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Projet de loi de finances pour 2011 : Enseignement scolaire

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Enseignement scolaire ( avis - première lecture )
3. L'ajustement du système de remplacement des enseignants

Votre rapporteur note l'augmentation du coût du remplacement entre 2009 et 2010 qui atteint 2,86 milliards d'euros dans l'enseignement public, sans commune mesure avec les sommes 17 fois moins importantes qui lui sont consacrées dans l'enseignement privé.

Crédits consacrés au remplacement
(en millions d'euros)

LFI 2010

PLF 2011

Premier degré public

1 455,954

1 518,143

Second degré public

1 322,703

1 345,791

Privé

165,148

167,599

Source : Projet annuel de performances - PLF 2011 - mission enseignement scolaire

Paradoxalement, dans l'enseignement agricole et dans le privé qui ne peuvent recourir à la même gamme de moyens, et notamment aux TZR, la satisfaction des usagers est bien plus grande que dans le public malgré l'ampleur des moyens engagés. Votre rapporteur se doit donc d'insister sur le souhait unanime qu'il a rencontré chez tous les acteurs du système éducatif, et tout particulièrement mais pas seulement les parents d'élèves, de voir améliorer le remplacement des enseignants.

En outre, les disparités territoriales sont très importantes. Le tableau ci-après établit clairement les difficultés d'organisation du remplacement en outre-mer qui appelle sans doute des mesures particulières tenant compte des spécificités de ces territoires. En métropole, les académies de Poitiers, de Bordeaux, de Limoges, de Montpellier, de Strasbourg et de Corse présentent un taux de rendement du remplacement en 2010 inférieur à 80 %, très en dessous de la moyenne nationale autour de 85 %. À l'inverse, les académies d'Aix-Marseille, de Lille, de Créteil, de Paris et de Versailles affichent un taux supérieur à 90 %. Votre rapporteur se félicite de l'amélioration du taux de rendement par rapport à 2009, qui témoigne d'une meilleure utilisation du potentiel de remplacement et donc d'une meilleure efficience. Cependant, il note au sein d'une même académie la volatilité des taux de rendement qui fluctue très fortement d'une année à l'autre. Ainsi, le taux de rendement dans l'académie de Toulouse passe de 92 % en 2006 à 83 % en 2010 et dans l'académie de Dijon de 67 % en 2006 à 82 % en 2010 sans que les raisons en paraissent évidentes. Une analyse de ses disparités territoriales serait sans doute extrêmement bénéfique pour identifier et diffuser les meilleures organisations et pratiques de gestion.

Pour améliorer le système de remplacement, il faut commencer par construire des outils de prévision robustes qui donnent une image fiable des besoins et des potentiels de remplacement. Certaines absences pourtant prévisibles au titre soit des congés maternité, soit de la formation continue pilotée par les académies sont insuffisamment prises en compte. Sur ce point, le premier degré a un lourd travail à mener d'après l'étude réalisée à la demande du ministre par M. Michel Dellacasagrande, ancien directeur des affaires financières. Dans le second degré, c'est la rigidité du dispositif qui pose problème : il est appuyé prioritairement sur des titulaires cantonnés strictement dans un ressort géographique trop étroit. Le vivier potentiel de remplaçants doit donc être élargi et les règles de recrutement ou de mise à disposition interacadémique doivent être assouplies.

L'organisation actuelle du remplacement des absences de courte durée

L'article L. 912-1 du code de l'éducation, issu de la loi du 23 avril 2005 pour l'avenir de l'école, fait obligation aux enseignants de contribuer à la continuité de l'enseignement sous l'autorité du chef d'établissement en assurant des enseignements complémentaires.

Le décret n° 2005-1035 du 26 août 2005 prévoit, dans le cadre d'un protocole défini dans chaque établissement, de mobiliser les enseignants pour un remplacement d'une durée inférieure ou égale à deux semaines, conformément à leurs qualifications, dans la limite de cinq heures supplémentaires par semaine et de soixante heures par année scolaire.

Le chef d'établissement doit rechercher en priorité l'accord des enseignants pour participer à ce dispositif même s'il a la possibilité de recourir à la désignation en l'absence d'enseignants volontaires. En pratique, les chefs d'établissement paraissent user très limitativement de leurs pouvoirs de désignation.

Les titulaires et contractuels participant au dispositif de remplacement de courte durée bénéficient d'heures supplémentaires effectives (HSE). Malgré la progression depuis 2005 du nombre d'heures supplémentaires attribuées pour le remplacement de courte durée, qui témoigne des efforts des équipes éducatives dans les établissements, les besoins sur le terrain ne semblent pas satisfaits convenablement.

Votre rapporteur fonde de bons espoirs sur la récente note de service n° 2010-140 du 20 septembre 2010 adressée par le ministre aux recteurs et chanceliers d'université. Elle supprime en effet le délai de carence de 15 jours qui pénalisait les remplacements de courte durée et permet aux chefs d'établissement de faire appel aux ressources académiques de remplacement dès le premier jour en cas de difficulté. Elle crée également un pilotage sur trois niveaux avec des référents désignés au niveau de l'établissement et du rectorat, la direction générale des ressources humaines du ministère intervenant en appui. Enfin, elle recommande un assouplissement du zonage du remplacement et la constitution de viviers de remplaçants en liaison avec Pôle emploi et les universités.