Article 83 A
(Articles L.
210-1 et L. 210-3 du code de l'urbanisme)
Dispositions
générales en matière de droit de préemption
Commentaire : cet article procède à des coordinations à l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme.
I. Le droit en vigueur
L'article L. 210-1 du code de l'urbanisme comporte quatre alinéas :
- le premier indique que le droit de préemption est exercé en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 128 ( * ) ;
- le deuxième, issu de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, prévoit, en cas de carence prononcée à l'encontre d'une commune qui ne respecte pas ses obligations de construction de logements sociaux, le droit de substitution du préfet pour l'exercice du droit de préemption ;
- le troisième précise l'obligation de motivation des décisions de préemption ;
- le dernier permet aux communes de prendre une délibération générale sur la politique du logement sur leur territoire puis de s'y référer en cas de préemption, en dehors des cas de « droit de préemption renforcé » 130 ( * ) .
II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
L'article 83 A a été ajouté au texte initial par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de son rapporteur. Il procède essentiellement à des modifications rédactionnelles et de coordination avec le dispositif proposé par l'article 83 B :
- remplacement du renvoi à l'article L. 300-1 par une énumération : si celle-ci peut présenter l'avantage de la lisibilité, un tel renvoi présente néanmoins le risque, en cas de modification de l'article L. 300-1 et d'oubli d'une coordination, d'une distorsion entre les deux articles source d'insécurité juridique ;
- suppression de la référence au droit de préemption renforcé , supprimé par l'article 83 B ;
- renvoi à un décret en Conseil d'Etat pour déterminer les conditions d'application de l'ensemble du titre I du livre II « Droits de préemption ».
III. La position de votre commission pour avis
Pour les raisons indiquées dans l'exposé général, la commission de l'économie a, à l'initiative de votre rapporteur pour avis, adopté un amendement de suppression de cet article .
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Votre commission vous propose de supprimer cet article. |
Article 83 B
(Articles L. 211-1 à L. 213-30 du code de
l'urbanisme)
Réforme des droits de préemption
Commentaire : cet article modifie en profondeur le régime juridique applicable au droit de préemption urbain, en procédant à une réécriture complète des chapitres I er à III du titre I er du livre II du code de l'urbanisme. Il a été inséré en séance, à l'initiative de M. Etienne Blanc, rapporteur de la commission des lois, car l'article 83 de la proposition de loi avait été déclaré irrecevable par la commission des finances. L'amendement de M. Blanc a, en conséquence, repris le dispositif dans son ensemble, à l'exception des dispositions créant des charges nouvelles, ajoutées en séance par des sous-amendements du Gouvernement .
I. Le dispositif de la proposition de loi adopté par l'Assemblée nationale
CHAPITRE I er
Institution des droits de préemption
Section 1
Droits de préemption institués par les établissements publics de coopération intercommunale et les communes
La section 1 comporte quatre articles dont la nouveauté essentielle est d'instituer deux droits de préemption désormais distincts , dispositif qui s'appuie sur les préconisations du Conseil d'Etat 130 ( * ) .
Aux termes de l'article L. 211-1 , le droit de préemption urbain (DPU) pourra être institué à l'intérieur de tout ou partie des zones urbaines ou à urbaniser délimitées par un PLU.
L'article L. 211-2 prévoit que les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de PLU et les communes non membres d'un tel établissement pourront créer des périmètres de projets d'aménagement dans lesquels ils pourront exercer, dans des conditions spécifiques définies plus loin, pendant une durée de six ans renouvelables , un droit de préemption.
L'article L. 211-3 étend cette possibilité aux périmètres de protection rapprochée de prélèvement d'eau, à ceux définis par un plan de prévention des risques technologiques et aux zones soumises à des servitudes du fait de la présence de cours d'eau.
L'article L. 211-4 reprend une disposition comprise actuellement dans l'article L. 210-1, relative au droit de substitution du préfet dans les communes en état de carence pour la construction de logements sociaux.
