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Projet de loi de finances pour 2011 : Justice- Administration pénitentiaire

17 novembre 2010 : Budget 2011 - Justice- Administration pénitentiaire ( avis - première lecture )

III. LA MISE EN oeUVRE DE L'OBLIGATION D'ACTIVITÉ, ENJEU CRUCIAL POUR LA RÉUSSITE DE LA LOI PÉNITENTIAIRE

A l'initiative de votre rapporteur pour avis, l'article 27 de la loi pénitentiaire prévoit une obligation d'activité pour les personnes détenues condamnées.

L'exercice d'une activité -emploi, formation professionnelle, cours, activité socio-culturelle ou sportive, participation à un groupe de parole dans le cadre d'un programme de prévention de la récidive- demeure en effet le meilleur gage de la réinsertion. Or, dans une majorité de cas, le temps de la peine demeure un temps mort. La disposition introduite dans la loi pénitentiaire poursuit deux objectifs : ne pas permettre que des détenus restent inoccupés alors que des activités leur sont proposées, encourager l'administration pénitentiaire à rechercher, le cas échéant avec des partenaires extérieurs, la palette la plus large possible d'occupation.

Le législateur a assorti l'obligation de trois conditions : elle ne s'applique que si l'établissement est en mesure de proposer plusieurs activités ; elle a pour finalité de poursuivre la réinsertion de la personne ; elle doit être adaptée à son âge, ses capacités et sa personnalité. Enfin, la loi a prévu que « sous réserve du maintien du bon ordre et de la sécurité de l'établissement, les personnes détenues sont consultées par l'administration pénitentiaire sur les activités qui leur sont proposées ».

Afin d'accompagner la mise en oeuvre de l'article 27 de la loi pénitentiaire, des dispositions réglementaires prises par décret en Conseil d'Etat et une circulaire d'application devraient entrer en vigueur avant la fin de l'année 2010.

L'application de ces dispositions devrait s'inscrire dans le cadre progressivement mis en place par l'administration pénitentiaire pour définir un parcours d'exécution de la peine. Au sein des quartiers arrivants, des entretiens sont menés par les différents services (détention, service pénitentiaire d'insertion et de probation - SPIP - santé, enseignement, formation, travail, etc.) afin de repérer les compétences, les besoins et les demandes des personnes détenues. Une commission pluridisciplinaire unique assure la synthèse de ces observations et, en fonction du profil des personnes et du nombre de places, valide les propositions d'inscriptions dans le souci, selon l'administration pénitentiaire, de combiner des activités sans chevauchement.

Bien que l'obligation fixée à l'article 27 s'applique sur toute activité sans exclusive, votre rapporteur estime que la priorité doit porter sur le travail et la formation professionnelle en raison de leur contribution à la réinsertion des personnes détenues.

A. L'EXIGENCE DE DÉVELOPPEMENT DU TRAVAIL DANS UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE DIFFICILE

Au regard des objectifs fixés par la loi pénitentiaire, le bilan de l'année 2009 apparaît préoccupant : la masse salariale enregistre une diminution de 13 % pour les activités de production, le nombre d'emplois en production26(*) ayant connu une contraction de 1.033 emplois par rapport à 2008.

A titre d'illustration, le centre de détention de Nantes, pourtant exemplaire en matière d'emploi et de formation, a connu une contraction de 25 % du taux d'activité de production en 2009 -dont le niveau est revenu à celui atteint en 2005.

Bilan du travail pénitentiaire en 2009

Les activités de service général, générées par l'administration pénitentiaire pour les besoins de fonctionnement des établissements, ont employé 34,3 % de personnes détenues en 2009, soit 7.661 postes de travail en moyenne mensuelle. La rémunération s'effectue sur la base de tarifs journaliers fixés dans le cadre de crédits budgétaires de fonctionnement attribués à chaque établissement. La rémunération mensuelle moyenne par poste de travail, sur la base de 295 jours travaillés dans l'année entre 2008 et 2009 (233 euros contre 193 euros) - la durée quotidienne de travail variant entre 3 et 7 heures selon les postes et les activités.

Le travail effectué dans les ateliers du service de l'emploi pénitentiaire (SEP) par l'intermédiaire du compte « régie industrielle des établissements pénitentiaires » (RIEP) a employé 1021 personnes détenues en moyenne chaque mois pour une rémunération par poste de travail en équivalent temps plein de 525 euros par mois (521 euros en 2008).

Les activités de travail gérées par les entreprises privées concessionnaires de l'administration pénitentiaire ou titulaire des marchés de fonctionnement des établissements à gestion déléguée, ont employé en moyenne annuelle 7 265 personnes détenues (8 390 en 2008) pour une rémunération mensuelle moyenne par poste de travail en équivalent temps plein de 370 euros (équivalente à celle de 2008).

