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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011

3 novembre 2010 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )
2. La branche vieillesse : un rééquilibrage des comptes d'ici 2018 ?
a) Un équilibre global au mieux en 2018 ?
(1) Le financement des principales mesures adoptées au Sénat

Lors de l'examen du projet de loi portant réforme des retraites, votre rapporteur pour avis ne disposait pas de l'ensemble des éléments relatifs au financement de cette réforme : d'une part, le texte ne comprenait pas encore, par définition, les améliorations apportées par le Sénat, d'autre part, le contenu du PLFSS n'était pas encore connu.

L'examen du texte au Sénat a notamment permis de compléter les mesures de solidarité sur deux points :

- d'une part, les mères de trois enfants et plus, nées entre 1951 et 1955, continueront de bénéficier d'une retraite sans décote à 65 ans, sous réserve de s'être arrêtées pour élever un enfant. 130 000 personnes seraient concernées ;

- d'autre part, les parents d'enfants lourdement handicapés pourront également continuer de bénéficier d'une retraite à taux plein à 65 ans.

Ces mesures, qui représenteraient un coût annuel d'environ 340 millions d'euros, sont financées par l'augmentation de recettes fiscales en faveur du système de retraite.

La première de ces recettes, introduite par l'Assemblée nationale, à l'article 3 du PLF pour 2011, est procurée par l'alignement complet du taux forfaitaire applicable aux plus-values immobilières sur celui applicable aux plus-values de cession de valeurs mobilières, soit un taux de 19 % à compter du 1er janvier 2011.

La seconde mesure, adoptée dans les mêmes conditions, porte le taux du prélèvement social sur les revenus du capital de 2 % à 2,2 %. Les rendements respectifs de ces deux mesures sont évalués à  134 et 210 millions d'euros.

(2) Un équilibre financier « précaire »

L'ambition du Gouvernement est de parvenir à un rééquilibrage des comptes du système de retraites d'ici 2018. La crédibilité de ce redressement a déjà fait, de la part de votre rapporteur pour avis, l'objet de plusieurs remarques dans le cadre de son rapport sur le projet de loi portant réforme des retraites20(*).

Il rappelle que l'équilibre financier ne pourra être au mieux que ponctuel. A partir de 2020, la question de la viabilité de notre système de retraite par répartition devrait à nouveau se poser car les besoins de financement devraient sensiblement augmenter. Si l'on reprend les hypothèses du COR, ceux-ci s'élèveraient annuellement, en 2030, à 70,3 milliards d'euros, soit une progression de 56,2 % par rapport à 2020, contre 39,3 % entre 2010 et 2020. Notre système de retraite aura des difficultés à faire face aux futurs besoins de financement dans sa configuration actuelle. Ceci semble d'autant plus vraisemblable que certaines marges de manoeuvre ont d'ores et déjà été préemptées :

- afin de refinancer les déficits cumulés de la branche vieillesse durant la prochaine décennie, le projet de loi de financement, dans son article 9, organise la liquidation progressive des actifs du FRR à compter de 2012. Or ce fonds devait permettre initialement de lisser les déficits du système de retraite à partir de 2020 ;

- l'augmentation de la durée de cotisation semble également limitée compte tenu de l'entrée de plus en plus tardive des jeunes sur le marché du travail.

Le retour à l'équilibre ne signifie pas, par ailleurs, que tous les régimes de retraite seront excédentaires. Ainsi, il convient de souligner que le principal régime de base, le régime général, devrait encore enregistrer, hors transferts, et hors mesures du présent PLFSS, un déficit de près de 4,4 milliards d'euros en 2018 et de 5 milliards d'euros en 2020.

Solde de la CNAV après réforme

(en milliards d'euros)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Solde CNAV avant réforme

-9,7

-11,2

-12,4

-13,7

-14,9

-16,2

-17,4

-18,6

-19,7

-21,0

Impact âge

0,2

1,1

1,9

3,5

4,3

5,1

6,1

7,8

8,2

8,6

Impact autres mesures

3,1

3,1

3,2

3,3

3,5

3,7

3,9

4,0

4,1

4,2

Vote AN

0,0

0,0

0,0

-0,1

-0,1

-0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

Basculement UNEDIC

0,0

0,0

0,0

0,0

0,6

1,2

1,8

2,4

3,1

3,3

Solde après réforme

-6,5

-6,9

-7,3

-6,9

-6,6

-6,2

-5,5

-4,4

-4,2

-5,0

Source : d'après le ministère du travail, de l'emploi et de la solidarité

Les excédents des uns devraient-ils alors compenser les déficits des autres ? Quels transferts peuvent-ils être envisagés ?

