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Projet de loi de finances pour 2011 : Protection des droits et libertés

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Protection des droits et libertés ( avis - première lecture )

B. QUELLES PERSPECTIVES DE MUTUALISATION ?

Même si le budget des quatre AAI qui devraient être absorbées par le Défenseur des droits est relativement modeste (environ 30 millions d'euros, soit 0,01 % du budget de l'Etat), il convient de s'interroger, dans le cadre de la RGPP, sur les économies budgétaires susceptibles d'être générées par un tel regroupement d'autorités.

Théoriquement, elles devraient résulter de la mutualisation des moyens logistiques des AAI concernées : immobilier, gestion des ressources humaines, traitement du courrier reçu, standard téléphonique, secrétariat, gestion comptable, informatique, communication, salles de réunion, centre de documentation, marchés publics, achats, logistique, sécurité, cafétéria et restauration, transports...

Votre rapporteur a donc cherché à savoir si la création du Défenseur des droits offrait des perspectives de mutualisation et de rationalisation des dépenses, au plan national comme au plan local.

1. Au plan national
a) En matière de dépenses de personnel, des perspectives de mutualisation quasi-inexistantes en 2011, limitées ensuite

Le projet de loi organique relatif au Défenseur des droits prévoit, en son article 33, que le personnel des AAI fusionnées sera intégralement transféré au Défenseur des droits quel que soit son statut (sous contrat, détachés, mis à disposition).

Si le périmètre du Défenseur des droits voté par le Sénat est confirmé par l'Assemblée nationale, la nouvelle institution devrait donc comprendre, au moment de sa création, 220 équivalents temps plein travaillés (ETPT) : 79 fonctionnaires titulaires (10 de catégorie A+, 38 de catégorie A, 9 de catégorie B et 22 de catégorie C) et 141 contractuels, comme l'illustre le tableau ci-dessous :

ETPT (2011) des AAI susceptibles de rejoindre le Défenseur des droits

Intitulé

Catégories d'emplois

Nombre d'ETPT

A+

A

B

C

Total titulaires

contractuels

Médiateur de la République

100

4

28

7

17

56

44

Défenseur des enfants

27

2

3

1

3

9

18

CNDS

8

0

0

0

2

2

6

HALDE

85

4

7

1

0

12

73

TOTAL

220

10

38

9

22

79

141

Si ce transfert automatique de personnel garantit la préservation de l'expertise et de l'expérience acquises au sein de chacune de ces autorités, il n'en demeure pas moins qu'il démontre qu'aucune mutualisation ne pourra être réalisée au moment de la création du Défenseur des droits.

Pis encore, le regroupement de plusieurs AAI pourra créer quelques tensions parmi les personnels compte tenu de l'existence de régimes statutaires et de rémunération variables d'une AAI à l'autre.

A titre d'exemple, le personnel de la HALDE bénéficie d'un régime statutaire très favorable depuis 2009 : les CDD sont d'une durée de trois ans, durée de droit commun, mais s'ils sont reconduits, ils ne peuvent l'être que pour une durée indéterminée (article 3 de la délibération n° 2009-126 du 16 mars 2009 portant modification du règlement de gestion des personnels de la HALDE). Il s'agit-là d'une disposition dérogatoire du droit commun car la transformation d'un CDD en CDI n'intervient normalement qu'au bout de six ans (2 fois 3 ans), ce qu'applique le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants et la CNDS.

C'est ce qui explique que la quasi-totalité du personnel contractuel de la HALDE soit en CDI.

Cette situation pourra générer certaines tensions au sein des services : ainsi, à titre d'exemple, le personnel du Défenseur des droits pourra comprendre des contractuels de même ancienneté dans leur AAI d'origine mais bénéficiant de contrats de nature très différente (CDD/CDI).

S'agissant de la rémunération, la création du Défenseur des droits risque de faire apparaître l'hétérogénéité des régimes de rémunération entre les AAI fusionnées. Si votre rapporteur n'a pu obtenir de chiffres précis, les auditions qu'il a menées semblent indiquer qu'à caractéristiques égales (emploi exercé, niveau de diplôme, expérience, ancienneté dans l'institution...), les personnels de la HALDE sont mieux rémunérés que ceux du Médiateur de la République, eux-mêmes mieux lotis que ceux du Défenseur des enfants et de la CNDS.

Un récent rapport de nos collègues députés MM. René Dosière et Christian Vanneste sur les autorités administratives indépendantes7(*) fournit d'ailleurs des fourchettes brutes annuelles de rémunération pour les personnels de direction, fourchettes qui confirment cette impression :

Médiateur de la République

de 86 058 € à 125 561 €

HALDE

de 88 443 € à 132 769 €

Défenseur des enfants

de 59 088 € à 130 998 €

CNDS

pas d'éléments

En conséquence, des revendications pourraient voir le jour. D'ailleurs, en réponse au questionnaire qui lui a été adressé, la CNDS souhaite que les cinq contractuels de l'institution bénéficient de « conditions statutaires et de rémunération alignées sur celles des autres personnels intégrés dans le nouvel organisme si cette situation est plus favorable ».

