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Projet de loi de finances pour 2011 : Compte d'affectation spéciale : participations financières de l'Etat

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Compte d'affectation spéciale : participations financières de l'Etat ( avis - première lecture )

N° 115

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) sur le projet de loi de finances pour 2011, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VIII

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE :
PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT

Par M. François PATRIAT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, Alain Fouché, Serge Godard, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-François Mayet, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis Nègre, Mmes Renée Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall, René Vestri.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 2824, 2857, 2859 à 2865 et T.A. 555

Sénat 110 et 111 (annexe n° 12) (2010-2011)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) d'août 2001 prévoit un compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat », qui vise à identifier, de manière spécifique et dédiée, les recettes de cessions des participations détenues par l'Etat et à ne pas les assimiler à des produits courants qui financeraient le fonctionnement de l'Etat. Il ne concerne que les opérations de l'Etat liées à la gestion de ses participations financières qui ont une nature patrimoniale. Son fonctionnement est régi par le principe de la justification au premier euro.

Cette année encore, votre rapporteur pour avis considère que le Parlement est tenu de se prononcer sur un compte, sur des crédits, et même sur un projet qu'il n'a pas la possibilité de connaître pleinement ni même d'appréhender de façon constructive, dans la mesure où les informations transmises demeurent lacunaires, notionnelles et invariablement identiques d'un exercice à l'autre.

L'exécution de l'exercice 2010 a été marquée par la crise. Dans le cadre d'une orientation des crédits inchangée pour 2011, votre rapporteur pour avis a choisi cette année de se pencher plus précisément sur la cohérence de la politique actionnariale de l'Etat intervenant en tant qu'investisseur, ainsi que sur les obligations et les spécificités qui en découlent.

La multiplicité des acteurs et des niveaux intervenant dans le pilotage de cette politique aux enjeux essentiels autorise à se poser la question de l'existence d'une véritable stratégie unique et cohérente en la matière.

Les objectifs et les modalités d'intervention de l'Agence des participations de l'Etat (APE), du Fonds stratégique d'investissement (FSI), ou encore de la Caisse des dépôts et des consignations (CDC) peuvent parfois sembler contradictoires ou situés à des plans différents, malgré la nouvelle impulsion donnée à l'action de l'APE, récemment dotée d'un commissaire aux participations de l'Etat, directement rattaché au ministre chargé de l'économie.

Le FSI, mis en place il y a deux ans, présente aujourd'hui un bilan encore timide, mais est porteur d'une vision stratégique : il gagnerait à être davantage présent ou visible dans les régions et les différents bassins industriels, afin de favoriser la mise en oeuvre d'une politique de filières.

Votre rapporteur pour avis a souhaité confronter les objectifs inhérents à cette politique actionnariale de l'Etat et analyser les orientations stratégiques, prises ou à prendre, afin que l'Etat, tout en se conduisant comme un investisseur avisé, mette également en oeuvre, sur l'ensemble du territoire, une politique industrielle crédible, cohérente et courageuse.

I. I. UN COMPTE TROP FORMEL : DES RECETTES INDICATIVES ET DES DÉPENSES INCHANGÉES

A. POUR UNE ÉNIÈME ANNÉE CONSÉCUTIVE, L'INFORMATION TRANSMISE AU PARLEMENT EST LACUNAIRE

Comme lors des exercices précédents, votre rapporteur pour avis souhaite rappeler, cette année encore, que les spécificités de l'actionnariat de l'Etat, si elles existent bel et bien, ne sauraient justifier un tel « flou » dans les informations délivrées au Parlement dans le cadre de la discussion budgétaire.

En effet, si l'Etat n'est pas un actionnaire comme les autres et se caractérise par un certain nombre d'éléments stratégiques difficilement prévisibles, ce compte d'affectation spéciale se singularise également par l'importance et la portée de ses enjeux, tant en termes de santé financière de l'Etat, qu'en termes d'orientation de sa politique industrielle.

1. Un compte d'affectation spéciale qui se justifie par un certain nombre de spécificités

L'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 pose le principe de l'existence d'un compte d'affectation spéciale dédié aux participations financières de l'Etat.

Article 21

I. - Les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. Ces recettes peuvent être complétées par des versements du budget général, dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte.

Les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'Etat, à l'exclusion de toute opération de gestion courante, sont, de droit, retracées sur un unique compte d'affectation spéciale. Les versements du budget général au profit de ce compte ne sont pas soumis à la limite prévue au premier alinéa.

Il en est de même pour les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires. Les versements du budget général au profit de ce compte ne sont pas soumis à la limite prévue au premier alinéa.

II. - Sauf dérogation expresse prévue par une loi de finances, aucun versement au profit du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial ne peut être effectué à partir d'un compte d'affectation spéciale.