Le présent projet de loi de financement confirme ce qui avait été annoncé lors de la discussion de la réforme sur les retraites, à savoir le transfert partiel de la charge financière du minimum contributif au Fonds de solidarité vieillesse (cf. infra). Cette opération permettra d'améliorer le solde de la CNAV.

D'autres transferts inter-régimes pourraient être décidés. Lors de son audition devant la commission des affaires sociales le 16 septembre21(*), Eric Woerth, ministre du travail, de l'emploi de la solidarité a expliqué qu' : « il n'est pas choquant de constater que l'AGIRC et l'ARRCO ont d'importantes réserves. Mettons les choses sur la table : les mesures d'âge profitent bien à l'AGIRC et à l'ARRCO, même si c'est le Gouvernement qui assume la responsabilité politique de la réforme. Un dialogue doit avoir lieu. »

Votre rapporteur pour avis estime, en effet, que l'ensemble des transferts existants, ou potentiels, doit faire l'objet d'un réexamen à moyen terme afin d'équilibrer autant que possible les comptes de chaque régime. Toutefois, les différences de gouvernance doivent être prises en compte. Si l'Etat peut aisément décider de l'emploi de ses propres « excédents », il est contraint de respecter les choix des partenaires sociaux pour ce qui est des excédents des autres régimes.

b) L'affirmation du rôle du FSV (article 57)
(1) L'extension proposée du périmètre d'action du FSV

Depuis 1993, le financement des avantages vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale a vocation a être assuré par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), établissement public à caractère administratif. Compte tenu de sa mission, le Fonds est financée à hauteur de 70 % par l'impôt : il bénéficie de 0,85 point de CSG, d'une fraction de la contribution sociale de solidarité des sociétés ainsi que d'une fraction du produit du prélèvement social sur les revenus du capital.

Le financement du FSV est profondément modifié par le présent projet de loi qui augmente de manière significative ses ressources (cf. infra). Alors qu'en 2010, la prévision de recettes fixée à l'article 4 s'établit à 13,3 milliards d'euros, cette prévision est de 18 milliards d'euros en 2011 aux termes de l'article 24.

Cette augmentation sensible de ses ressources, qui sera détaillée dans la seconde partie du rapport, s'explique par l'extension du périmètre de ses missions, prévue notamment par l'article 57 du présent projet de loi. Ce dernier propose de transférer au FSV le minimum contributif versé par le régime général, la CCMSA et le RSI.

Le minimum contributif est un avantage vieillesse qui s'inscrit dans un dispositif de solidarité en faveur des salariés ayant perçu, au cours de leur vie professionnelles, de faibles salaires.

Le minimum contributif

L'article L. 351-10 du code de la sécurité sociale dispose ainsi que la pension de vieillesse au taux plein est assortie, le cas échéant, d'une majoration permettant de porter cette prestation, lors de sa liquidation, à un montant minimum tenant compte de la durée d'assurance accomplie par l'assuré dans le régime général, le cas échéant rapportée à la durée d'assurance accomplie tant dans le régime général que dans un ou plusieurs autres régimes obligatoires, lorsque la carrière a été complète.

Il est précisé que ce montant minimum est majoré au titre des seules périodes ayant donné lieu à cotisations à la charge de l'assuré (durée cotisée et non uniquement validée). Ce complément apporté au minimum contributif « de base » s'intègre dans l'objectif d'un taux de remplacement de 85 % du SMIC net en cas de carrière complète, posé par l'article 26 de la loi précitée portant réforme des retraites, et est proportionnel au nombre de trimestres effectivement travaillés.

La majoration pour enfants, la majoration pour conjoint à charge et la rente des retraites ouvrières et paysannes s'ajoutent à ce montant minimum.

A la suite des critiques émises par la Cour des comptes22(*) sur le manque de ciblage du minimum contributif, l'article 80 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 en a durci les conditions d'octroi :

- en instaurant, à compter du 1er janvier 2009, une limite à la majoration au titre des périodes ayant donné lieu à cotisations à la charge de l'assuré : elle ne s'applique plus que lorsque la durée d'assurance ayant donné lieu à cotisations à la charge de l'assuré, accomplie tant dans le régime général que dans un ou plusieurs autres régimes obligatoires, est au moins égale à une limite fixée par décret, soit 30 annuités ;

en mettant sous condition de revenu la majoration de minimum contributif, à compter du 1er juillet 2010 : celui-ci est versé sous réserve que le montant mensuel total des pensions personnelles de retraite attribuées à l'assuré n'excède pas un montant fixé par décret. Cette mesure se heurte à des difficultés techniques de telle sorte que le décret n'est pas encore paru. Ce montant devrait être fixé à 990 euros par mois.

