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Projet de loi de finances pour 2011 : Action extérieure de l'Etat

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Action extérieure de l'Etat ( avis - première lecture )

B. DES DÉFIS D'UNE AMPLEUR SANS PRÉCÉDENT

Le maintien, pour les trois prochaines années, de l'abondement exceptionnel de 20 millions d'euros en faveur de l'Institut français et de la modernisation du réseau culturel, s'il l'atténue, ne permet pas, en tout état de cause, d'enrayer l'érosion continue que connaissent, depuis 2005, les crédits spécifiquement consacrés à notre action culturelle extérieure, hors subvention à l'AEFE. Or, les défis qui se posent à nos personnels culturels à l'étranger sont considérables. Le succès du nouvel opérateur chargé de la coopération culturelle et linguistique dépendra de sa capacité à encourager une programmation culturelle ambitieuse au sein de nos établissements culturels à l'étranger et à garantir une formation de qualité dans le cadre de parcours professionnels diversifiés, sécurisés et motivants.

1. Poursuivre la modernisation du réseau culturel en préservant l'universalité du réseau

Le réseau culturel de la France à l'étranger repose sur une très grande variété de services et de structures, parmi lesquels on distingue :


· ceux qui sont des services français et ne disposent donc pas d'une personnalité juridique distincte de celle de l'État
 :

- 161 services de coopération et d'action culturelle (SCAC), dont 49 dans les pays de la zone OCDE et 112 dans les pays en développement et de la zone de solidarité prioritaire1(*), chargés de la mise en oeuvre de la coopération bilatérale avec les pays et institutions partenaires ;

- 132 établissements culturels dotés de l'autonomie financière (EAF culturels), dont 50 dans les pays de la zone OCDE et 82 dans les pays en développement et de la zone de solidarité prioritaire, financés pour partie par des dotations de fonctionnement et pour partie par des ressources propres (mécénat, cours de langue, etc.) que leur activité génère ;

- 27 instituts français de recherche à l'étranger dotés de l'autonomie financière (IFRE), dont 8 dans les pays de la zone OCDE et 19 dans les pays qui relevaient anciennement du programme 209, intervenant dans le secteur de la recherche en archéologie et en sciences sociales ;


· ceux qui ne sont pas des services français et qui disposent d'une personnalité juridique conférée par des statuts
 :

- soit de type associatif, ce qui est le cas du millier d'alliances françaises, établissements de droit local dont les statuts sont reconnus par la fondation Alliance française de Paris. Au total, 456 alliances reçoivent une aide du ministère des affaires étrangères, soit sous la forme d'une subvention, soit via la mise à disposition d'agents expatriés et de volontaires internationaux rémunérés sur le budget de l'État ;

- soit par des accords bilatéraux, ce qui est le cas de 5 centres franco-nationaux qui sont tous situés sur le continent africain (Guinée, Guinée Bissau, Niger, Namibie et Mozambique).

a) La réduction des effectifs menace l'universalité du réseau

Le ministre des affaires étrangères a fait valoir, auprès du comité de suivi de la révision générale des politiques publiques (RGPP), qu'en matière de suppressions de postes, il n'était pas possible d'aller en-deçà d'un socle minimal de fonctionnaires titulaires du ministère sans courir le risque de remettre en cause l'universalité du réseau diplomatique, consulaire et culturel. Le nombre actuel de fonctionnaires titulaires employés dans les services culturels est de 192, soit un par ambassade. Le ministère des affaires étrangères estime qu'une suppression de 200 postes de titulaires pourrait entraîner la fermeture d'établissements (ambassades, consulats, services culturels, etc.) dans une quarantaine de pays.

En conséquence, les 610 suppressions de postes devraient porter essentiellement sur les fonctionnaires détachés des autres ministères et les contractuels. Elles se répartiront de la façon suivante :

- 150 postes de titulaires du ministère des affaires étrangères, dont 50 en 2011 et 100 en 2012 et 2013 ;

- 143 postes de fonctionnaires détachés des autres ministères (principalement de l'éducation nationale), dont 68 en 2011 et 75 en 2012 et 2013 ;

- 162 postes de contractuels en contrat à durée déterminée (CDD), dont 2 en 2011 et 160 en 2012 et 2013 ;

- 123 postes de recrutés locaux, dont 23 en 2011 et 100 en 2012 et 2013.

