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Projet de loi de finances pour 2011 : Action extérieure de l'État : moyens de l'action internationale

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Action extérieure de l'État : moyens de l'action internationale ( avis - première lecture )

N° 112

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2011, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT :
MOYENS DE L'ACTION INTERNATIONALE

Par M. André TRILLARD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan, président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris, vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet, secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Jean-Pierre Bel, René Beaumont, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mmes Bernadette Dupont, Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Philippe Paul, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 2824, 2857,2859 à 2865 et T.A. 555

Sénat 110 et 111 (annexe n° 1) (2010-2011)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Les crédits affectés à la mission « Action Extérieure de l'Etat » dans le PLF 2011 s'élèvent à 2 962,2 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 2 965,2 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Cependant, les comparaisons avec les années antérieures doivent s'opérer à structure constante, c'est-à-dire en retranchant les sommes dévolues au programme n° 332 spécifiquement créé pour financer les présidences françaises du G20 et du G8, soit 60 millions d'euros d'AE et 50 millions de CP pour 2011.

Cette restriction faite, les crédits de la mission croissent de 4,8 % en AE et de 4,7 % en CP par rapport à la LFI 2010.

Le présent avis analyse les programmes 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires », et 332 « Présidence française du G20 et du G8 ».

I. LE PREMIER RÉSEAU DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE AU MONDE, EN NOMBRE D'IMPLANTATIONS

Au 30 septembre 2010, le réseau français était le suivant :

 

Europe

Asie et Océanie

Afrique du Nord et Moyen-Orient

Amérique du Nord et du Sud

Afrique Sud du Sahara

Total

Ambassades

52

25

18

26

41

162

Postes consulaires

30

14

19

20

13

96

Représentations multilatérales

15

1

-

4

1

21

TOTAL

97

40

37

50

55

279

Le Ministère des affaires étrangères commente ainsi le contenu de ce réseau : « des ambassadeurs non résidents sont accrédités dans 26 pays ; quant au réseau multilatéral, il comprend :

- 17 représentations permanentes auprès d'organisations internationales,

- 4 délégations auprès d'organismes internationaux,

- 25 ambassadeurs en mission sur des questions multilatérales ou globales.

Le réseau consulaire est composé de :

- 96 postes consulaires (consulats généraux, consulats),

- 5 chancelleries détachées,

- 3 antennes consulaires,

- 504 agences consulaires tenues par des consuls honoraires non rémunérés.

Ce réseau est l'un des plus développés au monde.

Avec 162 ambassades, il se place derrière les Etats-Unis (167) à égalité avec la Chine, mais ces deux Etats ne comptent respectivement que 9 et 8 représentations multilatérales (contre 21 pour la France).

Le réseau consulaire, avec 96 postes, se place au 3ème rang derrière l'Italie (103) et le Royaume-Uni (100). »

Si l'on prend en compte la totalité des postes, le réseau diplomatique et consulaire français, avec 279 représentations, se place au 1er rang, devant le Royaume-Uni (270), les Etats-Unis (261 postes), et la Chine (243).

L'étendue de ce réseau n'a pas été remise en cause par le Livre blanc sur la politique étrangère de la France, publié en juillet 2008, qui le considère comme un « avantage comparatif » pour l'action extérieure de la France.

Le 7 avril dernier, a été ouverte, sur le site de la Convention, la première session du nouvel Institut diplomatique et consulaire (IDC) dont la première promotion comporte cinquante membres.

L'Institut diplomatique et consulaire s'inscrit dans l'action de modernisation, d'ouverture, et d'attractivité du ministère des affaires étrangères et européennes. Il a pour objectif de renforcer la professionnalisation des métiers de la diplomatie.

L'Institut diplomatique et consulaire comprend deux programmes. D'une part, une formation initiale systématique de quatre mois, à l'attention des nouveaux agents destinés à exercer des fonctions d'encadrement. D'autre part, à partir de l'année 2011, une session longue de formation à mi-carrière.

Source : MAEE

Cependant, cette universalité a un coût, c'est pourquoi, parmi les 36 des 374 mesures de la 1ère phase de la révision générale des politiques publiques qui s'appliquent au MAEE, figurent trois mesures de « recalibrage »:

- mesure 98 : transformation d'une trentaine d'ambassades en postes de présence diplomatique simple à format allégé et simplifié ;

- mesure 99 : lissage des « formats d'exception » dans les ambassades où les moyens sont les plus importants ;

- mesure 316 : le réseau de l'Etat à l'étranger doit évoluer selon une double logique de modularité et d'interministérialité.

