Projet de loi relatif aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
RÉFORME DES RÉSEAUX CONSULAIRES
CHAPITRE PREMIER
CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE

ARTICLE 1er A (nouveau)
(article L. 710-1 du code de commerce)

Les missions dévolues à l'ensemble des établissements
du réseau des chambres de commerce et d'industrie

Le présent article, adopté à l'initiative de Mme Catherine Vautrin, rapporteure, a pour objet de définir, au début de l'article L. 710-1 du code de commerce, les missions dévolues à l'ensemble des établissements du réseau des chambres de commerce et d'industrie :

- les missions d'intérêt général qui leur sont déjà confiées par les lois ou les règlements ;

- une mission d'appui, d'accompagnement, de mise en relation et de conseil auprès des entreprises ;

- une mission menée en faveur de la formation professionnelle initiale ou continue grâce, notamment, aux établissements publics ou privés d'enseignement qu'elles créent, gèrent ou financent ;

- une mission de création ou de gestion d'équipements, en particulier portuaires ou aéroportuaires ;

- les missions de nature marchande qui leur ont été confiées par une personne publique ou qui s'avèrent nécessaires pour l'accomplissement de ses autres fonctions (location de parc d'exposition, prise en charge d'une campagne promotionnelle...) ;

- toute mission d'expertise, de consultation ou toute étude demandée par les pouvoirs publics sur une question relevant de l'industrie, du commerce, des services, du développement économique, de la formation professionnelle ou de l'aménagement du territoire, sans préjudice des travaux dont elles pourraient elles-mêmes prendre l'initiative ;

- une mission d'appui et de conseil, en partenariat avec les autres organismes publics compétents, pour le développement international des entreprises et l'exportation de leur production.

Cet apport de l'Assemblée nationale correspond à une demande récurrente de votre commission des finances tendant à préciser le périmètre des missions dévolues au réseau consulaire. Il convient donc de se féliciter de cette clarification législative des missions des CCI, même si toute énumération demeure par nature perfectible.

Dorénavant, l'article L. 710-1 du code de commerce pourra ainsi servir de base juridique au contrôle financier de l'utilisation de la taxe pour frais de chambre au sens de la LOLF. Tel est l'objet d'un amendement présenté par votre commission des finances, et adopté dans le texte qui vous est soumis par la commission de l'économie, à l'article 7 ter .

Toutefois, dans la mesure où les missions des CCI excèdent les seules missions de service public, il doit être rappelé que les ressources publiques doivent être utilisées dans le respect des règles de concurrence nationales et communautaires et à l'exclusion des activités de nature marchande .

ARTICLE PREMIER (supprimé)

Changement de dénomination des chambres de commerce et d'industrie dans les dispositions législatives existantes

Le présent article, qui vise à consacrer le changement de dénomination des chambres de commerce et d'industrie dans les dispositions législatives existantes, a été supprimé par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale pour être réintégré, par coordination, à l'article 7 bis .

Si l'Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI) ne change pas de dénomination, les chambres régionales de commerce et d'industrie (CRCI) s'appellent désormais « chambres de commerce et d'industrie de région » (CCIR) et les chambres de commerce et d'industrie (CCI) des « chambres de commerce et d'industrie territoriales » (CCIT).

ARTICLE 2
(article L. 710-1 du code de commerce)

Le réseau des chambres de commerce et d'industrie

Le présent article redéfinit le réseau des CCI, qui comprend désormais l'ACFCI, les chambres de commerce et d'industrie de région, les chambres de commerce et d'industrie territoriales et les groupements interconsulaires.

A l'initiative de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, contre l'avis du Gouvernement et de la commission des finances, il confère par ailleurs aux CCI la qualification, controversée, d' établissement public administratif (EPA) placé sous la tutelle de l'Etat. Jusqu'à présent, les chambres de commerce et d'industrie apparaissaient comme des établissements publics sui generis , ni véritablement à caractère administratif, ni à caractère industriel et commercial (EPIC). En outre, la commission des affaires économiques a également introduit la notion de chambres de commerce et d'industrie départementales d'Île-de-France, dépourvues de la personnalité morale et rattachées à la nouvelle chambre de commerce et d'industrie de région Paris - Île-de-France.

Enfin, un amendement, adopté en séance publique à l'initiative de notre collègue députée Geneviève Fioraso, a précisé la nature des ressources des CCIR : impositions de toute nature, ressources légales entrant dans leur spécialité, vente ou rémunération de services, dividendes ou produits de participations, subventions, dons ou legs.

Votre commission des finances a adopté un amendement ^{9 ( * )} tendant à prescrire aux établissements du réseau des chambres de commerce et d'industrie de tenir une comptabilité analytique , dont la communication aux autorités de tutelle et de contrôle leur permettra de s'assurer que les ressources publiques sont employées dans le respect des règles de concurrence et ne financent pas abusivement des activités marchandes.

Cette exigence complète le principe d'affectation de la ressource fiscale aux missions remplies par le réseau telles que définies à l'article 710-1 du code de commerce, que votre commission des finances a introduit par un amendement adopté à l'article 7 ter relatif au financement du réseau consulaire.

Cette obligation aura également pour objet de permettre la vérification a posteriori que les financements publics n'ont pas servi à diminuer le prix de prestations rendues dans un secteur concurrentiel lorsque les chambres interviennent dans un tel secteur, dans le respect de leur principe de spécialité.

ARTICLE 3
(articles L. 711-1 à L. 711-5 du code de commerce)

Les chambres de commerce et d'industrie territoriales

Le présent article définit, au sein des articles L. 711-1 à L. 711-5 du code de commerce, les missions et l'organisation des chambres de commerce et d'industrie territoriales (CCIT) ainsi que des chambres de commerce et d'industrie départementales d'Île-de-France.

Les chambres de commerce et d'industrie territoriales sont rattachées aux chambres de commerce et d'industrie de région. Il est prévu que les chambres de commerce et d'industrie territoriales qui le souhaitent peuvent s'unir en une seule chambre, cette dernière conservant seule la personnalité morale.

Les missions propres aux CCIT sont précisées :

- elles représentent auprès des pouvoirs publics et des acteurs locaux les intérêts de l'industrie, du commerce et des services de leur circonscription ;

- dans le cadre des orientations définies par la CCIR de leur ressort, elles exercent toute mission de service auprès des entreprises industrielles, commerciales et de services de leur circonscription nécessaire à l'accomplissement de ces missions ;

- elles créent et gèrent des centres de formalités des entreprises ;

- elles peuvent assurer, en conformité, s'il y a lieu, avec le schéma sectoriel applicable, la maîtrise d'ouvrage de tout projet d'infrastructure ou d'équipement ou gérer tout service concourant à l'exercice de leurs missions ;

- elles peuvent, par contrat, être chargées par l'État, les collectivités territoriales ou leurs établissements publics, en conformité, s'il y a lieu, avec le schéma sectoriel applicable, de la gestion de tout infrastructure, équipement ou service, notamment de transport, qui concourt à l'exercice de leurs missions ;

- enfin, à l'initiative de notre collègue député Louis Cosyns, elles procèdent, par délégation des chambres de commerce et d'industrie de région, aux recrutements des agents de droit public nécessaires au bon accomplissement de leurs missions opérationnelles et gèrent leur situation personnelle dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'État. Elles recrutent et gèrent les agents de droit privé nécessaires au bon accomplissement des services publics industriels et commerciaux qui leur sont confiés en matière d'infrastructures portuaires, aéroportuaires et de gestion de ponts.