Section 2
Droits de préemption institués par l'Etat
La section 2 comporte trois articles relatifs à la possibilité pour l'Etat de créer des périmètres de projet d'aménagement, qui ont vocation à remplacer les zones d'aménagement différé . Dans ces périmètres, créés après avis de l'EPCI ou de la commune, la personne publique désignée dans l'acte de délimitation pourra exercer, pendant une durée de six ans renouvelables, un droit de préemption dans les mêmes conditions que celles prévues pour les périmètres d'aménagement créés par les collectivités territoriales. L'article L. 211-7 prévoit la possibilité de créer des périmètres provisoires pour une durée de deux ans, le délai de six ans courant alors à compter de la création du périmètre provisoire.
Section 3
Dispositions communes
La section 3 comporte des dispositions communes aux deux droits de préemption. L'article L. 211-8 prévoit que le DPU n'est pas applicable dans les périmètres de projet d'aménagement et les périmètres de protection créés par l'Etat ou par une commune.
L'article L. 211-9 crée un droit de délaissement au profit des propriétaires de biens situés dans un périmètre de protection ou de projet d'aménagement.
Ce droit de délaissement est beaucoup plus contraignant pour le titulaire du droit de préemption que celui qui s'applique actuellement.
Pour ce qui concerne le DPU , l'article L. 211-5 prévoit aujourd'hui que le propriétaire d'un bien soumis à ce droit peut proposer au titulaire son acquisition, celui-ci devant se prononcer dans un délai de deux mois. A défaut d'accord amiable, le prix est fixé par le juge, en prenant comme référence, la date à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan local d'urbanisme . En cas de refus du titulaire d'acquérir le bien, le propriétaire peut réaliser la vente de son bien au prix indiqué dans sa déclaration. Si le prix a été fixé judiciairement, le titulaire ne peut plus exercer son droit de préemption à l'égard du même propriétaire pendant un délai de cinq ans à compter de la décision si celui-ci réalise, dans ce délai, la vente de ce bien au prix fixé par la juridiction révisée en fonction du coût de la construction .
S'agissant des ZAD , tout propriétaire peut, à la date de publication de l'acte créant la ZAD ou la pré-ZAD, proposer au titulaire l'acquisition de son bien. A défaut d'accord, le prix est fixé par le juge, en prenant comme date de référence la date de publication de l'acte délimitant la pré-ZAD, la ZAD ou la date du dernier renouvellement de l'acte créant la ZAD. L'article L. 212-3 précise qu'en cas de refus, le bien visé cesse purement et simplement d'être soumis au droit de préemption .
L'article L. 211-9 renvoie quant à lui au droit de délaissement visé à l'article L. 230-1 et suivants, qui est radicalement différent puisque la collectivité est obligée d'acquérir le bien . Ce droit, ouvert au propriétaire, s'applique aujourd'hui en cas de sursis à statuer 131 ( * ) , de création d'emplacements réservés 132 ( * ) et de création de zone d'aménagement concertée 133 ( * ) . La collectivité doit se prononcer dans le délai d'un an. En cas d'accord, le prix doit être payé dans les deux ans. En cas de saisine du juge, la date de référence est celle à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public le plan local d'urbanisme. Pour les ZAC, la date est fixée à un an avant la création de la zone.
L'article L. 211-10 précise que l'acte renouvelant la durée de validité des périmètres de préemption précise les motifs d'intérêt général justifiant ce renouvellement.
CHAPITRE II
Aliénations soumises aux
droits de préemption
Le chapitre II comporte quatre articles relatifs aux aliénations soumises au droit de préemption.
L'article L. 212-1 reprend les deux premiers alinéas de l'article L. 213-1, qui prévoit la soumission aux droits de préemption de tout immeuble, bâti ou non bâti, ensemble de droits sociaux ou droits indivis portant sur un immeuble.