Si les deux premières mesures ont bien conduit à une différenciation des postes diplomatiques, la troisième est restée, pour l'instant, au stade de l'intention. Elle est certes la plus complexe, mais aussi la plus déterminante pour l'action de la France à l'étranger, à mettre en oeuvre.

Cette modulation des missions vise à concilier les deux objectifs de maintien de l'universalité du réseau et de limitation des dépenses publiques. En matière d'emplois, le ministère des affaires étrangères a enregistré, en six ans, de 2006 à 2011, une réduction de 10 % de ses effectifs : entre 2009 et 2011, le plafond d'emplois du ministère des affaires étrangères baissera de 700 ETP, soit -4,4 % par rapport au plafond de 2008, cible ramenée à l'été 2010 à -607.

Pour la trentaine de « postes de présence diplomatique simple à format allégé et simplifié » (mesure 98), l'objectif est de se rapprocher d'un format moyen de 11 ETP par poste, compte non tenu des effectifs consacrés à la sécurité et à la coopération (mesure 98).

Les huit postes « à format d'exception » retenus par la RGPP (mesure 99) sont Etats-Unis, Royaume-Uni, Allemagne, Espagne, Italie, Maroc, Sénégal et Madagascar. Leurs effectifs cumulés, pour les seuls agents du ministère des affaires étrangères et européennes, de 2 228 ETP en mai 2008, devraient être ramenés à 2 000 ETP en 2011.

D'autres mesures portant sur le réseau devraient, elles, conduire à la suppression de 190 ETP. Il s'agit de mesures de regroupement, de mutualisation et d'externalisation partielle, des fonctions de soutien, (mesure 115), de recalibrage de la mission consulaire (mesure 101), et de fusion des services de coopération et d'action culturelle des ambassades avec les centres culturels français à l'étranger (mesure 107).

Au total, 570 ETP pourraient être ainsi supprimés dans l'ensemble du réseau.

Le solde des 130 ETP à supprimer sera trouvé au sein de l'administration centrale, et ne découlent pas de la révision générale des politiques publiques. La mise en place de nouvelles applications informatiques devrait y conduire.

Ces suppressions de postes conduiront à une diminution, en 3 ans, de 240 agents titulaires en administration centrale comme à l'étranger (contre 300 prévus avant les arbitrages intervenus en juin 2010), et de 250 ETP d'agents de droit local dans le réseau à l'étranger.

Pour la période 2009-2011, dans le cadre de la RGPP 1, le MAEE aura ainsi supprimé 607 emplois.

A. LE PROGRAMME 105 EST CARACTÉRISÉ PAR UN PLUS GRAND RÉALISME DANS L'APPRÉCIATION DU COÛT DES CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES OBLIGATOIRES

1. Evolution des crédits

Ce programme rassemble l'ensemble des moyens dévolus au MAEE pour conduire la politique étrangère de la France. Son responsable est le directeur des affaires politiques et de sécurité. Il regroupe six actions, numérotées de 1 à 7 (l'action n° 3 ayant été supprimée) sans changement par rapport au PLF 2010 :

- l'action 1 « Coordination de l'action diplomatique »

- l'action 2 « Action européenne »

- l'action 4 « Contributions internationales »

- l'action 5 « Coopération de sécurité et de défense »

- l'action 6 « Soutien »

- l'action 7 « Réseau diplomatique »

Les crédits du programme 105 progressent de 4 % en AE et de 6,6 % en CP en 2011, avec respectivement 1 801,42 millions d'euros en AE et 1 814,42 millions d'euros en CP, soit 69 millions d'euros supplémentaires en AE, et 112,35 millions d'euros en CP par rapport à 2010.

Comme en 2010, plus de la moitié des crédits supplémentaires sont affectés à la poursuite du rebasage des contributions aux opérations de maintien de la paix (OMP) menées dans le cadre des Nations unies ; 80 millions d'euros de crédits supplémentaire sont inscrits à cet effet dans le PLF 2011.

Les crédits d'intervention dévolus à la coopération de sécurité et de défense croissent optiquement de 10,9 % en CP, à 34,86 millions d'euros. Ils sont, en réalités, reconduits à l'identique, l'augmentation découlant d'un transfert en provenance du programme 209.

La répartition par action des autorisations d'engagement demandées pour 2011 est la suivante :

- Action n° 01 : 4,55 %

- Action n° 02 : 2,52 %

- Action n° 04 : 46,77 %

- Action n° 05 : 5,42 %

- Action n° 06 : 13,05 %

- Action n° 07 : 27,69 %

La comparaison avec la répartition du PLF 2010 fait apparaître une nouvelle réduction des crédits affectés à l'action 6 « soutien », dont la modicité rend de plus en plus problématique un fonctionnement cohérent des postes diplomatiques.