L'évolution des ETP entre 2010 et 2011 sur la catégorie des emplois contractuels devrait être de - 4,5 %, alors qu'elle s'établirait à - 7 % en ce qui concerne les emplois titulaires. Entre 2012 et 2013, un rééquilibrage devrait s'opérer en faveur des emplois titulaires.

Le rapporteur spécial de la commission des finances du Sénat, M. Adrien Gouteyron, a lui-même appelé les pouvoirs publics à veiller à ce que les réductions d'effectifs à venir dans le cadre de la « deuxième vague » de la RGPP ne remettent pas en cause l'universalité du réseau.

Afin d'absorber la pression exercée par la diminution des crédits et la réduction des effectifs, la direction générale de la mondialisation du ministère des affaires étrangères indique que des efforts considérables de modernisation de notre dispositif d'action culturelle à l'étranger seront entrepris :

- d'une part, l'Institut français a vocation à officier comme une « tête de pont » de notre réseau culturel à l'étranger et, dans cette logique, à opérer des mutualisations et des synergies entre les services des ambassades, des établissements culturels à autonomie financière et des alliances françaises. Un champ de compétences étendu, au-delà des échanges artistiques, aux métiers qui sont ceux de notre réseau dans les domaines des idées, de la culture, de la langue, des savoirs devrait l'inciter dans ce sens ;

- d'autre part, dans le cadre de l'enveloppe budgétaire annuelle exceptionnelle de 20 millions d'euros, six millions d'euros seront consacrés à la poursuite de la modernisation de notre réseau d'établissements culturels à l'étranger. En particulier, la fusion des SCAC et des instituts et centres culturels doit permettre d'instituer dans un nombre croissant de pays un établissement culturel à autonomie financière unique, plus performant, autour duquel seraient rassemblés les établissements des autres villes du pays convertis en annexes ;

- enfin, la création de l'Institut français vise à confier à un établissement public la responsabilité de l'exécution de tâches opérationnelles de gestion sur le terrain dans le sens des priorités stratégiques définies par une direction d'état-major, à savoir la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats. Cette démarche est censée garantir une plus grande cohérence et une meilleure utilisation des crédits de notre action culturelle à l'étranger.

Votre rapporteur pour avis se félicite de la définition par la direction générale de la mondialisation d' « une stratégie pour l'action culturelle extérieure », déclinée en dix grands objectifs. Il tient à saluer la dimension « holistique » de cette stratégie qui met en avant, au-delà des enjeux proprement artistiques, le renforcement de l'influence de la France dans la conduite de débats d'idées à l'international et dans les domaines de la recherche, de la formation scolaire, universitaire et professionnelle des élites étrangères et de l'expertise internationale. Dans cet esprit, la stratégie envisagée entend s'appuyer non seulement l'Institut français mais également sur les deux nouveaux établissements publics créés par la loi du 27 juillet 2010, Campus France et France Expertise Internationale.

Toutefois, votre rapporteur pour avis considère que l'horizon budgétaire préoccupant fait peser deux incertitudes majeures sur la capacité du ministère et de ses opérateurs à mettre en oeuvre une stratégie aussi ambitieuse :

- dans la mesure où les suppressions de postes envisagées ne porteraient principalement que sur les personnels détachés des autres ministères et sur les contractuels, votre rapporteur pour avis redoute que ces contraintes aient un effet négatif et contre-productif sur la diversité de recrutement des agents de notre réseau culturel. Les commissions de la culture et des affaires étrangères ont recommandé dans leur rapport d'information commun sur la réforme de l'action culturelle extérieure de juin 20092(*) de favoriser les mobilités et les passerelles entre les différentes administrations de l'État afin de mieux faire respirer le réseau culturel à l'étranger. Or, les réductions d'effectifs auront pour effet de dissuader chaque administration d'autoriser le détachement de leurs titulaires, réduisant ainsi le vivier des agents susceptibles d'être recrutés pour servir dans le réseau ;

- l'Institut français devra assumer des missions nouvelles par rapport au champ d'intervention initial de CulturesFrance. La création d'un établissement public a suscité des attentes considérables en termes d'amélioration de la formation des personnels culturels à l'étranger, pour laquelle des moyens financiers et humains supplémentaires devront être consentis. De même, le lancement des expérimentations du rattachement du réseau à l'Institut français à partir du 1er janvier 2012 sur 15 postes suppose des ressources suffisantes pour garantir la fluidité et le succès de la période transitoire, notamment en termes de transferts d'activités et de personnels.