L'article L. 212-2 reprend les exclusions actuelles du droit de préemption, énumérées à l'actuel article L. 213-1. Le 6° est nouveau, mais ne constitue qu'une coordination avec l'article L. 240-3, qui prévoit la suppression du droit de préemption pour les biens aliénés par l'Etat ou un de ses établissements publics et soumis au droit de priorité défini aux articles L. 240-1 et suivants. Le 7°, relatif à l'exclusion des immeubles et droits immobiliers cédés par l'Etat ou un de ses établissements publics à un établissement public foncier ou d'aménagement est également nouveau. Le 8° reprend le deuxième alinéa de l'article L. 213-5. On relèvera que le 10° est devenu sans objet, puisque l'article 1 er de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement prévoyait que des décrets pouvaient , jusqu'au 1 er janvier 2010 , délimiter des périmètres dans lesquels la réalisation de logements pouvait présenter les effets d'opérations d'intérêt national. Or au 1 er janvier 2010, aucun décret n'avait été pris.
L'article L. 212-3 reprend les exceptions prévues par l'article L. 213-1 relatives aux aliénations d'immeubles ou de droits sociaux comprises dans un plan de cession et aux cessions de droits indivis consenties à l'un des co-indivisaires.
L'article L. 212-4 reprend le dernier alinéa de l'article L. 213-8, qui précise que lorsqu'une décision de préemption a été annulée par une juridiction, le droit de préemption ne s'applique pas sur l'aliénation du bien concerné dans un délai d'un an à compter de la décision juridictionnelle.
L'article L. 212-5 inverse la logique qui préside aujourd'hui au régime du DPU « renforcé ». Au terme de l'article L. 211-4, les communes peuvent aujourd'hui, par délibération motivée , décider d'appliquer le droit de préemption à l'aliénation de biens exclus, en l'absence de cette délibération, du droit de préemption 134 ( * ) . L'article L. 212-5 nouveau inverse cette logique, en prévoyant que ces biens entrent désormais dans le champ du droit de préemption, sauf si le titulaire du droit de préemption décide explicitement de les exclure . La possibilité de préempter, dans certaines conditions, des parts de sociétés civiles immobilières, est supprimée .
CHAPITRE III
Procédure de
préemption
Section 1
Modalités d'exercice
du droit de préemption
L'article L. 213-1 prévoit la transmission obligatoire à la commune d'une déclaration d'intention d'aliéner (DIA) pour tous les biens soumis à un droit de préemption, le maire devant transmettre cette DIA au titulaire du droit de préemption. La mairie joue donc le rôle de « guichet unique » pour les DIA.
L'article L. 213-2 précise que l'obligation de faire une DIA s'applique lorsqu'un bien n'est que partiellement situé dans un périmètre de projet d'aménagement.
L'article L. 213-3 reprend le quatrième alinéa de l'article L. 213-2 relatif à la prescription par cinq ans de l'action en nullité en cas d'absence de DIA.
L'article L. 213-4 enrichit les éléments que doit contenir la DIA , qui ne mentionne aujourd'hui que le prix et les conditions de l'aliénation projetée. Il est prévu qu'elle mentionne également des éléments permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, ainsi que les fermiers, locataires, titulaires de droits d'emphytéose, etc.
L'article L. 213-5 reprend le quatrième alinéa de l'article L. 213-1, relatif aux contrats de location-accession.
L'article L. 213-6 prévoit la transmission de la DIA au responsable des services fiscaux uniquement dans le cas où le titulaire du droit de préemption envisage l'acquisition : la transmission systématique est supprimée, ce qui constitue une simplification opportune.
L'article L. 213-7 prévoit que la décision de préemption doit mentionner « la nature du projet justifiant l'exercice de ce droit ». L'article L. 210-1 précise aujourd'hui que « toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé ». Comme on l'a vu, le Conseil d'Etat a fait évoluer sa jurisprudence sur l'interprétation de cette notion. Dans son arrêt précité de 2008, il a estimé qu'il résultait de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption pouvaient légalement exercer de droit « d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ».
En outre, cet article précise que la décision de préemption devra faire l'objet d'une publication et être notifiée non seulement aux propriétaires mais aussi à la personne qui avait l'intention d'acquérir le bien et aux fermiers, locataires, titulaires de droits d'emphytéose, etc mentionnés dans la DIA.
L'article L. 213-8 reprend le troisième alinéa de l'article L. 213-2, qui prévoit que le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois vaut renonciation à l'exercice de ce droit.