En revanche, l'action 4 « contributions internationales », majoritairement composée de financements contraints, car découlant d'engagements de la France envers les organisations internationales, et particulièrement l'ONU, progresse de 4 % au sein du programme.

Les évolutions par titre et par action du programme 105 sont récapitulées, en millions d'euros, dans le tableau suivant :

Programmes et actions

LFI 2010

PLF 2011*

VARIATION 2010/2011 (en %)

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Programme 105

1732,26

1702,07

1801,42

1814,42

4,0%

6,6%

Titre 2

532,85

532,85

548,02

548,02

2,8%

2,8%

Hors titre 2

1199,41

1169,22

1253,39

1266,40

4,5%

8,3%

 

 

 

 

 

 

 

ACTION 1 Coordination de l'action diplomatique

32,14

30,72

22,32

22,32

-30,6%

-27,4%

Centre de crise

2,09

2,09

2,12

2,12

1,5%

1,4%

Etat-major

9,53

9,54

9,40

9,40

-1,4%

-1,5%

Protocole

16,21

14,76

7,00

7,00

-56,8%

-52,6%

Communication

4,32

4,32

3,80

3,80

-12,0%

-12,1%

 

 

 

 

 

 

 

ACTION 2 Action européenne

52,65

44,12

41,53

45,68

-21,1%

3,5%

Action européenne hors contributions

15,12

6,52

1,13

5,28

-92,6%

-19,1%

Contributions européennes

37,53

37,59

40,40

40,40

7,6%

7,5%

ACTION 4 Contributions internationales

737,44

738,64

842,54

842,54

14,3%

14,1%

Contributions internationales en euros

161,15

161,42

161,34

161,34

0,1%

0,0%

contributions internationales en devises

192,04

192,35

216,20

216,20

12,6%

12,4%

Opérations de maintien de la paix

384,25

384,87

465,00

465,00

21,0%

20,8%

ACTION 5 Coopération de sécurité et de défense

31,82

31,43

34,86

34,86

9,5%

10,9%

 

 

 

 

 

 

 

ACTION 6 Soutien

170,22

148,89

135,75

145,16

-20,3%

-2,5%

Administration générale

28,52

18,66

16,23

17,27

-43,1%

-7,4%

Ressources humaines

9,35

9,36

7,65

7,65

-18,1%

-18,3%

Systèmes d'information et télécommunication

57,60

41,57

34,00

38,00

-41,0%

-8,6%

Politique immobilière

46,41

50,90

47,47

51,84

2,3%

1,8%

Sécurité

28,35

28,39

30,40

30,40

7,2%

7,1%

ACTION 7 Réseau diplomatique

175,14

175,42

176,40

175,84

0,7%

0,2%

Fonctionnement des ambassades

71,20

71,31

73,19

73,15

2,8%

2,6%

Immobilier à l'étranger

80,08

80,21

83,36

82,85

4,1%

3,3%

Indemnité de changement de résidence

23,86

23,90

19,85

19,85

-16,8%

-16,9%

 

 

 

 

 

 

 

Les réductions touchent particulièrement, au sein de l'action n° 1, les crédits affectés au protocole et à la communication, et, au sein de l'action n° 6, ceux affectés à l'administration générale, aux ressources humaines, et aux systèmes d'information et de communication.

Il s'agit de l'application au MAEE de la norme de réduction de 10 % des frais de fonctionnement découlant des contraintes budgétaires.

Au sein de l'action n° 7, l'augmentation des crédits de fonctionnement des ambassades sera consacrée au renforcement de leur sécurité.

2. Evolution du réseau diplomatique

En 2010, le réseau diplomatique a été caractérisé par les évolutions suivantes :

- réouverture de l'ambassade à Kigali, fermée en 2006 à la suite de la rupture des relations diplomatiques avec le Rwanda. Celles-ci ont été rétablies en novembre 2009 ;

- transformation en ambassade de l'antenne diplomatique de Bichkek, au Kirghizistan ;

- fermeture du bureau franco-allemand de Banja-Luka, ouvert en 1999 en Republika Srpska, « son existence n'étant plus justifiée ».

3. Evolution des contributions obligatoires et des opérations de maintien de la paix (OMP)

La part des contributions obligatoires et des OMP dans le programme 105 depuis 2005, en valeur absolue et en pourcentage, est donnée dans le tableau ci-après.

