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Projet de loi de finances pour 2013 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

22 novembre 2012 : Budget - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( avis - première lecture )

IV. EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

Trois articles sont rattachés à la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » :

l'article 60 procède au recentrage de l'exonération de cotisations patronales pour l'emploi de travailleurs occasionnels sur les salariés dont la rémunération est inférieure à 1,5 SMIC ;

l'article 61 instaure un droit au profit de l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) sur les labels rouges, qui n'existe aujourd'hui que pour les produits bénéficiant d'une appellation d'origine ou d'une indication géographique protégée ;

l'article 61 bis, ajouté lors de la discussion du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale, transfère la compétence de multiplication des plants forestiers de l'État à la collectivité territoriale de Corse, pour permettre la reprise par cette collectivité de la pépinière publique d'Ajaccio-Castellucio.

En outre, deux articles additionnels ont été ajoutés par voie d'amendement :

- l'un augmentant la redevance pour pollution diffuse et affectant le produit supplémentaire au plan Ecophyto 2018 ;

- l'autre augmentant le plafond des redevances pouvant être perçues par l'ANSES.

Article 60

Recentrage sur les bas salaires de l'exonération de cotisations patronales dues pour l'emploi de travailleurs occasionnels agricoles

(articles L. 741-16 ; L. 741-16-1 et L. 751-18
du code rural et de la pêche maritime)

I. - Le droit en vigueur.

L'exonération de cotisations sociales pour les travailleurs saisonniers est un dispositif ancien, créé en 1985 et modifié à de nombreuses reprises. La dernière en date en avait considérablement accru la portée. L'article 13 de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 avait modifié l'article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime, pour remplacer l'exonération partielle de cotisations patronales pour les travailleurs occasionnels demandeurs d'emploi (TO-DE) par une exonération totale de cotisations, jusqu'à un salaire représentant 2,5 SMIC. Le dispositif prévoyait une dégressivité de l'exonération, jusqu'à devenir nulle à 3 SMIC.

Les employeurs peuvent bénéficier de cette exonération dans la limite d'une période d'emploi pour un même salarié n'excédant pas 119 jours par salarié et par an. Ils ne peuvent cumuler le bénéfice de ce dispositif avec d'autres : mais celui-ci étant plus avantageux que l'allègement général de charges dit « allègement Fillon », il est choisi en priorité par les employeurs de travailleurs saisonniers.

L'objectif de la mesure était de soutenir les secteurs fortement utilisateurs de main d'oeuvre saisonnière, comme la viticulture ou encore le maraîchage. Il s'agissait aussi de lutter contre le travail illégal, non déclaré.

Cet allègement de charges représente une moindre recette pour la mutualité sociale agricole (MSA) qui doit être compensée par l'État. A cette fin, des crédits s'élevant à 488 millions d'euros ont été inscrits au sein de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » du projet de loi de finances pour 2012.

Or, l'emploi TO-DE représenterait aujourd'hui plus d'un million de contrats et un quart des heures travaillées en production agricole (141 millions d'heures sur 598). Il représenterait près d'un tiers de l'emploi en viticulture et plus de 40 % en cultures légumières ou fruitières.

Il s'avère que le dispositif coûte davantage aux finances publiques que ce qui était initialement prévu : 570 millions d'euros en 2011 et, à droit constant, l'exonération pourrait représenter 620 millions d'euros en 2016, d'après les estimations du ministère de l'Agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt. Vos rapporteurs pour avis s'étonnent d'ailleurs d'un tel écart et s'interrogent a posteriori sur la sincérité de l'évaluation du coût du dispositif modifié en 2010 présentée dans les précédentes lois de finances.

II. - Le dispositif du projet de loi.

L'article 60 du projet de loi de finances pour 2013 a pour objectif de recentrer le dispositif d'exonération de cotisations patronales concernant les TO-DE, afin de le faire correspondre à l'enveloppe de crédits disponibles dans le budget de l'État, maintenus pour 2013 à 487,8  millions d'euros, pour prendre en charge cette perte de recettes pour la MSA,.