Si la création du Défenseur des droits offre des perspectives de mutualisation quasi-nulles à court-terme et - plus grave - risque d'être difficile à gérer eu égard à l'existence de régimes statutaires et de rémunération hétérogènes, il n'en demeure pas moins qu'il est possible de s'attendre, après une année pleine de fonctionnement et au-delà, à une réduction des effectifs et à un renforcement de leur capacité d'expertise. Autrement dit, le personnel pourrait être moins nombreux et plus spécialisé que celui qui composait les AAI intégrées.

Sont en fait principalement concernées les personnes qui exercent une fonction « support ». La mutualisation concerne beaucoup moins, par nature, celles qui exercent une fonction opérationnelle, telles que les chargés de missions ou d'études.

L'an passé, le Défenseur des enfants, la CNDS et la HALDE ont contesté que leur intégration dans le Défenseur des droits puisse conduire à une mutualisation des moyens humains, eu égard à la spécificité de leurs missions. Toutefois, force est de constater que les emplois « support » n'impliquent généralement pas une spécialisation particulière propre à telle ou telle AAI et sont donc en principe « mutualisables ».

Les postes de fonction « support »
chez le Médiateur, la HALDE, le Défenseur des enfants et la CNDS

- Médiateur : 14 postes (1 directeur administratif et financier, 1 directeur-adjoint, 1 adjoint ressources-humaines, 1 secrétaire, 2 agents chargés des salaires et factures, 1 agent « commandes et marchés » ; 1 agent assurant le suivi du personnel, 2 chauffeurs, 1 cuisinier et 3 webmestres) ;

- HALDE : 8 postes (au sein de la direction administrative et financière)

- Défenseur des enfants : 7 postes (1 directeur des affaires générales et des ressources humaines, 1 directeur-adjoint, 1 assistante, 1 assistante de gestion budgétaire et comptable, 1 informaticien développeur et technicien de réseau, 1 logisticien-chauffeur et 1 chargé de l'accueil des visiteurs et de l'accueil téléphonique social) ;

- CNDS : 3 postes (1 secrétaire comptable et 2 secrétaires).

En premier lieu, si l'organisation du Défenseur des droits est correctement effectuée, elle devrait conduire, comme dans toute fusion, à une diminution des effectifs en charge des fonctions « support ».

Cette baisse devrait, en effet, résulter de la mutualisation des moyens logistiques des AAI concernées (gestion administrative et financière, gestion des ressources humaines, accueil...). Elle se traduirait par des départs non remplacés : départs à la retraite, CDD non renouvelés, fin de détachements ou de mises à disposition de fonctionnaires...

Toutefois, compte tenu de ce qui été indiqué plus haut, les réductions d'effectifs seraient plus ou moins aisées selon l'AAI d'origine du personnel Ainsi la HALDE comporte actuellement une forte majorité de contractuels (73 sur 85, soit 86 %), pour la plupart en CDI et loin de l'âge de départ à la retraite.

En revanche, le Médiateur de la République emploie actuellement 56 fonctionnaires (sur un effectif total de 100) et un 31 salariés en CDD, ce qui laisse augurer des possibilités de baisse d'effectifs dans les années à venir.

En second lieu, le personnel en charge de fonctions « support » pourrait non seulement être moins nombreux mais également plus spécialisé que celui qui composait les AAI intégrées.

En effet, comme l'a souligné le rapport précité de nos collègues députés MM. René Dosière et Christian Vanneste sur les autorités administratives indépendantes, certaines AAI n'ont pas la taille critique suffisante pour gérer les fonctions « support » de manière spécialisée et efficace. C'est notamment le cas du Défenseur des enfants (27 ETPT) et de la CNDS (6 ETPT).

La réunion, au sein d'une même entité, de personnes en charge de fonctions administratives et financières pourrait conduire à une spécialisation et une sectorisation des effectifs, et, par voie de conséquence, à un renforcement de l'expertise. A titre d'exemple, le service de gestion administrative et financière pourrait comprendre un responsable « marchés publics », un autre « comptabilité », un troisième « ressources humaines »... alors qu'à l'heure actuelle ces fonctions sont exercées, au sein des quatre AAI susceptibles d'intégrer le Défenseur des droits, par la même personne.


* 7 Rapport d'information n° 2925 fait au nom du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques sur les autorités administratives indépendantes :

http://www.assemblee-nationale.fr/13/rap-info/i2925-tI.asp