 

2005

2006

2007

2008

2009

Exécution totale P105 hors T2 (en CP)

989,33

1 006,21

1 064,83

1 121,54

1 175,54

Exécution CI et OMP dont :

621,90

663,82

714,51

782,69

820,70

contributions internationales

370,37

392,91

427,25

400,05

425,16

opérations de maintien de la paix

251,53

270,91

287,26

382,63

395,54

Part des CI et OMP dans la consommation du P 105 hors T2 dont :

63%

66%

67%

70%

70%

contributions internationales

37%

39%

40%

36%

36%

opérations de maintien de la paix

25%

27%

27%

34%

34%

L'ONU a entrepris, depuis plusieurs années, une réflexion sur le périmètre de ses OMP. En effet, celles-ci se heurtent d'abord à un problème d'effectifs : sur les 118 Etats pourvoyeurs de troupes, seuls quelques-uns assurent l'essentiel des contributions. Depuis les échecs du Rwanda et de l'ex-Yougoslavie, les pays développés sont plus réticents à fournir des effectifs. Le Département des opérations de maintien de la paix (DOMP) doit donc composer avec des ressources toujours plus sollicitées. L'ONU a aujourd'hui atteint les limites de ses possibilités en termes de maintien de la paix. Dans ce contexte, la crise du Kivu a été révélatrice puisque, dès janvier 2009, les Français et les Britanniques ont pris l'initiative, au Conseil de sécurité d'entreprendre un processus de réforme. Les principaux objectifs fixés sont d'améliorer la planification stratégique des opérations, de mutualiser les effectifs et les moyens, de gagner en mobilité et d'obtenir des déploiements plus rapides. Le maintien de la paix doit donc être clairement rétabli dans ses finalités, et amélioré dans ses modes d'action.

Déjà, en 2000, le rapport Brahimi s'inscrivait dans cette volonté des Nations unies de rénover leur gestion des opérations de maintien de la paix. Il précisait ainsi les limites des OMP, et de leur objet. Ses conclusions ont été mises en oeuvre par le DOMP afin d'élaborer une doctrine du maintien de la paix de l'ONU.

En 2009, le DOMP a lancé l'initiative New Horizon qui s'appuie sur ce rapport et le conseil de sécurité a adopté, le 5 août 2009, une déclaration conforme à New Horizon. Dans la perspective de mettre rapidement sur pied une OMP, le rapport recommande l'utilisation accrue de coalitions ad hoc qui réuniront plus rapidement les capacités et soutiens requis, et à améliorer la synergie entre les capacités stratégiques de l'ONU et celles des organisations régionales. Le DOMP s'engage, en outre, à rendre plus transparent le processus de planification et de gestion des opérations à l'égard des contributeurs de troupes, en renforçant notamment les mécanismes de consultation.

Le rapport New Horizon plaide aussi en faveur d'une chaîne de commandement aux responsabilités plus strictement définies. C'est toute la relation entre le terrain et le niveau stratégique de New York qui doit être redéfinie et précisée1(*). Le commandement des OMP de l'ONU est traditionnellement assuré à partir du théâtre, et le siège de New York se limite à coordonner les aspects politiques et logistiques des opérations et d'en contrôler les aspects financiers2(*). Sur le terrain, il faut favoriser la synergie entre les agents civils et militaires d'une même opération par souci de rationalisation et d'économie de moyens. La circulation de l'information doit être améliorée entre le terrain et le siège.

New Horizon revient très largement sur le déficit capacitaire dont souffrent actuellement les OMP. Il met en évidence le besoin croissant de capacités de plus en plus mobiles : véhicules, mais surtout hélicoptères et avions de transport stratégique.

Hors OMP, les contributions obligatoires évoluent ainsi depuis 2000 (en millions d'euros) :

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010 (esti.)

364,27

285,66

391,54

375,24

348,9

370,37

392,91

427,25

400,05

425,16

410,63

Entre 2000 et 2009, les contributions françaises aux organisations internationales ont donc progressé de 1,7 % par an, soit un rythme inférieur à l'inflation.

Les 15 premières organisations représentent environ 80 % de nos obligations financières (voir détail en annexe).

Les budgets des organisations internationales couvrant une année civile, la majorité des contributions sont versées en début d'année, entre janvier et février.

