quelle compatibilité ?, Revue française de finances publiques, n° 103, septembre 2008.
* 15 Il n'existe pas de personnels placés dans le corps des secrétaires administratifs.
* 16 Note n° SJ-08-235-DSJ/05.08.08
* 17 Equivalents temps plein emploi. L'ETPE prend en compte la quotité de travail, mais pas la durée de la période d'emploi, ni la sur-rémunération éventuelle du temps partiel.
* 18 L'article 3-1 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature précise que le nombre de magistrats placés ne peut excéder, pour chaque cour d'appel, le quinzième des emplois de magistrat de la cour d'appel et des tribunaux de première instance du ressort. Au 1 er septembre 2008, 305 magistrats étaient affectés sur des emplois de magistrats placés, pour un potentiel de 504 aux termes des dispositions organiques.