ARTICLE 4
(articles L. 711-6 à L. 711-10-1 du code de commerce)

Les chambres de commerce et d'industrie de région

Le présent article consacre le rôle prépondérant des chambres de commerce et d'industrie de région (CCIR) qui, désormais, encadreront et soutiendront les activités des chambres territoriales ainsi que des chambres départementales d'Île-de-France qui leur sont rattachées. Ainsi, à l'initiative de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, les CCIR sont-elles dotées du pouvoir de voter chaque année, à la majorité des deux tiers des membres présents ou représentés, la stratégie applicable dans l'ensemble de leur circonscription ainsi que le budget nécessaire à sa mise en oeuvre .

De plus, elles élaborent les schémas directeurs qui définissent le nombre et la circonscription des chambres territoriales ainsi que des chambres départementales d'Île-de-France relevant de leur périmètre géographique. Elles possègent la même compétence pour les schémas sectoriels destinés à encadrer les projets des CCIT.

Sur le plan financier , les CCIR collectent et répartissent entre les CCIT et les CCI départementales d'Île-de-France qui leur sont rattachées, après déduction de leur propre quote-part, le produit des impositions de toute nature qui leur sont affectées et transfèrent une contribution à l'ACFCI , dans des conditions précisées par décret en Conseil d'État.

S'agissant de leurs compétences en matière de mutualisation des services, elles assurent au bénéfice des chambres territoriales qui leur sont rattachées des fonctions d'appui juridique et d'audit ainsi que de soutien administratif dans la gestion de leurs ressources humaines, de leur comptabilité, de leur communication et de leurs systèmes d'information. Elles peuvent également assurer la fonction de centrale d'achat au profit des CCIT. Enfin, elles peuvent confier par convention aux CCIT la maîtrise d'ouvrage de projets d'infrastructure ou d'équipement ou la gestion d'établissements de formation initiale ou continue.

Du fait de la mutualisation opérée à leur niveau, les chambres de commerce et d'industrie de région supporteront à l'avenir l'intégralité des dépenses de personnels de droit public qui leur seront transférés en totalité à compter du 1 ^er janvier 2013.

La mise à disposition de certains agents au bénéfice des chambres de commerce et d'industrie territoriales doit pouvoir être accompagnée du remboursement de leurs rémunérations à la chambre de commerce et d'industrie de région à laquelle elles sont rattachées.

En indiquant qu'il s'agit, d'une part, de dépenses obligatoires et, d'autre part, qu'elles donnent lieu à une inscription en recette de la chambre de région qui met les personnels à disposition, votre commission des finances a adopté un amendement tendant à clarifier les relations financières entre les chambres territoriales et la chambre de région de leur ressort .

ARTICLE 4 bis (nouveau)
(articles L. 711-10-2 à L. 711-10-8 du code de commerce)

La chambre de commerce et d'industrie de Paris-Île-de-France

Le présent article, inséré dans le projet de loi par l'Assemblée nationale à l'initiative de la commission des finances, prévoit de créer une chambre unique pour l'Île-de-France.

Elle seule bénéficierait du statut d'établissement public, les chambres de commerce et d'industrie et délégations actuelles (qu'il s'agisse de celles de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne, des Yvelines, du Val-d'Oise, de l'Essonne ou de Seine-et-Marne) devenant alors des chambres de commerce et d'industrie départementales d'Île-de-France, dépourvues de la personnalité morale et rattachées à l'établissement public régional.

Un amendement de notre collègue députée Catherine Vautrin, adopté au terme d'un long débat sur un avis de sagesse du Gouvernement, préserve l'autonomie et les missions des CCI départementales d'Île-de-France, en précisant qu'elles exercent les missions de proximité dévolues à toute chambre de commerce et d'industrie territoriale et qu'elles disposent des moyens budgétaires et en personnels nécessaires au bon accomplissement de leurs missions de proximité ainsi que de la faculté de gérer ceux-ci de façon autonome.

ARTICLE 4 ter (nouveau)
(article L. 712-1 du code de commerce)

Reconnaissance des directeurs généraux
des chambres de commerce et d'industrie

Le présent article, inséré dans le projet de loi par l'Assemblée nationale à l'initiative de la commission des finances, prévoit une reconnaissance du rôle d'animation et de coordination des directeurs généraux des chambres de commerce et d'industrie.

Cette disposition n'emporte pas de conséquence financière. Votre rapporteur pour avis souligne toutefois que la gestion des agents publics et des directeurs généraux des réseaux consulaires relève en principe du domaine réglementaire .

ARTICLE 5
(articles L. 711-11 et L. 711-12 du code de commerce)

L'Assemblée française des chambres de commerce et d'industrie

Le présent article définit le rôle de l'ACFCI comme « tête de réseau » pour l'ensemble des chambres de commerce et d'industrie et précise ses missions d'animation et d'élaboration de la stratégie du réseau, de gestion des projets nationaux et d'audits relatifs au fonctionnement des établissements publics.

Elle assure l'animation de l'ensemble du réseau des chambres de commerce et d'industrie et à ce titre :

- élabore la stratégie nationale du réseau des chambres de commerce et d'industrie ;

- adopte les normes d'intervention pour les établissements membres du réseau et s'assure du respect de ces normes ;

- gère les projets de portée nationale intéressant le réseau et peut en confier la maîtrise d'ouvrage à un autre établissement du réseau ;

- propose aux chambres territoriales, départementales d'Île-de-France et de région des fonctions de soutien dans les domaines technique et financier, ainsi que dans celui de la communication institutionnelle ;

- définit et suit la mise en oeuvre de la politique générale du réseau en matière de gestion des personnels des chambres, négocie et signe les accords nationaux en matière sociale applicables aux personnels des chambres, ces accords étant soumis à un agrément dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État s'ils ont un impact sur les rémunérations ;

- peut diligenter ou mener des audits relatifs au fonctionnement des différentes chambres du réseau, dont les conclusions sont transmises à l'autorité compétente dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État ;

- coordonne les actions du réseau avec celles des chambres de commerce et d'industrie françaises à l'étranger. À ce titre, s'appuyant notamment sur les données économiques recueillies par les différentes chambres du réseau, elle identifie les entreprises qui présentent les meilleures perspectives en termes d'exportation et, en conséquence, les aide de manière spécifique à développer leurs activités à l'international en partenariat avec l'Agence française pour le développement international des entreprises ;

- peut constituer, à la demande des chambres du réseau, une instance de conciliation pour les différends opposant plusieurs chambres entre elles avant un recours en justice.

Cette dernière fonction de conciliation est exercée à titre gracieux.

En outre, à l'initiative de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, il est prévu qu'elle puisse assurer la fonction de centrale d'achat . Par ailleurs, à l'initiative de notre collègue député Serge Poignant, elle serait également chargée de coordonner l'action des chambres situées sur le territoire avec les chambres de commerce et d'industrie françaises à l'étranger, en partenariat avec l'Agence française pour le développement international des entreprises UBIFRANCE.

ARTICLE 6
(articles L. 712-1 à L. 712-3, L. 712-5 à L. 712-7, L. 712-10 et L. 712-11 du code de commerce)

L'administration du réseau des chambres de commerce et d'industrie

Le présent article régit les modalités d'administration du réseau des chambres de commerce et d'industrie, notamment les questions électorales, financières et comptables.

