Avis n° 591 (2010-2011) de MM. Jean ARTHUIS et Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 8 juin 2011
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EXPOSÉ GÉNÉRAL
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PREMIÈRE PARTIE : POURQUOI UNE
RÉVISION CONSTITUTIONNELLE ?
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I. UNE POLITIQUE DE FINANCES PUBLIQUES
DÉSORMAIS ÉLABORÉE DANS UN CADRE EUROPÉEN,
PLURIANNUEL ET CONSOLIDÉ
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II. LA NÉCESSITÉ D'UNE
RÉVISION CONSTITUTIONNELLE
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I. UNE POLITIQUE DE FINANCES PUBLIQUES
DÉSORMAIS ÉLABORÉE DANS UN CADRE EUROPÉEN,
PLURIANNUEL ET CONSOLIDÉ
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DEUXIÈME PARTIE : LE PROJET DE LOI
CONSTITUTIONNELLE
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I. RENFORCER LA LÉGITIMITÉ
DÉMOCRATIQUE DES ENGAGEMENTS EUROPÉENS DE LA FRANCE
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II. METTRE EN PLACE UNE VÉRITABLE
RÈGLE D'ÉQUILIBRE
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A. LA CONFIRMATION DE LA RÈGLE
PRÉCONISÉE PAR LE GROUPE CAMDESSUS ET LA COMMISSION DES FINANCES
DU SÉNAT
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1. L'inscription de la règle elle-même
dans la Constitution : un apport de l'Assemblée nationale
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2. Le rejet d'une règle exprimée en
termes de solde, même structurel
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3. Une règle qui porte sur les efforts
discrétionnaires de réduction du déficit, en recettes
comme en dépenses
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4. Une règle qui doit être
contraignante et dont le non respect doit être sanctionné
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5. Un dispositif qui remplit les critères de
la « bonne règle »
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1. L'inscription de la règle elle-même
dans la Constitution : un apport de l'Assemblée nationale
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B. L'INSTRUMENT RETENU : DES LOIS-CADRES
D'ÉQUILIBRE DES FINANCES PUBLIQUES FIXANT UNE TRAJECTOIRE QUI S'IMPOSE
AUX LOIS FINANCIÈRES ANNUELLES
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1. Des lois-cadres
« glissantes » qui, comme les LPFP, pourront comporter des
dispositions normatives - qui s'imposeront dans certains cas aux lois
financières - et des dispositions non normatives
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2. Un début d'approche consolidée des
finances publiques, malgré le maintien de deux lois financières
annuelles
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3. Une conformité à la loi-cadre
contrôlée par le juge constitutionnel
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4. Un dispositif indifférent aux alternances
politiques et prévoyant des circonstances exceptionnelles
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5. Une lacune : l'absence de précisions
sur les conséquences d'une éventuelle non-conformité
à la loi-cadre
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1. Des lois-cadres
« glissantes » qui, comme les LPFP, pourront comporter des
dispositions normatives - qui s'imposeront dans certains cas aux lois
financières - et des dispositions non normatives
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C. UNE CONDITION DU SUCCÈS DE LA
RÈGLE : LE CALCUL DES OBJECTIFS EN FONCTION D'HYPOTHÈSES
ÉCONOMIQUES PRUDENTES
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1. Une règle crédible seulement si
elle permet de réduire le déficit et la dette
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2. Un handicap en termes d'effectivité
: une règle qui ne porte pas sur l'ensemble du champ des administrations
publiques
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3. La définition des hypothèses
économiques : un sujet tabou en France mais traité dans
d'autres Etats européens
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4. La LPFP 2011-2014 : un premier pas vers la
prudence, à l'initiative du Sénat
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5. L'incidence positive de la proposition de
directive sur les cadres budgétaires nationaux
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1. Une règle crédible seulement si
elle permet de réduire le déficit et la dette
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A. LA CONFIRMATION DE LA RÈGLE
PRÉCONISÉE PAR LE GROUPE CAMDESSUS ET LA COMMISSION DES FINANCES
DU SÉNAT
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III. LE MONOPOLE DES LOIS FINANCIÈRES SUR
LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
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A. UNE SOLUTION NOUVELLE À UN
PROBLÈME ANCIEN
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B. UN DISPOSITIF INDISPENSABLE
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1. Une condition de la cohérence de la
politique de prélèvements obligatoires
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2. Une nécessité si l'on veut
éviter que le contrôle par le Conseil constitutionnel de la
conformité des LF et LFSS à la loi-cadre perde une grande partie