Face à cette situation, il est impératif de développer de nouvelles initiatives.

L'administration pénitentiaire a engagé en 2008 la mise en oeuvre du plan « Entreprendre » afin d'accroître l'offre de travail pénitentiaire. Ce plan vise à assouplir les modalités d'organisation du travail (facilités d'accès des véhicules de livraison et mise en place de la journée continue), développer les infrastructures dédiées au travail, la formation du personnel, l'alternance travail/formation au service général ou encore la promotion du travail pénitentiaire.

Selon l'administration pénitentiaire, ce plan aurait permis d'atténuer en partie les effets de la crise économique.

La situation reste cependant très inégale entre les établissements pour peine dont les espaces consacrés aux activités couvrent une surface importante27(*) et les maisons d'arrêt dotées de locaux insuffisants, vétustes et difficiles d'accès. En outre, le taux de rotation beaucoup plus rapide de la population pénale en maison d'arrêt rend plus complexe la mise en oeuvre d'activités rémunérées. A Nantes, alors que 60 % des détenus accomplissent une activité rémunérée au centre de détention, 68 % des demandes d'activité ne peuvent être satisfaites dans la maison d'arrêt pour hommes.

L'évolution encourageante de la situation financière de la RIEP pourrait aussi favoriser l'offre d'emplois en milieu pénitentiaire. En 2009, le SEP a géré 48 ateliers de production implantés dans 27 établissements pénitentiaires recevant majoritairement des détenus condamnés à de longues peines -les ateliers de la RIEP représentent ainsi 63 % de l'emploi en production des maisons centrales.

Le SEP intervient dans plus de 11 secteurs d'activité différents (confection, menuiserie, boissellerie, métallerie, mécanique générale, imprimerie, informatique, numérisation d'activités audiovisuelles, travail à façon, cuir, exploitation agricole et diverses activités liées aux plans de sauvegarde du patrimoine). Le chiffre d'affaires -réalisé pour 72 % avec le secteur public dont 56,5 % avec l'administration pénitentiaire (confection des uniformes des personnels de surveillance, fabrication du mobilier de détention) a progressé légèrement en 2009 (+ 0,3 % après une hausse de 3 % en 2008). Après plusieurs exercices déficitaires, le SEP-RIEP a rétabli ses équilibres financiers et dispose des marges de manoeuvre nécessaires à la poursuite de ses activités et à la modernisation de ses équipements industriels.

Comme votre rapporteur a pu le constater lors de la visite du centre de détention de Nantes, la RIEP est en mesure d'organiser des activités à forte valeur ajoutée : élaboration de plan pour les services d'incendie et de secours ou encore centre d'appel. Ce dernier, animé par sept personnes détenues, a pour mission de contacter les entreprises d'un secteur géographique déterminé afin de leur présenter le SEP et les prestations qu'il est en mesure de proposer. L'expérience, encore récente, semble néanmoins donner des résultats plus satisfaisants que lorsque cette action de promotion était confiée à une entreprise privée.

Selon votre rapporteur, différentes pistes peuvent ainsi être explorées afin d'enrichir les tâches confiées aux détenus et permettre de couvrir une palette d'activités plus diversifiées.

Par ailleurs, lors de l'examen de la loi pénitentiaire, votre rapporteur avait souhaité qu'une priorité soit donnée dans le cadre des attributions de marchés publics, aux productions des établissements pénitentiaires et obtenu des engagements en ce sens du Gouvernement.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur, le ministère de la justice et des libertés a demandé au ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi que le droit de préférence prévu par l'article 53 IV du code des marchés publics soit étendu au SEP et aux entreprises concessionnaires des établissements pénitentiaires pour les produits ou services assurés par les personnes détenues.

Par un courrier en date du 22 avril 2010, ce ministère a précisé que le SEP n'ayant pas de personnalité morale distincte de celle de l'Etat, il n'est pas soumis au code des marchés publics lorsqu'il lui fournit des prestations. En revanche, le droit de préférence devrait être étendu aux entreprises concessionnaires des établissements pénitentiaires sous la forme d'une modification par voie réglementaire du code des marchés publics.

Enfin, la loi pénitentiaire a prévu l'implantation au sein des établissements pénitentiaires de structures d'insertion par l'activité économique dans les conditions de travail en concession afin d'élargir l'offre de travail (art. 33). Les décrets d'application attendus avant la fin de cette année permettront la mise en oeuvre de ces dispositifs dont l'intérêt est de permettre aux personnes détenues de s'engager dans un parcours professionnalisant afin de préparer au mieux leur sortie.


* 26 Moyenne mensuelle de 6 772 postes en équivalent temps plein.

* 27 A Nantes, par exemple, 3.000 m2 pour la zone atelier et 2.000 m2 pour la zone formation.