Le MAEE indique, sur ce point, que « le barème des organisations est, dans la plupart des cas, lié à celui de l'ONU. Le barème actuellement en vigueur a été approuvé par l'Assemblée Générale le 24 décembre 2009, pour la période 2010-2012 (résolution A/64/248). Il est établi « approximativement en fonction de la capacité de paiement » des Etats membres, celle-ci étant mesurée à travers la part de chaque pays dans le revenu national brut mondial, exprimée en dollars, sur une période de référence de quatre ans et demi (moyenne de trois et six ans). Cette capacité brute est toutefois modifiée par l'application de dégrèvements aux pays en voie de développement (pour endettement et/ou pour faible revenu par tête), ainsi que par celle d'un taux plancher (taux minimal à 0,001 %) et de taux plafonds (0,01 % pour les pays les moins avancés et 22 % pour la contribution maximale). Après application de ces divers ajustements, la quote-part de la France s'établit à 6,123% pour l'ONU ».

Source MAEE

Programme 105 : Action de la France en Europe et dans le monde
Historique des 15 contributions les plus importantes depuis 2000
Valeur exprimée en euros

SIGLE

ORGANISATION

Quote-part de la France (%)

Evolution annuelle moyenne 2000-2009 (%)

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

ONU

ORGANISATION DES NATIONS UNIES (ONU) hors plan cadre d'équipement

6,12

3,17

90 447 001

113 599 087

77 971 344

81 358 530

81 358 530

81 358 530

68 024 357

84 353 212

81 729 937

68 853 049

68 271 408

CE

CONSEIL DE L'EUROPE

12,80

2,92

34 438 962

33 084 000

33 652 927

34 365 966

33 755 481

32 494 292

31 193 463

29 874 239

28 797 758

27 596 770

26 590 674

OTAN

ORGANISATION DU TRAITE DE L'ATLANTIQUE NORD (OTAN)

11,92

3,02

27 331 000

27 309 000

25 700 207

29 694 000

25 849 346

20 522 387

23 595 520

28 784 350

30 269 862

28 011 638

20 915 891

OMS

ORGANISATION MONDIALE DE LA SANTE (OMS / WHO)

6,30

-1,52

23 412 341

22 534 378

20 482 000

21 523 083

23 676 666

19 826 001

22 066 197

23 028 709

30 824 989

29 720 411

26 882 660

OAA/

FAO

ORGANISATION DES NATIONS UNIES POUR L'ALIMENTATION ET L'AGRICULTURE (OAA/FAO)

6,33

0,68

22 701 858

21 922 635

21 098 302

19 598 223

19 951 841

19 590 374

20 030 647

17 616 180

23 671 748

22 889 292

21 350 744

AIEA

AGENCE INTERNATIONALE DE L'ENERGIE ATOMIQUE (AIEA)

6,25

1,82

21 499 413

20 930 189

19 967 889

19 583 081

19 283 287

18 387 792

18 562 130

18 694 351

18 901 350

19 600 770

18 282 105

OCDE *

ORGANISATION DE COOPERATION ET DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUES (OCDE-OECD)

6,97

0,75

20 056 188

20 369 859

24 449 947

25 344 122

23 686 591

23 645 240

18 522 037

25 026 586

21 012 864

19 468 827

18 756 898

OIT

BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL (ILO / BIT)

6,30

1,21

16 365 482

16 554 446

15 739 518

13 424 372

14 348 213

13 822 406

14 862 566

15 642 643

16 684 411

13 360 649

14 687 304

UNESCO

ORGANISATION DES NATIONS UNIES POUR L'EDUCATION, LA SCIENCE ET LA CULTURE (UNESCO)

6,12

-3,72

15 972 109

14 756 740

15 670 229

15 524 731

15 830 872

15 227 547

15 173 373

20 616 377

23 087 213

22 024 633

22 474 488

OSCE **

ORGANISATION POUR LA SECURITE ET LA COOPERATION EN EUROPE (OSCE)

9,35 % pour le Secrétariat et les Institutions, 11,09 % pour les opérations de terrain

-5,16

15 733 206

15 632 801

17 625 663

16 596 512

16 453 213

15 996 008

16 504 842

18 364 033

19 349 335

20 720 050

25 356 605

TPIY

TRIBUNAL PENAL INTERNATIONAL POUR L'EX-YOUGOSLAVIE

6,84

-0,13

6 592 085

9 729 273

7 911 523

8 611 278

7 707 440

8 320 390

8 150 485

7 799 846

8 748 691

6 861 970

6 670 460

OMC

ORGANISATION MONDIALE DU COMMERCE

4,63

 

5 823 081

5 818 841

5 370 877

5 357 227

5 648 089

           

ONUDI

ORGANISATION DES NATIONS UNIES POUR LE DEVELOPPEMENT INDUSTRIEL (ONUDI-UNIDO)