En cours d'année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d'un compte d'affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées, sauf pendant les trois mois suivant sa création. Durant cette dernière période, le découvert ne peut être supérieur à un montant fixé par la loi de finances créant le compte.

Si, en cours d'année, les recettes effectives sont supérieures aux évaluations des lois de finances, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, par arrêté du ministre chargé des finances, dans la limite de cet excédent. Au préalable, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des raisons de cet excédent, de l'emploi prévu pour les crédits ainsi ouverts et des perspectives d'exécution du compte jusqu'à la fin de l'année.

Les autorisations d'engagement et les crédits de paiement disponibles en fin d'année sont reportés sur l'année suivante, dans les conditions prévues aux II et IV de l'article 15, pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte.

L'Etat souscrit ainsi, pour ce qui est de son patrimoine industriel, à l'exigence de performance de la gestion publique consacrée par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001.

Il convient tout d'abord de rappeler les caractéristiques qui singularisent ce compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat ». Ce dernier vise à identifier clairement les recettes de cessions des participations de l'Etat et ne retrace que les opérations réalisées par l'Etat actionnaire intervenant en tant qu'investisseur.

Le compte d'affectation spéciale relatif aux participations financières de l'Etat retrace :

1° En recettes :

a) tout produit des cessions par l'Etat de titres, parts ou droits de sociétés qu'il détient directement ;

b) les produits des cessions de titres, parts ou droits de sociétés détenus indirectement par l'Etat qui lui sont reversés ;

c) les reversements de dotations en capital, produits de réduction de capital ou de liquidation ;

d) les remboursements des avances d'actionnaires et créances assimilées ;

e) les remboursements de créances résultant d'autres interventions financières de nature patrimoniale de l'Etat ;

f) les versements du budget général.

2° En dépenses :

a) les dotations à la Caisse de la dette publique et celles contribuant au désendettement d'établissements publics de l'Etat ;

b) les dotations au Fonds de réserve pour les retraites ;

c) les augmentations de capital, les avances d'actionnaires et prêts assimilés, ainsi que les autres investissements financiers de nature patrimoniale de l'Etat ;

d) les achats et souscriptions de titres, parts ou droits de sociétés ;

e) les commissions bancaires, frais juridiques et autres frais qui sont directement liés aux opérations mentionnées au a) du 1° (recettes) ainsi qu'aux b) et au c) du 2° (dépenses).

Source : Projet annuel de performances

2. Des dépenses et des recettes « indicatives »

Les recettes, affichées de façon forfaitaire, et les prévisions de dépenses, purement « indicatives », ne constituent pas des éléments tangibles qui puissent permettre au Parlement d'émettre des avis sérieux et documentés sur la question des participations financières de l'Etat.

a) Tant le montant que la nature des recettes sont flous

Les recettes retracées dans ce compte d'affectation spéciale peuvent être de six types différents :

- la cession de participations financières détenues directement : l'ouverture du capital d'une entreprise, la privatisation ou la cession d'une participation minoritaire sont des opérations retracées dans ce compte d'affectation spéciale ; ces cessions constituent une catégorie de ressources budgétaires de l'Etat distincte des revenus courants de ses participations financières (dividendes) et constituent de droit l'essentiel des recettes du compte ;

- le reversement de produits de cession d'actifs détenus par l'intermédiaire d'entreprises ou d'entités contrôlées par l'Etat ;

- les reversements de dotation en capital, produits de réduction de capital ou de liquidation ;

- les remboursements des avances d'actionnaires et créances assimilées ;

- les remboursements de créances résultant d'autres interventions financières de nature patrimoniale de l'Etat ;

- les versements du budget général.

Le projet annuel de performances pour 2011 prévoit que les recettes proviendront pour leur quasi-totalité du produit de cessions de titres de participation.

Une fois encore, aucun détail sur la nature des cessions envisagées n'est communiqué ni par les documents budgétaires ni par les réponses au questionnaire envoyé par votre rapporteur pour avis. Cette absence d'éléments est d'autant plus regrettable que les prévisions de ces recettes ne sont pas fiables alors qu'elles constituent par ailleurs l'essentiel des recettes totales.

Votre rapporteur pour avis s'étonne en effet que, pour la énième année consécutive, les recettes affichées s'élèvent au niveau notionnel de 5 milliards d'euros. Ce chiffre demeure, exercice budgétaire après exercice budgétaire, invariablement le même et ne peut donc revêtir le caractère d'une information.

Par ailleurs, il existe un écart très important entre les prévisions et les recettes réellement perçues par l'Etat, ce qui crée une véritable incertitude.

Par exemple, les recettes prévues pour 2009 par la loi de finances initiale (LFI) s'élèvent à 5 milliards d'euros. Or l'exécution du budget en 2009 a donné lieu à l'encaissement de seulement 3,455 milliards d'euros de recettes, soit 1,545 milliard d'euros de moins que la prévision.

