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Projet de loi de finances pour 2011 : Action extérieure de l'Etat

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Action extérieure de l'Etat ( avis - première lecture )

N° 114

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur le projet de loi de finances pour 2011, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT

Par M. Yves DAUGE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Legendre, président ; MM. Ambroise Dupont, Serge Lagauche, David Assouline, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Ivan Renar, Mme Colette Mélot, MM. Jean-Pierre Plancade, Jean-Claude Carle vice-présidents ; M. Pierre Martin, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Christian Demuynck, Yannick Bodin, Mme Béatrice Descamps, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Claude Bérit-Débat, Mme Maryvonne Blondin, M. Pierre Bordier, Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Bruguière, M. Jean-Claude Carle, Mme Françoise Cartron, MM. Jean-Pierre Chauveau, Yves Dauge, Claude Domeizel, Alain Dufaut, Mme Catherine Dumas, MM. Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Mme Françoise Férat, MM. Jean-Luc Fichet, Bernard Fournier, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, MM. Jean-François Humbert, Soibahadine Ibrahim Ramadani, Mme Marie-Agnès Labarre, M. Philippe Labeyrie, Mmes Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, M. Jean-Pierre Leleux, Mme Claudine Lepage, M. Alain Le Vern, Mme Christiane Longère, M. Jean-Jacques Lozach, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Philippe Nachbar, Mmes Mireille Oudit, Monique Papon, MM. Daniel Percheron, Jean-Jacques Pignard, Roland Povinelli, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, Jean-François Voguet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 2824, 2857, 2859 à 2865 et T.A. 555

Sénat 110 et 111 (annexe n° 1) (2010-2011)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'année 2011 constituera une année charnière dans la mise en oeuvre de la réforme de notre politique culturelle extérieure. La loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État a érigé la diplomatie culturelle et d'influence en priorité de notre politique étrangère et a permis de franchir une étape essentielle dans le processus de relance de notre action culturelle extérieure. Elle a, ainsi, créé trois établissements publics à caractère industriel et commercial placés au coeur de notre dispositif d'influence culturelle et linguistique à l'étranger : l'Institut français, Campus France et France Expertise Internationale, chargés respectivement de la coopération culturelle et linguistique, de la promotion des échanges éducatifs, universitaires et scientifiques et de la valorisation sur les marchés internationaux de l'expertise française.

Le programme 185 de la mission « Action extérieure de l'État » a fait l'objet d'une refonte significative de sa maquette budgétaire afin de répondre aux demandes de clarification répétées de votre commission. La nouvelle architecture budgétaire tient également compte des restructurations consécutives à la révision générale des politiques publiques (RGPP) intervenues au sein du ministère des affaires étrangères et du réseau diplomatique, consulaire et culturel à l'étranger. À ce titre, le programme 185 est désormais intitulé « Diplomatie culturelle et d'influence » et regroupe l'ensemble des crédits de fonctionnement et d'intervention en faveur de l'action culturelle et linguistique extérieure.

Cette nouvelle nomenclature budgétaire met un terme à la césure géographique traditionnelle des crédits de la coopération culturelle entre les pays développés au sens de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), qui constituaient le champ de l'ancien programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission « Action extérieure de l'État », et les pays en développement et de la zone de solidarité prioritaire, relevant du programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement ».

Votre rapporteur pour avis se félicite de ces avancées qui s'inscrivent dans le sens d'une plus grande lisibilité budgétaire. La présentation des crédits de notre politique culturelle extérieure apparaît, ainsi, plus conforme à l'exigence de sincérité budgétaire commandée par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

En ces temps de disette budgétaire, il faudra du courage, de la détermination et de l'inventivité à l'administration du ministère des affaires étrangères et à notre réseau culturel à l'étranger pour mener à bien la réforme de notre action culturelle extérieure que nous avons votée en juillet dernier.

À l'image de ce qui vaut pour l'ensemble des administrations de l'État, le Quai d'Orsay n'échappe pas à la règle de diminution programmée de ses crédits de fonctionnement et d'intervention de 5 % en 2011, de 7,5 % en 2012 et de 10 % en 2013 par rapport à la loi de finances pour 2010, en vertu des lettres de cadrage du Premier ministre. Ces réductions drastiques sont d'autant plus préoccupantes que le ministère des affaires étrangères subit depuis 2005 des coupes budgétaires considérables et que le réseau culturel à l'étranger et l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) se trouvent confrontés à des défis colossaux et des mouvements de réforme sans précédent.