6,30

-1,51

5 417 913

6 636 421

6 099 300

6 183 272

6 822 390

6 023 587

6 528 637

5 987 670

6 115 410

6 239 041

6 215 687

TPIR

TRIBUNAL PENAL INTERNATIONAL POUR LE RWANDA

6,84

-1,36

5 288 254

8 277 155

5 629 288

6 961 155

6 837 306

6 389 581

5 852 024

6 415 307

7 068 074

6 785 145

5 980 398

OTICE

COMMISSION PREPARATOIRE DE L'ORGANISATION POUR LE TRAITE D'INTERDICTION COMPLETE DES ESSAIS NUCLEAIRES (OTICE- CTBTO)

6,39

0,87

5 186 946

4 848 754

4 624 126

5 090 576

5 215 093

4 894 495

3 862 560

3 713 983

5 585 375

5 631 179

4 796 949

                             

* : la forte diminution des contributions constatées en 2009 est due au transfert aux ministères techniques d'une partie des contributions de partie II.

             

** : y compris fonds fiduciaire, accords ciel ouvert et groupe consultatif commun

                     
4. La stabilisation des crédits alloués à la coopération de sécurité et de défense

Mon avis précédent avait analysé en détail l'action de cette direction, et exposé l'importance de son action.

On ne peut donc que se féliciter de la stabilisation des crédits d'intervention qui lui sont affectés à 35 millions d'euros en CP, alors qu'ils avaient été réduits en 2008 et 2009. Cette somme intègre les 3,4 millions d'euros du programme 209 consacrés à la sécurité intérieure et à la sécurité civile, qui sont affectés au programme 105 à compter du PLF 2011. Compte tenu d'une réserve légale qui devrait s'élever à 1,8 million d'euros, les crédits disponibles devaient être de 33,06 millions d'euros.

La réserve légale constituée en 2010 a été mobilisée pour soutenir les actions en Mauritanie ; celle de 2011 pourrait donc également l'être en cas de nécessité. Les priorités géographiques de cette coopération sont, tout d'abord, et pour des raisons évidentes découlant de l'actualité récente, les pays de la zone sahélienne : Niger, Mauritanie et Mali.

Parmi les 16 écoles militaires existant dans 9 pays d'Afrique, la France marque un effort particulier en faveur de celle de Bamako au Mali, consacrée à la formation du maintien de la paix, mais aussi de celle de Ouidah, au Bénin, et de celle d'Awaé, au Cameroun.

L'école de maintien de la paix de Bamako

L'école dispose aujourd'hui d'un statut d'école internationale avec conseil d'administration (CA). Sept pays (Royaume-Uni, Suisse, Etats-Unis, Canada, Pays-Bas, Allemagne et Danemark) ont été d'emblée associés à ce projet et ont rejoint le Mali et la France, initiateurs du projet. D'autres pays (Japon et Argentine) et la CEDEAO sont également devenus membres à part entière du CA. D'autres organismes sont susceptibles de les rejoindre prochainement (Australie, OIF, UN Office for Western Africa).

L'EMP de Bamako a pour mission de contribuer au renforcement des capacités des Etats africains en matière de soutien à la paix et à la mise en place de la brigade ouest de la force africaine en attente (FAA). A ce titre, elle est chargée de :

- former des stagiaires militaires et civils provenant des Etats africains et particulièrement des Etats membres de la CEDEAO en vue de leur permettre de participer à des opérations de maintien de la paix menées dans le cadre des Nations unies, de l'Union Africaine ou de toutes autres organisations régionales ;

- faire acquérir ou entretenir des connaissances fondamentales, ainsi que des savoir-faire techniques et tactiques liés aux OMP ;

- contribuer au renforcement de la culture de la paix en dispensant un enseignement pluridisciplinaire de qualité, adapté aux réalités africaines, ouvert sur le monde et reposant sur les concepts de paix et de sécurité.

L'EMP forme plus de 800 stagiaires chaque année et pourrait recevoir un soutien financier de l'UE à l'issue de l'étude conjointe en cours UE-UA, sur les centres d'excellence africains.

La France met à disposition de l'école un coopérant militaire occupant la fonction de Directeur des études et participe à hauteur de 150 000 € par an aux frais de fonctionnement de l'EMP.

La France met à disposition de l'école un coopérant militaire occupant la fonction de directeur des études et participe à hauteur de 150 000 € par an aux frais de fonctionnement de l'EMP.

Le centre de perfectionnement aux actions post-conflictuelles de déminage et de dépollution de Ouidah

Créé en 2003, le CPADD est une école nationale à vocation régionale (ENVR) soutenue par la France dont la vocation consiste à former des instructeurs dans le domaine du déminage civil et militaire. Depuis 2006, ce centre est ouvert aux ONG qui l'utilisent pour former une partie de leur personnel africain.