En ce qui concerne les questions électorales, la novation introduite par le projet de loi consiste dans l'élection des membres des CCIT et des CCIR le même jour, ainsi que dans l'interdiction du cumul des deux présidences. Pour ce qui est de la gestion financière, seules les chambres du réseau dotées de la personnalité juridique seront autorisées à constituer un fonds de réserve. Enfin, en matière comptable, chaque établissement du réseau sera tenu de nommer un commissaire aux comptes.

Par ailleurs, à l'initiative de notre collègue député Christian Vanneste, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, sous-amendé par le Gouvernement, tendant à instaurer une limite d'âge à 65 ans (70 ans dans l'amendement initial) au 1 ^er janvier de l'année de l'élection pour l'élection des présidents d'assemblée de CCIT.

Votre commission des finances a adopté un amendement tendant à

- compléter cet article par les références complètes au code de commerce qui encadrent l'activité des commissaires aux comptes (la mission légale des commissaires aux comptes étant régie par les livres II et VIII du code de commerce),

- et à prévoir une publicité ainsi qu'une transmission à l'autorité de tutelle des documents comptables des établissements du réseau .

Par ailleurs, si une limite d'âge est naturelle pour tout poste statutaire (directeurs généraux, agents de droit public ou privé du réseau), on peut s'interroger sur l'application d'une telle mesure à des élus. Votre rapporteur pour avis estime donc, en marge du champ de sa saisine, qu'il conviendrait de revenir sur cette disposition qui relevait jusqu'à présent du domaine réglementaire.

ARTICLE 7
(articles L. 713-1 à L. 713-5, L. 713-11, L. 713-12 et L. 713-15 à L. 713-17 du code de commerce)

L'élection des membres des chambres de commerce et d'industrie

Le présent article modifie le chapitre III du titre Ier du livre VII du code de commerce relatif à l'élection des membres des chambres de commerce et d'industrie et des délégués consulaires.

A l'initiative de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, sur un avis de sagesse du Gouvernement, nos collègues députés ont adopté un amendement tendant à assurer une représentation équitable des chambres territoriales au sein des CCIR, portant de 35 %, aux termes du projet, à 45 % le nombre maximum de sièges dont une chambre peut disposer au sein de la chambre régionale , hormis le cas spécifique où il n'existe que deux CCIT.

S'agissant d'une question de gouvernance, votre rapporteur pour avis s'en remet, bien sûr, à la décision de la commission de l'économie, saisie au fond. Toutefois, bien que l'ensemble des assemblées délibérantes adoptent leur budget à la majorité simple, il a constaté que le vote à la majorité qualifié du budget se pratique d'ores et déjà au sein de l'ACFCI. Par ailleurs, le règlement intérieur de chaque CCI peut également le prévoir. Cette disposition constitue donc une extension à l'ensemble des CCIR d'une disposition aujourd'hui d'ordre réglementaire ( cf. encadré infra ).

Nonobstant les blocages toujours possibles, il estime que la majorité qualifiée constitue un filet protecteur tant pour les « petites chambres » que pour les « grosses ». En tout état de cause, une « épée de Damoclès » subsiste car en cas de désaccord persistant au 31 mars de chaque année, la tutelle de l'Etat est appelée à s'exercer.

Les conséquences relatives à la non adoption
du budget primitif d'un établissement du réseau des CCI

Les règles de vote du budget sont aujourd'hui fixées par voie réglementaire.

Le vote se fait à la majorité simple sauf pour l'ACFCI ou si la chambre le décide dans son règlement intérieur :

- en application de l'article R.712-14 du code du commerce, les établissements du réseau des CCI votent chaque année un budget primitif sans que leur soit imposé un vote à la majorité qualifiée, sauf s'ils décident d'opter pour cette dernière dans leur règlement intérieur (dernier alinéa de l'article R.711-68) ;

- selon l'article R.712-26 du même code, les projets de budgets de l'ACFCI ainsi que les comptes sont arrêtés par l'assemblée générale à la majorité des deux tiers de ses membres.

L'article R.712-18 du code de commerce prévoit les règles communes applicables aux établissements du réseau des CCI en cas de non approbation du budget :

« Dans le cas où le projet de budget primitif de l'établissement n'est pas approuvé avant le 1 ^er janvier de l'exercice auquel il s'applique, son président peut :

« 1°) jusqu'à l'approbation du budget de l'établissement, mettre en recouvrement les recettes et engager, liquider et mandater les dépenses de la section de fonctionnement dans la limite de celles inscrites au budget primitif ou, le cas échéant, dans les budgets rectificatifs de l'année précédente ;

« 2°) mandater les dépenses afférentes au remboursement en capital des annuités de la dette venant à échéance avant l'approbation du budget ;

« 3°) jusqu'à l'approbation du budget, si celle-ci intervient avant le 31 mars, et après délibération de l'assemblée générale, engager, liquider et mandater les dépenses d'investissement, dans la limite du quart des crédits ouverts au budget de l'exercice précédent (non compris les crédits afférents au remboursement de la dette) ;

« 4°) au-delà du 31 mars et jusqu'à l'approbation du budget, si l'autorité de tutelle l'autorise et par délibération de l'assemblée générale, engager, liquider et mandater les dépenses d'investissement (non compris les crédits afférents au remboursement de la dette). L'autorisation mentionnée ci-dessus précise le montant et l'affectation des crédits. »

Source : DGCIS

ARTICLE 7 bis (nouveau)

Changement de dénomination des chambres de commerce et d'industrie dans les dispositions législatives existantes

Le présent article vise à consacrer le changement de dénomination des chambres de commerce et d'industrie dans les dispositions législatives existantes et reprend, par coordination, les dispositions de l'article 1 ^er précédemment supprimé.

ARTICLE 7 ter (nouveau)
(article 1600 du code général des impôts et article 79 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010)

Modalités de financement du réseau
des chambres de commerce et d'industrie

Le présent article a pour objet de fixer les modalités de financement du réseau des chambres de commerce et d'industrie (CCI), applicables à partir du 1er janvier 2011, en instituant une taxe pour frais de chambres.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DROIT EN VIGUEUR AVANT LE 1 ^ER JANVIER 2010 : LA TAXE ADDITIONNELLE À LA TAXE PROFESSIONNELLE (TATP)

1. Une ressource fiscale autonome strictement encadrée par la loi

Avant la suppression au 1 ^er janvier 2010 de la taxe professionnelle intervenue dans la dernière loi de finances, il était pourvu aux dépenses ordinaires des CCI, ainsi qu'aux contributions allouées par ces dernières selon des modalités fixées par décret aux chambres régionales de commerce et d'industrie (CRCI) et à l'assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI), au moyen d'une taxe additionnelle à la taxe professionnelle (TATP), répartie entre tous les redevables proportionnellement à leurs bases d'imposition (art. 1600 du code général des impôts). Le financement de ce réseau d'établissements publics n'était donc pas organisé sur la base du versement d'une dotation budgétaire, mais reposait déjà sur la perception d'une ressource fiscale autonome , fléchée vers les chambres de commerce et d'industrie.

Depuis la loi de finances rectificative pour 2004, qui a complété l'article 1600 du CGI, le taux de la TATP est voté annuellement par chaque chambre, en fonction de ses propres critères, ce taux ne pouvant excéder celui de l'année précédente. L'administration vérifie que le taux voté l'a été conformément aux critères fixés par l'article 1600 du CGI. Les CCI versent ensuite des contributions à l'ACFCI et aux chambres régionales.