Dans ce contexte particulièrement contraint, votre rapporteur pour avis tient à saluer, néanmoins, la pérennisation, sur la période triennale 2011-2013, de trois mesures destinées à amortir l'impact des réductions évoquées précédemment :

- l'abondement exceptionnel annuel de 20 millions d'euros en faveur de l'Institut français et de la modernisation du réseau culturel, qui permet d'atténuer, sans pour autant l'enrayer, la réduction programmée des crédits d'intervention de notre politique culturelle extérieure. Cette enveloppe permettra à la nouvelle agence culturelle de renouveler ses relations avec nos établissements culturels à l'étranger et de lancer des projets culturels structurants et innovants ;

- la préservation de la subvention pour charges de service public de l'AEFE, toujours exposée à de lourds besoins de financement consécutifs à la mise en oeuvre de la prise en charge des frais de scolarité des élèves français à l'étranger, de la prise en charge des cotisations patronales sur les pensions des personnels civils détachés de l'État et d'un ambitieux plan immobilier de modernisation de son réseau d'établissements d'enseignement français à l'étranger ;

- le maintien en valeur des bourses destinées à la mobilité étudiante et scientifique.

I. L'INSTITUT FRANÇAIS : DES MOYENS ENCORE INSUFFISANTS POUR CONDUIRE UNE RÉFORME VÉRITABLEMENT AMBITIEUSE

A. UN BUDGET QUI PEINE À RÉSISTER À DES NORMES DE RÉDUCTION DRASTIQUES

Hors titre 2 (dépenses de personnel), le budget du programme 185 s'établira, en 2011, à 669,5 millions d'euros, soit une diminution de 1,6 % par rapport aux crédits consentis en loi de finances pour 2010, à périmètre équivalent.

Dans le projet de loi de finances pour 2011, l'enveloppe exceptionnelle de 20 millions d'euros de crédits culturels sera répartie à raison de :

- 6 millions d'euros consacrés à la poursuite de la modernisation de notre réseau culturel, en particulier dans le cadre de la fusion des services culturels des ambassades et des instituts et centres culturels dans le cadre d'un établissement à autonomie financière (EAF) unique ;

- 14 millions d'euros versés à l'Institut français pour lui permettre de programmer des projets culturels au niveau de nos postes à l'étranger.

En tenant compte de cette dotation exceptionnelle annuelle de 20 millions d'euros, les crédits du programme 185 consacrés à la diplomatie culturelle et à la mobilité universitaire et scientifique, s'élèveront, en 2011, à 238 millions d'euros, alors qu'ils s'établissaient à 247 millions d'euros en 2010, soit une diminution de 3,6 %. En particulier, les dépenses d'intervention du programme 185 sont appelées à diminuer en 2011 de 15 %, pour passer de 180,8 millions d'euros en 2010 à 153,5 millions d'euros en 2011 ; cependant, cette réduction est à relativiser compte tenu de dépenses d'intervention au niveau du réseau non comptabilisées dans cette ligne qui devraient être prélevées par l'Institut français sur son budget propre.

En raison de la sanctuarisation de la subvention consentie à l'AEFE et du maintien sans abattement de la rallonge budgétaire de 20 millions d'euros, la norme de réduction des crédits de fonctionnement et d'intervention de 5 % s'appliquera donc principalement aux interventions en administration centrale et en réseau, aux bourses et à divers instruments de coopération scientifique.

À cet égard, il convient de souligner que le ministère des affaires étrangères est parvenu à préserver les bourses de mobilité universitaire et scientifique à hauteur de 55 millions d'euros sur un montant total de 80 millions d'euros dans la mesure où elles constituent un instrument d'influence privilégié, en particulier auprès des pays émergents.

Au total, le montant des crédits de fonctionnement et d'intervention consacrés stricto sensu à notre action culturelle et linguistique à l'étranger (c'est-à-dire hors titre 2, hors AEFE et hors mobilité universitaire et scientifique) s'établira, en 2011, à 128,7 millions d'euros, contre 132 millions d'euros en 2010, soit une diminution de 2,5 %.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DES TROIS PILIERS
DE NOTRE ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE

 

2010

2011

Évolution
2011/2010

Action culturelle et linguistique à l'étranger

132

128,7

- 2,5 %

Mobilité universitaire et scientifique

133,1

110,2

- 17,2 %

Agence pour l'enseignement français à l'étranger

420,8

420,8

0 %

Source : Ministère des affaires étrangères et européennes.