Si le montant du minimum contributif de base est indexé, comme les pensions vieillesse, sur l'évolution des prix, le montant de la majoration du minimum contributif a fait l'objet de plusieurs revalorisations aux 1er janvier 2004, 2006 et 2008.

Au 1er avril 2010, le montant du minimum contributif était de 595,64 euros et de 650,87 euros pour le minimum majoré.

Le I de l'article 57 du présent projet de loi de financement tend à modifier l'article L. 352-2 du code de la sécurité sociale, afin de préciser que le Fonds de solidarité vieillesse prendra dorénavant en charge une partie du financement du minimum contributif versé par le régime général, la CCMSA et le RSI.

L'article précise dans son II, que la part financée par le FSV en 2011 est égale à 3,5 milliards d'euros, dont 3 milliards d'euros pour le régime général, 400 millions d'euros pour le régime des salariés agricoles et 100 millions d'euros pour le RSI.

Selon l'exposé des motifs de l'article, l'intervention du législateur sur la définition du montant de charges transférées au FSV se justifie par l'actuelle impossibilité d'isoler sur le plan comptable les montants effectivement versés à ce titre.

L'insuffisance des systèmes d'information conduit également à reculer de six mois, soit au 1er juillet 2011, l'entrée en vigueur de la prise en compte, pour l'attribution du minimum contributif, des pensions servies par les autres régimes (III de l'article). Cette mesure avait été décidée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.

(2) Si le transfert de charges proposé contribue à clarifier les responsabilités financières de l'Etat et des caisses, il ne met pas un terme aux difficultés de financement du FSV.
(a) Un transfert partiel de la charge financière

La charge que représente le minimum contributif pour les différentes caisses qui le versent n'est pas, actuellement précisément connue. Selon l'étude d'impact associée au présent projet de loi, ce coût pourrait être de :

- 5 400 millions pour la CNAV ;

- 600 millions d'euros pour le régime des salariés agricoles ;

- 200 millions pour le RSI ;

soit un total de 6,2 milliards d'euros.

L'article 57 propose de transférer 56,4 % de la charge financière de ce dispositif au FSV.

(b) Une clarification bienvenue qui ne résout cependant pas le déficit structurel du FSV

La clarification du financement des avantages de retraite par la distinction de ce qui relève ou non du champ contributif, c'est-à-dire ce qui doit être financé par les cotisations des assurés, est un processus en cours.

Outre la présente mesure, il est rappelé que :

- la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a transféré à la CNAF la prise en charge financière des majorations pour enfants, estimant que cet avantage est lié à la politique de la famille. Cette opération a été accompagnée d'une diminution de la fraction de la CSG affectée au FSV23(*), diminution justifiée par la hausse des transferts en provenance de la CNAF au titre du remboursement des prestations afférentes aux majorations ci-dessus indiquées.

- la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 a confié au FSV le financement de la validation des périodes d'arrêt maladie, maternité ou d'invalidité. Ces validations étaient auparavant financées par les régimes eux-mêmes.

Votre rapporteur pour avis est favorable à toute mesure de clarification entre dépenses contributives et non contributives. Il souligne à cet égard qu'après le vote du présent projet de loi, il resterait encore deux importants dispositifs de solidarité pris en charge par les caisses. Il s'agit de :

- la majoration des durées d'assurance pour les mères. Plus difficile à évaluer, le coût du dispositif serait compris entre 4 et 5 milliards d'euros par an ;

- les modalités de calcul des durées d'assurance des personnes travaillant à temps partiel. Aujourd'hui une personne qui travaille à temps partiel et dont le salaire trimestriel est égal ou supérieur à l'équivalent de 200 heures de SMIC valide quatre trimestres par an, soit le même nombre de trimestres qu'une personne travaillant à temps complet. Ce mode de calcul comprend donc une dimension redistributive qu'il est toutefois difficile de chiffrer.

Néanmoins, il considère que cet exercice de clarification ne peut être pleinement satisfaisant que si le financement de ces dépenses est également garanti.