Il n'est en effet pas envisageable de maintenir un écart entre crédits budgétaires et coût réel de la mesure, cette situation conduisant à accumuler une dette de l'État à l'égard de la MSA.

Avec l'article 60, il est procédé à deux modifications sur le dispositif existant :

D'une part, les cotisations d'accident du travail sont sorties du champ de l'exonération. Or on enregistre 8 000 accidents du travail par an pour les travailleurs saisonniers en agriculture. Par ailleurs, aucun autre dispositif d'exonération de charges sociales n'exonère les cotisations d'accident du travail. Au final, le renchérissement de l'heure de travail sera modeste : 29 centimes en maraîchage pour un salaire au niveau du SMIC (taux de cotisation de 3,15 %) et 32 centimes en viticulture (taux de cotisation de 3,45 %).

- D'autre part, les bornes de l'exonération de cotisations sont réduites, recentrant l'exonération sur les bas salaires : le seuil pour l'exonération totale de cotisations passe de 2,5 SMIC à 1,25 SMIC et le plafond de dégressivité, à partir duquel l'exonération est nulle, passe de 3 SMIC à 1,5 SMIC. Un décret définira la manière de calculer la dégressivité entre 1,25 et 1,5 SMIC.

D'après les évaluations du ministère de l'Agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, 78 % des rémunérations de saisonniers se situeraient en dessous de 1,25 SMIC, en incluant le salaire de base, les primes éventuelles et l'indemnité de congés payés. Seuls 9 % des rémunérations seraient supérieures à 1,5 SMIC et ne bénéficieraient donc plus du tout du dispositif.

Ces deux modifications renchériraient l'heure de travail de 5,33 euros pour une rémunération égale à 1,5 SMIC mais permettraient à l'État de rester dans la limite des crédits disponibles pour la compensation, alors que la dérive budgétaire aurait été de 91 millions d'euros en 2013 et aurait atteint les 135 millions d'euros les années suivantes. Cette charge supplémentaire devra être absorbée par les employeurs de TO-DE.

III. - La position de votre commission.

La sortie de la cotisation accidents du travail du champ de l'exonération des TO-DE n'aura pas d'effet de responsabilisation accrue des employeurs car le niveau des cotisations d'accidents du travail est fixé en fonction des risques dans l'ensemble de l'activité agricole et n'est pas individualisé entreprise par entreprise en fonction des risques réels constatés, comme dans le régime général. Pour autant, il s'agit d'une mesure de justice qui paraît devoir être soutenue.

La discussion a été âpre à l'Assemblée nationale sur le recentrage du dispositif d'exonération sur les bas salaires. Les professionnels concernés, en particulier dans le secteur des fruits et légumes, ont fait part de leurs craintes de voir une grande parte de leurs salariés ne plus être éligibles à l'exonération. De nombreux amendements de suppression de l'article 60 ou proposant de relever les seuils d'exonération totale et le plafond de dégressivité ont été déposés.

Une première crainte peut d'ores et déjà être levée : le salaire pris en compte pour le calcul de l'application du dispositif d'exonération ne doit intégrer les heures supplémentaires effectuées. Celles-ci bénéficient d'un dispositif spécifique de réduction de charges sociales d'1,5 euro par heure travaillée rémunérée au SMIC, pour les entreprises de moins de 20 salariés22(*). Il s'agissait là d'un point central car l'intégration des heures supplémentaires au salaire de référence faisait rapidement dépasser le plafond de 1,5 SMIC. Or il convient de permettre aux employeurs de continuer à utiliser cette souplesse des heures supplémentaires.

Cette crainte étant levée, le recentrage du dispositif paraît cependant encore trop sévère. Vos rapporteurs pour avis ont donc déposé un amendement, identique à celui déposé par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances, visant à assurer une exonération totale de charges patronales pour les TO-DE jusqu'à une rémunération de 1,5 SMIC, exonération qui serait ensuite dégressive jusqu'à 1,7 SMIC. La pente de la dégressivité serait donc forte, avec une exonération nulle à partir de 1,7 SMIC.