L'article L. 213-9 reprend l'article L. 213-5 relatif à la déclaration d'utilité publique.
L'article L. 213-10 précise qu'en cas de renonciation de la collectivité, le propriétaire peut librement aliéner son bien au prix indiqué dans sa déclaration révisé des variations du coût de la construction.
L'article L. 213-11 précise que le titulaire du droit de préemption peut transférer son droit à l'Etat, une collectivité territoriale, un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement.
Section 2
Acquisition d'un bien soumis au droit
de préemption urbain
L'article L. 213-12 prévoit que le droit de préemption urbain intervient au prix mentionné dans la DIA ou, en cas d'adjudication, au prix de la dernière enchère ou de la surenchère. La possibilité qui existe actuellement de recourir au juge de l'expropriation pour fixer le prix est supprimée .
Section 3
Acquisition d'un bien soumis au droit
de préemption
dans les périmètres de projet
d'aménagement ou de protection
L'article L. 213-13 prévoit qu'en cas de création d'un périmètre de préemption par l'Etat avant l'expiration du délai de deux mois suivant une DIA effectuée dans le cadre du droit de préemption urbain, la DIA doit être transmise au représentant de l'Etat.
L'article L. 213-14 reprend le premier alinéa de l'actuel article L. 213-14, qui prévoit la fixation, à défaut d'accord amiable, du prix d'acquisition par le juge de l'expropriation .
L'article L. 213-15 précise que le prix est fixé selon les règles applicables en matière d'expropriation et reprend, s'agissant de la date de référence à prendre en considération par le juge, la philosophie qui a présidé, dans la loi sur le Grand Paris, à la réforme des zones d'aménagement différé . La date n'est plus celle à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan local d'urbanisme, mais la date de l'acte ayant délimité ou renouvelé le périmètre de préemption. Il est précisé, comme aujourd'hui, que les améliorations, les transformations ou les changements d'affectation opérés par le propriétaire après la date de référence ne sont pas présumés revêtir un caractère spéculatif.
Comme dans le droit actuel 135 ( * ) , l'article L. 213-16 permet au titulaire du droit de préemption et au vendeur de se « retirer » de la procédure à tout moment jusqu'à l'expiration d'un délai de deux mois suivant la décision juridictionnelle définitive.
L'article L. 213-17 reprend la possibilité d'exercer une préemption « partielle » sur une fraction de bien comprise à l'intérieur du périmètre de préemption, le prix alors fixé devant tenir compte de l'éventuelle dépréciation subie par la fraction restante du bien. Le propriétaire peut également exiger que le titulaire du droit de préemption se porte acquéreur de l'ensemble du bien. On relèvera que ce droit, qui s'applique aujourd'hui aussi bien en ZAD (article L. 213-2-1) que pour le DPU est, dans ce nouveau texte, supprimé pour le droit de préemption dit « de préférence » .
L'article L. 213-18 reprend le troisième alinéa de l'article L. 213-1, relatif au régime applicable en cas d'adjudication : l'acquisition a lieu au prix de la dernière enchère.
Section 4
Paiement du prix et transfert de
propriété
La section 4 , relative au paiement du prix et au transfert de propriété, reprend la proposition formulée par le Conseil d'Etat et détaillée dans l'exposé général du présent rapport.
Les articles L. 213-19 à L. 213-21 prévoient ainsi que le transfert de propriété intervient à la date à laquelle sont intervenus le paiement et l'acte authentique . Le délai de paiement est toutefois fixé, comme aujourd'hui, à six mois et non à trois. En cas de non-respect de ce délai, la vente est tout simplement annulée à la demande du vendeur, qui peut aliéner librement son bien.
Section 5
Utilisation des biens
préemptés
L'article L. 213-22 reprend l'actuel article L. 213-11 tout en précisant que les biens doivent être utilisés ou aliénés à un usage visé à l'article L. 210-1 qui peut être différent de celui mentionné dans la décision de préemption .
Les articles L. 213-23 et L. 213-24 reprennent exactement l'article L. 213-10, relatif aux droits et obligations des fermiers, locataires et titulaires de droits.