Votre rapporteur pour avis souligne même que les crédits consacrés à l'action culturelle s'élèveront, à périmètre constant (hors transferts à l'Institut français et transferts vers les dotations de fonctionnement des EAF culturels), à 118 millions d'euros pour atteindre 113 millions d'euros en 2013, correspondant à une réduction de 9,6 % sur la période 2011-2013 par rapport aux crédits votés en 2010 :

1. Le réseau culturel à l'étranger est poussé à recourir de façon plus significative à l'autofinancement

En conséquence, certains postes de dépenses au sein des subventions de fonctionnement imputées sur l'action n° 1 « Animation du réseau » font l'objet d'efforts de réduction plus prononcés. Ainsi, les crédits de fonctionnement consentis à nos 132 établissements à autonomie financière (EAF) à caractère culturel, c'est-à-dire aux instituts et centres culturels, seront soumis à une baisse de 5,68 % pour s'établir, en 2011, à 34,3 millions d'euros.

Le Quai d'Orsay estime que le réseau des EAF culturels sera, en partie, armé pour supporter une baisse de ses subventions de fonctionnement de cette ampleur, dans la mesure où un certain nombre d'entre eux enregistrent un taux d'autofinancement dépassant les deux tiers. Votre rapporteur pour avis attire, néanmoins, l'attention du Gouvernement sur la nécessité de demeurer vigilant quant aux ressources des centres culturels dans des pays de la zone de solidarité prioritaire dont le taux d'autofinancement demeure encore très marginal.

Les dépenses d'intervention des EAF culturels (hors instituts français de recherche à l'étranger - IFRE) s'établiront, en 2011, à 13 millions d'euros. Elles sont principalement imputées sur l'action n° 2 « Coopération culturelle et promotion du français », à hauteur de 3,1 millions d'euros au titre de la « Langue française et diversité linguistique » (sous-action n° 1) et de 7 millions d'euros au titre de la « Coopération et diffusion culturelle » (sous-action n° 2). Une partie des crédits consentis à l'Institut français a vocation à être reversée sous forme de dépenses de programmation aux instituts et centres culturels.

Les subventions aux alliances françaises locales s'élèveront, pour leur part, à 6,6 millions d'euros en 2011, contre 7,2 millions d'euros en 2010. 456 de ces associations de droit local disséminées dans 121 pays sont subventionnées par le ministère des affaires étrangères soit sous la forme d'une dotation soit par la mise à disposition de personnel expatrié rémunéré par ce ministère.

Dans le cadre d'un plan triennal conjoint entre le ministère des affaires étrangères et la fondation Alliance française sur l'évolution du réseau, 1,5 million d'euros de subvention seront versés directement à la fondation ainsi qu'à ses délégations générales à l'étranger.

ÉVOLUTION DES SUBVENTIONS VERSÉES AUX ALLIANCES FRANÇAISES
ENTRE 2007 ET 2011

(en millions d'euros)

 

2007

2008

2009

2010

2011

Alliances françaises (via ambassades)

9,25

9,68

8,5

7,8

6,6

Immobilier alliances françaises

1,3

1

0

0

0

Fondation Alliance française

0,78

0,82

0,80

0,80

1,5

Délégations générales

1,92

1,91

1,55

0,83

Source : Ministère des affaires étrangères et européennes.

Selon les chiffres communiqués par la fondation Alliance française, le taux d'autofinancement des alliances françaises subventionnées par le ministère des affaires étrangères s'établissait à 77 % en 2007 (ce taux tient compte du coût des agents mis à la disposition des alliances françaises par le ministère), les ressources propres étant principalement tirées de l'offre de cours de français.

Votre rapporteur constate que la présentation du programme 185 dans le projet annuel de performances pour le projet de loi de finances pour 2011 de la mission « Action extérieure de l'État » ne permet pas de disposer d'une vision d'ensemble sincère du soutien financier consenti par l'État aux alliances françaises.

