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Projet de loi de finances pour 2011 : Action extérieure de l'Etat

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Action extérieure de l'Etat ( avis - première lecture )

II. L'AGENCE POUR L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER : DES INCERTITUDES BUDGÉTAIRES PRÉOCCUPANTES

Votre rapporteur pour avis a le sentiment que, dans le cas de l'AEFE (mais ce constat vaudrait également pour bien d'autres établissements publics), l'État délègue à un opérateur la responsabilité d'assumer des missions extrêmement lourdes dont les charges associées sont appelées à monter considérablement en puissance, tout en lui imposant des contraintes budgétaires particulièrement sévères.

Rappelons que sur le fondement de l'article L. 452-2 du code de l'éducation, l'AEFE est investie de missions de service public en direction des élèves français résidant à l'étranger, parmi lesquelles figurent le service public de l'éducation, l'aide à la scolarisation et l'octroi de bourses. Les moyens correspondant à ces charges de service public sont inscrits au programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires ».

L'AEFE participe également au rayonnement de la culture et de la langue françaises, en assurant l'entretien et le développement d'un vaste réseau d'établissements scolaires d'enseignement français à l'étranger dont les personnels enseignants sont rémunérés, intégralement ou en partie en fonction de leur statut, et formés par l'AEFE. Au titre de ces responsabilités, elle perçoit également une subvention pour charges de service public inscrite au programme 185.

Chacune des charges évoquées précédemment représente un coût croissant insuffisamment compensé par l'État : prise en charge des frais de scolarité des élèves français à l'étranger, entretien, rénovation et développement du parc immobilier de l'AEFE, prise en charge des cotisations patronales sur les pensions des personnels civils, etc. Face à cette montée en puissance de charges incompressibles, l'État pousse l'AEFE à recourir de façon accrue à l'autofinancement.

Or, la demande de scolarisation au sein du réseau d'enseignement français à l'étranger s'accroît de plus de 4 % en moyenne par an. Afin de répondre à une demande de plus en plus exigeante, l'agence est confrontée à des besoins d'investissement massifs, notamment en termes d'équipements technologiques et immobiliers, pour garantir une offre pédagogique de pointe dans des locaux parfois vétustes et inadaptés. Ne compter que sur la seule capacité d'autofinancement de l'agence et de ses établissements pour compléter les compensations financières insuffisantes de l'État est illusoire, voire irresponsable.

Le taux d'autofinancement du réseau de l'AEFE devrait être légèrement supérieur à 53,5 % en 2010. Néanmoins, cette moyenne masque des réalités très contrastées selon les pays. Le taux d'autofinancement est ainsi compris entre 14 % à Madagascar et 83 % en Suisse et au Singapour. L'AEFE a déjà fourni des efforts considérables de renforcement de ses ressources propres qui ont augmenté de près de 16 % entre 2009 et 2010.

Dans ce contexte, l'AEFE rencontre de sérieuses difficultés pour mettre au point le contrat d'objectifs et de moyens qu'elle doit conclure avec sa tutelle. À cet égard, votre rapporteur pour avis relève qu'une récente circulaire du Premier ministre de 2010 recommandait de ne plus établir avec les opérateurs sous tutelle que des « contrats d'objectifs et de performances » et de limiter les contrats d'objectifs et de moyens à des cas particuliers.

Or, votre rapporteur pour avis rappelle qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 27 juillet 2010, « une convention pluriannuelle conclue entre l'État, représenté par les ministres concernés, et chaque établissement public contribuant à l'action extérieure de la France, représenté par le président de son conseil d'administration, définit, au regard des stratégies fixées, les objectifs et les moyens nécessaires à la mise en oeuvre de ses missions ». La convention qui devra être conclue entre l'AEFE et l'État devra donc bien prendre la forme d'un contrat d'objectifs et de moyens, car telle est la volonté du législateur.

Quatre grandes inconnues pèsent sur l'horizon budgétaire de l'AEFE : l'immobilier, les pensions civiles, les personnels et la prise en charge des frais de scolarité des élèves français à l'étranger. En l'absence de visibilité, l'élaboration d'un document stratégique prévisionnel, qui soit pertinent et raisonnablement ambitieux, à partir d'une évaluation honnête et rigoureuse des besoins, apparaît compromise.

LES CRÉDITS DE L'AEFE

Années

2007

2008

2009

2010

Programme 185

332 569 194 €

291 300 000 €

415 000 000 €

420 820 000 €

Programme 151

66 960 000 €

86 100 000 €

106 200 000 €

Total

332 569 194 €

358 260 000 €

501 100 000 €

527 020 000 €

Source : Agence pour l'enseignement français à l'étranger.

A. L'INCERTITUDE IMMOBILIÈRE

L'AEFE a élaboré un plan d'orientation stratégique pour la période 2010-2013, afin de faire suite aux recommandations de la commission sur l'avenir de l'enseignement français à l'étranger remises au ministre des affaires étrangères le 7 juillet 2008 et des états généraux de l'enseignement français à l'étranger qui se sont tenus au cours de l'automne 2008. Ce plan assigne des objectifs ambitieux à l'agence en matière de modernisation et d'extension de son réseau. Toutefois, le flou planant sur la politique immobilière de l'État à l'étranger suscite un certain nombre d'interrogations.

En 2005, l'État a transféré à l'AEFE la compétence immobilière sur les bâtiments de ses établissements en gestion directe (EGD) : par le biais de remises en dotation, l'État lui avait alors octroyé la propriété d'une douzaine d'établissements ainsi qu'une dotation de huit millions d'euros pour solde de tout compte. L'AEFE se voyait ainsi en mesure d'emprunter pour le compte de ces établissements.