Le principe fixé est donc celui du maintien du taux de l'année précédente , sous réserve des dérogations prévues, ci-dessous. Le produit n'a donc plus vocation qu'à évoluer en fonction de l'évolution des bases . Toutefois, en ce qui concerne les CCI qui ont délibéré favorablement pour mettre en oeuvre un schéma directeur régional prévu par l'article L. 711-8 du code de commerce, ce taux peut être augmenté dans une proportion qui ne peut être supérieure à celle fixée chaque année par la loi. Depuis la loi de finances pour 2006, le plafond d'augmentation du taux de la TATP est fixé à 1 %.

La TATP assure donc une source de financement fiscale autonome pour les CCI mais son établissement et son évolution sont strictement encadrés. Toute augmentation des taux fait l'objet d'une intervention législative en loi de finances et est strictement conditionnée à la réalisation d'efforts de gestion.

D'un point de vue pratique, ces taxes sont perçues par les services de la direction générale des finances publiques, puis reversées aux chambres sur la base des informations relatives aux ressortissants contenus dans les rôles fiscaux.

2. Un enjeu financier considérable représentant plus du quart des ressources du réseau consulaire

Le produit total ^{10 ( * )} de cette taxe perçue par les CCI s'élève à 1,26 milliard d'euros en 2009 , contre 1,21 milliard en 2008 et un milliard d'euros en 2007.

A titre indicatif, la ventilation prévue en fonction des revenus prévisibles pour 2010, soit 1,275 milliard d'euros, est la suivante :

- 1,143 milliard d'euros pour les CCI ;

- 63 millions d'euros pour les CRCI ;

- 23 millions d'euros pour l'ACFCI ;

- et un retour de 45 millions d'euros au budget de l'Etat au titre de la TATP versée par France Télécom.

Entre 2006 et 2009, le produit de cette taxe s'est accru de 14,6 %.

Néanmoins, la TATP, acquittée par quelque deux millions de « ressortissants », ne représente que la deuxième source de financement des CCI, soit 27 % en moyenne du budget global du réseau qui atteint près de 4,2 milliards d'euros, après prise en compte des produits liés aux prestations (formations, concessions, etc.).

Répartition par produit des ressources du réseau consulaire des CCI

Source : Etude d'impact annexée au projet de loi relatif aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services

B. LE FINANCEMENT TRANSITOIRE ACTUELLEMENT EN VIGUEUR : L'ARTICLE 3 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2010

L'article 3 de la loi de finances pour 2010 a tiré les conséquences de la suppression de la taxe professionnelle (TP) en proposant un mode de financement transitoire des CCI pour l'année 2010. Il a établi la nouvelle ressource fiscale par référence au produit de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle (TATP) acquittée en 2009 et limité son montant selon un taux de réfaction modulé en fonction de la part de la taxe additionnelle dans les ressources globales des CCI ^{11 ( * )} . La ressource fiscale affectée est de :

- 95% si cette part est inférieure à 20 % ;

- 96 % si la part représente plus de 20 % et moins de 35 % ;

- 97 % si cette part représente plus de 35 % et moins de 50 % ;

- enfin, 98 % si la part est de plus de 50 %.

La mise en place d'un dispositif transitoire adopté pour l'année 2010 a de facto posé la question de la pérennité du financement fiscal du réseau des CCI à partir du 1 ^er janvier 2011. En effet, il convenait de ne pas laisser dans l'incertitude les quelque 30.000 collaborateurs employés par ces établissements publics, l'ensemble des acteurs économiques qui ont recours aux services des chambres, ainsi que les élus locaux.

Le réseau des chambres de commerce et d'industrie

Ce réseau a plusieurs composantes :

- Une « tête de réseau » : l'assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI), établissement public depuis 1964, doté du rôle d'animation du réseau par la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises ;

- 21 chambres régionales de commerce et d'industrie (CRCI) ;

- 148 chambres de commerce et d'industrie (CCI) ;

- 5.150 chefs d'entreprises élus dans les conseils d'administration ;

- 30.720 collaborateurs, dont 25.600 agents de droit public et 5.120 agents de droit privé, représentant une charge de personnel de 40 % du budget total toutes chambres confondues.

Source : Etude d'impact annexée au projet de loi relatif aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services

Ainsi, en application de l'article L. 711-2 du code de commerce, les chambres de commerce et d'industrie représentent-elles auprès des pouvoirs publics les intérêts de l'industrie, du commerce et des services de leur circonscription. Elles sont également chargées d'assurer les missions suivantes :

- des services aux entreprises, tels que les centres de formalités des entreprises, le conseil et l'assistance dans le respect du droit de la concurrence (article L. 711-3) ;

- le développement économique du territoire notamment dans le cadre de délégations de service public en matière d'aéroports, de ports maritimes et de voies navigables (article L. 711-4) ;

- créer et administrer des établissements de formation professionnelle (article L. 711-5).

C. LA PRÉFIGURATION D'UN MODE DE FINANCEMENT PÉRENNE À COMPTER DU 1 ^ER JANVIER 2011 : L'ARTICLE 79 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2010

Pour ces motifs, concluant à la nécessité de garantir un financement pérenne et « suffisant » au réseau des CCI, eu égard aux missions de service public qu'il remplit, notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, avait proposé d'adopter un article additionnel à la loi de finances pour 2010 afin de réformer le financement des chambres de commerce et d'industrie, tout en maintenant le principe d'une ressource fiscale autonome et pérenne. Cette définition excluait donc tout financement budgétaire dans le but de ne pas distendre le lien indispensable qui doit exister entre les CCI, les entreprises situées dans leur ressort et l'environnement économique.

Les principes généraux poursuivis par l'amendement de votre commission des finances étaient les suivants :

- une responsabilité accrue des CCI pour une gestion plus rigoureuse du prélèvement fiscal et une justification des crédits au regard des missions de services publics, stricto sensu , dans le cadre d'un conventionnement avec l'Etat ;

- une liberté de fixation de la taxe pour le financement de toutes les autres missions d'utilité collective.

Reprenant partiellement l'amendement voté par le Sénat, à l'initiative de votre commission des finances, l'article 79 de la loi de finances pour 2010, adopté en commission mixte paritaire par le Parlement, visait à remplacer, à compter du 1 ^er janvier 2011, la taxe additionnelle à la taxe professionnelle par une taxe constituée de deux contributions, établie dans la circonscription territoriale de chaque CCI de la manière suivante :

- une contribution de base destinée à pourvoir aux charges de service public des CCI, dont la nature et le montant sont déterminés dans le cadre d'une convention d'objectifs et de moyens conclue avec l'État. Il est toutefois précisé que ce montant ne saurait excéder le montant de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises perçue au titre de l'année 2010 correspondant au financement des charges de service public ;

- une contribution complémentaire destinée à financer des services d'utilité collective pour les entreprises industrielles ou commerciales de leurs circonscriptions, dont le produit est arrêté par les CCI à la majorité qualifiée de leurs membres.

Il convient de préciser que la proposition initiale de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, comportait bien l'attribution de compétence au niveau régional pour la collecte de la taxe, et que celle-ci n'a été retirée qu'au seul motif de ne pas anticiper sur un débat qui devait être porté par le présent projet de loi relatif aux réseaux consulaires.