Ces dernières années, de nombreux pays ou organisations internationales ont souhaité participer au fonctionnement de ce centre aux côtés du Bénin et de la France, notamment le Canada, la Belgique, l'OIF, le Japon et le Brésil.

Le CPADD a noué, au cours des dernières années, des liens avec de nombreux partenaires internationaux, notamment avec le CNDH (centre national de déminage humanitaire), l'ESAG (école supérieure et d'application du génie), le CIDHG (centre international du déminage humanitaire de Genève) ou encore l'UNMAS (United Nations Mine Action Service).

Depuis sa création, le CPADD a accueilli et formé plus de 2 600 stagiaires.

La France met à disposition du centre deux coopérants militaires dont un occupe la fonction de Directeur des études et participe à hauteur de 164 000 € par an au fonctionnement de l'EMP

L'école internationale des forces de sécurité d'Awaé

Cette école, fondée sur les bases d'une ENVR existante (le Centre de perfectionnement aux techniques de maintien de l'ordre) a pour ambition de former et perfectionner les unités de police constituées (Formed Police Unit ou FPU) devant participer à des OMP sur le continent africain. Il répond à un besoin croissant des Nations unies en matière de formation des policiers et des gendarmes pour ses OMP aux savoir-faire et aux comportements indispensables à la restauration de l'Etat de droit.

A terme, l'EIFORCES sera en mesure de former 1 000 stagiaires par an et apportera une contribution indirecte à la réforme des secteurs de sécurité en Afrique.

A ce jour, seule la France (500 000 €) et l'OIF (40 000 €) ont contribué à la formation d'une UPC burkinabé en juin 2010. Le Japon s'est engagé à contribuer à hauteur de 720 000 € ainsi que l'Union européenne à hauteur de 2 millions d'euros.

Il s'agit là d'une coopération de long terme, appuyant des écoles nationales, qui ont un rayonnement régional, et dont le coût est inférieur à la venue de stagiaires en France. Une nouvelle école de génie-travaux vient d'être ouverte à Brazzaville, et un partenariat financier avec certaines entreprises privées qui souhaitent recruter des chefs de chantier congolais est à l'étude.

J'estime qu'il s'agit là d'une forme très efficace de coopération tant pour la France que pour les pays partenaires. En effet, l'armée est souvent, dans ces Etats aux structures fragiles, l'institution la plus solide, et notre action de formation ne peut qu'être bénéfique pour doter ses cadres de modes de pensée et d'action inscrits dans une perspective démocratique. Par ailleurs, cette coopération constitue un partenariat concret de développement, et contribue à l'influence de la France, tant dans les pays africains francophones que ceux qui les entourent, qu'ils soient anglophones ou lusophones.

L'évolution budgétaire et en personnels depuis 2006 est la suivante :

Année

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Budget

112 515 722 3(*)

106 418 616

97 987 683

95 359 000

91 659 4514(*)

 

Le ministère des affaires étrangères commente ainsi cette évolution :

« En 2010, la baisse globale du budget de la Direction de la coopération de sécurité et de défense (DCSD) s'est ralentie et le niveau des crédits d'intervention s'est stabilisé. Le Ministère des affaires étrangères a obtenu la préservation du budget de la coopération pour la gestion 2011, afin de pouvoir soutenir les actions conduites par le gouvernement, notamment en matière de lutte contre le terrorisme et la piraterie maritime. »

Nombre de coopérants par année et par zone

Année

2006

2007

2008

2009

2010

Afrique subsaharienne

279

271

269

261

237

Hors Afrique subsaharienne

72

70

68

66

82

Totaux

351

341

337

327

319

es dépenses d'intervention et de fonctionnement sont globalement maintenues puisque la dotation de 2010 était de 31,554 M€ et celle de 2011 sera de 31,450 M€, hors fonds de concours et crédits de report.

L'effort de formation sera poursuivi, à 20,410 M€.