Or, la loi de financement pour 2010 n'avait pas assorti la nouvelle mission du FSV de ressources supplémentaires, alors que ces nouvelles attributions devraient représenter une charge supplémentaire de 630 millions d'euros en 2010 et 1,26 milliard d'euros en 2011. Cette nouvelle mission ne pouvait pas être financée par l'augmentation des transferts de la CNAF. Ces derniers ne peuvent à la fois justifier la diminution de la CSG à partir de 2009, et neutraliser l'accroissement de charges lié au transfert du financement de nouvelles validations gratuites de trimestres de retraite !

Le transfert proposé par l'article 57 est a priori financé. Et si votre rapporteur pour avis se félicite de ce choix responsable consistant à ne transférer au FSV que la part qui peut être garantie par des ressources nouvelles pour le fonds, il remarque que le transfert total de cette charge est loin d'être acquis. En effet, sa finalisation nécessiterait d'autres recettes...

Bilan des mesures nouvelles appliquées au FSV

(en millions d'euros)

Solde du FSV au 28 septembre 2010

- 4 011

Mesures nouvelles en dépenses

- 3 820

Relèvement de l'âge légal de départ à la retraite (PJL portant réforme des retraites)

+ 20

Transfert au FSV du financement d'une partie du minimum contributif (art. 57)

- 3500

Maintien de l'annulation de la décote à 65 ans pour certaines mères de famille nées entre 1951 et 1955

- 340

Maintien de l'annulation de la décote à 65 ans pour les parents d'enfants lourdement handicapés

Mesures nouvelles en recettes

+ 3 994

Mesure sur les retraites chapeaux (art.10)

+ 110

Annualisation des allégements généraux et transfert d'une fraction de taxe sur les salaires (art.12)

+ 2 000

Transfert de la C3S additionnelle et d'une fraction du forfait social (art. 14)

+ 1 545

Plafonnement de l'abattement pour frais professionnels applicable à la CSG (art.15)

+ 3

Transfert du produit des licences UMTS actuellement au FRR (art. 9)

+ 75

Impact des mesures sur le solde du RSI et gain de C3S (art. 21)

+ 56

Augmentation de 0,2 pt de la part du prélèvement social sur les revenus du capital

+ 205

Solde PLFS 2011

- 3 837

Source : d'après l'annexe B du présent projet de loi et l'annexe 9 du PLFSS pour 2011

Surtout, votre rapporteur pour avis rappelle que, malgré l'augmentation substantielle des ressources du FSV dans le cadre du présent projet de loi, la situation de déséquilibre structurel créé entre 2009 et 2010 persiste. Le déficit du FSV, qui devrait s'élever à plus de 4 milliards d'euros, devrait en effet s'établir à 3,8 milliards d'euros en 2011 et 2012. C'est pourquoi il vous propose, sous réserve de l'adoption de l'amendement augmentant de 0,26 point le taux de la CRDS, un amendement tendant à affecter au FSV une des mesures du panier de recettes initialement constitué pour la CADES. Cette opération, qui consiste à affecter à ce dernier le produit des prélèvements sociaux dorénavant prélevés sur la partie euro des contrats d'assurance-vie multisupports, permettrait de réduire de 40 % son déficit pour 2011.

c) Les dépenses connexes de la réforme des retraites

Le Gouvernement a annoncé le gel de l'effort de l'Etat afin que le financement des retraites de ses fonctionnaires ne pèse pas davantage sur le budget général. Le tableau indique ainsi que l'effort de l'Etat durant la prochaine décennie serait de 15,9 milliard d'euros à compter de 2013, ce chiffre représentant l'augmentation de la contribution de l'Etat au CAS « Pensions » entre 2000 et 2010, augmentation non prise en compte par le COR dans ses simulations (cf. supra).

Or, la réforme de retraites est loin d'être neutre sur les finances publiques. Plusieurs « dépenses collatérales » peuvent être identifiées.

1. La contribution de l'Etat au CAS « Pensions » augmenterait bien en volume dans les prochaines années en raison d'un effet prix et d'un effet volume sur la masse des prestations à verser.

Contribution de l'Etat au compte d'affectation spéciale « Pensions »

(en milliards d'euros)

2006

2007

2008

2009

2010 (p)

2011 (p)

2012 (p)

2013 (p)

30,8

31,4

33,4

34,3

35,1

36,6

37,8

39,6

Source : d'après la direction du budget

2. Le budget de l'Etat continuerait de financer, via les subventions d'équilibre, un certain nombre de régimes spéciaux dont les charges ne cessent d'augmenter et ne seront pas compensées par l'effet positif des mesures d'âge dans un premier temps. Les subventions d'équilibre ont représenté un coût de 6 milliards d'euros en 2009, et de 6,6 milliards en 2010. En 2011, le coût estimé est de 7,1 milliards d'euros dont 3,1 milliards d'euros pour la SNCF, et 1,2 milliard d'euros pour le régime minier.