Par ailleurs, à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, dans le cadre des débats de la commission mixte paritaire, l'article 79 prévoit que chacune de ces deux contributions se compose :

a) pour 40 %, d'une taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises répartie entre tous les redevables de cette cotisation, proportionnellement à leurs bases d'imposition ;

b) pour 60 %, d'une taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, répartie entre toutes les personnes soumises à cette cotisation en application du I de l'article 1586 ter du code général des impôts, proportionnellement à la valeur ajoutée retenue pour sa détermination et définie au 1 du II du même article. Concrètement, ce dispositif signifie que des entreprises soumises à la CVAE, mais non redevables (par exemple les entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 152.000 et 500.000 euros), sont tenues de payer la taxe additionnelle à la CVAE alors qu'elles n'acquittent pas cette contribution.

Au final, si le dispositif alors adopté a fait l'objet d'un consensus autour de la nécessité de maintenir une ressource fiscale autonome et pérenne pour les CCI, il convient de préciser que les modalités de financement proprement dites ont été rédigées dans l'urgence, sans véritable chiffrage de la part de l'administration fiscale.

A cet égard, la priorité reposait davantage sur l'adoption de principes préfiguratifs qui avaient en tout état de cause vocation à être réexaminés dans le cadre de la réforme des réseaux consulaires ^{12 ( * )} .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LES MODALITÉS DE FINANCEMENTS RETENUES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE S'INSCRIVENT DANS UNE VOLONTÉ D'ENCADREMENT ET DE MAÎTRISE DES PRÉLÈVEMENTS FISCAUX SUR LES ENTREPRISES

C'est donc à partir des bases jetées par l'article 79 de la loi de finances pour 2010 que notre collègue député Charles de Courson, rapporteur pour avis de la commission des finances, a entamé ses travaux. Tout en jugeant ce dispositif « intéressant en ce qu'il garantit à ces chambres des ressources fiscales », il a regretté que son architecture ne soit ni régionalisées ni, en l'absence de plafonnement, conforme à la jurisprudence du Conseil




constitutionnel ^{13 ( * )} . En outre, il a noté que ce dispositif repose sur une contribution de base destinée à financer les services publics des CCI et sur une contribution complémentaire destinée aux services d'utilité collective, alors que ni les acteurs du réseau, ni la tutelle n'estiment être en mesure de distinguer tant d'un point de vue juridique que d'un point de vue comptable entre ces deux catégories de services. Cette remarque rejoint le constat selon lequel il n'est pas possible de mettre en relation le montant de la taxe collectée par le réseau des CCI avec des dépenses clairement identifiées .

Aussi, à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, dont l'amendement portant article additionnel a été adopté avec modification par la commission des affaires économiques, le présent article 7 ter redéfinit-il les modalités de financement du réseau des chambres de commerce et d'industrie et propose-t-il de créer une taxe pour frais de chambres, collectée par les chambres de commerce et d'industrie de région (CCIR), composée de deux éléments :

- le premier est une taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (CFE), fondée sur un taux régional voté annuellement par chaque CCIR. Cette taxe additionnelle étant territorialisée, chaque CCIR pourra profiter de la dynamique de ses bases d'imposition à la CFE : le taux est calculé pour produire en 2011, l'année de la réforme, 40 % de la taxe additionnelle à la CFE perçue en 2010 par les CCIT rattachées à une même CCIR, répartie entre les entreprises redevables de cette taxe dans la circonscription de la CCIR. En 2012, le taux voté par chaque CCIR ne pourrait être supérieur au taux voté en 2011, mais est susceptible d'être inférieur si cette même chambre le décide. À compter de 2013, ce taux est susceptible d'augmenter dans la limite de 1 % par rapport au taux de l'année précédente ;

- le second est une taxe additionnelle sur la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE), fondée sur un taux national calculé selon le quotient suivant : 60 % de la taxe additionnelle à la CFE perçue en 2010 par l'ensemble des CCIT divisés par le produit de la CVAE perçue en 2010 après dégrèvement. Le taux ainsi obtenu serait réduit de 4 % pour les impositions établies au titre de 2011, de 8 % pour les impositions établies au titre de 2012 et de 15 % pour les impositions établies à compter de 2013.

La taxe pour frais de chambres a pour objet de pourvoir aux « dépenses » des CCIR ainsi qu'aux contributions allouées par ces dernières, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat, aux CCI territoriales et à l'ACFCI.

B. LA CRÉATION D'UN FONDS DE FINANCEMENT DES CCIR DESTINÉ À NEUTRALISER LES EFFETS DE LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE SUR LES RESSOURCES DU RÉSEAU

En raison des incertitudes qui pèsent sur le rendement de la contribution sur la CVAE selon les régions, l'article 7 ter crée un fonds de péréquation , sur le modèle du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR), dont la gestion serait confiée au ministère de l'économie, qui aurait pour mission de collecter le produit de la contribution sur la CVAE afin de le répartir entre les CCIR selon une clé de péréquation destinée à assurer un niveau de ressources fiscales de référence pour chaque CCIR.

Selon les estimations communiquées par l'administration fiscale (Cf. infra tableau de simulation de financement des CCIR pour 2011) , l'effet des changements d'assiette opérés du fait de la création de la CVAE entraînerait une dispersion des recettes en 2011 allant de - 60 % à + 27 % selon les régions, par rapport à l'année de référence 2010.

Simulation de financement des CCIR pour 2011 en application de l'article 7 ter du présent projet de loi

Régions	Ressources fiscales 2010 (en millions d'euros)	Base CFE après réforme (en millions d'euros)	Ressources récupérées sur la CFE (en millions d'euros)	Taux à appliquer sur la valeur locative foncière	Ressources récupérées sur la CVAE (en millions d'euros) taux : 6,52 %	Budget 2011 des CCIR avant réfaction (en millions d'euros)	Budget 2011 des CCIR après réfaction de 4 % (en millions d'euros)	gain (+) ou perte (-) en 2011 par rapport à 2010 (en millions d'euros)	Pourcentage du budget de l'année 2010
Alsace	34,7	665	13,89	2,09 %	22,74	36,63	35,16	0,44	101,28 %
Aquitaine	48,3	679	19,33	2,85 %	25,02	44,35	42,58	-5,75	88,10 %
Auvergne	27,2	323	10,88	3,37 %	9,77	20,66	19,83	-7,38	72,89 %
Basse-Normandie	24,7	412	9,86	2,39 %	10,75	20,62	19,79	-4,87	80,25 %
Bourgogne	31,4	405	12,56	3,10 %	13,62	26,18	25,13	-6,27	80,02 %
Bretagne	51,8	590	20,72	3,51 %	24,30	45,02	43,22	-8,57	83,45 %
Centre	35,1	705	14,03	1,99 %	24,76	38,79	37,24	2,16	106,15 %
Champagne-Ardenne	24,9	423	9,94	2,35 %	11,73	21,67	20,80	-4,05	83,70 %
Franche-Comté	18,4	303	7,36	2,43 %	10,16	17,52	16,82	-1,57	91,44 %
Guadeloupe	8,9	94	3,55	3,78 %	1,95	5,51	5,29	-3,59	59,53 %
Guyane	5,7	51	2,28	4,47 %	0,72	3,00	2,88	-2,82	50,47 %
Hte-Normandie	46,1	642	18,45	2,87 %	18,77	37,21	35,73	-10,40	77,46 %
Ile de France	279,0	5.190	111,58	2,15 %	258,03	369,61	354,83	75,87	127,20 %
Languedoc-Roussillon	51,6	501	20,63	4,12 %	14,53	35,16	33,75	-17,82	65,45 %
Limousin	13,6	145	5,43	3,75 %	4,82	10,26	9,85	-3,74	72,47 %
Lorraine	28,0	654	11,21	1,71 %	18,44	29,65	28,47	0,44	101,56 %
Martinique	9,3	108	3,72	3,45 %	1,76	5,48	5,26	-4,05	56,54 %
Midi-Pyrénées	47,9	736	19,15	2,60 %	22,74	41,89	40,21	-7,65	84,01 %
Nord Pas-de-Calais	66,9	1.050	26,77	2,55 %	37,01	63,78	61,23	-5,70	91,48 %
PACA-Corse	106,7	1.282	42,66	3,33 %	40,01	82,67	79,36	-27,29	74,41 %
Pays de la Loire	46,3	803	18,50	2,30 %	32,97	51,47	49,41	3,16	106,83 %
Picardie	27,4	470	10,95	2,33 %	17,33	28,28	27,15	-0,22	99,19 %
Poitou-Charentes	29,7	350	11,87	3,39 %	11,99	23,86	22,91	-6,77	77,18 %
Réunion	7,2	164	2,89	1,76 %	3,97	6,86	6,59	-0,63	91,25 %
Rhône-Alpes	106,5	2.211	42,60	1,93 %	68,35	110,95	106,51	0,02	100,02 %
Total	1.177,1	18.956	471		706,26	1177,10	1130,01	-47,08	96,00 %