Or, bien souvent, les activités de ces associations de droit local ne se limitent plus à la seule dispense de cours de français qui assurait jusqu'ici la majeure partie de leurs ressources propres. Elles s'imposent désormais comme de véritables relais de notre politique culturelle extérieure, en particulier lorsqu'elles viennent compenser la fermeture d'un institut ou centre culturel. À ce titre, il est parfaitement légitime qu'un certain nombre d'entre elles disposent d'un soutien financier renforcé de la part du Quai d'Orsay.

La direction générale de la mondialisation du ministère des affaires étrangères indique, ainsi, qu'en dépit des importantes restrictions budgétaires de la période récente, le soutien financier global du Département en faveur des alliances françaises a été maintenu, voire « renforcé » grâce à la rallonge budgétaire. En 2010, ce soutien a pris la forme :

- d'une subvention de fonctionnement à la fondation Alliance française au titre de l'animation du réseau. Elle s'est élevée à 800 000 euros, comme en 2009. Une part de cette subvention sert à soutenir le plan de professionnalisation des alliances locales (formations à la pédagogie, au management, etc.) ;

- d'une subvention de 838 314 euros versée à la fondation pour le fonctionnement des délégations générales de l'Alliance française ;

- de subventions pour opérations versées par les ambassades aux alliances locales, à hauteur de 7,8 millions d'euros en 2010. Le montant de ces crédits, qui sont programmés par les ambassades, n'est pas encore connu pour 2011 ;

- de la mise à disposition de personnels expatriés (340 ETP, dont 234 CDD et 106 volontaires internationaux), pour un montant d'environ 30 millions d'euros.

À ces contributions se sont ajoutées, dans le cadre des crédits additionnels obtenus par le ministère pour 2009 et 2010, des dotations :

- de 600 000 euros supplémentaires pour soutenir le plan de professionnalisation mis en place par la fondation au profit de son réseau ;

- d'un million d'euros pour l'équipement d'un certain nombre d'alliances en tableaux interactifs.

Ainsi, en 2010, le coût annuel global pour l'État du soutien aux alliances françaises s'est chiffré à 40 millions d'euros, ce qui correspond à 456 alliances subventionnées dans 121 pays.

2. L'Institut français : un budget de démarrage

La loi du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État a substitué à l'association CulturesFrance un EPIC dénommé « Institut français ». Au-delà des missions exercées jusqu'ici par CulturesFrance en matière de promotion à l'étranger de la création artistique et des industries culturelles françaises, le champ des responsabilités du nouvel opérateur a été considérablement étendu pour inclure le soutien à l'activité d'enseignement du réseau culturel français, le renforcement de la place de la France dans la diffusion des savoirs et la conduite des débats d'idées, et le conseil et la formation de nos personnels culturels à l'étranger.

Ainsi, la subvention pour charges de service public de l'Institut français s'établira, en 2011, à 37,6 millions d'euros. Elle intègre les 14 millions d'euros annuels d'abondement exceptionnel maintenus sur le triennum 2011-2013. L'augmentation de cette subvention par rapport à la dotation auparavant perçue par CulturesFrance s'explique en particulier par des transferts de moyens, d'un montant total de 7,3 millions d'euros, qui font suite à l'élargissement de son champ de compétences :

- 4,7 millions d'euros seront transférés de la direction de la politique culturelle et du français de la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats, au titre de la délégation à l'opérateur de la gestion de crédits d'intervention liés à ses nouvelles compétences, portant notamment sur des projets tels que le fonds d'Alembert, la formation de professeurs de français ou un fonds cinéma animé en commun avec le Centre national du cinéma et de l'image animée ;

- 2,5 millions d'euros transférés des programmes 105 et 209 et des crédits de personnels du programme 185 au titre des transferts d'ETP et de la masse salariale correspondante ;

- 30 000 euros transférés depuis le programme 105 au titre des crédits de formation dans le secteur culturel.

L'Institut français ayant vocation à travailler pour et avec le réseau culturel, la majorité de ses crédits d'intervention devront revenir, on ose l'espérer, aux établissements culturels à l'étranger sous la forme d'appels à projets. Les contributions versées par l'Institut devraient permettre de démarrer plusieurs projets structurants, afin que le financement soit complété par l'apport d'autres organismes publics ou privés (Union européenne, collectivités territoriales, entreprises, etc.).