de sa portée pratique
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3. Une discipline supplémentaire
imposée au Gouvernement et aux ministres, davantage qu'aux
parlementaires
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4. Une discipline qui ne remplacera jamais la
volonté politique de préserver les recettes publiques
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1. Une condition de la cohérence de la
politique de prélèvements obligatoires
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C. UN DISPOSITIF DONT L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A SOUHAITÉ QU'IL SOIT STRICTEMENT APPLIQUÉ PAR LE CONSEIL
CONSTITUTIONNEL
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D. LA SOLUTION PROPOSÉE PAR VOTRE COMMISSION
DES FINANCES : LA POSSIBILITÉ D'UN EXAMEN CONCOMITANT D'UN PROJET
DE LOI ET D'UN PROJET DE LOI FINANCIÈRE COMPORTANT LES DISPOSITIONS
RELATIVES AUX PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES JUGEES
NÉCESSAIRES À SA MISE EN OEUVRE
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A. UNE SOLUTION NOUVELLE À UN
PROBLÈME ANCIEN
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I. RENFORCER LA LÉGITIMITÉ
DÉMOCRATIQUE DES ENGAGEMENTS EUROPÉENS DE LA FRANCE
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EXAMEN DES ARTICLES
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ARTICLE PREMIER (article 34 de la Constitution) -
Monopole des lois de finances (LF) et des lois de financement de la
sécurité sociale (LFSS) et institution des lois-cadres
d'équilibre des finances publiques (LCEFP)
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ARTICLE 2 (article 39 de la Constitution) -
Première lecture des LCEFP
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ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 2 (article 39
de la Constitution) - Dépôt concomitant des projets de loi et des
projets de loi financière comportant les dispositions relatives aux
prélèvements obligatoires nécessaires à leur mise
en oeuvre
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ARTICLE 2 bis nouveau (article 41 de la
Constitution) - Irrecevabilité en cas de non respect du monopole des LF
et LFSS
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ARTICLE 3 (article 42 de la Constitution) -
Dérogation des LCEFP à la règle selon laquelle la
discussion porte sur le texte de la commission
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ARTICLE 4 (article 46-1 nouveau de la
Constitution) - Modalités de discussion des LCEFP
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ARTICLE 5 (article 47 de la Constitution) -
Impossibilité d'adoption d'une loi de finances en l'absence de
LCEFP
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ARTICLE 6 (article 47-1 de la Constitution) -
Impossibilité d'adoption d'une loi de financement de la
sécurité sociale en l'absence de LCEFP
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ARTICLE 6 bis nouveau (article 47-2 de la
Constitution) - Assistance de la Cour des comptes
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ARTICLE 7 (article 48 de la Constitution) -
Inscription des projets de LCEFP par priorité
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ARTICLE 8 (article 49 de la Constitution) -
Engagement de la responsabilité du Gouvernement sur un projet de
LCEFP
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ARTICLE 9 (article 61 de la Constitution) -
Soumission automatique des LCEFP au Conseil constitutionnel et contrôle
par celui-ci de la conformité des LF et LFSS à la
loi-cadre
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ARTICLE 9 bis nouveau (article 61-2 nouveau de la
Constitution) - Contrôle constitutionnel du respect du monopole
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ARTICLE 10 (article 70 de la Constitution) -
Consultation du Conseil économique, social et environnemental
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ARTICLE 11 (article 72-2 de la Constitution) -
Monopole des lois de finances pour l'habilitation des collectivités
territoriales à fixer l'assiette et le taux des impositions de toute
nature, et pour la compensation des créations ou extensions de
compétences
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ARTICLE 12 (article 88-8 nouveau de la
Constitution) - Transmission au Parlement des projets de programme de
stabilité, avant transmission aux institutions européennes
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ARTICLE 13 - Entrée en vigueur des
dispositions du présent projet de loi constitutionnelle
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ARTICLE PREMIER (article 34 de la Constitution) -
Monopole des lois de finances (LF) et des lois de financement de la
sécurité sociale (LFSS) et institution des lois-cadres
d'équilibre des finances publiques (LCEFP)
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TRAVAUX DE LA COMMISSION
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AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA
COMMISSION
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ANNEXE - NOTE ADRESSÉE PAR LE
PRÉSIDENT ET LE RAPPORTEUR GÉNÉRAL DE LA COMMISSION DES
FINANCES À M. MICHEL CAMDESSUS (17 MAI 2010)