Source : Direction de la législation fiscale

Le principe de fonctionnement de ce fonds de péréquation étant fondé sur l'évolution des bases de la contribution sur la valeur ajoutée et des bases de la CFE à partir de l'année 2011, le fonds de financement des CCIR pourrait être excédentaire ou déficitaire par rapport au montant perçu par les chambres en 2010 diminué du taux de réfaction applicable en 2011, 2012 ou à partir de 2013 selon l'année considérée.

S'il dispose d'un solde positif (en raison d'une croissance des bases supérieure au taux de réfaction), il devra le répartir entre les CCIR proportionnellement à la valeur ajoutée imposée dans les communes de la circonscription régionale au titre de la CVAE. Les CCIR profitent ainsi de la dynamique des bases de leur région en période de croissance.

A l'inverse, s'il présente, en raison d'une croissance des bases inférieure aux taux de réfaction prévus pour 2011 et les années suivantes, un solde déficitaire par rapport à l'année 2010, il devra répartir un produit de la CVAE inférieur à la courbe normale de réfaction. Le financement du réseau est donc directement impacté en période de crise.

Le fonds répartit alors entre les CCIR un montant égal à la différence entre le produit perçu au titre de l'année 2010 et le produit perçu en application de l'année en cours affecté d'un coefficient d'équilibrage unique pour l'ensemble des régions. De la sorte, la somme des versements doit être égale au produit de la contribution additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises affectée, au titre de l'année, au fonds. Ce dispositif est neutre du point de vue budgétaire, le fonds ne redistribuant au maximum que le montant de taxe additionnelle sur la CVAE effectivement collecté.

C. L'ABROGATION DE L'ARTICLE 79 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2010 ET LA REMISE D'UN RAPPORT AU PARLEMENT AVANT LE 1 ^ER JANVIER 2014.

Le présent article 7 ter se substitue aux dispositions de l'article 79 de la loi de finance pour 2010 et prévoit en conséquence son abrogation.

A l'initiative de Charles de Courson, rapporteur pour avis, l'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement tendant à demander au Gouvernement un rapport, à remettre au Parlement avant le 1 ^er janvier 2014, dressant un « bilan précis de la mise en oeuvre et de l'impact du nouveau régime de la taxe pour frais de CCIR entre 2011 et 2013 ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LE MAINTIEN D'UNE RESSOURCE FISCALE AUTONOME ET PÉRENNE NE DOIT PAS REMETTRE EN CAUSE LES PRINCIPES RETENUS DANS LE CADRE DE LA LOI DE FINANCES POUR 2010

Votre rapporteur spécial reconnaît que l'objectif de maintien d'un lien fiscal entre les CCI et les entreprises pour assurer un financement pérenne et autonome du réseau consulaire est atteint - dans un cadre dorénavant régional - par le dispositif adopté par l'Assemblée nationale.

Toutefois, même s'il faut rappeler que l'article 79 de la loi de finances pour 2010 n'avait pas vocation à être opérationnel en l'état, on peut regretter que plusieurs principes « exploratoires » proposés par notre commission des finances n'aient pas été repris. A cet égard, il serait regrettable que le Parlement revienne aussi rapidement sur des principes adoptés six mois plus tôt.

Ainsi, il ne subsiste dans la rédaction de l'article 7 ter plus aucune mention :

- ni de la définition des missions financées par la taxe pour frais de chambres ;

- ni des modalités de contrôle du respect par le réseau des principes de la LOLF en matière de présentation des crédits, de justification au premier euro, de fixation d'objectifs et d'indicateurs de performances pour lesquels le Parlement est fondé à demander des comptes au réseau des CCI comme pour tout opérateur de l'Etat ;

- ni de la liberté de fixation des taux par les élus consulaires.

Si l'on peut comprendre la prudence dont a fait preuve notre collègue rapporteur pour avis de l'Assemblée nationale en matière de constitutionnalité d'une autorisation de prélèvement de l'impôt sans limitation de taux ou de montant ^{14 ( * )} , il est permis de s'interroger sur les modalités de réintroduction des deux premiers principes qui, dans les deux assemblées législatives, sont considérés comme des critères essentiels de mise en oeuvre concrète de la LOLF.

La description chiffrée des principales activités des CCI, présentée dans l'encadré ci-dessous, illustre le constat selon lequel la ligne de partage entre missions de service public et services rendus aux entreprises ou aux territoires demeure incertaine .

Les principales activités des CCI

- Aide à la création d'entreprises : elles ont accueilli ou conseillé en 2007, 336.000 porteurs de projets, traité 242.000 formalités de créations d'entreprises, accueilli 107.000 participants à des journées d'information ;

- Accompagnement des entreprises : un millier de conseillers-commerce informent, conseillent et animent l'encadrement de 800.000 établissements de commerce, 875 conseillers en développement industriel suivent 42.000 entreprises industrielles de 10 salariés et plus et 33.000 entreprises de sous-traitance, 600 conseillers en développement international accompagnent 8.000 entreprises à l'étranger ;

- Simplification des démarches : 720.000 formalités de création, reprise ou transmission ont été effectuées dans les centres de formalités des entreprises (CFE) des CCI, 865.000 formalités à l'international, 120.000 formalités liées à l'apprentissage ;

- Formation : les CCI sont le deuxième formateur en France, après le ministère de l'éducation nationale, avec 500 établissements de formation, 620.000 personnes formées chaque année, 100.000 apprentis et 100.000 étudiants, dont 60.000 dans les écoles supérieures de commerce et de management ;

- Gestion de grands équipements : les CCI gèrent plus de 80 aéroports, 60 ports maritimes, de commerce, de pêche ou de plaisance et plus de 30 ports intérieurs.

Source : Etude d'impact annexée au projet de loi relatif aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services.