L'article L. 213-25 ajoute une nouvelle obligation par rapport au premier alinéa de l'article L. 213-11 : lorsque le bien est loué ou vendu à une personne privée autre que le concessionnaire d'une opération d'aménagement ou qu'une société HLM, l'acte de vente ou le bail doit comprendre des stipulations assurant un usage visé à l'article L. 210-1 (la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1).
L'article L. 213-26 reprend l'article L. 213-13 relatif à l'obligation d'ouvrir un registre communal dans lequel sont inscrites les acquisitions réalisées par exercice du droit de préemption et l'utilisation effective des biens acquis. Le Conseil d'Etat relève dans son rapport que cette obligation est rarement respectée, le registre n'étant ouvert que dans 50 % des cas .
L'article L. 213-27 prévoit que le titulaire du droit de préemption doit informer les anciens propriétaires et leur proposer la rétrocession lorsque la commune « n'est plus en mesure d'affecter le bien à un usage visé à l'article L. 210-1 ». Aux termes de l'actuel article L. 213-11, cette obligation s'impose si le titulaire du droit de préemption « décide » d'utiliser ou d'aliéner à d'autres fins un bien acquis depuis moins de cinq ans. Dans les deux cas, le propriétaire dispose de trois mois à compter de la notification, de même que l'acquéreur évincé, s'il était mentionné dans la DIA. A défaut d'accord amiable, le prix de rétrocession est fixé dans les conditions définies à la section 3. Autrement dit, dans le nouveau régime, le droit de rétrocession ne s'applique plus en cas de changement de projet. En revanche, il joue en cas d'absence d'utilisation du bien, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.
Section 6
Dispositions
diverses
L'article L. 213-29 prévoit que lorsque la décision de préemption est annulée par le juge, le titulaire du droit de préemption ou le détenteur du bien doit proposer la rétrocession du bien à l'ancien propriétaire, le prix proposé ne pouvant être supérieur au prix acquitté lors de la cession. A défaut d'accord, le propriétaire peut saisir le juge pour fixer un prix prenant en compte le préjudice direct et matériel causé par la décision de préemption. La rétrocession doit également être proposée à l'acquéreur évincé, lorsqu'il figurait dans la DIA.
Enfin, l'article L. 213-30 précise que la renonciation à la rétrocession n'interdit pas de saisir le juge judiciaire d'une action en dommages-intérêts contre le titulaire du droit de préemption, cette action se prescrivant par cinq ans à compter de la mention de l'affectation ou de l'aliénation du bien au registre communal.
II. Position de votre commission pour avis
Pour les raisons indiquées dans l'exposé général, la commission de l'économie a, à l'initiative de votre rapporteur pour avis, adopté un amendement de suppression de cet article .
Sur la forme, une réforme de cette ampleur n'a pas sa place dans une loi de simplification. Sur le fond, le texte proposé apparaît déséquilibré et porteur de risques importants. En enserrant le droit de préemption dans des conditions d'utilisation très contraignantes, il réduirait la capacité des collectivités à mener des politiques foncières et d'aménagement. En créant de nouvelles notions aux contours imprécis, il pourrait, à rebours de l'objectif affiché de sécurisation du droit, susciter de nouveaux contentieux.
Votre rapporteur pour avis est toutefois conscient que des aménagements au droit existant en matière de préemption sont sans doute nécessaires et souhaite engager une réflexion sur ce sujet avec l'ensemble des acteurs concernés.
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Votre commission vous propose de supprimer cet article. |
* 128 Celui-ci précise que « Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ».
129 Prévus par l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme.
* 130 Conseil d'Etat, Le droit de préemption, La documentation française, 2008.
* 131 L. 111-11.
* 132 L. 123-2 et L. 123-17.
* 133 L. 311-2.
* 134 Par exemple l'aliénation d'un immeuble bâti, pendant une période de dix ans à compter de son achèvement ou la cession de la majorité des parts d'une société civile immobilière, lorsque le patrimoine de cette société est constitué par une unité foncière, bâtie ou non, dont la cession serait soumise au droit de préemption.
* 135 Article L. 213-7.