De façon encore plus significative, en ce qui concerne les recettes liées à une cession de titres de participation : l'écart entre les prévisions et les produits effectifs s'élève à 4,9 milliards d'euros. Le rapport annuel de performance se contente de dire : « L'écart de 4,9 milliards d'euros entre la réalisation et la prévision de LFI s'explique du fait de la crise économique qui a limité les opportunités de cession d'actifs. »

Sont également prévues :

80 millions d'euros de recettes provenant de la remontée de trésorerie de l'entreprise de recherches et d'activités pétrolières (ERAP) dans le cadre de la liquidation de la société et l'arrivée à échéance de plusieurs garanties importantes détenues par la Société de gestion de garanties et de participations SGGP (société de défaisance du GAN) ;

70 millions d'euros de recettes provenant de remboursements en principal des avances d'actionnaire : il est envisagé que l'EPIC Entreprise minière et chimique (EMC) procède en 2011 au remboursement de sa dette envers l'Etat ;

20 millions d'euros de recettes provenant de retours sur investissement pour l'Etat de plusieurs fonds de capital risque1(*) : mais, là encore, comme l'indique le projet annuel de performance, « ce montant est indicatif dans la mesure où les recettes afférentes dépendent des décisions prises par les gestionnaires des fonds en fonction des opportunités de réalisation de cessions de participations. »

Source : Projet annuel de performances - PLF 2011

b) Les dépenses ne sont pas davantage clarifiées

Votre rapporteur pour avis constate que demeurent inchangés pour 2011 :

- la structure du compte d'affectation spéciale ;

- le montant des autorisations d'engagements demandées.

Le compte est ainsi composé de deux programmes :

le programme n° 731 sur les « opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat » ;

le programme n° 732 intitulé « désendettement de l'Etat ou d'établissements publics de l'Etat » et qui ne comprend qu'une seule action du même nom.

Les orientations budgétaires pour 2011 prévoient d'affecter 1 milliard d'euros au programme 731 et 4 milliards d'euros au programme 732, consacrant une fois de plus la priorité donnée à l'objectif de désendettement de l'Etat.

La majeure partie des crédits demandés au titre du programme 731 (89 %) est destinée à l'action n° 1 - Augmentation de capital, dotations en fonds propres, avances d'actionnaire et prêts assimilés2(*) (à hauteur de 890 millions d'euros).

Or ces dépenses ne sont pas précisées.

Le projet annuel de performance indique par exemple que, « conformément à la décision du Président de la République, il est prévu d'augmenter le capital de La Poste de 2,7 milliards d'euros dont 1,5 milliard d'euros pour la CDC et 1,2 milliard d'euros pour l'Etat », et il est plus loin précisé que « la libération se fera de manière progressive ». Votre rapporteur pour avis juge tout à fait insuffisantes les informations communiquées sur ces prévisions de dépenses. Il déplore qu'aucune indication ne soit fournie, ni sur le calendrier de cette augmentation de capital, ni sur la manière dont cette « libération progressive » aura lieu.

Notre collègue M. Michel Teston avait d'ailleurs interrogé M. Jean-Dominique Comolli, commissaire aux participations de l'Etat, lors de son audition par votre commission3(*), mais n'avait à ce sujet obtenu aucune précision supplémentaire.

Par ailleurs, aucune précision n'est non plus apportée sur une quelconque prévision de ventilation des dépenses de ce programme entre :

- l'augmentation du capital de La Poste ;

- la libération d'une nouvelle tranche de l'augmentation de capital souscrite par Autoroutes de France pour la Société française du Tunnel routier du Fréjus ;

- la libération d'une nouvelle tranche de l'augmentation de capital du Fonds stratégique d'investissement (FSI) ;

- la contribution française aux augmentations de capital des banques régionales de développement4(*), conformément aux décisions prises dans le cadre du G20.

Votre rapporteur pour avis considère qu'il serait important que le Parlement puisse disposer d'une répartition au moins indicative de ces dépenses. La majeure partie de ces crédits sera-t-elle affectée à l'augmentation du capital de La Poste ? Les crédits seront-ils ventilés de manière proportionnelle ? De ces décisions dépendent bien l'orientation de la politique de l'Etat actionnaire : le Parlement devrait avoir connaissance de ces choix.

Il rappelle également que la Cour des comptes a émis, s'agissant de l'exercice budgétaire de 2009, des observations sur l'écart constaté entre les prévisions et l'exécution du compte d'une part, et sur la qualité des indicateurs de performances du programme 731 d'autre part. Concernant la première remarque, votre rapporteur pour avis considère que l'argument selon lequel la stratégie de cession dépend très largement de la situation des marchés et des orientations industrielles retenues par le Gouvernement, s'il a une part de réalité, ne peut expliquer une absence quasi-totale d'informations, même dans les grandes lignes.