Néanmoins, dans le cadre de la nouvelle politique domaniale de l'État, il a été décidé de mettre un terme aux remises en dotation. Dans ces circonstances, la première incertitude pèse sur la propriété des bâtiments qui ont été remis en dotation à l'agence au cours des cinq dernières années.

Une autre inconnue concerne également les nouvelles modalités de la relation immobilière entre l'État et l'AEFE. Celle-ci devra désormais conclure avec France Domaine une convention d'occupation contre paiement d'un loyer et devra obligatoirement provisionner en conséquence les charges d'entretien et de rénovation des établissements concernés.

Selon les informations communiquées par l'AEFE, les opérations immobilières concernant ses 75 établissements en gestion directe, qui correspondent à un parc d'environ 95 sites, sont gérées à deux niveaux distincts :

- par l'AEFE pour toutes les opérations de gros entretien sur les établissements remis en dotation et pour toutes les opérations de construction neuve en biens propres. La programmation pluriannuelle immobilière de l'agence votée lors du conseil d'administration du 25 novembre 2009 a chiffré le montant total des opérations à 225 millions d'euros sept ans (2006-2012) et occasionnera un niveau de dépenses en 2010 d'environ 25 millions d'euros ;

- par le ministère des affaires étrangères pour toutes les opérations concernant les établissements non remis en dotation dont l'État conserve la responsabilité sur les aspects immobiliers. La programmation immobilière sur ces établissements à conduit à un niveau de dépenses pour 2010 d'environ un million d'euros.

L'AEFE a réalisé, en juillet 2010, un schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) qui couvre les 95 sites de ses établissements en gestion directe, et qui table sur trois hypothèses d'investissements immobiliers :

- un scénario basique de consolidation des capacités actuelles du réseau, qui correspond à un besoin de 141 millions d'euros ;

- un scénario intermédiaire comprenant l'amélioration des équipements du réseau, qui correspond à un besoin de 218 millions d'euros ;

- un scénario supérieur comprenant l'extension du réseau, qui correspond à un besoin de 333 millions d'euros.

En ce qui concerne les établissements uniquement conventionnés, au nombre de 161, la gestion de leurs opérations immobilières est assurée par les comités de gestion de ces établissements. L'AEFE peut participer financièrement à ces opérations sous forme d'attributions de subventions d'investissement. Ces subventions auront représenté en 2010 une aide d'environ cinq millions d'euros. Le service immobilier de l'agence peut également apporter une aide logistique à ces opérations en assistant les comités de gestion dans le montage et le suivi de leurs projets.

L'AEFE indique que, dans le cadre de la réforme domaniale qui va conduire l'État à remettre en gestion à l'agence l'ensemble des bâtiments appartenant à l'État et utilisés par des EGD, les textes prévoient que ce transfert interviendra dans un délai maximal de cinq ans, mais elle souligne qu'il n'est pas impossible que cette mesure soit mise en place dans des délais beaucoup plus rapprochés.

Votre rapporteur pour avis estime qu'il devrait revenir à nos postes diplomatiques de conduire les évaluations nécessaires et d'élaborer les schémas directeurs immobiliers pour l'ensemble de nos installations à l'étranger, y compris les établissements scolaires liés à l'AEFE.

Compte tenu de l'importance des coûts associés aux défis immobiliers qui se posent à l'agence et en l'absence de visibilité sur les conditions de leur financement, l'Assemblée nationale a une nouvelle fois adopté cette année un amendement de la commission des affaires étrangères, porté par son rapporteur pour avis, M. François Rochebloine, visant à transférer des crédits du programme 151 vers le programme 185 à hauteur de 12 millions d'euros (contre 10 millions d'euros dans le cadre d'un amendement similaire adopté l'an dernier). En diminuant les crédits disponibles pour l'aide à scolarité sur le programme 151, cet amendement vise, d'une part, à contraindre le Gouvernement à plafonner par voie réglementaire le montant maximal des frais de scolarité des élèves français pris en charge et, d'autre part, à augmenter, à due concurrence, la subvention de l'AEFE inscrite sur le programme 185 et couvrant notamment ses charges immobilières.

Ces incertitudes sont renforcées par la lecture de l'article 11 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 qui interdit le recours à des emprunts d'une durée supérieure à douze mois pour les organismes français relevant de la catégorie des administrations publiques. Si un arrêté devra préciser les organismes concernés, il y a fort à penser que cette restriction s'appliquera à l'AEFE, ce qui limiterait considérablement sa capacité à supporter le coût de l'entretien et du développement de son réseau.

L'évolution du réseau est caractérisée par une augmentation du nombre d'établissements simplement homologués (237), une légère baisse du nombre d'établissements conventionnés et le développement depuis 2008 d'accords de partenariat. L'année 2011 devrait voir se concrétiser de nombreux accords de partenariat entre des établissements uniquement homologués et l'AEFE.

Le réseau connaît une hausse continue de ses effectifs depuis plusieurs années : 2 328 élèves supplémentaires ont été enregistrés pour l'année scolaire 2009-2010, après une hausse de 5 535 élèves l'année précédente. Le réseau compte un total de 280 000 élèves dont 105 000 français, soit plus de 60 % d'élèves étrangers. Le budget total du réseau d'établissements d'enseignement français à l'étranger, gérés directement par ou simplement conventionnés avec l'AEFE, est estimé à 1,3 milliard d'euros, dont 60 % sont financés par les familles.

Compte tenu des incertitudes qui pèsent sur le développement immobilier du réseau de l'AEFE, votre commission sollicitera auprès du président de la commission des finances la mise en place d'une mission commune de contrôle (menée par le rapporteur spécial, M. Adrien Gouteyron, et votre rapporteur pour avis) sur les modalités et les conséquences de la nouvelle relation domaniale entre l'AEFE et l'État.