Lors de son audition devant la commission des affaires économiques, le ministre Stéphane Le Foll a indiqué que fixer les bornes entre 1,5 SMIC et 2 SMIC coûterait 50 millions d'euros aux finances publiques. A supposer que cette évaluation soit exacte, la proposition de vos rapporteurs pour avis, qui retiennent une borne supérieure plus basse, devrait avoir une incidence budgétaire moindre. La commission des Affaires économiques s'est prononcée, à l'unanimité moins une abstention, en faveur de cet amendement.

Votre commission propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 61

Instauration d'un droit au profit de l'Institut national de l'origine et de la qualité sur les produits bénéficiant d'un label rouge

(article L. 642-13 du code rural et de la pêche maritime)

L'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) est chargé d'instruire les demandes d'obtention et de révision de signes d'identification de l'origine et de la qualité prévus par le code rural et de la pêche maritime : il élabore avec les professionnels les cahiers des charges, délimite les aires d'appellation, procède à la reconnaissance des organismes de défense et de gestion (ODG) des signes de l'origine et de la qualité, agrée les organismes de contrôle (organismes certificateurs et organismes d'inspection), donne son avis aux autorités sur les questions portant sur l'étiquetage des produits.

L'INAO s'intègre dans le dispositif européen de reconnaissance des signes de l'origine et de la qualité : appellations d'origine protégée (AOP), indication géographique protégée (IGP) et label « agriculture biologique ». Mais l'INAO intervient aussi pour la reconnaissance de signes de qualité qui ne font pas l'objet d'une reconnaissance européenne : les labels rouges.

Or, si l'INAO perçoit un droit sur les produits vendus bénéficiant d'une appellation d'origine ou indication géographique, il ne perçoit rien sur les labels rouges. Il y a là un traitement inégal que rien ne justifie, puisque l'élaboration des cahiers des charges et le suivi des labels rouges génèrent aussi une charge de travail pour l'Institut.

L'article 61 propose donc de modifier l'article L. 642-13 du code rural et de la pêche maritime, qui prévoit déjà la perception de droits sur les vins d'appellation d'origine (à hauteur de 0,10 euro par hectolitre), pour les boissons alcoolisées d'appellation d'origine autres que les vins (à hauteur de 0,08 euro par hectolitre ou 0,8 euro par hectolitre d'alcool pur), sur les produits vitivinicoles bénéficiant d'une indication géographique (à hauteur de 0,02 euro par hectolitre), sur les boissons alcoolisées bénéficiant d'une indication géographique autres que les vins (à hauteur de 0,05 euro par hectolitre ou 0,5 euro par hectolitre d'alcool pur), sur les autres produits agricoles et agroalimentaires d'appellation d'origine (à hauteur de 8 euros la tonne) et sur les autres produits bénéficiant d'une indication géographique protégée (à hauteur de 5 euros la tonne). Il prévoit la perception de droits, à partir du 1er janvier 2013, sur les boissons alcoolisées bénéficiant d'un label rouge (à la même hauteur que les boissons alcoolisées bénéficiant d'une indication géographique protégée) et sur les autres produits bénéficiant d'un label rouge (à la même hauteur que les autres produits bénéficiant d'une indication géographique protégée, soit 5 euros la tonne). Le droit ne pourra pas être perçu deux fois lorsque l'on bénéficie de plusieurs signes de qualité concurrents.

L'INAO perçoit aujourd'hui plus de 4 millions d'euros de droits : 2,16 millions d'euros sur les vins sous appellation d'origine, 1,41 millions d'euros sur les autres produits sous appellation d'origine, et 0,53 millions d'euros pour les autres produits bénéficiant d'une indication géographique protégée, collectés le plus souvent par les ODG.

La réforme devrait permettre à l'INAO de bénéficier de 0,3 millions d'euros de recettes supplémentaires. Elle a donc une ampleur faible au regard du budget global de l'Institut, qui s'élève à 21,92 millions d'euros en 2012. Au demeurant, pour 2013, la subvention pour charge de service public (SCSP) versée par l'État en provenance du programme 154 est légèrement en hausse par rapport à celle prévue en 2012, et s'établit à 16,36 millions d'euros contre 15,34 millions d'euros l'année dernière.