Pour l'exercice 2011, le tableau suivant récapitule les prévisions de dépenses de la DCSD par sous-actions :

Sous-actions 2011

Dépenses prévues en millions d'euros

Formation des élites et cadres militaires

20,410

Ingénierie de sécurité et de défense

4,830

Fonction de direction et soutien en France et à l'étranger

6,210

Total

31,450

La répartition par zone géographique et par type d'intervention sera la suivante :

 

Formation-stage

Appui logistique

Titre 3 centralisé

Total€

Monde

7,10 M€

0,91 M€

--

8,01 M€

Afrique

10,50 M€

8,15 M€

--

18,65 M€

Divers

--

1,00 M€1

5,40 M€

6,40 M€

Total

17,60 M€

10,06 M€

5,40 M€

33,06 M€

1 Soit 66 % pour l'Afrique et 34 % pour le reste du monde

La DCDS accomplit également une tâche fondamentale, mais peu connue, d'aide à la sélection des stagiaires étrangers admis à suivre une formation en France, en liaison avec l'état major des armées et la direction de la gendarmerie nationale. Le ministère des affaires étrangères et européennes présente ainsi cette action.

Cette procédure, parfois longue et assez contraignante pour les attachés de défense français, donne pleine satisfaction quant à la qualité des stagiaires sélectionnés. Ainsi, elle contribue à la bonne utilisation des montants financiers alloués à la formation et garantit la pérennisation d'une instruction de qualité dans les écoles militaires françaises.

La sélection s'effectue selon deux modes distincts, le concours ou le recrutement par dossier.

· Concours de sélection pour la formation initiale des officiers (environ 50 stagiaires par an)

Un concours est organisé annuellement par l'une des 3 Armées et la Gendarmerie au profit de stagiaires appelés à recevoir des formations académiques et militaires de plusieurs années en France. Chaque pays est en mesure de faire concourir un maximum de 5 candidats devant répondre aux pré-requis suivants :

- être âgé de moins de 27 ans au 1er janvier de l'année du concours ;

- être reconnu apte médicalement par un médecin agréé auprès de l'ambassade de France ;

- maîtriser la langue française et avoir poursuivi avec succès après le baccalauréat (ou un titre équivalent au baccalauréat français) au moins deux années d'enseignement supérieur en France ou à l'étranger ;

- pour l'armée de l'air : être reconnu apte par une commission psychotechnique française et avoir obtenu un brevet de pilote « avion léger » au Pôle aéronautique national à vocation régionale de Garoua (Cameroun).

Après contrôle des pré-requis et entretien avec l'attaché de défense, le poste français à l'étranger organise la tenue du concours (une dissertation, des épreuves communes de français et, au choix, une épreuve optionnelle de mathématiques, de sciences économiques ou d'histoire).

À l'occasion d'une réunion interministérielle et au vu des résultats, la DCSD et l'EMA arrêtent la liste des candidats admis.

· Recrutement sur dossier pour tous les autres stagiaires (environ 950 par an)

Lors de réunions interministérielles avec l'EMA, la DCSD, en fonction des priorités diplomatiques et des crédits disponibles, décide d'attribuer des places de stage aux pays en ayant exprimé la demande. Les attachés de défense français proposent officiellement ces formations aux pays partenaires qui transmettent en retour les dossiers nominatifs de candidature.

Avant l'envoi du stagiaire en France, l'attaché de défense français vérifie pour chaque stagiaire :

- le respect des pré-requis (âge, diplômes, niveau technique...) ;

- l'aptitude physique et médicale (visite auprès d'un médecin agréé par l'ambassade de France) ;

- le niveau de maîtrise de la langue française (niveau obtenu ou obtention d'une note minimum à un test d'évaluation détenu par les postes).

- pour les formations de l'enseignement militaire supérieur (notamment pour le collège interarmées de Défense), l'attaché de défense vérifie les capacités d'analyse et de synthèse ainsi que les motivations du candidat à l'occasion d'un entretien individuel.

Les dossiers sont ensuite transmis aux centres de formation qui peuvent éventuellement refuser une candidature. Une nouvelle recherche de candidature est alors sollicitée par l'attaché de défense auprès des autorités militaires du pays.


* 1 Les OMP sont placées sous l'autorité du Conseil de sécurité qui seul peut délivrer un mandat pour la déployer. Les résolutions du Conseil fixent l'objet du mandat et la durée de l'opération. La responsabilité du commandement de l'opération est déléguée au Représentant spécial du secrétaire général (RSSG)

* 2 Le DOMP est chargé de donner à l'opération son orientation politique et stratégique. Le département de l'appui aux missions organise, quant à lui, le soutien logistique, matériel et administratif

* 3 La hausse du budget entre 2005 et 2006 est due à la prise en charge du CAS pension par la DCMD au titre des rémunérations et à la réserve légale.

* 4 Chiffre provisoire, car des fonds de concours peuvent encore être attribués à la DCSD.

Par ailleurs, alors que les données 2000 à 2009 correspondent aux consommations (rapport annuel de performance), le budget 2010 est donné à titre indicatif et correspond à la loi de finances initiale.