3. Le financement des allègements généraux resterait une charge importante pour le budget de l'Etat qui affecte à la sécurité sociale le produit de plusieurs recettes fiscales à ce titre. Entre 2007 et 2010, le coût de la compensation à la sécurité sociale des pertes de cotisations liées à la politique des allègements généraux aurait augmenté de plus de 10 %. La compensation versée par l'Etat constitue un élément d'équilibre important des différentes caisses, en particulier de la CNAV dans le cadre de la réforme des retraites.

4. Le budget de l'Etat devrait financer le coût supplémentaire lié à la prolongation du versement de l'allocation équivalent retraite (AER)24(*) aux personnes qui en bénéficient au 31 décembre de cette année, et qui sont concernées par les nouvelles « bornes d'âge ». Cette mesure, adoptée par à l'initiative du Sénat, renchérit, à hauteur de 600 millions d'euros, le coût de cette prestation financée par le Fonds de solidarité, c'est-à-dire le régime de solidarité d'indemnisation du chômage. Or celui-ci est financé par les collectivités publiques, en particulier l'Etat qui, outre une subvention, lui affecte une partie du produit des droits sur les tabacs, et lui verse la contribution de solidarité25(*).

5. Les budgets des collectivités locales, notamment les conseils régionaux et généraux, pourraient également être impactés indirectement par la réforme. D'une part, le recul de l'âge de l'ouverture des droits impliquerait, par ricochet, un allongement de la prise en charge de certaines personnes au titre du RSA. D'autre part, responsables des Trains Express Régionaux, les régions subventionnent la SNCF à hauteur de 2,5 milliards d'euros par an pour combler le déficit de son régime de retraite. La SNCF souhaite revoir à la hausse cette subvention compte tenu du déficit plus élevé que prévu de son régime de retraite. Les sommes ne sont pas négligeables puisqu'elles sont comprises entre 2 à 5 millions d'euros par an et par région.

6. Le recul de l'âge de départ à la retraite va contribuer à augmenter mécaniquement certaines dépenses de protection sociale :

- au titre de l'invalidité, les pensions d'invalidité étant versées deux ans de plus. Le renchérissement de ce coût serait supporté par la CNAM. Il convient toutefois de souligner que la prolongation du versement des pensions d'invalidité pourra diminuer les dépenses au titre du minimum vieillesse, les personnes relevant de ce type de rentes étant souvent éligibles au minimum vieillesse ;

- au titre de l'assurance chômage, le marché du travail ne pouvant s'ajuster parfaitement. Le Gouvernement lui-même reconnaît ces difficultés puisqu'il prévoit un renchérissement des dépenses du Fonds de solidarité vieillesse au titre de la prise en charge des périodes de chômage validées gratuitement, à hauteur de 1,8 milliard d'euros entre 2011 et 2020 ;

- au titre de la prise en charge des victimes de l'amiante, le Sénat ayant adopté le maintien du dispositif de cessation anticipée d'activité à l'âge de 60 ans moins un tiers des périodes d'exposition. Le coût de cette mesure devrait être de l'ordre de 200 millions d'euros par an à compter de 2016 et serait supporté en partie par la branche AT-MP qui finance le Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA).


* 20 Avis n° 727 (2010-2011).

* 21 Compte rendu des commissions, semaine du 13 septembre.

* 22 Cour des comptes, rapport sur la sécurité sociale - septembre 2008.

* 23 Lors de la reprise de la dette opérée en 2009, il a été décidé de maintenir le taux de CRDS inchangé, les déficits repris étant refinancés grâce à l'attribution à la CADES d'une partie de la fraction de CSG affectée au FSV.

* 24 Ce dispositif, qui devait disparaître à la fin de l'année 2008, a été prolongé par décret en 2009 et 2010. Il a été financé en 2010 grâce aux crédits du plan de relance. A ce jour, aucune mesure de prolongation de la mesure n'a été décidée pour 2011. Il ne devrait donc plus y avoir d'entrées dans le dispositif.

* 25 Cette contribution est prélevée à la source par les employeurs des fonctionnaires et agents publics relevant de l'Etat, des collectivités locales, des établissements hospitaliers et autres organismes précisés par les articles L. 5424-1, L. 5424-2 et R. 5424-1  (ancien article L. 351-12) du Code du Travail. Elle s'élève à 1 % de leur rémunération.