La création de ce nouveau droit sur les produits sous label rouge devrait avoir une incidence limitée sur ce secteur d'activité, puisque le chiffre d'affaires de ces produits est estimé à 900 millions d'euros par an : la taxe pèserait pour 1/3000ème du prix de vente.

Il s'agit donc davantage d'une mesure d'équité que d'une mesure à réelle portée économique, tant pour le secteur concerné que pour l'INAO.

Votre commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 61

Augmentation de la redevance pour pollution diffuse

(article L. 213-10-8 du code de l'environnement)

La loi sur l'eau et les milieux aquatiques (LEMA) de 2006 a instauré la redevance pour pollution diffuse, en remplacement de la taxe générale sur les activités polluantes sur les produits antiparasitaires à usage agricole, mise en place en 2000.

Entre 2008 et 2011, le taux de la redevance a été régulièrement relevé, passant sur les produits les plus toxiques de 2,25 euros par kilo de substance active en 2008 à 3 puis 3,7 en 2009, 4,4 en 2010 et enfin 5,1 euros en 2011.

Pour les autres produits, le taux de la redevance est aujourd'hui de 2 euros par kilo, tandis qu'il est de 0,9 euro par kilo pour les pesticides issus de la chimie minérale (comme le cuivre ou le soufre).

C'est l'article L. 213-10-8 du code de l'environnement qui fixe le régime de la redevance pour pollution diffuse, collectée par les agences de l'eau et dont une fraction de 41 millions d'euros est reversée pour financer Ecophyto 2018.

Or, ce niveau de taxation des pesticides, s'il est significatif, est toutefois moins élevé que dans d'autres États membres de l'Union européenne, comme le Danemark où la taxation des pesticides représente entre un tiers et la moitié du coût du produit.

Dans le rapport23(*) intitulé : « Pesticides, vers le risque zéro », d'octobre 2012, le Sénat recommandait d'ailleurs d'augmenter le taux de cette redevance.

Mme Renée Nicoux, rapporteure pour avis pour l'agriculture a donc, en accord avec les conclusions de la mission sénatoriale sur les pesticides, proposé un amendement augmentant dès 2013 le taux de la taxe, sans changer la définition des catégories de produit. Cette augmentation de 20 %, a pour but de favoriser les agriculteurs qui recourent moins aux pesticides, et supporteront donc une taxation moindre.

Ils pourront bénéficier en revanche d'actons accrues dans le cadre du plan Ecophyto, puisque le prélèvement sur les ressources de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) au bénéfice du plan Ecophyto 2018 est relevé de 15 millions d'euros, de 41 à 56 millions d'euros. Le produit de la taxe était en effet en 2011 de 81 millions d'euros. Une augmentation de 20 %, même en anticipant une légère baisse des quantités vendues, devrait produire une quinzaine de millions de recettes en plus.

M. Gérard César, rapporteur pour avis pour l'agriculture, s'est pour sa part opposé à cet amendement, estimant qu'il n'était pas opportun d'augmenter les charges pour les agriculteurs, alors même que la taxe pèse déjà aujourd'hui d'un poids non négligeable dans les factures de produits phytopharmaceutiques, en particulier dans les secteurs de la viticulture et de l'arboriculture.

Votre commission propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 61

Augmentation des montants de redevances perçues par l'ANSES

(article 130 de la loi n° 2006-1666 de finances pour 2007)

L'ANSES est chargée d'évaluer les risques présentés par l'éventualité de la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants.

Pour contribuer au financement de cette mission, la loi de finances pour 2007 a instauré une taxe due par le demandeur au moment de sa demande.