Concernant la deuxième remarque, le Gouvernement a indiqué que « des modifications ont été apportées aux exercices de rattachement des indicateurs financiers du programme 731 et des compléments aux commentaires méthodologiques de ces indicateurs ont été introduits, notamment s'agissant des raisons qui rendent difficile la comparaison des résultats financiers obtenus par les entreprises du périmètre des participations de l'Etat avec celles des mêmes secteurs »5(*).

Dix millions d'euros seront également consacrés à d'autres investissements financiers de nature patrimoniale (action n° 4). Il s'agit de versements à différents fonds de capital risque auxquels l'Etat a souscrit, notamment, selon les documents budgétaires :

- le Fonds de co-investissement pour les jeunes entreprises (FCJE), qui a vocation à investir en fonds propres dans des PME technologiques ;

- le Fonds de promotion pour le capital risque 2000 (FPCR 2000) et le Fonds de fonds technologique 3 (FFT 3).

Là encore, ces montants sont donnés à titre indicatif « dans la mesure où les appels de fonds dépendent des opportunités d'investissement qui s'offrent à leurs gestionnaires ».

Enfin, 100 millions d'euros (soit 10 % des autorisations d'engagement du programme 731) de dépenses de fonctionnement sont prévues au titre de l'action n° 5 - Prestations de services : commissions bancaires, frais juridiques et frais liés aux opérations de gestion des participations financières de l'Etat.

Aucune autorisation d'engagement n'est demandée pour les achats ou souscriptions de titres, parts ou droits de sociétés.

D'une manière générale, votre rapporteur pour avis note que les autorisations d'engagement demandées pour 2011 au titre du programme 731 ont exactement le même niveau et la même ventilation que celles ouvertes en loi de finances initiale pour 2010.

Cette année encore, l'essentiel des crédits demandés au titre du compte d'affectation spéciale est dédié au programme n° 732, c'est-à-dire au désendettement de l'Etat. Ce programme spécifique, créé en 2007, retrace les contributions apportées, à partir de la meilleure valorisation possible des participations financières de l'Etat, au désendettement de l'Etat et des administrations publiques de l'Etat (APU). 4 milliards d'euros - soit 80 % des dépenses prévues au compte d'affectation spéciale - lui sont affectés, ce qui était déjà le cas pour l'exercice budgétaire précédent.

Ces versements concerneraient :

- l'établissement public de financement et de restructuration (EPFR), afin de permettre la poursuite, à hauteur de 1,1 milliard d'euros, de l'amortissement de la dette contractée vis-à-vis du Crédit Lyonnais ainsi que le paiement des intérêts de cette dette ;

- la Caisse de la dette publique (CDP), dans le cadre de la contribution des recettes de cessions de participations financières de l'Etat à son désendettement, à hauteur de 2,9 milliards d'euros.

Votre rapporteur pour avis s'interroge sur la pertinence de ces prévisions de dépenses. D'une part, il constate que l'exercice budgétaire précédent prévoyait quasiment les mêmes versements (1,5 milliard d'euros pour l'EPFR et 2,5 milliards d'euros pour la CDP) et, d'autre part, que ces montants ne sont toujours pas à même de constituer un apport déterminant pour l'objectif du désendettement de l'Etat et des APU.

Enfin, plus globalement, votre rapporteur pour avis regrette que ces prévisions de dépenses ne fassent pas apparaître l'objectif de la conduite d'une véritable stratégie industrielle, que l'évolution de l'organisation de l'APE semblait pourtant privilégier.


* 1 Fonds de câblage Internet, fonds de co-investissement pour les jeunes entreprises, fonds de promotion pour le capital risque 2000, fonds public pour le capital risque, fonds de fonds technologique 3.

* 2 Les opérations retracées sur cette action sont exercées par l'Etat sur des entités qu'il contrôle dans trois cas de figure : la recapitalisation d'une participation financière de l'Etat, la réalisation d'un apport, la réalisation d'une avance d'actionnaire. L'Etat peut également procéder à des opérations en capital dans deux autres cas : la transformation d'un service d'administration soit en EPIC intervenant dans un secteur concurrentiel, soit en société, la création d'une entité ex nihilo.

* 3 Audition de M. Jean-Dominique Comolli, commissaire aux participations de l'Etat, par la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire du Sénat (mercredi 20 octobre 2010).

* 4 Il s'agit de : la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), la Banque africaine de développement (BAfD), la Banque asiatique de développement (BAsD), la Banque interaméricaine de développement (BID), la Banque ouest africaine de développement (BOAD), la Banque de développement des Etats de l'Afrique centrale (BDEAC).

* 5 Réponses au questionnaire budgétaire.