Sur proposition de votre rapporteur pour avis, votre commission appelle fermement les ministères de la culture et de l'enseignement supérieur à prendre toute leur part à l'opération. Leurs budgets résistent tout de même relativement mieux que celui du Quai d'Orsay. Or, le Sénat avait clairement revendiqué cette interministérialité dans la loi créant l'Institut français et Campus France. Dès lors qu'ils participent à la définition des orientations stratégiques de notre diplomatie culturelle et d'influence, il semble légitime que les autres ministères s'engagent concrètement et de façon substantielle en termes budgétaires et de personnels. Ce rappel à la responsabilité doit conduire les autres ministères à se comporter comme des partenaires véritablement proactifs du Quai d'Orsay.

b) La modernisation du réseau culturel ne doit pas s'entendre comme une simple rationalisation

Afin de tenir compte des mutations géopolitiques et économiques mondiales, il est indispensable de réexaminer les modalités de la présence française en fonction de la zone géographique considérée et des enjeux d'influence particuliers qui s'y attachent. En effet, la configuration de notre réseau diplomatique, consulaire et culturel est appelée à changer selon que l'on se situe en Europe, en Chine, en Inde, au Brésil ou au Moyen-Orient. Néanmoins, comme votre rapporteur pour avis a eu l'occasion de le rappeler à plusieurs reprises au cours des deux dernières années, cette réorganisation ne saurait se confondre avec une démarche de pure rationalisation répondant à des impératifs de suppressions d'établissements et de réductions d'effectifs. Encore une fois, la rationalisation des coûts ne saurait se substituer à une véritable stratégie d'influence cohérente.

Il est illusoire de compter sur le renforcement de la capacité d'autofinancement de nos établissements culturels à l'étranger pour garantir leur viabilité à long terme. Si le taux d'autofinancement des établissements culturels à autonomie financière s'élevait à 62 % en moyenne en 2008, il a diminué au cours des deux dernières années, sans doute en raison de la crise financière internationale, pour s'établir à 58 % en 2009 et en 2010.

En outre, on observe des disparités considérables en termes de capacités d'autofinancement entre les différents pays. En 2010, les taux d'autofinancement des Instituts français de Tokyo, de Londres, de Casablanca et d'Ankara étaient respectivement de 100 %, 85 %, 82 % et 78 %, alors que celui des centres culturels de Kaboul, de Ouagadougou, de San José et de Kinshasa étaient respectivement de 8 %, 10 %, 12 % et 16 %. Dans des zones où le centre culturel français constitue bien souvent le seul centre de documentation, comme c'est le cas dans certains pays de l'Afrique subsaharienne et de l'Asie centrale, il serait indécent et irresponsable de réduire les ressources humaines et financières de nos établissements culturels.

Le processus de modernisation de notre réseau culturel repose également sur la fusion progressive des SCAC et des EAF en un seul établissement culturel à autonomie financière disposant, le cas échéant, d'annexes dans les pays à réseau. Depuis le 1er janvier 2009, des expérimentations de rapprochement des SCAC et des instituts et centres culturels ont été conduites, au total, dans 26 pays. Le bilan est globalement positif dans la mesure où la fusion a permis une amélioration du pilotage budgétaire (connaissance de la situation des dépenses et des recettes de l'ensemble du réseau d'un pays et mutualisation des risques financiers), du pilotage de la gestion des ressources humaines (harmonisation des contrats et des rémunérations des recrutés locaux) et du pilotage des activités (site Internet unique et opérations d'envergure nationale).

Néanmoins, l'opération d'intégration des SCAC et des EAF en un seul établissement à autonomie financière rencontre plusieurs obstacles soulevés par le ministère du budget qui dénonçait l'incompatibilité du fonctionnement comptable des EAF avec les articles 16 et 17 de la LOLF et le principe d'annualité budgétaire. Or, la modification du décret n° 76-832 du 24 août 1976 relatif à l'organisation financière de certains établissements ou organismes de diffusion culturelle et d'enseignement dépendant du ministère des affaires étrangères n'est toujours pas autorisée par le ministère du budget.