On peut cependant estimer que certaines de ces fonctions consistent à appliquer des règles d'ordre public et que d'autres correspondent à la libre adaptation des moyens des chambres à la réalité de leurs territoires.

A cet égard, le présent projet de loi a été complété, à l'initiative de nos collègues députés, par des dispositions tendant à :

- définir plus explicitement les missions et activités du réseau des CCI (articles premier A, 3, 4 et 5) ;

- réformer la démocratie consulaire en instaurant des règles de limite d'âge et de représentation des échelons territoriaux au sein des CCIR (article 6) ;

- mettre en place une comptabilité analytique (article 3) et à désigner des commissaires aux comptes (article 6).

Ces principes ne peuvent que recueillir l'adhésion de votre rapporteur pour avis et l'incitent a fortiori à en diffuser l'application dans le domaine de la gouvernance financière du réseau. On peut cependant s'interroger sur les limites d'âge, qui ne s'appliquent pas aux élus des collectivités territoriales.

B. LA NÉCESSITÉ DE RÉINTRODUIRE UN CONTRÔLE SUR L'UTILISATION DES RESSOURCES FISCALES DU RÉSEAU ET UNE GOUVERNANCE FINANCIÈRE CONFORME AUX PRINCIPES DE LA LOLF

1. Une réforme du financement qui s'intègre dans le cadre plus large de la réforme du réseau consulaire

Si le projet de loi vise à optimiser le fonctionnement des réseaux et à accroître l'efficience des CCI, tout en réduisant le poids de la fiscalité consulaire supporté par les entreprises, il apparaît donc légitime de compléter la liste actuelle proposée par le Gouvernement en ajoutant les objectifs suivants :

- optimiser les structures, simplifier l'organisation pour la rendre plus lisible et simplifier les démarches des usagers ;

- réduire l'imposition des entreprises, sauf s'il s'agit de financer des services bien identifiés dont elles décident librement de se doter ;

- rendre un meilleur service aux entreprises à un moindre coût par la gestion rationnelle des moyens ;

- rendre des prestations homogènes au plan régional et national ;

- maintenir des services de proximité ;

- renforcer la transparence et l'efficacité des subventions et des dispositifs d'accompagnement.

Dans cette optique, la réforme ne peut se limiter à une simple modernisation administrative du réseau . A cet égard, le contrôle sur l'utilisation des ressources fiscales et l'instauration d'une gouvernance financière conforme aux principes de la LOLF apparaissent comme des pré-requis indispensables à la mise en oeuvre de la décision du conseil de modernisation des politiques publiques ^{15 ( * )} du 4 avril 2008 relative à la réforme des réseaux consulaires.

Or, selon les termes du projet de loi adopté à l'Assemblée nationale, à partir de 2011, seules les chambres régionales seront appelées à percevoir la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie, puis à répartir la taxe perçue entre les CCI territoriales qui leur sont rattachées, suivant des critères qui restent à définir par voie réglementaire : en l'occurrence, s'il n'est pas question de revenir sur le principe de la collecte par le niveau régional de la taxe, il appartiendra au Gouvernement d'en préciser, avec les acteurs du réseau, les modalités de redistribution afin de sécuriser le financement du niveau territorial .

2. Les propositions d'amendement de votre commission des finances

Votre commission des finances a adopté quatre amendements au présent article.

a) Un amendement tendant à clarifier les conditions d'utilisation de la ressource fiscale affectée au réseau des chambres de commerce et d'industrie.

Il s'agit en premier lieu de préciser que la taxe pour frais de CCIR ne pourvoit qu'à « une partie » des dépenses des CCIR et aux contributions qu'elles allouent aux CCIT et à l'ACFCI. Dans la mesure où la taxe additionnelle ne représente en moyenne que 27 % du budget total du réseau, la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie n'a pas vocation à couvrir l'ensemble des dépenses du réseau. Celui-ci dispose en effet d'un budget global de quelque 4,2 milliards d'euros, comprenant des ressources propres liées à des prestations, des produits divers et des subventions, alors que le produit de la taxe s'élève à 1,2 milliard d'euros. L'indication selon laquelle le financement du réseau n'est que partiellement assuré par la ressource fiscal exprime donc une réalité comptable et conforte la position selon laquelle les chambres doivent, dans une approche « RGPP », optimiser leurs ressources propres

Ensuite, l'amendement transcrit en droit la demande récurrente de votre commission des finances tendant à mieux mettre en relation le financement issu de la ressource fiscale avec les missions régaliennes du réseau. Jusqu'à présent, le périmètre de celles-ci demeurait flou.

A l'initiative de notre collègue députée Catherine Vautrin, rapporteure, une liste limitative des missions dévolues au réseau consulaire a été élaborée à l'article 710-1 du code de commerce. Certes, toute énumération demeure perfectible, mais en l'état, elle répond à l'une des recommandations formulées par le Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010 : la ressources fiscale doit être utilisée pour l'exercice des seules missions prévues par les lois et règlements, à l'exclusion des activités marchandes. Il s'agit d'un préalable nécessaire à l'introduction d'une véritable culture de justification des dépenses et de performance telle que prévue par la LOLF.

L'objectif est aussi de mieux mettre en relation le financement issu de la ressource fiscale avec les missions régaliennes du réseau . A l'instar des pratiques de conventionnement mises en place avec les opérateurs de l'Etat, le Gouvernement pourra assigner des objectifs, le cas échéant en matière de mobilisation de participations volontaires des entreprises au financement du réseau, dans le cadre d'une convention d'objectifs et de moyens. A titre d'exemple, l'un des indicateurs de performances appliqué à l'agence de développement touristique de la France « Atout France » mesure le pourcentage des fonds privés mobilisés par rapport à la dotation budgétaire.

b) Un amendement tendant à indiquer que le droit à la majoration de taux de 1 % ouvert à partir de 2013 ne pourra être accordé que sous condition de conclusion d'une convention d'objectifs et de moyens entre la CCIR concernée et l'Etat.

Cet amendement vise à mettre sous condition le droit à la majoration de taux de 1 % de la part foncière de la taxe additionnelle ouvert à partir de 2013.

Ainsi, cette augmentation de ressource fiscale ne pourra être accordée que si une convention d'objectifs et de moyens est conclue entre la CCIR concernée et l'Etat. Il s'agit d'inciter chacune des 22 CCIR à développer des actions en s'engageant sur des objectifs quantifiables et des indicateurs de performances conformes aux principes de la LOLF : justification des dépenses, évaluation des résultats.

L'amendement adopté par votre commission des finances précise ainsi que « le taux applicable à compter de 2013 est fixé dans la limite du taux applicable de l'année précédente majoré, le cas échéant, d'un coefficient qui ne peut excéder 1 % ». Toutefois, ce coefficient doit être préalablement « arrêté dans le cadre d'une convention d'objectifs et de moyens conclue, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, entre chaque chambre de commerce et d'industrie de région et l'Etat. »

Cette mesure s'inspire du dispositif actuel, adopté dans le cadre du projet de loi de finances pour 2007, qui prévoit d'ores et déjà que la possibilité d'augmentation annuelle, dans la limite de 1 %, du taux de la taxe pour frais de chambres n'est accordée qu'aux chambres de commerce et d'industrie mettant en oeuvre un schéma directeur régional.