Cas dans lesquels la taxe est due à l'ANSES :

- Demande d'inscription d'une nouvelle substance active sur la liste communautaire des substances actives ;

- Demande d''autorisation de mise sur le marché d'un produit phytopharmaceutique ou d'un adjuvant ou d'homologation des matières fertilisantes ou des supports de culture, d'extension d'usage d'un produit phytopharmaceutique ou d'un adjuvant déjà autorisé, de modification d'autorisation de mise sur le marché ou d'homologation ;

- Demande de renouvellement d'autorisation de mise sur le marché d'un produit phytopharmaceutique ou d'un adjuvant, ou d'homologation des matières fertilisantes ou des supports de culture déjà autorisés ou de réexamen d'un produit phytopharmaceutique ou d'un adjuvant suite à l'inscription des substances actives, qu'il contient, sur la liste communautaire des substances actives ;

- Demande d'autorisation de mise sur le marché d'un produit phytopharmaceutique ou d'un adjuvant, ou d'homologation des matières fertilisantes ou des supports de culture, identique à une préparation phytopharmaceutique ou à un adjuvant ou à des matières fertilisantes ou des supports de culture déjà autorisés en France ;

- Demande d'autorisation de mise sur le marché d'un produit phytopharmaceutique ou d'un adjuvant identique à un produit phytopharmaceutique ou à un adjuvant déjà autorisé dans un autre Etat membre de l'Union européenne et contenant uniquement des substances actives inscrites sur la liste communautaire des substances actives ;

- Demande d'homologation d'un produit ou d'un ensemble de produits déclaré identique à un produit ou un ensemble de produits déjà homologué ou bénéficiant d'une autorisation officielle dans un autre État membre de l'Union européenne ou dans un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ;

- Demande d''autorisation de mise sur le marché permettant l'introduction sur le territoire national d'un produit phytopharmaceutique ou d'un adjuvant provenant d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen dans lequel il est autorisé et identique à un produit phytopharmaceutique ou à un adjuvant autorisé en France ou concernant une origine nécessitant une comparaison avec le produit autorisé en France ;

- Demande d'examen d'une nouvelle origine de la substance active ;

- Demande d'autorisation de distribution pour expérimentation ;

- Demande d'inscription d'un mélange extemporané sur la liste publiée au bulletin officiel du ministère chargé de l'agriculture et de la pêche.

Le montant de la taxe varie entre 4 500 et 200 000 euros.

L'amendement propose de relever les montants plafonds de la taxe de 20 %. Il s'agit en effet de couvrir le coût réel des travaux réalisés par l'Agence. Ce relèvement des plafonds permettra au Gouvernement de revoir les tarifs des différentes redevances, fixés aujourd'hui par l'arrêté du 9 avril 2008.

Les taxes restent perçues par l'ANSES. Elles représentaient près de 10 millions d'euros en 2012 et pourraient donc représenter 2 millions de plus, à activité égale de l'ANSES, en 2013.

Votre commission propose d'adopter cet article additionnel.

Article 61 bis

Transfert de l'État vers la collectivité territoriale de Corse de la compétence en matière de production et de multiplication de plants forestiers et autres végétaux

(article L. 4424-33-1 du code général des collectivités territoriales)

Cet article, introduit par un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale, a une portée budgétaire extrêmement modeste.

Il vise à transférer les compétences en matière de multiplication de plants forestiers et autres végétaux de l'État vers la collectivité territoriale de Corse.

La compétence forestière a déjà été, pour l'essentiel, transférée par les articles 20 et 21 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse, mais la multiplication des plants forestiers n'est pas expressément mentionnée parmi celles attribuées à la collectivité territoriale de Corse.

Cette modification législative permettra donc de sécuriser juridiquement la reprise par la collectivité territoriale de Corse, qu'elle a souhaité dans une délibération de 2009, de la pépinière d'Ajaccio-Castellucio, qui emploie cinq agents.

Ceux-ci pourront exercer un droit d'option : soit ils choisiront de devenir des agents de la collectivité territoriale de Corse, soit ils resteront des agents de l'État. Les modalités du transfert seront précisées par décret en Conseil d'État.

Ce transfert fait l'objet d'une compensation financière : les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » ont été minorés par l'Assemblée nationale de 23 323 euros et la dotation générale de décentralisation (DGD) de la collectivité territoriale de Corse a été abondée à due concurrence.

Votre commission propose d'adopter cet article sans modification.


* 22 Dispositif issu de la loi TEPA, recentré par la loi du 16 août 2012.

* 23 Rapport d'information n° 42 (2012-2013) de Mme Nicole Bonnefoy, fait au nom de la mission commune d'information sur les pesticides, déposé le 10 octobre 2012.