Votre rapporteur pour avis estime que le rattachement des EAF culturels à l'Institut français devrait permettre de clarifier cette situation : en tant que représentations locales d'un EPIC, les EAF rattachés à la personnalité morale de l'Institut conserveraient leur souplesse de gestion, leur capacité d'autofinancement et se verraient garanti un retour effectif de recettes.

La fusion des SCAC et des EAF peut, néanmoins, avoir des effets négatifs fortement préjudiciables au prestige de la France au sein des pays concernés si l'on ne prend pas la peine d'afficher une stratégie cohérente. À titre d'exemple, la fermeture des annexes de l'Institut français d'Athènes situées dans le Nord de la Grèce a eu pour conséquence une diminution significative dans la région de l'apprentissage et de la pratique du français. D'une façon générale, la fermeture d'une structure française bien connue de la population locale, alors même que se maintiennent celles de nos partenaires européens, est aisément perçue comme un désengagement voire un abandon de la France de la zone couverte par l'établissement. D'où l'importance d'une véritable stratégie et d'une communication soignée pour ne pas laisser entendre que la réorganisation du réseau diplomatique obéit à des impératifs purement financiers.

2. L'Institut français doit construire sa relation avec l'ensemble des acteurs de notre action culturelle extérieure

L'Institut français doit parvenir à trouver toute sa place dans la gestion du réseau culturel et de ses personnels. Pour ce faire, il devrait comporter un département spécifiquement consacré à la formation. Votre rapporteur pour avis considère qu'une politique de formation ambitieuse et responsable des personnels culturels doit être inclusive et associer, à ce titre, l'ensemble des ministères et opérateurs concernés dont les ressources humaines et financières doivent être mutualisées dans ce domaine.

Dans cette logique, l'Institut français, qui se substitue à CulturesFrance, continuera d'assurer la gestion et l'organisation d'un vaste plan de formation de six millions d'euros, financé sur les crédits exceptionnels de 2009 et 2010, aux cotés d'autres opérateurs tels que le Centre international d'études pédagogiques, les alliances françaises ou encore le Centre d'approches vivantes des langues et des médias (CAVILAM de Vichy). Ces opérateurs de premier rang seront assistés d'opérateurs secondaires chargés de la mise en oeuvre des actions de formation au niveau local en fonction des différents publics concernés (la Chambre de commerce et d'industrie de Paris, l'association Maison des cultures du monde, des professionnels de la culture, etc.). Ce plan de formation est piloté par le Quai d'Orsay, en partenariat avec les autres ministères concernés.

Le ministère des affaires étrangères a ainsi retenu cinq domaines de formation : l'enseignement du français langue étrangère et le recours au numérique ; le numérique culturel ; les industries nouvelles et créatives ; l'animation et la gestion d'un établissement culturel ; la promotion des savoirs dans les domaines artistique et culturel et dans le domaine du débat d'idées.

Votre rapporteur pour avis rappelle qu'en matière de formation, l'Institut français a également vocation, aux termes de la loi du 27 juillet 2010, à s'appuyer sur les multiples organismes professionnels de promotion des industries culturelles françaises à l'étranger, gérés directement par les professionnels concernés et liés au ministère de la culture, tels que TV France International pour l'exportation de programmes télévisuels français, Unifrance pour la promotion des films français à l'étranger, le Bureau export de la musique, l'AFEX (« Architectes français à l'export ») dans le domaine de l'architecture et de l'urbanisme ou encore le Bureau international de l'édition française. Il devrait également pouvoir solliciter l'expérience et la notoriété des multiples établissements publics placés sous la tutelle du ministère de la culture, dont l'action internationale s'est considérablement développée, à l'image des musées du Louvre et du Quai Branly.