Il n'est donc pas question de relâcher l'effort de réduction des prélèvements obligatoires, mais de donner un cadre incitatif au développement d'actions définies en commun par le réseau consulaire et l'Etat.

c) Un amendement tendant à évaluer l'action du FFCCIR.

Le troisième amendement adopté par votre commission des finances tend à compléter l'objet du rapport, qui devra être remis par le Gouvernement au Parlement avant le 1 ^er janvier 2014. Outre le « bilan précis de la mise en oeuvre et de l'impact du nouveau régime de la taxe pour frais de CCIR entre 2011 et 2013 », il s'agit d'évaluer l'action du fonds de financement des chambres de commerce de région.

En effet, ce fonds a pour objet de mettre en oeuvre une péréquation entre régions afin de neutraliser les dispersions de rendement de la future contribution à la valeur ajoutée (CVAE). Si ce dispositif s'impose dans les premières années d'application de la réforme du financement du réseau des CCI, il est prévisible que la stabilisation des écarts dans la durée rendra moins nécessaire le maintien d'un tel dispositif.

C'est pourquoi, plutôt que de fixer une date d'extinction du fonds, qui serait par définition arbitraire, il est préférable qu'un bilan soit effectué dans les trois ans. Au vu des résultats qui seront présentés, une décision sur la pérennité du fonds pourra alors être envisagée par le Parlement.

d) Un amendement destiné à améliorer l'information du Parlement.

Cet amendement prévoit que l'annexe budgétaire dite « jaune PME » annexée à chaque projet de loi de finances inclut une présentation détaillée de tous les organismes consulaires, centres techniques industriels et comités professionnels de développement économique.

Cette présentation devra en particulier mettre en regard l'ensemble de leurs ressources et de leurs dépenses, notamment les dépenses consécutives à des décisions de l'État.

Si la fixation du montant de la taxe due par les ressortissants devrait en principe relever davantage de la relation entre mandants et élus que d'une décision du Parlement, la nature fiscale d'une partie de la ressource de ces établissements exige cependant, au même titre que l'évaluation des dépenses fiscales, qu'une information complète et annuelle des assemblées soit présentée chaque année afin que la représentation nationale puisse s'assurer, conformément à la LOLF, de la justification des dépenses et de la performance de ces établissements, comme cela est le cas pour les opérateurs de l'Etat.

Votre rapporteur pour avis avait déjà présenté cet amendement lors de l'examen de la loi de finances pour 2007, et l'avait retiré au bénéfice des engagements du ministre. Mais, depuis cette date, les annexes budgétaires ne se sont pas enrichies sur cette question. Il est paradoxal que depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, le Parlement ne puisse exiger des organismes consulaires ce qu'il exige des administrations, à savoir des justifications au premier euro détaillées et des engagements en termes d'objectifs et de performance.

ARTICLE 7 quater A (nouveau)

Fusions entre établissements du réseau des CCI

Le présent article, adopté à l'initiative de notre collègue député Charles de Courson malgré un avis défavorable du Gouvernement, vise à inciter aux fusions entre établissements du réseau des CCI en exonérant ces opérations de droits et d'impôts, notamment de publicité foncière et de taxe sur les hypothèques.

Cette exonération supplémentaire s'inscrit dans la même logique que l'article 68 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009. Celui-ci prévoit ainsi l'application du régime spécial des fusions prévu à l'article 210 A du code général des impôts aux transmissions universelles de patrimoine résultant d'opérations de regroupement de chambres de métiers et de l'artisanat, au même titre que pour les CCI.

Votre commission des finances avait alors émis un avis favorable à une telle exonération, considérant que le processus de fusion devait être encouragé dans la mesure où il répond à une recommandation de la RGPP. En effet, il semble légitime que les opérations de regroupement encouragées par la loi ne pèsent pas, en raison d'un surcoût fiscal, sur les comptes des établissements du réseau.

Selon les termes du débat en séance publique à l'Assemblée nationale, le coût de cette nouvelle exonération serait tout à fait modique : le droit fixe de publicité foncière représente 25 euros.

Il appartiendra au Gouvernement de demander la levée du gage pesant sur le présent article.

ARTICLE 7 quater (nouveau)
(articles L. 2331-1 et L. 2341-1 du code général de la propriété des personnes publiques)

Possibilité de conclusion de baux emphytéotiques administratifs par les chambres de commerce et d'industrie

Le présent article, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative de la commission des affaires économiques sur un avis favorable du Gouvernement, tend à permettre aux CCI de conclure des baux emphytéotiques administratifs pour une durée pouvant atteindre 99 ans, afin de faciliter la gestion de leur patrimoine.

* ⁹ Cet amendement a été transféré, dans le texte adopté par la commission de l'économie, au sein de l'article 1 ^er A qui regroupe désormais en un seul article les dispositions des articles 1 ^er A et 2 (lequel est supprimé).

* ¹⁰ Source : annexe « Evaluation des voies et moyens » du projet de loi de finances pour 2010.

* ¹¹ Initialement, le Gouvernement proposait, en application de la révision générale des politiques publiques, une réduction globale de 5 % en un an des moyens affectés aux CCI. Cette solution n'a pas été retenue par le Sénat, qui lui a préféré un mécanisme de « réfaction modulaire » proposée par MM. Bernard Saugey, Aymeri de Montesquiou, Michel Charasse et votre rapporteur pour avis.

* ¹² Ainsi, notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, indiquait dans l'exposé des motifs de son amendement qu'il « appartiendra, au cours de l'année 2010, à l'image de la création de la contribution économique territoriale, d'en préciser les modalités d'applications à la lumière de la réforme consulaire à venir ».

* ¹³ Décision n° 87-239 DC du 30 décembre 1987, loi de finances rectificative pour 1987 :

« Considérant qu'en vertu de l'article 34, la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; que, s'il ne s'ensuit pas que la loi doive fixer elle-même le taux de chaque impôt, il appartient au législateur de déterminer les limites à l'intérieur desquelles un établissement public à caractère administratif est habilité à arrêter le taux d'une imposition établie en vue de pourvoir à ses dépenses ;

« Considérant qu'en s'en remettant à la seule décision des chambres de commerce et d'industrie du soin de fixer le taux de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle instituée pour pourvoir aux dépenses ordinaires de ces organismes, le législateur est resté en deçà de la compétence qui est la sienne en vertu de l'article 34 de la Constitution ; que, dès lors, l'article 13 de la loi doit être déclaré contraire à la Constitution ».

* ¹⁴ Tout en considérant que le terme de « limites » figurant dans la décision précitée du Conseil constitutionnel ne doit pas nécessairement être interprété comme prescrivant un plafond pour chaque contribution, mais plutôt comme l'ensemble des règles et procédures qui s'y appliquent.

* ¹⁵ Décision du conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008 : « En vue d'améliorer le service rendu, les réseaux consulaires, comme l'ensemble des structures publiques, doivent participer à l'effort de rationalisation, de mutualisation des fonctions supports, de réduction de la dispersion des structures. Ces dernières seront incitées à proposer des réformes d'organisation et de fonctionnement pour améliorer leur efficience et le service rendu aux entreprises. Ces économies se traduiront par une diminution de la charge correspondante sur ces dernières. En l'absence de projets ambitieux, et après une concertation avec celles-ci, le Gouvernement prendra des dispositions pour rationaliser le réseau des Chambres de Commerce et d`Industrie (CCI) et des Chambres des Métiers et de l`Artisanat (CMA) ».