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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011

3 novembre 2010 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

B. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR POUR AVIS

Si votre rapporteur pour avis est globalement favorable aux dispositions renforçant la lutte contre la fraude, il souhaite aborder plus en détails deux dispositifs : l'obligation de déclaration d'activité pour tous les auto-entrepreneurs même lorsque leur chiffre d'affaires est nul et l'assouplissement du contrôle externe de la tarification à l'activité.

1. L'obligation de déclaration d'activité pour tous les auto-entrepreneurs même lorsque leur chiffre d'affaires est nul (article 63 nouveau)

L'Assemblée nationale a adopté, sur un avis de sagesse du Gouvernement, le présent article 63 tendant à instaurer pour les auto-entrepreneurs qui présentent un chiffre d'affaire nul une obligation de déclaration, selon une procédure prévue par voie réglementaire - l'article R. 133-3-2 du code de la sécurité sociale -, au même titre que celle à laquelle ils seraient soumis si leurs activités donnaient lieu à un revenu.

Cet amendement répond à un problème soulevé par votre commission des finances lors de la table ronde qu'elle a organisée le 24 mars dernier en présence du secrétaire d'Etat chargé du commerce, de l'artisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme, des services et de la consommation, et de toutes les parties prenantes, afin de dresser un bilan et les perspectives d'évolution du régime de l'auto-entrepreneur82(*).

a) Les problématiques soulevées par le régime de l'auto-entrepreneur

Ainsi, il avait été constaté qu'en dépit du succès quantitatif du nombre d'inscription sous le statut de l'auto-entrepreneur83(*) depuis sa mise en oeuvre au 1er janvier 2009, près de 60 % des inscrits ne déclaraient aucun chiffre d'affaires. Il y avait donc lieu de s'interroger sur les raisons de ce niveau très élevé, qu'il s'agisse soit de travailleurs sans activité, soit de travail dissimulé, donc non déclaré.

Parmi les difficultés de mise en oeuvre soulevées par ce régime particulier, est apparue naturellement celle qui pose le plus grand problème : l'absence de déclarer un chiffre d'affaires. Votre rapporteur pour avis reprend à cet égard les conclusions du rapport de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général : s'il n'y a pas de chiffre d'affaires, il n'y a pas de déclaration, ce qui complique l'exercice du contrôle. L'absence d'obligation de déclarer un chiffre d'affaires, même nul, empêche les organismes de sécurité sociale d'assurer un contrôle fiable sur la réalité de l'activité des auto-entrepreneurs84(*).

C'est pourquoi il avait été jugé opportun par plusieurs de nos collègues d'imposer la déclaration y compris lorsque qu'il n'y a pas de chiffre d'affaires. Plusieurs initiatives sénatoriales ont depuis lors eu pour objet de mettre en pratique les pistes de réflexions soulevées par votre commission des finances :

- dès le 8 avril 2010, notre collègue Jean Arthuis, président de la commission des finances, a présenté un amendement, dans le cadre de l'examen de la loi n° 2010-658 du 15 juin 2010 relative à l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée (EIRL), afin notamment d'instaurer une obligation de déclaration, mais aussi une limitation dans le temps du régime85(*) ;

- ensuite, nos collègues Muguette Dini, Jean Arthuis, Dominique Leclerc et Alain Vasselle ont présenté une proposition de loi n° 608 (2009-2010) du 5 juillet 2010 relative aux cotisations sociales versées par les auto-entrepreneurs dont l'objet portait également sur l'instauration d'une obligation de déclaration trimestrielle de chiffre d'affaires ou de revenus, même lorsque leur montant est nul.

b) Les adaptations nécessaires de certains points de friction du dispositif

L'adoption d'une telle disposition, appelée de leurs voeux par plusieurs de nos collègues, tant de la commission des finances que de la commission des affaires sociales, doit donc être particulièrement appréciée.

Elle s'inscrit par ailleurs dans une série de dispositions législatives qui sont venues apporter des adaptations nécessaires à plusieurs points de friction du statut de l'auto-entrepreneur avec notamment celui des artisans :

- dans le cadre de l'examen de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, le Sénat a adopté un amendement pour prévoir que les auto-entrepreneurs déclarant, au titre d'une année civile, un chiffre d'affaires ou des revenus inférieurs à un seuil fixé par décret, n'entrent pas dans le champ de la compensation accordée par l'Etat aux organismes de sécurité sociale des professions libérales86(*) ;

- comme cela a déjà été exposé, l'article 67 de la loi de finances rectificatives précitée pour 2009 rend obligatoire à compter du 1er avril 2010 l'immatriculation au registre des métiers des auto-entrepreneurs exerçant à titre principal une activité artisanale. Les auto-entrepreneurs seront toutefois exonérés du paiement de la taxe pour frais de chambre de métiers pendant les trois premières années.

Aussi, votre rapporteur pour avis souscrit-il sur le fond avec l'initiative de nos collègues députés. Toutefois, il juge également justifiées les objections formulées par le Gouvernement quant à la nature règlementaire des dispositions adoptées par l'Assemblée nationale. En effet, celles-ci se bornent à étendre aux auto-entrepreneurs qui n'enregistrent pas de recette l'obligation du formulaire déclaratif prévu à l'article R. 133-30-2 du code de la sécurité sociale.

En outre, votre rapporteur pour avis remarque que cette obligation n'est assortie d'aucune sanction ou pénalité pour en assurer l'application effective. C'est pourquoi, il propose un amendement d'amélioration rédactionnelle tendant à sécuriser sur le plan juridique la rédaction du présent article 63, sans en aucune manière remettre en cause, sur le fond, ce dispositif qui semble devoir recueillir le consensus des deux assemblées.


* 82 Rapport n° 365 (2009-2010) « Le régime de l'auto-entrepreneur : bilan et perspectives » présenté par Philippe Marini, rapporteur général.

* 83 Au 30 avril 2010, la branche recouvrement de l'Urssaf dénombrait 453 000 comptes d'auto-entrepreneurs actifs parmi lesquels 338 000 auto-entrepreneur-entrepreneurs inscrits avant le 31 décembre 2009. Sur l'ensemble de l'année 2009, 149 000 auto-entrepreneurs avaient déclaré un chiffre d'affaire positif, représentant 934 millions d'euros. Seulement 44 % des auto-entrepreneurs déclarent donc un chiffre d'affaires.

* 84 De plus, le système d'information de recouvrement ne permet pas d'indiquer si l'activité des auto-entrepreneurs est une activité exercée à titre principale ou accessoire.

* 85 Sans formuler d'avis défavorable sur le fond, le Gouvernement avait demandé le retrait de l'amendement au bénéfice de l'engagement de publier une évaluation approfondie du dispositif de l'auto-entrepreneur.

* 86 Les responsables des caisses concernées se sont inquiétés des effets de l'inscription d'auto-entrepreneurs sur la compensation démographique entre régimes de sécurité sociale, prévue par l'article L. 134-1 du code de la sécurité sociale.