En matière de recrutement, votre rapporteur pour avis constate que l'Institut français participera bien avec voix délibérative aux comités de sélection des candidats, aux côtés de la direction des ressources humaines et de la direction générale de la mondialisation du ministère des affaires étrangères, dans le respect des principes posés par la loi du 27 juillet 2010. Il tient, néanmoins, à rappeler les principes directeurs formulés en matière de gestion des ressources humaines par les commissions de la culture et des affaires étrangères du Sénat dans leur rapport d'information commun précité :

- afin de renforcer la continuité des parcours professionnels au sein du réseau culturel, la durée d'immersion dans un pays d'accueil doit être augmentée pour s'aligner sur les règles en vigueur chez la plupart de nos partenaires (idéalement cinq ans). En contrepartie, des efforts doivent être déployés pour que les personnels en poste à l'étranger se voient offrir la possibilité de renouer régulièrement le contact avec le milieu culturel français, le cas échéant en participant à des manifestations culturelles et des festivals organisés sur le territoire national, notamment en région. À cet égard, il est possible de s'inspirer du parcours de formation mis en place par le Goethe Institut ;

- une réflexion doit s'engager sur la possibilité de faire émerger, au sein de la fonction publique d'État, une spécialisation des carrières en lien avec la coopération culturelle, en s'appuyant sur un éventuel profil « communication et influence », suggéré par la commission du Livre blanc, qui pourrait couvrir la communication et les politiques en matière de culture, d'enseignement et d'attractivité ;

- l'émergence éventuelle d'un tel profil professionnel doit s'accompagner d'un renforcement de la mobilité interne (entre les administrations des ministères des affaires étrangères, de la culture, de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur et de la recherche) et externe (par le recrutement de personnes issues de l'Université ou du secteur privé) ;

- souscrivant en cela à une recommandation du Livre blanc, vos deux commissions ont estimé indispensable d'améliorer la politique d'affectation et la gestion des carrières sur la base d'une charte de la gestion des ressources humaines qui intègrerait une plus grande objectivité des critères de sélection et une transparence accrue des procédures de nomination.

Le rattachement progressif du réseau culturel à l'Institut français devrait accompagner la montée en puissance de l'implication de la nouvelle agence culturelle dans la formation de nos personnels culturels à l'étranger.

Dans les postes sélectionnés pour l'expérimentation, les Instituts français locaux relèveront du président de l'Institut français mais seront soumis, en contrepartie et conformément à la loi, à l'autorité de l'ambassadeur dans le cadre de ses missions de coordination et d'animation. Il est ainsi prévu que la direction des représentations locales de l'Institut français, dans les postes expérimentateurs, soit confiée au conseiller de coopération et d'action culturelle (COCAC), qui continuerait d'exercer selon un régime de « double casquette » ses fonctions de conseiller de l'ambassadeur, sous son autorité directe.

Aux termes du projet de décret de mise en place de l'Institut français transmis par le ministère des affaires étrangères au Conseil d'État en application de la loi du 27 juillet 2010, l'Institut français devrait participer étroitement à la programmation et au suivi des activités du réseau culturel, ainsi qu'à la gestion de ses ressources humaines, financières et immobilières. À ce titre, il sera consulté sur :

- les nominations et les évaluations des agents de ce réseau, ainsi que sur les créations et les suppressions de postes ;

- la fixation du montant des crédits de coopération et d'action culturelle attribués à chaque poste diplomatique, ainsi que sur leur répartition et leur utilisation ;

- l'évolution de la carte des implantations et les projets immobiliers du réseau culturel français à l'étranger.

L'Institut français devrait logiquement être dirigé par un président de conseil d'administration doté d'un véritable pouvoir exécutif et d'administration de l'établissement, et assisté, dans ses tâches, par un directeur général délégué.

Votre rapporteur pour avis rappelle, enfin, que l'action complémentaire mise en oeuvre par l'Institut français dans des domaines dans lesquels interviennent déjà un certain nombre d'organismes professionnels d'exportations des industries culturelles françaises3(*) doit s'entendre dans une optique patrimoniale et non commerciale, afin de ne pas encourager une forme de concurrence contreproductive et préjudiciable à l'exportation de notre secteur culturel.


* 1 Pays qui relevaient anciennement du programme 209 mais qui ont été rattachés désormais au programme 185 en ce qui concerne le volet de coopération culturelle et linguistique.

* 2 Rapport d'information n° 458 (2008-2009) de MM. Jacques LEGENDRE et Josselin de ROHAN, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, et de la commission des affaires étrangères, déposé le 10 juin 2009.

* 3 TV France International pour l'exportation de programmes télévisuels français, Unifrance pour la promotion des films français à l'étranger, le Bureau export de la musique, l'AFEX (« Architectes français à l'export ») dans le domaine de l'architecture et de l'urbanisme ou encore le Bureau international de l'édition française.